文 彭傳圣

面對嚴(yán)峻的大氣污染治理形勢，利用船舶排放控制區(qū)政策治理船舶大氣污染物排放，成為可行且必要的選擇。各部門應(yīng)進(jìn)一步提高認(rèn)識站位，為切實利用船舶排放控制區(qū)政策，推動船舶排放控制奠定基礎(chǔ)。

污染治理通常遵循先難后易的原則，多是沿著固定源到陸上移動源，再到海上移動源的路徑進(jìn)行。歐洲和美國在治理大氣污染的過程中，在陸上移動源污染治理達(dá)到一定程度后，先后設(shè)立船舶排放控制區(qū)治理船舶大氣污染物排放。面對嚴(yán)峻的大氣污染治理形勢，我國在采取了大量有力措施治理固定源和陸上移動源的大氣污染物排放后，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，利用船舶排放控制區(qū)政策治理船舶大氣污染物排放，成為可行且必要的選擇。

我國船舶排放控制區(qū)政策及其實施

盡管與其他運輸方式相比較，水運具有節(jié)能環(huán)保的優(yōu)勢，但鑒于海運規(guī)模增長相對較快以及海運船舶排放控制標(biāo)準(zhǔn)要求提升相對較慢，隨著陸上環(huán)境治理速度的加快，船舶排放日益突出，受到政府和公眾越來越多的關(guān)注，政府有必要回應(yīng)公眾關(guān)切，行業(yè)也需要作出更多的努力，減少海運對環(huán)境和公眾健康的影響。依據(jù)《大氣污染防治法》的要求，交通運輸部2015年發(fā)布實施《珠三角、長三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)實施方案》，劃定珠三角、長三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)，從2017年起，逐年強(qiáng)化在排放控制區(qū)內(nèi)活動船舶使用硫含量不大于0.5%低硫燃油的要求。

實施船舶排放控制區(qū)政策，強(qiáng)化對船舶大氣污染排放的控制，需要船舶使用更加清潔的燃料或者配置和運行發(fā)動機(jī)尾氣后處理設(shè)備，增加改造、投資和運行成本。而以追求經(jīng)濟(jì)效益為主要目標(biāo)的船公司很難有積極性和主動性滿足排放控制區(qū)船舶排放控制要求，需要海事管理機(jī)構(gòu)投入行政資源，提高監(jiān)管能力和水平，加強(qiáng)監(jiān)管，才能實現(xiàn)建立船舶排放控制區(qū)預(yù)期的船舶排放減少的效果。我國沿海船舶活動頻密，靠港船舶數(shù)量眾多，加強(qiáng)監(jiān)管不但需要海事管理機(jī)構(gòu)投入人力資源，還需要借助科技手段，添置必要的技術(shù)設(shè)備設(shè)施，提高監(jiān)管的能力和水平，需要各級政府財政的支持。

鑒于中國各地存在著顯著的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及民眾對于空氣質(zhì)量敏感程度差異，交通運輸部明確鼓勵地方政府可以在管轄區(qū)域內(nèi)先行先試相關(guān)船舶排放控制要求。但這也導(dǎo)致了各地落實船舶排放控制區(qū)政策的時間差異：長三角水域船舶排放控制區(qū)涉及的上海市、浙江省和江蘇省將交通運輸部規(guī)定2017年起實施的排放控制要求提前到2016年4月1日實施；深圳市將交通運輸部要求2017年起實施的排放控制要求提前到2016年10月1日實施；其他排放控制區(qū)涉及城市按照交通運輸部要求及時實施相關(guān)控制要求。

我國船舶排放控制區(qū)監(jiān)督管理

截至2017年底，全國海事管理機(jī)構(gòu)共計抽取船用燃油樣品6494份送檢（包括內(nèi)河船和江海直達(dá)船舶），經(jīng)過實驗室檢測確認(rèn)，國際航行船舶和沿海國內(nèi)航行船舶燃油不合規(guī)比例分別為3.2%和5.3%，國際航行船舶燃油不合規(guī)比例和歐洲涉排放控制區(qū)國家監(jiān)測結(jié)果類似。

目前海事管理機(jī)構(gòu)對船舶排放控制區(qū)的監(jiān)督管理，主要通過抽樣選擇船舶進(jìn)行檢查，檢查被選擇船舶的記錄文書或抽取油樣送有國家認(rèn)可資質(zhì)的實驗室對燃油硫含量進(jìn)行檢測，實驗室3～7天出具檢測報告，海事管理機(jī)構(gòu)基于檢測報告結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)處理。這種監(jiān)管方式需要投入的人力資源多、獲得檢測結(jié)果不便且時效性差。為此，2017年底，交通運輸部為海事管理機(jī)構(gòu)配備了燃油硫含量快速檢測儀，利用該設(shè)備可以在數(shù)分鐘內(nèi)快速完成燃油硫含量的檢測，方便了海事管理機(jī)構(gòu)初步判斷油樣的硫含量，但這也只是滿足了要求船舶靠港使用低硫燃油的部分監(jiān)管需要，并不能滿足對航行過程中船舶使用燃油硫含量的監(jiān)管需要。

交通運輸部北海航海保障中心煙臺航標(biāo)處地處渤海和黃海北部海上交通主通道，轄區(qū)內(nèi)船舶密集，港口眾多。

最近，有社會組織向我國涉排放控制區(qū)監(jiān)管的直屬海事管理機(jī)構(gòu)申請對《珠三角、長三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)實施方案》發(fā)布后的2年內(nèi)（2016-2017年）對船舶違法排放的行政處罰決定的信息公開，根據(jù)其獲得的信息，涉及環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)的直屬海事管理機(jī)構(gòu)包括遼寧海事局、河北海事局、天津海事局和山東海事局中，僅天津海事局對1起船舶違規(guī)使用燃油進(jìn)行過處罰。每年全國有20多萬艘次國際航行船舶和國內(nèi)沿海船舶掛靠，環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)港口的國際航行船舶和國內(nèi)沿海船舶掛靠艘次數(shù)占全國的約16%。從海事管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰船舶數(shù)量和排放控制區(qū)內(nèi)港口掛靠國際航行船舶和國內(nèi)沿海船舶艘次比例看，長三角和珠三角水域船舶排放控制區(qū)要比環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)更合理，結(jié)合各地對于交通運輸部可以在管轄區(qū)域內(nèi)先行先試相關(guān)船舶排放控制要求的表現(xiàn)，分析出現(xiàn)上述落差的原因，不可能是進(jìn)入環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)活動船舶的船東，更加具有執(zhí)行船舶排放控制政策的主動性和自覺性，只能是監(jiān)管不到位或者是處罰不到位，但無論哪種不到位都源于對控制船舶排放的認(rèn)識不到位。

提高認(rèn)識站位是推動船舶排放控制的基礎(chǔ)

提高認(rèn)識站位是切實推動船舶排放控制的基礎(chǔ)，無論地方政府還是海事管理機(jī)構(gòu)都需要實實在在認(rèn)識到：

第一，國務(wù)院在《大氣污染防治行動計劃》開篇就指出“大氣環(huán)境保護(hù)事關(guān)人民群眾根本利益，事關(guān)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，事關(guān)全面建成小康社會，事關(guān)實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢”，實施船舶排放控制區(qū)政策是交通運輸部落實《大氣污染防治法》要求，采取的回應(yīng)人民群眾對船舶大氣污染排放關(guān)切的關(guān)鍵措施，認(rèn)真落實船舶排放控制區(qū)政策是貫徹“以人民為中心”理念、增強(qiáng)人民獲得感的重要措施。

第二，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的“五大發(fā)展理念”集中反映了黨對中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識和把握，是實現(xiàn)我國“十三五”既定發(fā)展目標(biāo)，破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢的理論指南，是“十三五”乃至更長時期我國發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)。設(shè)立船舶排放控制區(qū)并切實落實排放控制要求，推動水運綠色發(fā)展，就是在推動水運供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，踐行綠色發(fā)展理念。

第三，我國作為最大的發(fā)展中國家，繼歐美之后實施船舶排放控制區(qū)政策，踐行綠色發(fā)展理念，在國際上產(chǎn)生了較大的影響，也是我國作為全球生態(tài)文明參與者、貢獻(xiàn)者和引領(lǐng)者的體現(xiàn)，對于我國融入國際話語體系，發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國作用，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，不斷貢獻(xiàn)中國智慧和力量具有重要意義。

第四，在制定《珠三角、長三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)實施方案》期間，廣泛征求了各利益相關(guān)方的意見，中外船公司都表示只要對所有船公司船舶一視同仁，他們對實施更嚴(yán)格的船舶排放控制要求沒有異議，原因是如果有船公司可以不執(zhí)行船舶排放控制區(qū)政策，其將會獲得較大的成本優(yōu)勢，從而破壞市場競爭的公平性。嚴(yán)格執(zhí)行船舶排放控制區(qū)政策，將促進(jìn)公平競爭的市場環(huán)境的建立，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

我國實施船舶排放控制區(qū)政策的時間證明，嚴(yán)格落實排放控制區(qū)政策要求的地區(qū)取得了預(yù)期的船舶排放控制效果，包括青島、廈門等一些排放控制區(qū)外的地方政府積極要求將其轄區(qū)范圍納入船舶排放控制區(qū)。為此，2018年11月30日，交通運輸部發(fā)布了新的《船舶大氣污染物排放控制區(qū)實施方案》，將船舶排放控制區(qū)的地理范圍擴(kuò)大到我國大陸沿海領(lǐng)海范圍內(nèi)的水域，并將長江干線（云南水富至江蘇瀏河口）、西江干線（廣西南寧至廣東肇慶段）的通航水域設(shè)為內(nèi)河船舶排放控制區(qū)，提出了更加嚴(yán)格的硫氧化物排放控制要求。

從2019年1月1日起，大陸沿海領(lǐng)海范圍都納入了船舶排放控制區(qū)范圍，所有沿海港口城市都可以利用船舶排放控制區(qū)政策推動區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量改善，原環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)環(huán)境空氣質(zhì)量相對較差，涉及地方政府和海事管理機(jī)構(gòu)面臨更大的改善環(huán)境空氣質(zhì)量的壓力，更有必要進(jìn)一步提高站位意識，切實推動船舶減少大氣污染物排放，助力當(dāng)?shù)丨h(huán)境空氣質(zhì)量改善。

有效監(jiān)管有賴于政策完善和政府支持

提高認(rèn)識站位對切實推動船舶排放控制固然重要，但切實推動船舶排放控制同樣離不開政策完善和各級政府的支持。

《大氣污染防治法》是交通運輸部制定和實施船舶排放控制區(qū)政策的上位法依據(jù)，對于船舶違反排放控制要求的懲罰，只能依據(jù)《大氣污染防治法》第106條“違反本法規(guī)定，使用不符合標(biāo)準(zhǔn)或者要求的船舶用燃油的，由海事管理機(jī)構(gòu)、漁業(yè)主管部門按照職責(zé)處一萬元以上十萬元以下的罰款”進(jìn)行處理。但事實上，對罰金的數(shù)額進(jìn)行上下限明確規(guī)定的條款很難有效實施，因為船舶一次違規(guī)使用燃油獲得的收益，與船舶在排放控制區(qū)航行耗用的不合規(guī)燃油的量、不合規(guī)燃油與合規(guī)燃油的差價密切相關(guān)，最小和最大值不可能是1和10的關(guān)系。如此，不是對違規(guī)嚴(yán)重的船舶起不到警示作用，就是對輕微違規(guī)的船舶懲罰過重，實際執(zhí)行中就只好放過大部分輕微違規(guī)的船舶，而一些嚴(yán)重違規(guī)的船舶愿意接受違規(guī)懲罰，即使被查獲，交了罰金，仍然能獲取經(jīng)濟(jì)收益。也因此，有些船公司多次因被查獲使用違規(guī)燃油而接受懲罰，這樣的結(jié)果是浪費了監(jiān)管資源，沒有起到警示的作用。

借鑒國外的經(jīng)驗，法律只規(guī)定懲罰的方法，不規(guī)定罰金的具體數(shù)額，例如比利時規(guī)定是違法所得8倍的罰金；在美國，一次被查到違規(guī)，以往進(jìn)入排放控制區(qū)的每一次均被認(rèn)為使用違規(guī)燃油計算違規(guī)所得，按照一定的倍數(shù)懲罰。這樣的罰則可以普遍適用于各種程度的違規(guī)懲罰，便于實際操作中實施，從而起到有效的警示作用。

配備先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備設(shè)施，是提高海事管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作能力和水平的有效措施。交通運輸部為海事管理機(jī)構(gòu)配備了快速硫含量檢測儀，為海事管理機(jī)構(gòu)在現(xiàn)場快速完成燃油硫含量的初步檢測創(chuàng)造了條件，但這只解決了靜態(tài)判斷燃油硫含量的問題。國外實踐證明，以無人機(jī)、直升機(jī)或者浮標(biāo)為載體的嗅探器產(chǎn)品，可以主動有效實施對航行中船舶使用燃油硫含量的監(jiān)測，此外，也有可布置在岸邊的監(jiān)測站產(chǎn)品，能夠?qū)^往船舶實施自動的船用燃油硫含量檢測。建議交通運輸部或地方政府支持海事管理機(jī)構(gòu)配置上述設(shè)備，實施對航行中船舶使用燃油硫含量的有效監(jiān)測，有助于切實推動船舶排放控制。