張樹旺 李想 任婉瑋

一、民主與有效：我國新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)目標(biāo)的確立

在鄉(xiāng)村治理上，黨的十九大提出兩個(gè)要求，首先將“治理有效”作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的總目標(biāo)要求之一。其次繼續(xù)堅(jiān)持和完善以人民當(dāng)家作主為核心的“基層群眾自治制度”。綜合這兩項(xiàng)根本性的目標(biāo)要求，即建設(shè)“一民主、二治理有效”①徐勇教授根據(jù)村民自治制度發(fā)展史提出過村民自治2.0 版是實(shí)現(xiàn)民主功能加自治的功能。其中其民主功能是指民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，即四個(gè)民主；自治功能是指自我管理、自我教育、自我服務(wù)，即三個(gè)自我。參見徐勇：《找回自治:探索村民自治的3.0 版》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2014年6月。本文所提民主目標(biāo)要求與治理有效目標(biāo)要求，主要是指執(zhí)行黨對(duì)鄉(xiāng)村治理體系功能層面提出外部要求。（下簡稱民主有效）的鄉(xiāng)村治理體系將是我國在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代長期堅(jiān)持的綱領(lǐng)性目標(biāo)要求和行動(dòng)指南。作為中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村治理的主要形式，村民自治制度將是執(zhí)行實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目標(biāo)要求的主體制度形式。

30年前，國家以法制化方式主導(dǎo)了村民自治制度的建立與普及，在我國農(nóng)村基層社會(huì)構(gòu)建了“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理格局 ，其實(shí)質(zhì)是國家權(quán)力與村民自治權(quán)這兩種性質(zhì)不同的權(quán)力在村莊場域內(nèi)的對(duì)立統(tǒng)一。從組織層面上看，這對(duì)關(guān)系顯現(xiàn)為（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府與村民自治組織（村民委員會(huì)，下稱村委會(huì)）的互動(dòng)關(guān)系。政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的條件不同，兩種性質(zhì)不同的權(quán)力或組織既可能表現(xiàn)出對(duì)立的傾向，也可能表現(xiàn)出和諧統(tǒng)一的關(guān)系。

87 版法①為行文方便，本文將《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》簡稱為87 版法，將《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》簡稱為98 版法，將《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（第1次修訂）簡稱為10 版法。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系規(guī)定為指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系。作為新型關(guān)系定位，這一關(guān)系在世紀(jì)之交引發(fā)過政治學(xué)學(xué)術(shù)界“鄉(xiāng)村關(guān)系”的大討論。時(shí)至今日，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系已有了定論，但是歷次版本的《村組法》關(guān)于什么是“指導(dǎo)”、“協(xié)助”，僅作了原則性的抽象規(guī)定，并沒有詳細(xì)地指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會(huì)自治工作的內(nèi)容與程序,也未明確村委會(huì)應(yīng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的范圍與程序。從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中看，二者關(guān)系并不對(duì)稱，協(xié)助似乎沒有問題，問題都集中在政府“指導(dǎo)”的具體內(nèi)容上。新世紀(jì)以來各級(jí)政府不斷出臺(tái)關(guān)于村民自治的治理舉措，但是另一方面，村民自治在實(shí)踐中還是存在一定的空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。一些地方政府的舉措越來越強(qiáng)勢，村民自治走弱趨勢卻依然明顯。顯然二者之間的對(duì)立傾向及村民自治空轉(zhuǎn)非國家設(shè)立村民自治制度的目標(biāo)，從2014 開始，黨和國家連續(xù)三年在中央一號(hào)文件中呼吁探索村民自治的有效形式，黨的十九大將其升級(jí)為建設(shè)“民主有效”的鄉(xiāng)村治理體系。

二、民主與有效的功能對(duì)立：解析村民自治空轉(zhuǎn)的新視角

關(guān)于村民自治的空轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村治理學(xué)術(shù)界的代表性觀點(diǎn)是以“內(nèi)卷化”概念解釋，內(nèi)卷化概念清晰地描述了制度過度供給與村民自治空轉(zhuǎn)的關(guān)聯(lián)，但它對(duì)制度過度供給的深層動(dòng)因卻剖析得不足。本文認(rèn)為要剖析村民自治空轉(zhuǎn)的根本原因應(yīng)從村民自治組織制度的構(gòu)建史中發(fā)掘。組織原型理論能從組織目的、組織價(jià)值、組織績效三方面比較組織創(chuàng)生形態(tài)與變遷形態(tài)之間的制度性致變因素②Greenwood Royston, Hinings C.R., Understanding Strategic Change: The Contribution of Archetypes, Academy of Management Journal, Vol.36, No.5, 1993.，非常適合詮釋村民自治空轉(zhuǎn)現(xiàn)象形成的制度環(huán)境。

（一）基于“治理有效”創(chuàng)生的村委會(huì)組織原型

村委會(huì)長期以來被認(rèn)為是村民自治制度的組織載體，其組織形態(tài)的變遷與村民自治制度的變遷是表里關(guān)系。1980年，廣西宜山縣合寨村的農(nóng)戶已經(jīng)分散經(jīng)營，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性大幅提升，但是人民公社時(shí)期所不多見的“灌溉水源糾紛”“耕牛失竊”“聚眾賭博”等事件猖獗起來，已經(jīng)影響到農(nóng)戶的生產(chǎn)生活。為了填補(bǔ)人民公社解體后的公權(quán)力真空問題，1981年在原生產(chǎn)隊(duì)干部出面組織下，經(jīng)全體村民集會(huì)，由戶主投票的方式成立了村委會(huì)。依據(jù)組織原型理論，并綜合學(xué)術(shù)界對(duì)第一村委會(huì)的研究成果，這個(gè)劃時(shí)代的新生組織有以下主要特征：其一，村委會(huì)是建立在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制上的上層建筑，以村莊生產(chǎn)生活等公共秩序治理為主要目的，戶主投票選舉只是其治理手段。其二，村委會(huì)的建立以保障村民的民生為價(jià)值導(dǎo)向，必然衍生出治安、衛(wèi)生、道路修護(hù)等功能。其三，村委會(huì)的績效標(biāo)準(zhǔn)在于維護(hù)村莊長治久安的能力。但是村委會(huì)組織原型的草創(chuàng)性也決定了其在規(guī)范民主形式上的明顯缺陷：（1）無預(yù)先組建的選舉機(jī)構(gòu)；（2）沒有設(shè)計(jì)選民登記制度；（3）非全體村民直接普選；（4）未設(shè)計(jì)村民小組及其組長選舉制度；（5）未設(shè)計(jì)村民代表選舉制度；（6）候選人由村內(nèi)精英提名而非由村民直接提名；（7）被選舉人未區(qū)分職數(shù)，而是選后依據(jù)票數(shù)議定。村委會(huì)組織原型在治理有效性與顯著的形式民主缺陷上形成了鮮明的緊張關(guān)系。

（二）基于“民主推廣”建構(gòu)的村委會(huì)法制化組織形態(tài)

1980年村委會(huì)組織原型成立后，因其卓越的治理效果而迅速被附近村莊效仿，并得到了時(shí)任中央政法委領(lǐng)導(dǎo)彭真同志的高度認(rèn)可。經(jīng)82年憲法、87 版法、98 版法和10 版法的建設(shè)，村民自治制度基本完成了法制化過程，村委會(huì)法制建構(gòu)形式被固定下來。

然而對(duì)比村委會(huì)組織原型與村委會(huì)法制建構(gòu)形態(tài)，研究發(fā)現(xiàn)二者在組織目的、組織價(jià)值觀和組織績效產(chǎn)生了較大的變遷。

首先，村委會(huì)的法制建構(gòu)形態(tài)作為組織的首要目的不是村莊治理，而是推廣直接民主。時(shí)任民政部領(lǐng)導(dǎo)在《關(guān)于〈中華人民共和國村民委員會(huì)組織條例（草案）〉的說明》中將村委會(huì)的功能定位講得非常清楚：“《草案》是……本著逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層社會(huì)生活的直接民主的指導(dǎo)思想起草的?！迕裎瘑T會(huì)是我國實(shí)現(xiàn)高度社會(huì)主義民主的最基層的細(xì)胞，是人民實(shí)行直接民主的組織形式?！雹賲⒁姟蛾P(guān)于〈中華人民共和國村民委員會(huì)組織條例（草案）〉的說明》：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1987-01/12/content_1481512.htm.2017-11-08》。村民自治制度作為我國農(nóng)村基層民主化的重大舉措，組織目的發(fā)生了重大變遷。

組織目的的變遷是基礎(chǔ)性的變遷，必然帶動(dòng)操作手段的變遷。這表現(xiàn)在《村組法》立法過程中將規(guī)范的民主形式固定為實(shí)現(xiàn)村莊治理功能的唯一手段，對(duì)村委會(huì)組織原型治理功能的多樣化實(shí)現(xiàn)渠道產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。87 版法第二條：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安”。其法條設(shè)計(jì)是組織目的加組織功能。同等法條在98 版法中突出了民主形式，在組織目的與功能之間插入四個(gè)民主：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。這“四個(gè)民主”在10 版法中進(jìn)一步上升為本法總綱要，實(shí)現(xiàn)了民主形式對(duì)治理功能的全收納，村委會(huì)組織原型中提出的所有治理功能必須通過“四個(gè)民主”的實(shí)現(xiàn)來實(shí)現(xiàn)，完成了治理功能的實(shí)現(xiàn)手段的固化。

其次，在組織價(jià)值上，如果說村委會(huì)組織原型追求民生價(jià)值，而村委會(huì)法制建構(gòu)形態(tài)則追求民主價(jià)值。除上述《關(guān)于〈中華人民共和國村民委員會(huì)組織條例（草案）〉的說明》中所倡導(dǎo)的民主價(jià)值之外，還體現(xiàn)在村委會(huì)法制建構(gòu)形態(tài)會(huì)排除村莊中固有的家族、家庭等民生價(jià)值。村委會(huì)組織原型在進(jìn)行村委會(huì)選舉時(shí)采用的是全體村民聚會(huì)參與但由戶主選舉的方式，其實(shí)質(zhì)上是以家庭（戶）為單位進(jìn)行選舉，這是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下家庭是村民生產(chǎn)生活的基本單位及傳統(tǒng)鄉(xiāng)土倫理的突出反映。但這些村莊固有的鄉(xiāng)土組織要素顯然與規(guī)范的民主形式中一人一票、獨(dú)立選舉的方式有著本質(zhì)的差異。為了追求最大程度的村民直接民主權(quán)利，87 版法沒有接納組織原型中戶主（只接納了戶代表的概念）選舉的方式，而是采用18 歲以上村民一人一票的選舉方法。以后各版本法都堅(jiān)持了這一基本選舉方式。①需要指出的是，由于87 版法排除了家庭、家族對(duì)村民選舉的動(dòng)員機(jī)制，在實(shí)踐中造成了村民選舉實(shí)現(xiàn)不了“雙過半（參與選舉人數(shù)過半，獲投票半數(shù)始當(dāng)選）”的難題，這也是反映了《村組法》作為上層建筑與鄉(xiāng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及社會(huì)基礎(chǔ)之間的緊張關(guān)系，因此10 版法修訂中對(duì)投票方式進(jìn)行了微調(diào)，許可了近親屬委托投票的方式，也即以戶內(nèi)委托的方式變相認(rèn)可了以家庭為單位的選舉方式。

綜合上述內(nèi)容可以總結(jié)出，村委會(huì)組織原型是圍繞著民生主題展開的，村委會(huì)法制建構(gòu)形態(tài)是圍繞著民主展開的，如表1：

表1：村民自治制度的變遷過程

通過上述村委會(huì)組織變遷過程的再現(xiàn)可以得知，村民自治制度是國家嘗試以民主形式整合農(nóng)村社會(huì)建構(gòu)現(xiàn)代化國家的重大戰(zhàn)略。如果說村委會(huì)組織原型內(nèi)生于當(dāng)時(shí)村莊內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)，村委會(huì)法制建構(gòu)形態(tài)就是外部嵌入農(nóng)村的推廣直接民主的組織工具。30年實(shí)踐表明，以村委會(huì)法制建構(gòu)形態(tài)代替其組織原型嵌入到村莊中來，產(chǎn)生了兩個(gè)后果：其一，村委會(huì)法制建構(gòu)形態(tài)的民主推廣功能沒有完全實(shí)現(xiàn)?！八膫€(gè)民主”在實(shí)踐中難以深入，一些村莊在民主選舉完成后并未能進(jìn)一步實(shí)施其他三個(gè)民主；其二，村委會(huì)組織原型的治理功能被消解。由于法制化過程中“四個(gè)民主”被固定為村莊治理功能的唯一實(shí)現(xiàn)手段，“四個(gè)民主”中的三個(gè)民主被虛化，村民未實(shí)質(zhì)性地參與到村莊治理中來，導(dǎo)致村莊失去了集體行動(dòng)能力，村委會(huì)失去對(duì)村民的動(dòng)員能力，村莊治理功能被消解。綜合以上兩點(diǎn)可以推知，所謂村民自治空轉(zhuǎn)，其內(nèi)涵應(yīng)該是指民主推廣功能的不完全實(shí)現(xiàn)與村莊治理功能的消解。

村民自治的理想狀態(tài)是，國家通過將民主功能與治理功能合一，以村委會(huì)法制建構(gòu)形態(tài)嵌入到村莊中來，既實(shí)現(xiàn)民主化目標(biāo)，也實(shí)現(xiàn)村莊治理目標(biāo)。但現(xiàn)實(shí)中雙重目標(biāo)的落空，反映了村莊對(duì)村委會(huì)法制建構(gòu)形態(tài)的嵌入產(chǎn)生了強(qiáng)烈的排異反應(yīng)。這說明村民自治制度不適應(yīng)村莊的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)基礎(chǔ)，即上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不匹配。從村委會(huì)組織原型的戶主選舉、鄉(xiāng)賢治村形成卓越的治理功能到村委會(huì)法制化形態(tài)民主的決策、管理、監(jiān)督推廣不下去而致使治理功能消解，也說明了用民主形式收納治理功能，以民主化的手段實(shí)現(xiàn)治理目的的制度化方式，對(duì)于一些社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)薄弱環(huán)節(jié)的村莊而言是過于超前了，沒有條件和主觀意愿去實(shí)現(xiàn)這么復(fù)雜的民主系統(tǒng)。

上層建設(shè)與村莊基礎(chǔ)的矛盾，民主形式與治理內(nèi)容的緊張，導(dǎo)致無法用村民自治制度激活村莊的主體性，產(chǎn)生自足運(yùn)行的內(nèi)源性鄉(xiāng)村治理體系。為此，國家一方面進(jìn)行法制微調(diào)以適應(yīng)村莊基礎(chǔ)；另一方面負(fù)擔(dān)起村民自治制度的組織運(yùn)行成本，向村莊不斷地輸入資源，以維持村民自治制度的形式運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、民主與有效的功能對(duì)立下政府助力村民自治措施的作用

進(jìn)入新世紀(jì)以來，國家加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始對(duì)村民自治制度采取多種幫扶舉措，以確保村民自治制度的運(yùn)轉(zhuǎn)。

（一）駐村干部制度

駐村干部制度是中國共產(chǎn)黨群眾路線和調(diào)查研究方法等寶貴經(jīng)驗(yàn)的延續(xù)，是中國共產(chǎn)黨克服官僚主義和等級(jí)主義的工作方法，由抗戰(zhàn)時(shí)期的武工隊(duì)、解放時(shí)期及建國初期的農(nóng)村“工作隊(duì)”演變而來。1990年代黨和政府重新啟用這一工作方法幫扶村委會(huì)。有調(diào)查顯示，1995年在村民自治試行期，約有28%的村莊實(shí)行了駐村干部制，到2005年這一比例高達(dá)71%。①Oi Jean C., Babiarz Kim Singer, Zhang Linxiu et al, Shifting Fiscal Control to Limit Cadre Power in China's Townships and Villages, CHINA QUARTERLY, Vol.211, No.211, 2012.時(shí)至今日，駐村干部制基本實(shí)現(xiàn)了村莊全覆蓋。

調(diào)查顯示，與“文革”之前的駐村干部直接服務(wù)村民的工作方式不同，現(xiàn)代駐村干部主要是服務(wù)村委會(huì)。他們工作對(duì)象主要是村干部，工作方式類似于科層制式運(yùn)作方式，指揮鏈條多是從鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)到駐村領(lǐng)導(dǎo)，再到駐村干部，到村干部，最后到普通村民。（歐陽靜 ： 2012）從治理效果上看，駐村干部制打通了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到村委會(huì)的執(zhí)行通道，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)和村干部的主導(dǎo)能力，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)到村委會(huì)的任務(wù)的完成。但由于現(xiàn)代駐村干部制的行動(dòng)邊界是村委會(huì)，是準(zhǔn)行政體制內(nèi)的組織行為，對(duì)于邊界之外村委會(huì)與村民的關(guān)系，駐村干部并無著力之處，因此駐村干部制對(duì)于村民自治的“三自我”“四個(gè)民主”的核心功能的實(shí)現(xiàn)作用并不明顯。換言之，由于駐村干部制是體制內(nèi)的行政舉措，對(duì)于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政任務(wù)的執(zhí)行力有明顯作用，而對(duì)村民自治的民主功能和治理功能的實(shí)現(xiàn)則作用不明顯。

（二）村財(cái)鄉(xiāng)管

1988年村民自治制度試行之后，一些地方在民主選舉了村干部后，民主決策、管理和監(jiān)督實(shí)質(zhì)上并未展開，村民在制度上沒有真正參與到村莊治理中來，村民自治在制度上實(shí)際異化為村干部代理人自治，少數(shù)村干部對(duì)村務(wù)治理進(jìn)行暗箱操作，在公款、公有土地等村莊重大事項(xiàng)決策上獨(dú)斷專行，甚至以權(quán)謀私，往往激起村民的反對(duì)，導(dǎo)致村莊治理的失敗。為改變村干部貪腐這一村民自治伴生現(xiàn)象，國家一方面在98 版法修訂中詳細(xì)規(guī)定了村務(wù)公開事項(xiàng)，另一方面在實(shí)踐上全面推行村財(cái)鄉(xiāng)管舉措。

村財(cái)鄉(xiāng)管的農(nóng)村資金管理模式起源于1996年3月14日財(cái)政部發(fā)布的《村合作經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)制度（試行）》。從具體內(nèi)容上看，村財(cái)鄉(xiāng)管主要有以下幾種形式：一是村內(nèi)資金及賬目雙上交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站代管，村里經(jīng)費(fèi)支出，先由村委會(huì)做出預(yù)算，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管領(lǐng)導(dǎo)審批后到農(nóng)經(jīng)站支取；二是有鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行村財(cái)務(wù)管理“三權(quán)分立”，即用錢、管錢和批錢分離；三是也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)將村會(huì)計(jì)集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公，通過制定嚴(yán)密的會(huì)計(jì)程序管住會(huì)計(jì)來管理村莊財(cái)務(wù)。

自建立之日起，村財(cái)鄉(xiāng)管就一直爭議不斷。村財(cái)鄉(xiāng)管制度確實(shí)降低了村干部貪污的幾率，成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)強(qiáng)力指導(dǎo)村委會(huì)的抓手，加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村莊經(jīng)濟(jì)行為的監(jiān)管，擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制村委會(huì)財(cái)務(wù)管理權(quán)的空間。但作為外部財(cái)務(wù)監(jiān)管行為，它對(duì)于村民自治核心功能的開發(fā)并沒有直接支持的作用。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核村干部制度

從村民委員會(huì)組織法的精神來看，村干部由本村村民選舉或村民會(huì)議及其代表會(huì)議任命產(chǎn)生，法理上只向本村的任命者負(fù)責(zé)。相應(yīng)地，村干部并非脫產(chǎn)干部，因開展村務(wù)管理服務(wù)而導(dǎo)致的誤工誤產(chǎn)，可以獲取一定誤工補(bǔ)貼。誤工補(bǔ)貼由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定，從村集體經(jīng)濟(jì)收入中列支。

村民自治空轉(zhuǎn)問題突出之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始加大對(duì)村干部的管理力度。有調(diào)查顯示，1995年只有15%的村莊的村干部工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支付，到2005年則達(dá)到了91%①Oi Jean C., Babiarz Kim Singer, Zhang Linxiu et al, Shifting Fiscal Control to Limit Cadre Power in China's Townships and Villages, （211）.，與之配套，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取目標(biāo)責(zé)任制對(duì)村干部進(jìn)行績效考核，將村干部的工資收益與考核結(jié)果掛鉤。村干部由從領(lǐng)村內(nèi)誤工補(bǔ)貼的不脫產(chǎn)村干部變成了吃“財(cái)政飯”的半脫產(chǎn)干部。相應(yīng)地，其責(zé)任關(guān)系也發(fā)生了重大變化，村干部成為向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)的工作人員。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以資源優(yōu)勢將行政組織外的村干部納入行政組織內(nèi)管理，將組織間的指導(dǎo)關(guān)系變成組織內(nèi)上下級(jí)間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，完全打破了兩種性質(zhì)不同組織的界線，使縱向到底的行政指揮鏈條暢通無阻。實(shí)踐同樣表明，確立少數(shù)村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上下級(jí)關(guān)系同樣對(duì)村民自治核心功能的開發(fā)支持作用不大。

（四）項(xiàng)目進(jìn)村

國家施行分稅制以來，資源輸出的項(xiàng)目化運(yùn)作成為基層社會(huì)治理中最常用的運(yùn)作方式。項(xiàng)目制的運(yùn)作方式明顯與科層組織不同，表現(xiàn)出鮮明的縱向控制和橫向競爭的特點(diǎn)。所謂縱向控制，是指項(xiàng)目發(fā)包方設(shè)計(jì)出事本主義機(jī)制、增量改革機(jī)制、目標(biāo)責(zé)任管理機(jī)制，以清晰的單向指揮鏈條，以可推算的方式將資金投入給項(xiàng)目承包方。所謂橫向競爭，是指項(xiàng)目發(fā)包方基于項(xiàng)目的產(chǎn)出效益，在發(fā)包項(xiàng)目時(shí)以產(chǎn)出能力為條件審查項(xiàng)目承包方實(shí)施項(xiàng)目的能力和資質(zhì)，質(zhì)優(yōu)者得?？v向控制與橫向競爭使項(xiàng)目制運(yùn)作呈現(xiàn)出深層的排他和領(lǐng)域分割的特點(diǎn)，存在著無法廣泛動(dòng)員村民，受益面狹小，可能產(chǎn)生有效益無公益的效應(yīng)的問題；質(zhì)優(yōu)者得，也使項(xiàng)目制有可能產(chǎn)生“贏家通吃”的馬太效應(yīng)，利益總為精英者俘獲，普通村民無法享用。

作為國家自上而下輸入資源的方式，項(xiàng)目制的資源輸出具有外部嵌入性特征，確實(shí)給村莊帶來了新的利益主體與利益關(guān)系變化，在為村莊提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上有明顯的優(yōu)勢。但項(xiàng)目制運(yùn)作作為新型的技術(shù)治理行為，不需要普遍地動(dòng)員村民，也不能為村民自治塑造出新的治理制度，形成新的行之有效的制度增量。從這個(gè)意義講，項(xiàng)目制沒有為村民自治提供新的合法性資源。換言之，項(xiàng)目制治理可能造成強(qiáng)效益、弱治理的鄉(xiāng)村治理效應(yīng)，有學(xué)者指出鄉(xiāng)村治理如果過分依賴項(xiàng)目制，有可能造成“資源消解自治”的現(xiàn)象。

綜上所述，以上四種政府幫扶村民自治的措施，都可以觀察到政府對(duì)村莊的資源輸入越來越多，對(duì)村委會(huì)及其成員的主導(dǎo)能力越來越大，范圍越來越廣，以至于產(chǎn)生了所謂的“制度性支配”關(guān)系，但是卻一直沒有觀察到其促進(jìn)了村民自治體系的結(jié)構(gòu)優(yōu)化及功能改善。這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以說明兩個(gè)判斷：其一，只有政府單方面的行政幫扶舉措無法從根本上改善鄉(xiāng)村治理體系；其二，外在資源輸入如果沒有內(nèi)源性轉(zhuǎn)化形成不了自治資源。必須依靠和開發(fā)村莊本身的資源，再將其與外部資源相結(jié)合，才能形成內(nèi)生外動(dòng)的鄉(xiāng)村治理體系。

四、民主與有效目標(biāo)在新時(shí)代鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實(shí)踐中的統(tǒng)一

本文第二部分的基本結(jié)論是村民自治制度與村莊基礎(chǔ)、民主推廣與治理有效的內(nèi)在緊張關(guān)系是一些地方村民自治空轉(zhuǎn)的根本原因。從當(dāng)前全國范圍看，由于農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的不平衡性，雖然上述的內(nèi)在緊張關(guān)系仍然存在，但也有不少村莊特別是東南沿海地區(qū)村莊的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生了巨大變化，基本消除了這些緊張關(guān)系，對(duì)鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新推動(dòng)作用越來越明顯，在這些地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新案例不斷涌現(xiàn)。那么這些案例是否實(shí)現(xiàn)了民主推廣和治理有效的目標(biāo)呢？如是，又是創(chuàng)新了哪些機(jī)制與路徑來實(shí)現(xiàn)這些組織目標(biāo)的呢？本文通過解剖一個(gè)區(qū)域性創(chuàng)新實(shí)踐案例來回答以上問題。

（一）石灘下圍案例是一個(gè)“治理有效”的典型案例

廣州市增城區(qū)石灘鎮(zhèn)下圍村村民代表會(huì)議民主決策機(jī)制創(chuàng)新案例（下簡稱石灘下圍案例）是一個(gè)具有副省級(jí)城市區(qū)域、較多實(shí)踐數(shù)量的集合性鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新案例。在案例結(jié)構(gòu)上，以下圍村為原創(chuàng)核心，由下圍村、石灘鎮(zhèn)和廣州市三層結(jié)構(gòu)組成。其第一步為石灘鎮(zhèn)與下圍村兩級(jí)組織合作，創(chuàng)新了下圍村村民代表會(huì)議民主決策機(jī)制，并取得了卓越的治理有效性。第二步，由石灘鎮(zhèn)在轄區(qū)內(nèi)村莊推廣并取得了顯著治理效果，證實(shí)了其推廣價(jià)值。第三步，在總結(jié)了下圍村案例治理創(chuàng)新機(jī)制和石灘鎮(zhèn)案例推廣經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，廣州市將其創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)寫入了該市“十三五”規(guī)劃，在全市范圍內(nèi)推廣，目前正在進(jìn)行中。

石灘下圍案例最吸引各級(jí)政府注意力之處是它卓越的治理有效性。上世紀(jì)90年代，下圍村還是廣東省有名的問題村，村內(nèi)基層社會(huì)治理幾乎癱瘓，派系斗爭激烈，集體越級(jí)上訪頻發(fā)，甚至發(fā)生過圍困其區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)的事件。2014年，下圍村實(shí)施村民代表會(huì)議民主決策創(chuàng)新機(jī)制，一下子激活了鄉(xiāng)村治理的治理效力，顯示出民主決策機(jī)制的巨大威力。到2018年12月，對(duì)97 個(gè)議題進(jìn)行了討論決策，決策通過事項(xiàng)96 項(xiàng)，否決事項(xiàng)1 項(xiàng)。目前，有84 項(xiàng)決策已得到落實(shí)執(zhí)行，另有12 個(gè)正在執(zhí)行中。無一受到村民阻撓和質(zhì)疑，村民滿意度極高。鄉(xiāng)村治理的治理有效性問題從根本上得到解決，如拆遷問題是中國發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基層社會(huì)公共管理中最大的難題， 涉及大量的公共資源。然而在下圍村村民代表會(huì)議決議后，村民同意拆除了近萬平方米的村民私建建筑，無償?shù)睾推交厥樟?0000 平方米集體土地，建成村內(nèi)環(huán)湖廣場36500 平方米。又如村集體本擁有商業(yè)物業(yè)近萬平方米，因各類糾紛集中，一直處于廢棄狀態(tài)，2014年之前的歷屆村委會(huì)對(duì)此束手無策。然而在2015年通過村民代表會(huì)議成功回收了該集體物業(yè)并整體出租，為村集體每年增加收入50 萬元。民主決策機(jī)制改革之后，村集體收入從2013年320 萬元增長到2017年1100 余萬元。下圍村也從著名的問題村蛻變?yōu)椤皬V州市文明示范村”“全國依法治理先進(jìn)單位”。

這種治理有效性上的根本轉(zhuǎn)變，使研究者不得不追問，石灘下圍案例究竟創(chuàng)新了什么樣的民主決策機(jī)制使鄉(xiāng)村治理迸發(fā)出如此巨大的治理效果？在取得優(yōu)異的治理效果的同時(shí)，它是不是還具備推廣民主的功能？

（二）石灘下圍案例實(shí)現(xiàn)了完整的民主推廣功能

石灘下圍案例鄉(xiāng)村治理改革將村民代表會(huì)議轉(zhuǎn)變成決策中心，將原本擔(dān)負(fù)決策功能的村委會(huì)設(shè)定為村民代表會(huì)議決議的執(zhí)行和管理機(jī)構(gòu)，依法整體推進(jìn)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督機(jī)制改革，在取得治理成果的同時(shí)，打通了“四個(gè)民主”的全路徑，完整地實(shí)現(xiàn)了民主推廣功能。具體制度設(shè)計(jì)如下：

其一，科學(xué)確立村民代表與合作社、農(nóng)戶、村民之間的合法代表機(jī)制。

村民代表的合法產(chǎn)生是村民主決策機(jī)制運(yùn)作的基礎(chǔ)條件。2014年之前，下圍村多次出現(xiàn)村主任越過村民代表會(huì)議直接做出村莊重大決策的情況。村民代表由村主任任命，這樣組成的村民代表會(huì)議難以取得村民的信任，只能是一個(gè)無治理意義的形式民主。改革后的村民代表產(chǎn)生機(jī)制體現(xiàn)了村共同體的歷史、結(jié)構(gòu)和人口特征，將全村村民組織了起來，形成了村莊集體行動(dòng)能力。

下圍村保有村內(nèi)的集體資產(chǎn)，是村民公共利益基礎(chǔ)。村內(nèi)合作社還保留著歷史宗親團(tuán)體的組織基礎(chǔ)和生產(chǎn)協(xié)作習(xí)慣，是事實(shí)上的合作社共同體。所以下圍村的村莊共同體由村、合作社、家庭三級(jí)構(gòu)成。村民代表的推選需要同時(shí)滿足這三級(jí)共同體的結(jié)構(gòu)要求和利益需求。為此，石灘下圍案例遵循《村民委員會(huì)組織法》“村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人”的規(guī)定，以合作社為單位，根據(jù)合作社內(nèi)戶數(shù)分配村民代表名額，以每5 戶選一名代表的標(biāo)準(zhǔn)，以一人一票的選舉方式，推選出85 名村民代表。以合作社為單位選舉，社平均人口在200 人左右，所產(chǎn)生的代表在素質(zhì)上相對(duì)較高；這樣產(chǎn)生的代表在合作社內(nèi)與每個(gè)村民都有聯(lián)系，能夠?qū)⒋迕翊?lián)起來，形成行動(dòng)能力。實(shí)踐上，村民代表所做出的決策來源于農(nóng)戶與合作社，也得到了各層共同體的認(rèn)可與支持，在村民中形成了極高的權(quán)威，為后期的民主決策奠定了堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)。

其二，村民代表會(huì)議的民主決策議事制度體系。

科學(xué)合理的村民代表產(chǎn)生機(jī)制，為保證村民代表會(huì)議的有序高效運(yùn)作提供了條件。在此基礎(chǔ)上，石灘下圍案例建立起了一套民主決策體系，詳細(xì)規(guī)定了村民代表會(huì)議的議事主體、內(nèi)容、程序、規(guī)則等要素，形成嚴(yán)密的議事程序。

（1）參會(huì)主體權(quán)限的差別化管理

村民代表會(huì)議除全體村民代表參加外，還有各類的主體共同參與其中，如村兩委成員、駐村干部團(tuán)隊(duì)等。但是為保證村務(wù)權(quán)力的合法集中、決策高效和有序參與，石灘下圍案例對(duì)參會(huì)主體的參會(huì)權(quán)限進(jìn)行了差別化管理：85 位村民代表享有唯一的村公共事務(wù)決策權(quán)。依《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，有村民代表身份的村兩委委員也有決議投票權(quán)，但村兩委成員不兼任村民代表，只保留其議事權(quán)和會(huì)議主持權(quán)。除村民代表、村兩委享有議事權(quán)外，駐村干部與法律顧問、村務(wù)監(jiān)督委員、合作社干部、村務(wù)當(dāng)事主體均享有議事權(quán)。另外，除議事權(quán)外，村務(wù)監(jiān)督委員還享有監(jiān)事權(quán)，負(fù)責(zé)維護(hù)會(huì)場秩序及監(jiān)督村公共事務(wù)的全過程。會(huì)議旁聽人員只享有旁聽權(quán)。

（2）差別化參會(huì)權(quán)限的空間化體現(xiàn)

實(shí)踐表明，村莊集體行動(dòng)能力與村民民主決策最大難題是中國農(nóng)民無法有序聚會(huì)。一開會(huì)往往出現(xiàn)無程序、無主題、無結(jié)果的三無亂象。為解決這一難題，石灘下圍案例按照差別化的參會(huì)權(quán)限實(shí)施空間化管理，將村民代表會(huì)議的會(huì)場明確劃分出代表席、主持席、監(jiān)督席、列席席、旁聽席、發(fā)言席共六種席位，并賦予每種席位不同的權(quán)限，要求參會(huì)人員必須佩戴相應(yīng)牌證對(duì)號(hào)入座和依權(quán)履職。85 位村民代表享受決策權(quán)與議事權(quán)，位于代表席；村兩委委員負(fù)責(zé)主持會(huì)議，享受主持權(quán)與議事權(quán)但不享有決策權(quán)，位于主持席；村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的權(quán)利包括議事權(quán)與監(jiān)事權(quán)，按照會(huì)議監(jiān)督制度維護(hù)會(huì)議秩序，位于監(jiān)督席；駐村干部、法律顧問、議題涉及人擁有議事權(quán)利，位于列席席；若有人需要發(fā)言，則需要移步至發(fā)言席，會(huì)場其他席位禁止發(fā)言；旁聽席則專用于觀摩旁聽。議事空間的分割使“抽象理論與制度”具體化成“有形的空間與秩序”，使民主決策在儀式感、神圣感、莊重感中進(jìn)行，提高了與會(huì)人員的責(zé)任感，維護(hù)了會(huì)議紀(jì)律，加強(qiáng)了村民代表會(huì)議的權(quán)威感。

（3）分段管理的民主決策程序

石灘下圍案例村民代表會(huì)議的民主決策程序分為會(huì)前、會(huì)中和會(huì)后三段進(jìn)行管控。在會(huì)前階段，收集議題，來源包括村委會(huì)和村黨委在平時(shí)工作中收集的疑難矛盾，以及村民、戶主代表、村民代表的聯(lián)名議題提請(qǐng)。議題收集完畢后，將由村兩委、村法律顧問、駐村干部共同商議，若要件完備則形成議題草案，進(jìn)入首次公示程序，如有不可克服的條件限制，則以書面通知寫明理由反饋給提出方，并在村委會(huì)存檔。議題草案將在線下線上同步公示三天，線上渠道如微信、村委會(huì)官網(wǎng)等，線下渠道包括村廣播站、村務(wù)公開欄等，以保證議題的可議性與公開性，并深入發(fā)動(dòng)群眾廣泛參與。公示結(jié)束后，在形成正式議題草案之前，還需要兩個(gè)步驟，根據(jù)村兩委征求的群眾建議來修改；通過村委會(huì)、駐村干部、法律顧問聯(lián)席會(huì)議再次決策，最終可提交村民代表會(huì)議。

會(huì)中階段，石灘下圍案例規(guī)定，超過三分之二與會(huì)村民代表同意的議題才能通過。會(huì)議過程在微信平臺(tái)上進(jìn)行直播，同時(shí)使用錄像設(shè)備錄制存檔，保證議會(huì)期間公開透明。議會(huì)討論完畢，結(jié)果將會(huì)現(xiàn)場公開并請(qǐng)全部參會(huì)人員當(dāng)場具名畫押。會(huì)后還需進(jìn)行文件存檔，范圍包括會(huì)議紙質(zhì)資料、會(huì)議過程錄像、議會(huì)現(xiàn)場照片等。會(huì)議討論結(jié)果在會(huì)后立即“上墻”到村務(wù)公開欄，并同步“上線”到微信平臺(tái)，具體內(nèi)容由村兩委實(shí)施落實(shí)。

（4）設(shè)立專門機(jī)構(gòu)嚴(yán)守議事規(guī)則

為形成良好高效的會(huì)風(fēng)，石灘下圍案例創(chuàng)造了一系列的議事規(guī)則，主要有：“輪流發(fā)言制度”，限制時(shí)間，限定空間，規(guī)定次序，確保發(fā)言權(quán)利平等不受干擾；“紅黃牌警告制度”，對(duì)違背集會(huì)規(guī)章的村民，發(fā)出警告，或暫停其議事權(quán)或表決權(quán)；“即時(shí)確認(rèn)和公開制度”，會(huì)議決議即時(shí)向全村公開，增強(qiáng)決議公信力，防止村民拒認(rèn)決策結(jié)果。為了使上述會(huì)議規(guī)則得到嚴(yán)格執(zhí)行，石灘下圍案例改革了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的職責(zé)，將民主決策會(huì)議秩序的監(jiān)督列其最重要的職責(zé)之一。

五、結(jié)論與展望

（一）研究發(fā)現(xiàn)

作為我國近40年來鄉(xiāng)村治理的主要形式，村民自治制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下億萬農(nóng)民前所未有的偉大政治實(shí)踐，是中國特色社會(huì)主義政治制度主要形式之一。黨的十九大將新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)確定為民主推廣與治理有效，既彰顯了村民自治當(dāng)下實(shí)踐的核心問題，也指明了新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的建設(shè)方向，對(duì)更新當(dāng)前我國鄉(xiāng)村治理的學(xué)術(shù)思想、研究方法、制度設(shè)計(jì)、體系構(gòu)建有著重大的指導(dǎo)意義。本文以民主推廣功能與治理有效功能為主體視角，以結(jié)構(gòu)功能為分析框架，對(duì)我國鄉(xiāng)村治理的發(fā)展史及實(shí)踐問題進(jìn)行了系統(tǒng)梳理與分析，可以發(fā)現(xiàn)以下判斷：

其一，我國鄉(xiāng)村治理發(fā)展可以分為三個(gè)階段和三種組織形態(tài)。

村民自治作為中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村治理的主體形式，其發(fā)展史經(jīng)歷了三個(gè)階段。（1）村委會(huì)組織原型階段。這是人民公社解體后，為了解決村莊公共治理的問題，基于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和村莊傳統(tǒng)內(nèi)生形成的村委會(huì)組織形態(tài)階段。村委會(huì)組織原型是直接以治理有效為目標(biāo)的自治組織，但在民主形式上存在缺陷。（2）村委會(huì)法制建構(gòu)形態(tài)階段。村委會(huì)組織原型雖然是以卓越的治理效果吸引了國家法制建設(shè)的注意力，但國家在進(jìn)行法制建構(gòu)時(shí)，將其確定為推廣社會(huì)主義農(nóng)村基層民主的主要載體，其組織形態(tài)可以稱之為村委會(huì)的法制建構(gòu)形態(tài)。由于均衡民主功能和治理功能在村委會(huì)法制構(gòu)建形態(tài)的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中難以實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致其民主推廣功能產(chǎn)生了對(duì)治理功能的排擠效應(yīng)，最終使民主推廣功能未能完全實(shí)現(xiàn)，治理功能也被消解，在實(shí)踐上部分出現(xiàn)治理空轉(zhuǎn)的困境。（3）村委會(huì)的有效性形態(tài)階段。黨的十九大提出了治理有效的新時(shí)代要求，其實(shí)質(zhì)上是將民主推廣功能與治理有效功能進(jìn)行再制度化融合，為鄉(xiāng)村治理實(shí)踐指明新的創(chuàng)新方向。組織建設(shè)目標(biāo)的升級(jí)必然會(huì)帶動(dòng)組織結(jié)構(gòu)的變革。本文以區(qū)域性實(shí)踐創(chuàng)新案例分析了民主推廣與治理有效的功能有機(jī)融合的實(shí)現(xiàn)路徑。

其二，村民自治空轉(zhuǎn)原因是兩個(gè)對(duì)立關(guān)系造成的。

作為治理有效的對(duì)立面，確定村民自治空轉(zhuǎn)的準(zhǔn)確內(nèi)涵是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理理論建構(gòu)、制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。村民自治空轉(zhuǎn)作為一個(gè)重大的理論與實(shí)踐問題，學(xué)界對(duì)它的研究已經(jīng)有了一定的理論積累，但是尚未形成共識(shí)。本文以民主推廣與治理有效的功能視角，以組織原型理論對(duì)比村委會(huì)組織原型及其法制建構(gòu)形態(tài)，指出其法制建構(gòu)形態(tài)超越了當(dāng)時(shí)村莊基礎(chǔ)的需求，即上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的不匹配，是導(dǎo)致村民自治制度空轉(zhuǎn)的根本原因。法制建構(gòu)形態(tài)的形成過程是村民自治的民主形式收納治理功能的過程。由于民主形式無法完全實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致了治理功能實(shí)現(xiàn)受阻。也可以說是民主形式與治理內(nèi)容的不契合導(dǎo)致了村民自治的空轉(zhuǎn)。從造成村民自治空轉(zhuǎn)的兩個(gè)根本原因上可以精確地定位村民自治空轉(zhuǎn)的含義：既未完全實(shí)現(xiàn)其民主功能，也未能實(shí)現(xiàn)其治理功能。這是新時(shí)代治理有效的鄉(xiāng)村治理體系的理論構(gòu)建起點(diǎn)。

表2：村民自治發(fā)展過程的組織形態(tài)

其三，單一性的政府行政舉措難以扭轉(zhuǎn)村民自治空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。

在部分地區(qū)村民自治制度空轉(zhuǎn)產(chǎn)生后，為了維持村民自治制度的運(yùn)轉(zhuǎn)，政府先后出臺(tái)了駐村干部制度（包村制）、村財(cái)鄉(xiāng)管制度、村干部目標(biāo)責(zé)任制度及項(xiàng)目進(jìn)村等技術(shù)治理手段來治理村民自治空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。研究發(fā)現(xiàn)，政府的各類行政措施能為村民自治的形式運(yùn)作提供人、財(cái)、物，但無法從村莊集體行動(dòng)上提升全體村民的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的能力，也無法塑造出制度空間推進(jìn)“四個(gè)民主”，換言之，政府單方面行政舉措在改進(jìn)村委會(huì)的民主推廣功能和治理功能上沒有取得實(shí)質(zhì)性的效果。相反，由于政府過多的配置性資源的輸入，反而打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的組織界線，改變了二者之間指導(dǎo)性關(guān)系，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度性支配村委會(huì)。種種證據(jù)說明單靠政府資源輸入換不來村民自治的發(fā)展。從案例分析結(jié)果來看，民主決策是治理體系的中心。全面將民主決策權(quán)組織化，使村民代表會(huì)議真正運(yùn)作起來，并按“四個(gè)民主”的程序確立村民代表會(huì)議與村委會(huì)是決策與執(zhí)行的關(guān)系是構(gòu)建治理有效鄉(xiāng)村治理組織的突破口。

（二）研究結(jié)論與展望

我國廣大農(nóng)村幅員遼闊、發(fā)展不平衡對(duì)于鄉(xiāng)村治理而言既是劣勢也是優(yōu)勢。劣勢在于我國農(nóng)村的現(xiàn)代化體量宏大，需要較長的時(shí)間才能實(shí)現(xiàn)；優(yōu)勢在于我國農(nóng)村地區(qū)區(qū)域的多樣性，可以為鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新發(fā)展提供多種途徑、多種模式，為尋找鄉(xiāng)村治理有效性的實(shí)踐突破提供了廣闊空間。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，在部分地區(qū)村民自治制度與村莊基礎(chǔ)依舊緊張的情況下，我國東南沿海地區(qū)涌現(xiàn)出不少實(shí)現(xiàn)了民主功能與治理功能融合的案例。本文通過對(duì)廣州石灘下圍案例的研究可以得到以下結(jié)論：

首先，治理有效的鄉(xiāng)村治理組織須是具有獨(dú)立主體性的組織。

何謂鄉(xiāng)村治理組織的主體性？“能夠有效參與并決定村莊公共事務(wù)，特別是對(duì)村莊集體及村民的切身利益享有決策權(quán)；能夠與其他權(quán)力——利益主體平等談判交涉相關(guān)利益問題；能夠保護(hù)并捍衛(wèi)自身的合法權(quán)益不受侵犯。”做到以上這三點(diǎn)的鄉(xiāng)村治理組織可以稱之為真正意義上的獨(dú)立權(quán)力——利益主體，有組織主體性。具有主體性的鄉(xiāng)村治理組織，有能力排除外界干擾，在法律規(guī)定的村莊權(quán)力利益邊界內(nèi)獨(dú)立地行使權(quán)力，對(duì)村集體及村民公共利益享有獨(dú)立的決策權(quán)。廣州石灘下圍案例的村務(wù)決策集體由85 名村民代表組成，他們與各級(jí)村內(nèi)共同體及廣大村民的有機(jī)聯(lián)系，使他們的決策具有廣泛的參與性與強(qiáng)大的動(dòng)員性，形成了完整的村莊集體行動(dòng)能力。同時(shí)民主決策機(jī)制規(guī)定，村民代表只有在議事空間內(nèi)進(jìn)行的集體公開表決的決策才為合法有效的決策。從這個(gè)意義上講，村民代表會(huì)議獨(dú)享了村莊公共事務(wù)決策的權(quán)力，在法定的權(quán)限范圍內(nèi)，保證了村莊與其他權(quán)力——利益的平等協(xié)商，保證了村莊合法利益不受侵犯，實(shí)現(xiàn)村莊作為獨(dú)立的權(quán)力——利益組織存在的目標(biāo)。

其次,治理有效的鄉(xiāng)村治理組織需要進(jìn)行復(fù)合性的制度載體建設(shè)。

長期以來村委會(huì)及其主任是村莊的法定代表機(jī)構(gòu)及法人代表，是公認(rèn)的村民自治制度的載體?！八膫€(gè)民主”既是實(shí)現(xiàn)自治的民主程序，也是村民的民主權(quán)利。從程序上看，民主選舉是基礎(chǔ)條件，民主決策才是治理體系的中心，民主管理是日常秩序維護(hù)的主體，民主監(jiān)督是治理體系清廉高效運(yùn)作的保障。從權(quán)利的落實(shí)上看，民主選舉不僅應(yīng)為鄉(xiāng)村治理體系準(zhǔn)備村委會(huì)，同時(shí)還應(yīng)該組建村民代表會(huì)議、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，使全部民主權(quán)利以組織化的形式真正落地，并按“四個(gè)民主”的程序確立各個(gè)組織之間關(guān)系，形成系統(tǒng)性運(yùn)作的治理體系，如表3。只有這樣，鄉(xiāng)村治理體系才是真正的民主與有效治理體系。

從長遠(yuǎn)來看，新時(shí)代中國特色社會(huì)主義剛剛開端，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略剛剛開局，隨著全面深化改革的推進(jìn)和城鄉(xiāng)融合的加快，特別是廣大農(nóng)村的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)進(jìn)一步增強(qiáng)，以治理有效為總目標(biāo)的法治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村自治體系創(chuàng)新實(shí)踐案例會(huì)進(jìn)一步涌現(xiàn)，相信這些多層次、多類型、帶有豐富區(qū)域特點(diǎn)和強(qiáng)大民主推廣功能、有效治理功能的實(shí)踐創(chuàng)新案例不斷涌現(xiàn)，會(huì)反過來促進(jìn)我國新時(shí)代鄉(xiāng)村治理理論進(jìn)一步大發(fā)展。

表3：鄉(xiāng)村治理組織體系