侯海波

一、引言

黨的十九屆四中全會提出要繼續(xù)堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在“十四五”期間，我國治理體系的發(fā)展和完善將以人民為中心，堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活的需要，這直接體現(xiàn)為基本公共服務(wù)的供給質(zhì)量。黨的十八大以來，我國在構(gòu)建幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等國家基本公共服務(wù)制度體系方面取得長足進(jìn)展，既盡力而為，又量力而行，注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，保障民眾基本生活（歐曉理，2019：12-15）。但“十四五”期間，我國不僅面臨國際上百年未有之變局，國內(nèi)也處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、動能轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟(jì)下行趨勢顯著，社會風(fēng)險集聚，基本公共服務(wù)的供給壓力逐漸顯現(xiàn)。

基本公共服務(wù)的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時間和空間的變化規(guī)律，最大程度滿足社會公眾的發(fā)展需求。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，基本公共服務(wù)是社會人力資本再生產(chǎn)和積累的重要手段（劉尚希，2019：3-5），從社會治理角度來看，基本公共服務(wù)體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和共建共享的程度?？臻g規(guī)劃影響產(chǎn)業(yè)布局，進(jìn)而影響人口要素的空間配置，而人口結(jié)構(gòu)和趨勢變動進(jìn)一步推動人口要素在時間維度的代際傳遞與配置，作為按“人頭”無差別分配的社會公共產(chǎn)品，基本公共服務(wù)規(guī)劃必須考慮人口要素在時間和空間上的變動趨勢（王廣州，2018：4）。本文根據(jù)人口要素的時空變動，預(yù)見了“十四五”期間基本公共服務(wù)在供給側(cè)和需求側(cè)方面面臨的挑戰(zhàn)，并提出相關(guān)政策建議。

二、基本公共服務(wù)的供給側(cè)壓力

“十四五”期間，中國人口結(jié)構(gòu)的老齡化程度進(jìn)入加速區(qū)間，“未富先老”拖拽經(jīng)濟(jì)增長，中國經(jīng)濟(jì)將面臨更嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)下行壓力。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，人口結(jié)構(gòu)失衡也將導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給面臨代際成本分擔(dān)機(jī)制失靈的難題。政府作為基本公共服務(wù)供給的核心主體，從制度設(shè)計到具體提供，事無巨細(xì)，供給主體過于單一既對政府治理能力提出挑戰(zhàn)，也影響了基本公共服務(wù)的供給質(zhì)量。

（一）經(jīng)濟(jì)下行壓力與基本公共服務(wù)支出增加趨勢并存

“十四五”期間，基本公共服務(wù)支出繼續(xù)增加的同時，經(jīng)濟(jì)下行壓力也進(jìn)一步加大，導(dǎo)致財政收支矛盾愈發(fā)突出。由于基本公共服務(wù)涉及內(nèi)容較多，且存在政府間支出責(zé)任的劃分，為示意基本公共服務(wù)供給壓力，我們選取旨在促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。數(shù)據(jù)顯示，按照2001-2018年的一般轉(zhuǎn)移支付增長速度，“十四五”期間，一般轉(zhuǎn)移支付將繼續(xù)增加至50000 億元左右。與之形成鮮明對比的是經(jīng)濟(jì)增速，后者可能持續(xù)下行。若要繼續(xù)維持不斷走高的基本公共服務(wù)，財政的壓力將越來越大。

圖1：經(jīng)濟(jì)下行壓力下的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模

（二）人口結(jié)構(gòu)失衡既增加了當(dāng)前基本公共服務(wù)供給壓力，也導(dǎo)致代際分擔(dān)機(jī)制失靈

按照新古典經(jīng)濟(jì)理論關(guān)于社會財富生產(chǎn)和積累的機(jī)制來看，勞動是重要的增長要素，人是技術(shù)創(chuàng)新和內(nèi)生增長的基礎(chǔ)，人口老齡化，導(dǎo)致勞動供給不足，社會投資和總需求下降，抑制技術(shù)創(chuàng)新，必然拖累經(jīng)濟(jì)增長。中國“未富先老”，一方面對社會基本公共服務(wù)提出更多的要求，社會消費性需求增加；另一方面，技術(shù)創(chuàng)新將處于抑制狀態(tài)，長期增長的潛力面臨下行的風(fēng)險，社會財富生產(chǎn)和公共服務(wù)供給能力可能存在不足。

在2010年之后，15-64 歲勞動年齡人口養(yǎng)老負(fù)擔(dān)比迅速攀升。2015-2050年，100 名15-64 歲的勞動年齡人口需要負(fù)擔(dān)的老年人從15 人增加至50 人，也就是說，2015年是6.67個勞動力負(fù)擔(dān)一位老人，到2050年是2 個勞動力負(fù)擔(dān)一位老人。如果一位老人退休后希望拿到社會平均工資的65%來養(yǎng)活自己，且由勞動年齡人口均攤的話，那么，2015年，每人需要拿出工資的9.75%，而到2050年，每人則需要拿出工資的32.5%。

圖2：聯(lián)合國人口司預(yù)測的中國養(yǎng)老負(fù)擔(dān)比

人口老齡化的實質(zhì)就是人口結(jié)構(gòu)性失衡。老年人絕對數(shù)量增加不是社會問題，但老年人占比過高，這就意味著人口結(jié)構(gòu)面臨失衡的風(fēng)險。在社會生產(chǎn)技術(shù)沒有巨大進(jìn)展的情況下，只有充足的新增勞動力才能對沖老齡化問題，即以更多人口進(jìn)入勞動力市場來對沖勞動力退出，更多的年輕人分?jǐn)偞H養(yǎng)老壓力，維持社保基金的可持續(xù)性。然而，中國卻步入了“人口低生育陷阱”，總和生育率持續(xù)走低，年齡結(jié)構(gòu)失衡問題持續(xù)惡化。

2000-2015年，中國人口總和生育率波動中下行。2015年以后隨著“單獨二孩”和2017年的“全面二孩”政策后，總和生育率顯著增加。但總體上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2.1 的人口正常更迭水平。

圖3：人口結(jié)構(gòu)失衡示意圖

但“單獨二孩”和“全面二孩”政策所帶來的人口總和生育率提升，只是一時政策“沖擊”，絕非長期“趨勢”。將2017年和2015年的人口數(shù)據(jù)與2001年作比較，育齡人口（16-45 歲）第一胎的總和生育率大幅度下降，第二胎及以上的生育明顯提升。這說明，“單獨二孩”和“全面二孩”政策只是鼓勵了那些原計劃要第二胎、第三胎的人，并沒有讓生育主力（初次生育）群體更愿意生孩子。

圖4： 中國人口總和生育率水平變動情況

（三）供給主體單一，社會力量調(diào)動不充分

黨的十九屆四中全會提出，要“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，鼓勵支持社會力量興辦公益事業(yè)，滿足人民多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。然而，目前基本公共服務(wù)供給主體主要以政府為主，沒有充分調(diào)動社會力量參與其中。當(dāng)前，政府深陷提供基本公共服務(wù)的具體事務(wù)中，受限于人力和信息，時常面臨“出力不討好”的困局，與之相對應(yīng)的是社會組織和市場化服務(wù)機(jī)構(gòu)的緩慢發(fā)展。

非民辦的社會機(jī)構(gòu)往往都是政府服務(wù)型或社會公益慈善類的，無法有效提供多元的社會公共服務(wù)，而社會化的民辦非企業(yè)單位，既可以承接政府購買服務(wù)，又可以依靠市場化方式提供多樣的社會服務(wù)。以2017年全國非企業(yè)單位為例，除了珠三角地區(qū)（上海、浙江、江蘇）民辦非企業(yè)單位數(shù)量較多以外，其他地區(qū)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)還主要是以非民辦為主。因此，從橫向比較來看，當(dāng)前基本公共服務(wù)供給主體過度依靠政府，既對社會力量的調(diào)動不充分，社會資源使用的效率也有待提高。

表1：總和生育率的分結(jié)構(gòu)測算

圖4：全國分省萬人擁有民辦與非民辦非企業(yè)單位數(shù)量（2017年底）

基于時間縱向變化來看，從2002年至2017年，民辦非企業(yè)單位的數(shù)量不斷增加，且在2012年以后增加的速度有所提升；從民辦非企業(yè)單位占所有社會組織的比重來看，2011年之后，該類型社會組織的占比迅速增加。因此，民辦非企業(yè)單位已經(jīng)得到重視，例如，廣東省從2011年以來鼓勵和發(fā)展社會化服務(wù)組織，并將養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、政策普及宣傳都以政府購買服務(wù)的形式委托給社會化民間組織。這不僅擴(kuò)大了就業(yè)，將政府從提供公共服務(wù)的具體事務(wù)中解脫出來，而且還促進(jìn)了公民社會的發(fā)育。

圖5：民辦非企業(yè)單位的發(fā)展?fàn)顩r

三、基本公共服務(wù)需求側(cè)的新形勢

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民眾消費觀念的改變，民眾對基本公共服務(wù)的需求日趨多樣化，而公共服務(wù)資源分配不均，及供需不匹配的情況日益凸顯。當(dāng)前基本公共服務(wù)面臨供給過剩和結(jié)構(gòu)性短缺并存的現(xiàn)狀，導(dǎo)致越短缺越投資、越投資越過剩的困局。另外，基本公共服務(wù)由轄區(qū)政府提供，而這種供給模式無法滿足市場化背景下要素流動和人口流動的現(xiàn)實需求。

（一）社會需求結(jié)構(gòu)改變，公共服務(wù)供給過剩與結(jié)構(gòu)性短缺并存

長期以來，基本公共服務(wù)均等化一直是發(fā)展目標(biāo)，而非實際現(xiàn)狀。盡管目前政策力推實現(xiàn)基本公共服務(wù)區(qū)域和城鄉(xiāng)均等化，但基本公共服務(wù)資源分布不均衡、發(fā)展水平差異大的問題仍未得到有效緩解。大量財政資源投入到中西部和農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)，用以提升基本公共服務(wù)水平，但長期以來“重物輕人”的發(fā)展模式，雖然使得中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的服務(wù)設(shè)施大幅度提升，但提供基本公共服務(wù)專業(yè)人員的水平卻相對滯后。

隨著居民家庭可支配收入的增加，民眾對公共服務(wù)質(zhì)量的需求也“水漲船高”，當(dāng)面臨教育、醫(yī)療等需求時，“用腳投票”，大量涌入城鎮(zhèn)地區(qū)，造成農(nóng)村公共服務(wù)資源過剩而城鎮(zhèn)公共服務(wù)資源嚴(yán)重不足并存的局面?！爸匚镙p人”導(dǎo)致的供給過剩與結(jié)構(gòu)性短缺在教育領(lǐng)域尤為突出。

以小學(xué)教育為例，十多年來，校園硬件設(shè)施大幅度改進(jìn)，而教師數(shù)量短缺、質(zhì)量不足的問題普遍存在。例如，城市小學(xué)的生師比（每一名任課教師對應(yīng)的學(xué)生數(shù)量）普遍高于農(nóng)村地區(qū)，且中西部地區(qū)的城鄉(xiāng)差距遠(yuǎn)大于東部地區(qū)。另外，由于農(nóng)村學(xué)生涌向城鎮(zhèn)學(xué)校，導(dǎo)致校舍緊張、師資不足，“化解大班額”是當(dāng)前城鎮(zhèn)學(xué)校面臨的硬性考核指標(biāo)，而農(nóng)村學(xué)?；静粫媾R這一問題，數(shù)據(jù)顯示，中西部農(nóng)村地區(qū)有近一半的班級為小班額。

表2：分地區(qū)小學(xué)生師比

表3：分地區(qū)小班額占比

（二）人口流動與轄區(qū)提供基本公共服務(wù)的模式矛盾日益凸顯

人口的遷移逐漸改變著人口的空間分布格局，在一些區(qū)域形成了人口的集聚，成為勞動力和人才集聚的基礎(chǔ)。常住人口和戶籍人口的差值在很大程度上反映了一個地區(qū)人口遷入和遷出的狀況，常住人口如果大于戶籍人口意味著人口遷入，反之則意味著人口遷出。根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)，在2000年，京津冀都市圈、長三角和珠三角均為重要的人口遷入?yún)^(qū)，但這些城市群周邊地區(qū)為人口遷出區(qū)。到2010年，人口遷出區(qū)和遷入?yún)^(qū)對比更加明顯，四川、安徽、河南、湖南等省成為明顯的凈遷出區(qū)域，而超級城市群（長三角、珠三角和京津地區(qū)）和大城市群（長株潭城市群、成渝城市群）成為明顯的凈遷入?yún)^(qū)域，且城市群周邊縣市人口遷出的趨勢更加明顯。人口逐漸往附近大城市群集中的這種勞動力流動和配置趨勢也給大城市群的基本公共服務(wù)供給帶來了挑戰(zhàn)。

圖6：2000年縣區(qū)常住戶籍人口差

以小學(xué)隨遷子女為例，廣東（長三角）、江浙滬（珠三角）不僅外來人口隨遷子女?dāng)?shù)量大，而且外省人口占比較高，而京津冀地區(qū)雖然隨遷子女規(guī)模相對較小但外省來源占比高。由于大部分基本公共服務(wù)都是省內(nèi)統(tǒng)籌安排，跨省流動挑戰(zhàn)了現(xiàn)有服務(wù)供給模式。2019年，我國已經(jīng)逐步按照主體功能區(qū)定位及根據(jù)各功能區(qū)比較優(yōu)勢實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，而各地區(qū)投資的空間分布差異很大程度上決定就業(yè)機(jī)會的空間差異，這將導(dǎo)致人口跨區(qū)域流動的規(guī)模在未來還會進(jìn)一步增加。因此，在“十四五”期間，人口往城市群集中的趨勢將更加明顯，生態(tài)功能區(qū)和大城市群周邊地區(qū)人口流入規(guī)模將繼續(xù)提高，這都對大城市群等人口流入?yún)^(qū)的基本公共服務(wù)能力帶來了挑戰(zhàn)。

圖7：2010年縣區(qū)常住戶籍人口差

圖8：全國各省小學(xué)階段隨遷子女規(guī)模以及外省來源的比例

四、相關(guān)建議

上述挑戰(zhàn)和新形勢是經(jīng)濟(jì)社會長期發(fā)展的結(jié)果，難以在短期內(nèi)轉(zhuǎn)變。但制度設(shè)計時應(yīng)當(dāng)予以充分考慮，在基本公共服務(wù)框架內(nèi)實現(xiàn)漸進(jìn)式和包容性的轉(zhuǎn)變。為此，建議從以下四個方面予以考慮：

（一）加快技術(shù)創(chuàng)新，盡快擺脫人口失衡對社會經(jīng)濟(jì)的拖拽

人口失衡對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、基本公共服務(wù)成本代際分擔(dān)的挑戰(zhàn)都源于同一個前提假設(shè)，即社會技術(shù)發(fā)展水平保持穩(wěn)定或不變。按照技術(shù)恒定這一線性發(fā)展模式，勞動力、資本是決定經(jīng)濟(jì)增長的核心要素，勞動力存在數(shù)量的增長和結(jié)構(gòu)的變化，而且在發(fā)展過程中，勞動力的儲蓄能進(jìn)一步影響資本和投資。因此，在當(dāng)前技術(shù)發(fā)展水平的時代背景下，我們可以認(rèn)為，人口結(jié)構(gòu)失衡、勞動力供給短缺、人口老齡化問題是拖拽經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要力量。

要擺脫人口失衡的拖拽，技術(shù)創(chuàng)新是核心動力。創(chuàng)新驅(qū)動和改革開放，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，是我國應(yīng)對前行路上各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的底氣①《2020：確保全面建成小康社會——從中央經(jīng)濟(jì)工作會議看明年經(jīng)濟(jì)新走向》，原文鏈接：http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/13/content_5460743.htm，最后瀏覽日期：2020年1月10日。。例如，二戰(zhàn)結(jié)束后，盡管全球范圍內(nèi)成年男性勞動力驟減，人口結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，但戰(zhàn)爭帶來的技術(shù)“大爆發(fā)”彌補(bǔ)了人口結(jié)構(gòu)的拖拽，全球經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)快速增長，并且隨著社會財富增加和供養(yǎng)能力的提升，世界范圍的“嬰兒潮”也迅速將人口結(jié)構(gòu)恢復(fù)至均衡水平，為后續(xù)技術(shù)升級和大規(guī)模產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了豐富的人力資本積累。

（二）推動社會化改革，推進(jìn)公共服務(wù)供給主體多元化

盡管政府是基本公共服務(wù)的供給主體，但這集中體現(xiàn)為支出責(zé)任，而供給模式可以更加多元化。然而，當(dāng)前教育、醫(yī)療等具體服務(wù)均由政府提供，教師、醫(yī)生等專業(yè)服務(wù)人員也多為編制內(nèi)人口，雖然財政供養(yǎng)人員規(guī)模不斷擴(kuò)大，財政負(fù)擔(dān)也不斷增加，但依然無法滿足社會日益增加的基本公共服務(wù)需求，政府陷入“出力不討好”的困局。

因此，建議政府在承擔(dān)基本公共服務(wù)供給主體責(zé)任的同時，更應(yīng)該向社會主體賦權(quán)?？山梃b廣東省社會化服務(wù)發(fā)展經(jīng)驗，探索基本公共服務(wù)供給采取社會化購買服務(wù)的方式，為社會主體賦權(quán)，為其提供發(fā)展壯大的機(jī)會和空間。

另外，要梳理當(dāng)前社會服務(wù)的屬性，區(qū)分基本公共服務(wù)和發(fā)展型公共服務(wù)，政府嚴(yán)守“保基本”的底線，防止為滿足發(fā)展型訴求而降低了提供其他基本服務(wù)的能力。例如，當(dāng)前社會各界對義務(wù)教育服務(wù)的呼聲比較強(qiáng)烈，但大多數(shù)訴求是為了爭取高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的教育機(jī)會。政府在提供教育基本公共服務(wù)時，要守住“機(jī)會公平”和“基本服務(wù)”的底線，社會民眾對個性化、發(fā)展型教育服務(wù)需求應(yīng)該推向市場，由社會化主體提供。

（三）基于主體功能區(qū)格局推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，避免供給過剩和結(jié)構(gòu)短缺并存

應(yīng)當(dāng)澄清當(dāng)前對基本公共服務(wù)供給的誤解，才能實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，避免供給過剩和結(jié)構(gòu)性短缺。首先，基本公共服務(wù)均等化不是平均主義，而是要實現(xiàn)機(jī)會的均等。因此，在提供基本公共服務(wù)的時候，將偏遠(yuǎn)地區(qū)的服務(wù)設(shè)施和水平提升到一線大城市的水準(zhǔn)并不符合現(xiàn)實，城市規(guī)劃是在國家主體功能區(qū)框架內(nèi)開展的，地區(qū)差異是客觀規(guī)律。但是，要實現(xiàn)接受服務(wù)機(jī)會的均等，需要消除城市公共服務(wù)的壁壘，促使勞動力根據(jù)自身的人力資本水平可以自由流動，子女也能就近入學(xué)。

另外，當(dāng)前偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)供給停留在基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)標(biāo)層面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅耗費了大量資源，而且由于無法吸引到高質(zhì)量、年輕化的專業(yè)技術(shù)服務(wù)人員，這些基礎(chǔ)設(shè)施的使用率也不高。因此，應(yīng)當(dāng)完善基本公共服務(wù)考核達(dá)標(biāo)機(jī)制，激勵地方加強(qiáng)人才隊伍的長期建設(shè)，避免過度追求基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等短期性、政績化的目標(biāo)。

（四）從國家層面提升大城市群基本公共服務(wù)的承載能力，提升勞動力要素配置效率

在沒有實現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)均等化之前，盲目的城鄉(xiāng)均衡只能造成農(nóng)村供給過剩，而大城市群等人口集聚區(qū)域結(jié)構(gòu)性短缺并存的局面。人口從農(nóng)村往鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中、從小城市向大城市集中是人口流動的趨勢，基本公共服務(wù)資源布局應(yīng)當(dāng)遵循人口流動的趨勢，在保證農(nóng)村基本需求的基礎(chǔ)上，重點往人口集聚區(qū)域布局資源。

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式（習(xí)近平，2019 ： 1-6）。建議從國家層面支持大城市群完善流動人口的基本公共服務(wù)體系，尊重人口流動的規(guī)律，避免過度“抽肥補(bǔ)瘦”，在保證落后地區(qū)基本公共服務(wù)的同時，增強(qiáng)大城市群就業(yè)吸納能力、基本功公共服務(wù)承載能力。