李建偉 李蘭 王偉進(jìn)

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的重要部分。自古以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村基層組織肩負(fù)著治安維護(hù)與民眾教化的治理任務(wù)。從模式演進(jìn)看，鄉(xiāng)里兩級(jí)架構(gòu)、鄰里互保設(shè)計(jì)、依托宗法組織是傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)治理的共性形態(tài)，這些深刻影響著當(dāng)前我國(guó)的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，也為我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新提供了重要?dú)v史經(jīng)驗(yàn)。

自黨的十八屆三中全會(huì)提出“社會(huì)治理”以來(lái)，多主體參與的思路全面影響著城鄉(xiāng)中國(guó)的治理實(shí)踐，顯著改變著我國(guó)社會(huì)治理的整體面貌（王偉進(jìn)，2019）。黨的十九大報(bào)告提出，要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。2019年，中辦與國(guó)辦專門(mén)印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制。這些要求充分反映了我國(guó)鄉(xiāng)村治理的歷史傳統(tǒng)、時(shí)代精神與現(xiàn)實(shí)需要，標(biāo)志著我國(guó)鄉(xiāng)村治理邁入新階段。

黨的十九屆四中全會(huì)提出，到二〇三五年基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，到新中國(guó)成立一百年時(shí)全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理是當(dāng)前我國(guó)國(guó)家治理與社會(huì)治理的重要短板，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化對(duì)于推進(jìn)上述國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)具有十分重要的意義。我們認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村范圍的社會(huì)治理，雖然以鄉(xiāng)村秩序?yàn)槟繕?biāo)導(dǎo)向，但鄉(xiāng)村治理本身嵌入于國(guó)家“五位一體”的總體布局之中，不宜單一從社會(huì)建設(shè)角度考察，需要從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)建設(shè)的全方位考察。這就要求我們從鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)權(quán)、資本維度，從鄉(xiāng)村的治理組織發(fā)展與基層民主法治進(jìn)程角度，從鄉(xiāng)風(fēng)文明、道德文化提升角度，從人口發(fā)展、公共服務(wù)供給方面，從村容村貌整治、生態(tài)治理方面，綜合進(jìn)行考量。由此，我們可以看到，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化涉及產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)、組織主體、程序形式、規(guī)范體系、服務(wù)保障、人才隊(duì)伍等維度全方位的現(xiàn)代化，涉及一攬子工程?；谶@些維度，我們逐一考察鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化在進(jìn)展與問(wèn)題兩方面的內(nèi)容，并據(jù)此提出建議。

一、我國(guó)鄉(xiāng)村治理取得的主要進(jìn)展

我國(guó)鄉(xiāng)村治理是在應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要過(guò)程中提出的，各級(jí)政府進(jìn)行了大量的實(shí)踐探索?？傮w上，我國(guó)在夯實(shí)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)、推進(jìn)治理民主化法治化、優(yōu)化治理主體結(jié)構(gòu)、提升公共服務(wù)水平方面均有積極進(jìn)展，構(gòu)成鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的良好基礎(chǔ)。

（一）多元治理的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)更加夯實(shí)

土地是農(nóng)村各種利益糾紛的焦點(diǎn)。歷史上，土地經(jīng)由生計(jì)保障、產(chǎn)權(quán)兼并、賦稅征收等路徑影響農(nóng)村的穩(wěn)定。2018年，全國(guó)人大對(duì)土地承包法進(jìn)行修改，明確土地三權(quán)分置，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)并用于擔(dān)保抵押，保護(hù)婦女土地權(quán)益等，使得基層許多土地糾紛得以依法化解。當(dāng)前，無(wú)論是承包地、集體建設(shè)用地，還是宅基地的改革均致力賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民合法權(quán)益。具體看，推進(jìn)承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的三權(quán)分置改革，核心在于落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入來(lái)源，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展活力。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的改革重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同地同權(quán)同價(jià)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，進(jìn)而提高集體和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。宅基地改革的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)的三權(quán)分置，健全農(nóng)民的住房保障機(jī)制。土地征收改革的重點(diǎn)是規(guī)范征用機(jī)制，減少矛盾糾紛。

這些改革的直接影響是大幅減少了土地類矛盾糾紛，而對(duì)鄉(xiāng)村治理更深遠(yuǎn)的影響在于為多元治理格局奠定了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。首先，土地事關(guān)農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)切身利益，農(nóng)民參與治理的意識(shí)必然加強(qiáng)。其次，由于農(nóng)民土地權(quán)益得到法律保護(hù)，財(cái)產(chǎn)性收入得到提高，農(nóng)民在治理過(guò)程中議價(jià)能力得到增強(qiáng)。再次，種糧大戶、代耕農(nóng)、農(nóng)業(yè)工人、土地經(jīng)營(yíng)精英、合作社、龍頭企業(yè)等多種利益主體得到培育與壯大，將利好多元治理主體結(jié)構(gòu)的形成（張曉歡，2019）。當(dāng)然，在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，土地改革會(huì)伴有發(fā)展與收益不平衡的問(wèn)題，進(jìn)而可能導(dǎo)致部分群體獲得感不強(qiáng)而影響社會(huì)穩(wěn)定。

（二）農(nóng)村民主法治進(jìn)程有了積極進(jìn)展

民主與法治是現(xiàn)代治理的基石，也是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要組成。鄉(xiāng)村治理民主化、法治化是治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，對(duì)提升鄉(xiāng)村治理能力、穩(wěn)定鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)、維持鄉(xiāng)村社會(huì)秩序具有深遠(yuǎn)意義。

基層民主與協(xié)商民主是我國(guó)民主的鮮明特征。為推動(dòng)基層協(xié)商民主的發(fā)展，2015年中辦和國(guó)辦專門(mén)印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》，地方的一系列實(shí)踐創(chuàng)新則成為將矛盾化解在基層的有益探索。比如，在基層黨支部換屆過(guò)程中，“兩推一選”“公推直選”機(jī)制普遍推行。在村務(wù)自治方面，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)普遍建立，地方涌現(xiàn)出了“民主懇談”“板凳夜話”“村民理事會(huì)”“村民議事廳”“村協(xié)商委員會(huì)”“公德評(píng)議團(tuán)”“村民說(shuō)事”等民主創(chuàng)新形式。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，使得社區(qū)微治理、掌上社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)等成為外出人員參與村務(wù)管理的重要渠道。正是這一系列機(jī)制創(chuàng)新，讓新時(shí)期“小事不出村,大事不出鎮(zhèn),矛盾不上交”有了制度基礎(chǔ)。

與此同時(shí)，我國(guó)鄉(xiāng)村治理的法制體系日漸完善，法治化進(jìn)程有序推進(jìn)。2017年黨的十九大通過(guò)的黨章修正案規(guī)定：“黨的基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)每屆任期三年至五年?！睘樨瀼剡@一要求，中辦于2018年印發(fā)了《關(guān)于黨的基層組織任期的意見(jiàn)》，明確村和社區(qū)黨的委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)每屆任期為5年。同年，全國(guó)人大對(duì)村居委會(huì)組織法進(jìn)行了修訂，使村民委員會(huì)、居民委員會(huì)的任期與村和社區(qū)黨組織的任期保持一致，以便堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。2019年，中共中央印發(fā)新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，增寫(xiě)鄉(xiāng)村治理一章，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治建設(shè)。2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院還出臺(tái)了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》，提出全面推行村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，讓有關(guān)實(shí)踐有章可依。此外，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、鄉(xiāng)村法庭、律師事務(wù)所等法律服務(wù)機(jī)構(gòu)與平臺(tái)相繼出現(xiàn)，“法制副主任”“法律顧問(wèn)”等創(chuàng)新在一些地方積極發(fā)揮治理作用。

（三）基層治理的主體結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化

農(nóng)村基層政權(quán)與自治組織數(shù)持續(xù)下降，適應(yīng)了鄉(xiāng)村人口規(guī)模與結(jié)構(gòu)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。自上世紀(jì)90年代改革進(jìn)程加快以來(lái)，鄉(xiāng)村剩余勞動(dòng)力快速向城市轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村人口自1995年的8.6億人降至2017年的5.8 億人，平均每年下降近1300 萬(wàn)人。相應(yīng)地，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)從2002年的39240 個(gè)降低至2017年的31645 個(gè)，累計(jì)減少7596 個(gè)，平均每年減少500 個(gè)。不僅絕對(duì)數(shù)在下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)占鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃的比重也在持續(xù)下降，從2002年的87%降至2017年的79%，特別是鄉(xiāng)占鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃的比重從42%大幅下降至26%。合鄉(xiāng)與并村是同步進(jìn)行的。從基層政權(quán)與自治組織的配比來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)自2005年以來(lái)基本上穩(wěn)定在了1：18 的比例關(guān)系。但從1995年到2017年，我國(guó)村委會(huì)從93.2 萬(wàn)個(gè)減至55.4 萬(wàn)個(gè)，平均每年減少1.7 萬(wàn)個(gè)，村委會(huì)占自治組織比重從89%降至84%。同時(shí)，我國(guó)鄉(xiāng)村黨組織建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)。2017年，全國(guó)31726 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、547152 個(gè)建制村已建立黨組織，覆蓋率均超過(guò)99%①中共中央組織部，2018：2017年中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)公報(bào)，見(jiàn)中組部網(wǎng)站，http://news.12371.cn/2018/06/30/ARTI1530340432898663.shtml。。

鄉(xiāng)、村組織人口管理強(qiáng)度持續(xù)下降，基層組織有可能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理與服務(wù)水平的提升。盡管鄉(xiāng)與村的組織設(shè)置隨著人口轉(zhuǎn)移快速減少，但鄉(xiāng)與村管理的人口規(guī)模依然在下降。數(shù)據(jù)顯示，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄鄉(xiāng)村人口從2002年的1.99 萬(wàn)人降至2017年的1.82 萬(wàn)人②平均鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄鄉(xiāng)村人口=鄉(xiāng)村人口數(shù)/鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃數(shù)，由于部分鎮(zhèn)人口被統(tǒng)計(jì)入城市人口，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均管轄人口實(shí)際上會(huì)更多。，平均每個(gè)村委會(huì)人口從1148 人降至1040 人（圖1）。合鄉(xiāng)并村是我國(guó)經(jīng)濟(jì)與人口發(fā)展趨勢(shì)的必然結(jié)果，與此同時(shí)，1995年至2017年間，我國(guó)村委會(huì)平均成員數(shù)始終維持在4-5 人左右。在工作人員編制不增的情況下，這一變化意味著基層政權(quán)與自治組織可能實(shí)現(xiàn)用更多的精力、更高的標(biāo)準(zhǔn)管理服務(wù)現(xiàn)有鄉(xiāng)村人口。

圖1：我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)平均管理人口數(shù)

在行政組織及其代理之外，農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)與社會(huì)組織快速發(fā)展，成為鄉(xiāng)村治理的重要主體。自黨的十七屆三中全會(huì)提出扶持農(nóng)民專業(yè)合作社以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社迅速發(fā)展，從2008年末的11 萬(wàn)戶快速增至2018年末的217 萬(wàn)戶，占實(shí)有市場(chǎng)主體比重從2008年的0.28%上升至2015年底的1.98%（圖2）。在農(nóng)民互助組織方面，我國(guó)社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施的個(gè)數(shù)近年快速發(fā)展，從2014年的40357 個(gè)到2017年的82648 個(gè)，在3年內(nèi)即翻了一倍，這其中相當(dāng)一部分建在農(nóng)村地區(qū)。這些互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并非都進(jìn)行了組織注冊(cè)登記，但事實(shí)上具有自我組織、自我服務(wù)、自我管理的性質(zhì)。

圖2：我國(guó)市場(chǎng)主體中農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展情況

（四）農(nóng)業(yè)戶籍人口的公共服務(wù)有所提升

公共服務(wù)與社會(huì)治理是社會(huì)建設(shè)相互促進(jìn)的兩大組成。隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展邁出新步伐，農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、環(huán)境等社會(huì)事業(yè)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開(kāi)始并軌，異地就醫(yī)“一站式”報(bào)銷(xiāo)制度逐步建立，資源配置均衡化程度有所提高?！爸袊?guó)民生調(diào)查”顯示，2017年農(nóng)村居民對(duì)食品安全、環(huán)境的滿意度進(jìn)一步提升，分別達(dá)到62.9%、66.1%（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，2018：25-26）。農(nóng)村公共服務(wù)的改善通過(guò)解決農(nóng)民切身民生問(wèn)題，大大減少了農(nóng)村不穩(wěn)定因素。

農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員權(quán)益保護(hù)工作得到高度重視，服務(wù)保障更加有力，使得進(jìn)城農(nóng)民社會(huì)融合度大幅提升。在中央層面，未簽訂勞動(dòng)合同、拖欠農(nóng)民工工資、社會(huì)保障不足、子女隨遷就學(xué)難、勞資糾紛維權(quán)難、居住條件差、就業(yè)創(chuàng)業(yè)信息缺乏、勞動(dòng)技能不足等與鄉(xiāng)村外出務(wù)工人員切身利益相關(guān)的議題得到高度重視，有關(guān)工作機(jī)制不斷完善，取得了較好成效。在地方層面，各地基于現(xiàn)代信息技術(shù)，大力推行網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、遠(yuǎn)程監(jiān)督等治理創(chuàng)新，部分緩解了因人口流動(dòng)導(dǎo)致的公共服務(wù)辦理與治理參與不便的狀況，提升了村民自治的效能。

二、我國(guó)鄉(xiāng)村治理存在的突出問(wèn)題

盡管當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理取得了一些成就，但地區(qū)間發(fā)展不均衡與固有文化差異增大了治理難度，鄉(xiāng)村治理難以形成普遍有效的模式。從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)看，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村有產(chǎn)業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)收入作為財(cái)力支撐，但絕大多數(shù)欠發(fā)達(dá)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，或沒(méi)有任何集體經(jīng)濟(jì)收入，成為缺乏產(chǎn)業(yè)的“空殼村”，鄉(xiāng)村治理缺乏可用資金。從政治環(huán)境看，邊疆與部分西部地區(qū)地廣人稀，基礎(chǔ)建設(shè)薄弱，治理半徑大，反恐維穩(wěn)、民族團(tuán)結(jié)任務(wù)重，類似，首都及周邊地區(qū)面臨安全穩(wěn)定壓力大的問(wèn)題。從主要矛盾看，北上廣等發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村接近城鎮(zhèn)，外來(lái)人口集聚，流動(dòng)人口管理服務(wù)壓力大，房屋拆遷、土地征收項(xiàng)目多，經(jīng)濟(jì)利益糾紛多，而貧困地區(qū)農(nóng)村的首要任務(wù)是脫貧摘帽，解決“兩不愁、三保障”問(wèn)題。

從國(guó)家治理整體看，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理仍然是我國(guó)社會(huì)治理的薄弱環(huán)節(jié)，表現(xiàn)為：自治、法治、德治相結(jié)合的治理體系尚不完備，基層治理的組織能力與水平不足，作為治理主體的鄉(xiāng)村人口持續(xù)外流，公共服務(wù)支撐作用尚不充分。

（一）法律與道德的社會(huì)規(guī)范作用有限

德法并用是我國(guó)傳統(tǒng)治理的重要特征，但當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理面臨法治基礎(chǔ)薄弱而德治影響式微的困境。

法治基礎(chǔ)薄弱有三方面表現(xiàn)。一是由于法律知識(shí)有限，法律訴訟周期長(zhǎng)、成本高，農(nóng)民“信訪不信法”“信權(quán)不信法”現(xiàn)象普遍。一些地方還存在用民族習(xí)慣法與宗教教義去解決糾紛，法治意識(shí)薄弱。二是一些重要法制建設(shè)滯后于鄉(xiāng)村治理實(shí)踐。比如，村委會(huì)自治組織法主要涉及村治的組織架構(gòu)，對(duì)村民自治的具體實(shí)施程序與規(guī)范涉及不夠。再如，在鄉(xiāng)村集體土地權(quán)益分配、集體經(jīng)濟(jì)組織管理以及安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)方面，有關(guān)法規(guī)的制定與修改無(wú)法及時(shí)推進(jìn)，導(dǎo)致治理無(wú)法可依。三是鄉(xiāng)村治理的重要主體未能起到尊法用法執(zhí)法的示范作用。地方政府面臨綜治維穩(wěn)的考核壓力，習(xí)慣依靠經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償手段化解矛盾糾紛，導(dǎo)致農(nóng)民在涉及土地征收、房屋拆遷、移民安置等事件上往往選擇信訪而不信法?；鶎舆x舉過(guò)程中拉票賄選、政府干預(yù)、宗族主導(dǎo)等不合法現(xiàn)象依然存在，有些地方村干部以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法、濫用權(quán)力，無(wú)視法律的存在。

我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是禮俗社會(huì)，“一輩子官司幾輩子仇”，依靠德高望重人士的禮治教化來(lái)達(dá)到無(wú)訟的境界，但當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的德治環(huán)境受到市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化的猛烈沖擊。這突出表現(xiàn)為：隨地吐痰、亂倒垃圾、不遵守交規(guī)等不文明行為依然普遍，大辦宴席、薄養(yǎng)厚葬、天價(jià)彩禮、互相攀比等陋習(xí)依然存在，精準(zhǔn)脫貧過(guò)程中出現(xiàn)了等靠要思想；農(nóng)村家庭關(guān)系日趨多元，家庭婚姻糾紛時(shí)有發(fā)生，不守婚則、不孝父母、家庭暴力現(xiàn)象增多（韓俊，2018），離婚率快速上升；睦鄰互助的農(nóng)村社會(huì)情誼開(kāi)始淡化，紅白喜事外的互相幫忙開(kāi)始需要付費(fèi)；村規(guī)民約運(yùn)動(dòng)火熱，但多內(nèi)容雷同，停留于上上墻，部分民族地區(qū)寨規(guī)等地方規(guī)范作用減弱；鄉(xiāng)村德治的關(guān)鍵是德高望重人士的教化作用，但當(dāng)前突出的問(wèn)題是發(fā)揮這種作用的鄉(xiāng)賢人士的缺乏。

（二）基層政府的責(zé)權(quán)能配備不適應(yīng)治理需要

治理既需要多元主體的參與，又需要政府自身的治理創(chuàng)新，而當(dāng)前我國(guó)的鄉(xiāng)村基層政府在權(quán)責(zé)能配置方面尚難以適應(yīng)這一需要。

從治理職責(zé)看，由于缺乏部門(mén)間統(tǒng)籌協(xié)同的頂層設(shè)計(jì)，我國(guó)社會(huì)治理實(shí)踐中部門(mén)條塊分割、各自為政的問(wèn)題普遍存在，呈現(xiàn)出碎片化的局面。單就網(wǎng)格化而言，在國(guó)家綜治委社會(huì)管理辦公室撤銷(xiāo)后，各地基層網(wǎng)格化治理就出現(xiàn)了政法、城管、政府指揮調(diào)度中心、12345熱線多線作戰(zhàn)的現(xiàn)象。在基層社區(qū)治理創(chuàng)新過(guò)程中，組織、政法、民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等條線均培育與引導(dǎo)了一批先進(jìn)典型，但部門(mén)合力體現(xiàn)不夠，互認(rèn)與推廣程度不高。總體上，政法系統(tǒng)社會(huì)治理手段主要是綜治管控、矛盾調(diào)解、司法訴訟等，而民生系統(tǒng)主要是公共服務(wù)供給、共同體建設(shè)、公益慈善培育等，二者理念不一，需要統(tǒng)籌兼顧。

從治理權(quán)限看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府承擔(dān)了區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的幾乎全部職能，這包括鄉(xiāng)村管理與公共服務(wù)，而有關(guān)的行政權(quán)力集中在區(qū)縣。大量部門(mén)的垂直管理設(shè)置更是束縛了鄉(xiāng)級(jí)治理的手腳，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)限管理服務(wù)責(zé)任與有限權(quán)力間的矛盾突出。針對(duì)這一問(wèn)題，目前的兩類探索取得了一定成效：一是“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”式創(chuàng)新，主要目的在于把行政治理力量下沉到基層；二是12345 市民熱線，民眾可以將問(wèn)題直接反映到市級(jí)層面，市級(jí)通過(guò)行政壓力迫使問(wèn)題得到解決。

從治理能力看，當(dāng)前政府工作人員中不理解治理、不知如何治理的能力不足問(wèn)題較為突出，在基層、在農(nóng)村地區(qū)，這種治理認(rèn)識(shí)偏差與能力恐慌尤為明顯。表現(xiàn)在實(shí)踐上，就是地方政府普遍將社會(huì)民生工作等同于社會(huì)治理，以民生建設(shè)替代社會(huì)治理，對(duì)發(fā)展民生、投資民生工程比較重視，社會(huì)治理工作則停留于文字上。

（三）鄉(xiāng)村自治的活力與效能未充分釋放

黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治是我國(guó)鄉(xiāng)村治理的基本制度設(shè)計(jì)，由于多方面的條件約束，目前我國(guó)鄉(xiāng)村自治的整體水平不高，效能未能充分釋放，活力也顯得不夠。

從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)看，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村治理少了抓手，村莊公共事務(wù)籌工籌資時(shí)，村民響應(yīng)程度低。同時(shí)，大量鄉(xiāng)村缺乏集體經(jīng)濟(jì)收入和產(chǎn)業(yè)，成為空殼村。比如，遼寧有60%的鄉(xiāng)村沒(méi)有集體收入，有90%的農(nóng)村集體收入在5 萬(wàn)元以下。而工商資本下鄉(xiāng)一方面緩解了農(nóng)村資金缺乏的境況，但追求利潤(rùn)最大化與提升話語(yǔ)權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要也促使了資本與權(quán)力的結(jié)合，導(dǎo)致村組織成為資本攫取村莊資源的代理，最終導(dǎo)致農(nóng)民利益受損，也影響了村民對(duì)村兩委的信任。

從基層政權(quán)運(yùn)行看，基層政權(quán)經(jīng)由財(cái)政資金與下鄉(xiāng)資本強(qiáng)化了自治組織的行政化。上面千條線、下面一根針是基層自治組織一直面臨的困境。稅費(fèi)改革后，政府加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，大量設(shè)立涉農(nóng)專項(xiàng)資金，大力改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，基層政權(quán)與農(nóng)村關(guān)系從資源汲取型轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源反哺型。在財(cái)政資金、工商資本項(xiàng)目、公共服務(wù)、脫貧攻堅(jiān)等工作任務(wù)不斷向農(nóng)村延伸的同時(shí)，鄉(xiāng)級(jí)行政功能也進(jìn)一步向農(nóng)村延伸。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最終執(zhí)行政府，對(duì)村兩委下派任務(wù)指標(biāo)，通過(guò)政績(jī)考核、工資轉(zhuǎn)移支付、村財(cái)鄉(xiāng)管等方式，強(qiáng)化對(duì)村兩委的控制。由于行政治理和村民自治主體的權(quán)力來(lái)源和利益訴求不同，兩套治理機(jī)制暗含相互矛盾的治理訴求，并且在各自運(yùn)作的領(lǐng)域自發(fā)性互相排斥（李友梅，2017），村級(jí)組織的行政化對(duì)村民自治空間形成擠壓。比如，在推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)等工作時(shí)，一些地方出現(xiàn)了“代民選擇”“替民決策”現(xiàn)象，使得有關(guān)工作既偏離了中央以人民為中心的初衷，也無(wú)法滿足村民的現(xiàn)實(shí)需要。隨著自治組織行政化與權(quán)威下降，村民參與治理的主觀意愿進(jìn)一步下降，以至強(qiáng)化了群眾對(duì)政府的依賴（李建偉，2019），出現(xiàn)了“上熱下冷”“干部在干，農(nóng)民在看”的現(xiàn)象。如果這種困境無(wú)法得到緩解，鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理將缺乏內(nèi)生動(dòng)力，依賴政府便會(huì)成為常態(tài)。

從基層組織建設(shè)看，鄉(xiāng)村兩委組織軟弱渙散，鄉(xiāng)村治理的戰(zhàn)斗堡壘作用發(fā)揮不充分。從根本上看，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)賢精英外流，使得村支兩委力量整體上受到削弱。具體看，基層黨員干部組成老齡化，文化程度不高，治理素養(yǎng)與技能不足，難以適應(yīng)新時(shí)期治理需要，加之村干部政治身份低、經(jīng)濟(jì)待遇不高，進(jìn)而為官不為、發(fā)揮作用不充分，群眾認(rèn)可度、信任度不高，鄉(xiāng)村公益事業(yè)難以發(fā)動(dòng)群眾。在一些地方，村干部隊(duì)伍中甚至混入了“黑惡”勢(shì)力，侵吞農(nóng)民利益。從與新型農(nóng)村組織關(guān)系看，村兩委與其他村級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織之間治理邊界有待進(jìn)一步明確厘清。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，村兩委與集體經(jīng)濟(jì)組織存在功能、責(zé)任與成員資格范圍的交叉重疊，二者法律關(guān)系不清導(dǎo)致諸多治理風(fēng)險(xiǎn)。

從鄉(xiāng)村自治程序看，當(dāng)前農(nóng)村黨支部多采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委派與選舉相結(jié)合形式，村長(zhǎng)多由村民選舉，如何實(shí)現(xiàn)基層黨建與村民自治的統(tǒng)一、支部書(shū)記與村主任一肩挑均亟須建立合法程序。具體到村民自治的實(shí)施，由于村務(wù)自治的決策程序與議事規(guī)則不清晰，村民大會(huì)與村民代表大會(huì)等重要治理機(jī)制功能無(wú)法充分發(fā)揮，村民利益表達(dá)與反應(yīng)機(jī)制不暢通，公共事務(wù)由少數(shù)干部說(shuō)了算。在鄉(xiāng)村選舉過(guò)程中，家族、土地開(kāi)發(fā)商等利益集團(tuán)干擾鄉(xiāng)村選舉等問(wèn)題難以有效避免，加之村務(wù)公開(kāi)及財(cái)務(wù)公開(kāi)執(zhí)行不徹底或者走樣，導(dǎo)致鄉(xiāng)村權(quán)力脫離群眾，基層社會(huì)矛盾累積。

（四）人口外流導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理主體缺失

我國(guó)自古就是農(nóng)業(yè)人口大國(guó)，現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程改變著城鄉(xiāng)人口的數(shù)量與結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響鄉(xiāng)村治理的主體結(jié)構(gòu)。從絕對(duì)規(guī)模看，1978年以來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村人口先是不斷上升，在1995年達(dá)到峰值8.6 億人后，開(kāi)始持續(xù)下降，到2018年降至5.6 億人，下降了整整3 個(gè)億。從結(jié)構(gòu)看，改革開(kāi)放開(kāi)啟了農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化與非農(nóng)化的大進(jìn)程，鄉(xiāng)村人口比重從1978年的82%下降到2018年的40%，農(nóng)業(yè)戶籍人口的比重則從1978年的84%下降到2014年的63%（圖3）。這其中，大量以農(nóng)民工等形式存在的人口向城市轉(zhuǎn)移，流動(dòng)人口最多時(shí)于2014年達(dá)到3.0 億人，2018年仍有2.9 億人。

圖3：我國(guó)鄉(xiāng)村人口數(shù)量的變化

盡管鄉(xiāng)村人口流出一定程度上改善了農(nóng)村居民生活水平，提升了農(nóng)民的文明素養(yǎng)，但也直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理主體的流失（李建偉、王偉進(jìn)，2018）。從我們調(diào)研的情況來(lái)看，在山區(qū)乃至欠發(fā)達(dá)的平原地帶，一些村常住人口只有200-300 人，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式難以為繼。這種治理主體缺失導(dǎo)致的困境體現(xiàn)為：大量外出人員無(wú)法行使村民選舉等民主權(quán)利，鄉(xiāng)村治理過(guò)程無(wú)法得到更多群眾的參與和監(jiān)督；鄉(xiāng)村社會(huì)治理與公共服務(wù)供給人才缺乏，農(nóng)村出現(xiàn)了兩委班子老化、醫(yī)生與老師隊(duì)伍后繼無(wú)人等問(wèn)題，以至一些地方出現(xiàn)了看不懂中央文件的現(xiàn)象；鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)了嚴(yán)重的三留守問(wèn)題，家庭糾紛增多，未成年人輟學(xué)與犯罪增多，“村霸”等黑惡勢(shì)力壯大，村民人身財(cái)產(chǎn)安全受到威脅。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的流入地農(nóng)村，外來(lái)人口流入導(dǎo)致戶籍人口與非戶籍人口的結(jié)構(gòu)性“倒掛”，對(duì)流入地的公共服務(wù)與管理能力帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)，圍繞公共服務(wù)均等化、公共事務(wù)參與權(quán)等問(wèn)題還出現(xiàn)了新的群體間利益沖突。

（五）鄉(xiāng)村治理依托的公共服務(wù)仍是短板

現(xiàn)代治理注重寓治理于服務(wù)，服務(wù)是治理的重要依托。整體上，當(dāng)前鄉(xiāng)村的公共服務(wù)難以滿足鄉(xiāng)村人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，也使得鄉(xiāng)村治理缺乏足夠、有效的服務(wù)與信息載體。

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)差距大，體現(xiàn)得最直觀、農(nóng)民反映最強(qiáng)烈的依然是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，全國(guó)有1/3 左右的行政村村內(nèi)道路沒(méi)有硬化，近1/3 的村生活垃圾沒(méi)有集中收集處理，超過(guò)80%的村生活污水未得到集中處理，使用無(wú)害化衛(wèi)生廁所的農(nóng)戶比例不到一半（韓長(zhǎng)賦，2019）。在基本公共服務(wù)方面，養(yǎng)老、教育、醫(yī)療服務(wù)方面供給仍不充分，農(nóng)民看病、子女上學(xué)還有不少困難，因病致貧普遍存在，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)矛盾。比如，2017年我國(guó)農(nóng)村地區(qū)每萬(wàn)人口幼兒園數(shù)為1.56所，與城鎮(zhèn)2.03 所還有較大差距。一些地方為解決鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)聚集后的大班額問(wèn)題發(fā)展民辦教育，因?yàn)閷W(xué)費(fèi)高、新裝修房屋存在環(huán)保問(wèn)題引發(fā)群體性事件。此外，以行政村為單元的配置方式使得公共服務(wù)遠(yuǎn)離甚至超出村民的生活半徑。

在傳統(tǒng)公共服務(wù)之外，農(nóng)民對(duì)金融、法律、文化、環(huán)境等新型服務(wù)需求不斷增長(zhǎng)，但供給不夠。比如，面向鄉(xiāng)村的圖書(shū)館、博物館、文化館設(shè)施仍顯稀少，村級(jí)文化廣場(chǎng)多面臨維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足、產(chǎn)品供給少、與鄉(xiāng)村需求不銜接等問(wèn)題，實(shí)際效果欠佳。再如，不少村莊還沒(méi)有連上4G 網(wǎng)絡(luò)和寬帶光纖。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年末我國(guó)非網(wǎng)民規(guī)模為 5.62 億，其中農(nóng)村地區(qū)非網(wǎng)民占比達(dá)63.2%（中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心，2019），這不利于智能治理在鄉(xiāng)村的開(kāi)展。

三、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的政策建議

針對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村治理過(guò)程中面臨的主要挑戰(zhàn)與存在的主要問(wèn)題，總結(jié)現(xiàn)有的成功經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的大思路主要是兩條：在必要的頂層設(shè)計(jì)框架下鼓勵(lì)地方充分探索；在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中、在新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的大局中推動(dòng)城鄉(xiāng)治理的聯(lián)動(dòng)。

實(shí)現(xiàn)必要頂層設(shè)計(jì)與充分地方探索相結(jié)合。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、因地制宜，合理限制范圍，將頂層設(shè)計(jì)的重心放在規(guī)劃引導(dǎo)、組織統(tǒng)籌、政策協(xié)同、資源整合上。積極借鑒北京社會(huì)工作委員會(huì)、成都社會(huì)建設(shè)委員會(huì)與城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)等創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，成立社會(huì)治理工作委員會(huì)，明確牽頭和成員部門(mén)及其職責(zé)分工，完善社會(huì)治理體制。編制社會(huì)治理專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃，明確鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)與關(guān)鍵任務(wù)，形成可操作、可量化、多維度的指標(biāo)體系，并應(yīng)用于干部考核。加強(qiáng)誠(chéng)信、信息管理等基礎(chǔ)性制度建設(shè)，適當(dāng)安排鄉(xiāng)村治理專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，保障鄉(xiāng)村治理資金，改進(jìn)公共財(cái)政預(yù)算管理，提升社會(huì)治理工作績(jī)效。鼓勵(lì)自下而上多樣化的探索，避免一刀切，激發(fā)鄉(xiāng)村治理適應(yīng)各地實(shí)際的內(nèi)生活力。

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中推進(jìn)城鄉(xiāng)治理聯(lián)動(dòng)。從新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的大局部署城鄉(xiāng)社會(huì)治理工作，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革與城鎮(zhèn)戶籍制度改革，便利人口雙向流動(dòng)，從基本制度上助推城鄉(xiāng)治理聯(lián)動(dòng)。發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村集體土地與集體經(jīng)濟(jì)收入的使用，引入社會(huì)資本、公益共建等方式，全面補(bǔ)足農(nóng)村公共服務(wù)短板。切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益，提升社會(huì)保障水平，加強(qiáng)技能培訓(xùn)與職業(yè)教育，增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。

加快推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系的統(tǒng)籌規(guī)劃與部署，融合城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源，推動(dòng)公共服務(wù)資源更多向農(nóng)村傾斜，為城鄉(xiāng)居民提供標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌、基本均等化的公共服務(wù)，以基本公共服務(wù)均等化兜起城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定的底，推動(dòng)城市治理與鄉(xiāng)村治理的信息互通與協(xié)同聯(lián)動(dòng)。大力推進(jìn)鄉(xiāng)村廁所革命與垃圾分類，改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境。在網(wǎng)格化、信息化中充分挖掘社會(huì)服務(wù)功能，變網(wǎng)格的治安監(jiān)控與信息反饋導(dǎo)向?yàn)榉?wù)導(dǎo)向，寓治理于服務(wù)。

逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)作用，助推城鄉(xiāng)公共服務(wù)與社會(huì)治理的智能化運(yùn)行。依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)與技術(shù)，加強(qiáng)人口登記、信息管理和監(jiān)測(cè)預(yù)警，實(shí)時(shí)掌握鄉(xiāng)村人口居住流動(dòng)動(dòng)態(tài)。結(jié)合當(dāng)前各地基層治理平臺(tái)建設(shè)工作，推行“電子村務(wù)”“掌上社區(qū)”，便利基層部門(mén)間、干部之間、干群之間的互動(dòng)對(duì)接，提高政府行政效率，推動(dòng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)信息化、集成化、便捷化發(fā)展。加快建設(shè)信息化、智能化鄉(xiāng)村社會(huì)治安防控體系，繼續(xù)推進(jìn)雪亮工程建設(shè)，建立定期維修護(hù)理機(jī)制。

在這一大思路下，我們認(rèn)為當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)在如下方面：

（一）有效激活法律與道德在鄉(xiāng)土社會(huì)的規(guī)范作用

加強(qiáng)重點(diǎn)改革領(lǐng)域法規(guī)立改廢工作，形成村民自治的規(guī)范指南，完善集體經(jīng)濟(jì)組織的管理體制，積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)制度改革。適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)與流動(dòng)變化，在不調(diào)整村兩委換屆選舉年份的基礎(chǔ)上，將換屆選舉的具體時(shí)間調(diào)整為流動(dòng)人口集中返鄉(xiāng)的春節(jié)期間。放寬非戶籍常住人口及黨員參加常住地社區(qū)兩委選舉限制，擴(kuò)大流入地的政治與社會(huì)參與，促進(jìn)社會(huì)融合，推動(dòng)城鄉(xiāng)治理的互動(dòng)。將掃黑除惡專項(xiàng)行動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化成鄉(xiāng)村公共安全的制度化舉措。健全鄉(xiāng)村治理法治化監(jiān)督與考評(píng)體系，加大對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府和村兩委的依法監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，將權(quán)力扎在制度的籠子里面。依托現(xiàn)代信息化技術(shù)，建設(shè)鄉(xiāng)村“智慧法院”。普遍建立鄉(xiāng)村法制顧問(wèn)制度，發(fā)揮好退休法律教師、法官、檢察官、律師、民警作用，提升鄉(xiāng)村治理人才隊(duì)伍法治素養(yǎng)。

推進(jìn)文旅創(chuàng)新，深入挖掘地方鄉(xiāng)規(guī)民約、家風(fēng)古訓(xùn)、文化名人所蘊(yùn)含的道德規(guī)范，發(fā)揮道德教化作用，引導(dǎo)農(nóng)民孝老愛(ài)親、勤儉持家、重義守信、向善除惡。廣泛開(kāi)展好家庭、好媳婦、好兒女、好公婆、好黨員、好村官、好老師、好村醫(yī)等評(píng)選表彰活動(dòng)，深入宣傳有關(guān)典型事跡，形成尊道崇德的良好社會(huì)氛圍。

（二）積極打造黨政經(jīng)社各類組織的治理合力

優(yōu)化基層黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的牽頭領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，下沉部分執(zhí)法權(quán)，形成鄉(xiāng)村治理合力。進(jìn)一步推進(jìn)合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，按人口比重優(yōu)化基層政權(quán)與自治組織設(shè)置。堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)、支持和幫助村委會(huì)的法律定位，在具體事項(xiàng)中細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村支兩委關(guān)系，推動(dòng)基層自治組織減負(fù)。

高度重視農(nóng)村黨組織建設(shè)，積極發(fā)展年輕黨員，提升農(nóng)村基層黨組織創(chuàng)新活力。落實(shí)村黨組織對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理工作的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步理順農(nóng)村基層黨組織與村民自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、公共服務(wù)站（所）間的權(quán)責(zé)關(guān)系。禁止下鄉(xiāng)資本代表進(jìn)入村兩委，建立村企協(xié)調(diào)委員會(huì)等中間性組織，夯實(shí)政權(quán)基層基礎(chǔ)。制定村委會(huì)組織民主選舉、決策、管理、監(jiān)督的制度細(xì)則，做實(shí)村民會(huì)議、村民代表會(huì)議和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的作用，形成鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動(dòng)力。

大力發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)組織，將培育農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織與保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的活力作為鄉(xiāng)村治理的根本支撐，充分發(fā)揮新型生產(chǎn)合作組織振興產(chǎn)業(yè)、積累資金、集聚人才的作用。推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織公司化發(fā)展，推動(dòng)多層次治理實(shí)踐，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)。

適當(dāng)降低注冊(cè)門(mén)檻，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)展。通過(guò)政府委托采購(gòu)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助等方式鼓勵(lì)社會(huì)組織、企業(yè)等主體參與治理。搭建社區(qū)共建理事會(huì)、鄉(xiāng)賢參事會(huì)、泥腿子監(jiān)理、公德評(píng)議團(tuán)、十戶聯(lián)保等平臺(tái)，探索治理社會(huì)化的新型機(jī)制，培育村民文明議事、友好協(xié)商的素養(yǎng)與技能，擴(kuò)大鄉(xiāng)村居民參與。

（三）多渠道建設(shè)現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理人才隊(duì)伍

改變?nèi)r(nóng)投入重資金、重項(xiàng)目的做法，更加重視鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍建設(shè)。實(shí)施鄉(xiāng)村頭雁工程，通過(guò)給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)貼、支持租賃與購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村土地、鼓勵(lì)離退休人員還鄉(xiāng)、設(shè)立返鄉(xiāng)人才工作驛站等舉措引導(dǎo)人才向鄉(xiāng)村回流，放寬戶籍、年齡等限制，探索向社會(huì)招聘職業(yè)村干部，便捷人才向農(nóng)村流動(dòng)的渠道。搭建鄉(xiāng)賢理事會(huì)、協(xié)商會(huì)等平臺(tái)，充分發(fā)揮退休干部、農(nóng)民企業(yè)家、優(yōu)秀農(nóng)民工等新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村教化、糾紛調(diào)處、發(fā)展集體事業(yè)中的作用。加強(qiáng)基層社會(huì)治理與公共服務(wù)系統(tǒng)公務(wù)人員專題培訓(xùn)，針對(duì)鄉(xiāng)村基層干部增加社會(huì)調(diào)解、社會(huì)服務(wù)、心理疏導(dǎo)、民主協(xié)商、法律咨詢等技能培訓(xùn)，提升治理能力。在社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、心理學(xué)、教育學(xué)等相關(guān)學(xué)科中開(kāi)設(shè)社會(huì)治理專業(yè)，培育專業(yè)社會(huì)治理人才。加大社區(qū)社會(huì)工作者培養(yǎng)，推進(jìn)社工長(zhǎng)期入駐社區(qū)，依托專業(yè)特長(zhǎng)輔助基層黨群組織開(kāi)展工作。