楊 方 能

一、引言

(一)“12·31”上海外灘擁擠踩踏事件

1.事件概覽

上海作為我國(guó)特大城市的典型代表之一，已經(jīng)成功舉辦了多項(xiàng)國(guó)際性大型活動(dòng)?？梢哉f(shuō)，上海具備了較為豐富的應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的治理經(jīng)驗(yàn)，其在我國(guó)特大城市發(fā)展進(jìn)程中具有引領(lǐng)、示范作用。然而，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和復(fù)雜性仍然給上海這樣的特大城市帶來(lái)諸多挑戰(zhàn)，特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)一旦成為現(xiàn)實(shí)，其造成的不良影響將是廣泛而嚴(yán)重的?！?2·31外灘擁擠踩踏事件”便是一項(xiàng)典型例證：在2014年的最后一天，上海經(jīng)歷了城市發(fā)展歷程中揮之不去的苦痛——“12·31外灘擁擠踩踏事件”。這一天，來(lái)自四面八方的游客像往年一樣，聚集在外灘景區(qū)，觀看燈光表演迎接新年的到來(lái)。然而，隨著時(shí)間的巨輪向前運(yùn)轉(zhuǎn)，新年的歡聲笑語(yǔ)卻遲遲沒(méi)有到來(lái)，取而代之的是一場(chǎng)觸目驚心的人間悲劇。在距離新年的到來(lái)只有25分鐘之際，由于缺乏相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管措施，前往外灘陳毅廣場(chǎng)觀看新年燈光表演的游客人數(shù)劇增，不斷進(jìn)出的人群在廣場(chǎng)形成逆流對(duì)沖，有人在人流中被絆倒，踩踏事件終究還是發(fā)生了。該事件釀成了嚴(yán)重的后果：最終造成36人死亡，49人受傷[1]。踩踏事件發(fā)生后，中央高度重視。[2]

2.事件定性

2015年1月21日，在公布的“12·31”外灘擁擠踩踏事件調(diào)查報(bào)告中，上海市認(rèn)定這是有關(guān)管理部門(mén)預(yù)防缺失、管理不善、應(yīng)對(duì)錯(cuò)誤的一起公共安全責(zé)任事件。[3]換言之，這是一起因國(guó)家行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力、嚴(yán)重不作為、違法行使權(quán)力而引發(fā)的公共安全事故。

3.事件原因

調(diào)查報(bào)告指出，該事件的主要原因是，黃浦區(qū)政府和相關(guān)部門(mén)對(duì)事發(fā)當(dāng)晚外灘風(fēng)景區(qū)特別是陳毅廣場(chǎng)人員聚集的情況嚴(yán)重缺乏公共安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，對(duì)重點(diǎn)公共場(chǎng)所可能存在的大量人員聚集風(fēng)險(xiǎn)未作評(píng)估。[4]

一是有關(guān)責(zé)任部門(mén)對(duì)新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)變更風(fēng)險(xiǎn)未作評(píng)估。二是有關(guān)責(zé)任部門(mén)對(duì)新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)變更信息傳播嚴(yán)重不到位。三是責(zé)任部門(mén)預(yù)防措施嚴(yán)重不到位。黃浦公安分局沒(méi)有對(duì)外灘風(fēng)景區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專門(mén)評(píng)估，僅僅布置了幾百名警察。四是責(zé)任部門(mén)對(duì)人員流量變化沒(méi)有及時(shí)判斷，并及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息。五是責(zé)任部門(mén)應(yīng)對(duì)處置措施不科學(xué)。黃浦公安分局在現(xiàn)場(chǎng)配備警力明顯不足，沒(méi)有采取其他有效措施，也沒(méi)有及時(shí)向市政府報(bào)送事件信息。

(二)“12·20”深圳光明新區(qū)滑坡事故[5]

1.事故概覽

2015年12月20日，深圳市光明新區(qū)紅坳渣土受納場(chǎng)發(fā)生滑坡事故，致使數(shù)百人死傷，數(shù)十棟樓被毀，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)數(shù)十億元。事故發(fā)生后，中央政府高度重視。

2.事故定性

2015年12月25日，國(guó)務(wù)院成立廣東深圳光明新區(qū)渣土受納場(chǎng)“12·20”特別重大滑坡事故調(diào)查組。調(diào)查組由安全監(jiān)管總局等幾十個(gè)部門(mén)組織，經(jīng)過(guò)數(shù)十個(gè)月調(diào)查認(rèn)定，這是一起特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故[6]。

3.事故原因

事故直接原因有多個(gè)方面：事故發(fā)生時(shí)沒(méi)有建設(shè)有效的導(dǎo)排水系統(tǒng)；事故單位嚴(yán)重超量超高堆填加載渣土，事故單位的風(fēng)險(xiǎn)處置錯(cuò)誤，事故單位對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有發(fā)出預(yù)警，也沒(méi)有向地方政府及時(shí)報(bào)告。[7]

4.事故責(zé)任追究

調(diào)查認(rèn)定，作為事發(fā)地中標(biāo)企業(yè)深圳市綠威公司存在違法轉(zhuǎn)包問(wèn)題。深圳市益相龍公司存在違法組織事故場(chǎng)地施工，違法運(yùn)營(yíng)，無(wú)視事故產(chǎn)地安全風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)有采取預(yù)防措施。作為領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的深圳市和光明新區(qū)黨委政府沒(méi)有履行國(guó)家安全生產(chǎn)方面的法律規(guī)范確定的責(zé)任，對(duì)下屬部門(mén)監(jiān)督不力；深圳市建設(shè)、城管等監(jiān)管部門(mén)存在違法審批，沒(méi)有履行日常監(jiān)管職責(zé)，沒(méi)有及時(shí)查處社會(huì)公眾反映的事故單位存在的安全風(fēng)險(xiǎn)；作為設(shè)計(jì)單位的廣東華璽建筑設(shè)計(jì)有限公司存在偽造設(shè)計(jì)圖的情況。調(diào)查組對(duì)100多名責(zé)任人員提出了處理意見(jiàn)。其中，采取刑事強(qiáng)制措施有50多人，涉事企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)人員30多人。另外，被追究責(zé)任的單位或人員包括：深圳市委市政府負(fù)責(zé)人、深圳市有關(guān)單位、廣東省政府等10幾個(gè)單位。調(diào)查組還建議，對(duì)涉事企業(yè)及其負(fù)責(zé)人，相關(guān)物業(yè)公司，設(shè)計(jì)公司等給予行政處罰。

5.事故反思

該事故的教訓(xùn)深刻：責(zé)任企業(yè)沒(méi)有遵守安全生產(chǎn)法律規(guī)范，建設(shè)過(guò)程相當(dāng)混亂；地方政府沒(méi)有依法行政；監(jiān)管部門(mén)違法審批，缺乏日常監(jiān)督；中介機(jī)構(gòu)違法行為嚴(yán)重；各類責(zé)任部門(mén)對(duì)社會(huì)公眾的安全舉報(bào)沒(méi)有回應(yīng)。調(diào)查組提出多方面改進(jìn)防范措施的方案：安全生產(chǎn)責(zé)任體系進(jìn)一步健全和主體責(zé)任的進(jìn)一步強(qiáng)化；加強(qiáng)城市風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)和安全管理意識(shí)，健全城市建筑垃圾收納場(chǎng)管理體系；強(qiáng)化應(yīng)急管理；強(qiáng)化事故隱患排查能力和舉報(bào)查處工作等。

的確，自從進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)各種社會(huì)問(wèn)題隨著科技化、全球化發(fā)展而更加凸顯。從前述兩則事例不難看出，在特大城市發(fā)展過(guò)程中，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題相伴相隨，給特大城市治理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家瑟夫·斯蒂格利茨曾指出，中國(guó)城市化和以美國(guó)為首的新技術(shù)革命將成為影響人類新世紀(jì)的兩件大事。[8]我國(guó)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理不單是一個(gè)純粹的中國(guó)問(wèn)題，還是關(guān)乎全人類文明發(fā)展的世界問(wèn)題。也正因?yàn)槿绱?，在城市發(fā)展過(guò)程中，尤其是對(duì)于特大城市而言，如何科學(xué)、有效地應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)儼然已成為一個(gè)至關(guān)重要的課題。

二、“特大城市”及特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之界定

(一)特大城市之界定

1.國(guó)際通行的劃分標(biāo)準(zhǔn)

“特大、國(guó)際性的大都市”這一概念最早是由英國(guó)城市規(guī)劃專家帕特里克·格迪斯于1915年在其經(jīng)典著作《進(jìn)化中的城市——城市規(guī)劃與城市研究導(dǎo)論》一書(shū)中提出[9]。此后，以米爾頓·弗里德曼等為代表的學(xué)者相繼提出了一些更為具體的城市類型劃分標(biāo)準(zhǔn)，如分別以城市的經(jīng)濟(jì)地位、交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)、人口規(guī)模、區(qū)域面積、城市輻射能力等方面為依據(jù)將城市劃分為不同類型。[10]

從語(yǔ)義學(xué)的角度來(lái)看，“特大城市”主要是指城市的規(guī)模巨大。從理論上而言，對(duì)城市類型的劃分具有不同的參照標(biāo)準(zhǔn)，并且不同的參照標(biāo)準(zhǔn)對(duì)城市類型的劃分會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，例如，以區(qū)域面積為標(biāo)準(zhǔn)劃分城市類型，可能會(huì)與以經(jīng)濟(jì)地位為標(biāo)準(zhǔn)的劃分結(jié)果大相徑庭。目前，世界各國(guó)普遍采取的是“以城市人口數(shù)量”為基準(zhǔn)，對(duì)城市規(guī)模加以類型化區(qū)分。從國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)而言，特大城市一般是指人口在百萬(wàn)以上的城市。[注]聯(lián)合國(guó)區(qū)域發(fā)展中心將“人口在100萬(wàn)以上的城市”定義為“特大城市”。

2.特大城市劃分標(biāo)準(zhǔn)在中國(guó)的嬗變

早在1980年，我國(guó)首次對(duì)1955年國(guó)家建設(shè)委員會(huì)《關(guān)于當(dāng)前城市建設(shè)工作的情況和幾個(gè)問(wèn)題的報(bào)告》中城市劃定標(biāo)準(zhǔn)做出改變，將城市劃分為四個(gè)等級(jí)，其中，市區(qū)常住非農(nóng)業(yè)人口(中心城區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口)100萬(wàn)以上為特大城市，50萬(wàn)以上到100萬(wàn)為大城市。值得注意的是，在這一版本中的城市類型劃分中，并未對(duì)“超大”城市作出規(guī)定。

1984年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《城市規(guī)劃條例》，該條例在第一章總則部分設(shè)專門(mén)條款規(guī)定了三種不同類型的城市。1990年《城市規(guī)劃法》正式頒布實(shí)施，《城市規(guī)劃條例》自然失效?！冻鞘幸?guī)劃法》中對(duì)城市類型作出了進(jìn)一步調(diào)整。令人遺憾的是，該法已被2008年頒布施行的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)所取代，但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中并未對(duì)城市類型進(jìn)行明確界定。

直至2014年10月29日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》(〔2014〕51號(hào))，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑作為新的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，其中，城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上1 000萬(wàn)以下的、超過(guò)1 000萬(wàn)的城市分別為特大城市、超大城市。[11]

3.特大城市的歷史與現(xiàn)狀

早在20世紀(jì)80年代之前，由于特殊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所限，加之嚴(yán)苛的戶籍管理制度羈絆，我國(guó)城市化進(jìn)程發(fā)展緩慢。在當(dāng)時(shí)，全國(guó)城市數(shù)量有限，特大城市更是寥寥無(wú)幾，如舉全國(guó)之力建設(shè)的北京、上海等城市。然而，自改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)之后，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立以及戶籍制度改革的進(jìn)一步深化，越來(lái)越多的人口從農(nóng)村涌向城市，我國(guó)的城市化進(jìn)程加速前進(jìn)，相關(guān)資料顯示，截至2016年12月，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率已達(dá)至57.35%[12]，特大城市數(shù)量增至16個(gè)[13]。

按照前述新標(biāo)準(zhǔn)，目前我國(guó)的特大城市是指城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上城市，共有16個(gè)，其中，主城區(qū)人口達(dá)到500萬(wàn)至1 000萬(wàn)之間的9個(gè)特大城市為：南京、成都、沈陽(yáng)、哈爾濱、杭州、西安、蘇州、佛山、東莞，[14]主城區(qū)人口在1 000萬(wàn)以上的7個(gè)超大城市為：北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、武漢。

(二)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之界定

1.“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”之界定

一般認(rèn)為，“社會(huì)”有廣義和狹義之分。前者指由人的有意識(shí)的行為創(chuàng)造出來(lái)的事物的總和。它包含了人類社會(huì)進(jìn)程中的一切現(xiàn)象，除了自然環(huán)境外的都可以歸類為社會(huì)，它與人類的外在物“自然”相對(duì)應(yīng)。[15]后者是指，與政治、經(jīng)濟(jì)、文化等相并列的系統(tǒng)，是指以人群及其利益、行為、關(guān)系等構(gòu)成的整體結(jié)構(gòu)社會(huì)。[16]由于從邏輯而言，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)屬于風(fēng)險(xiǎn)的下位概念，因而理解風(fēng)險(xiǎn)是認(rèn)識(shí)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要切入點(diǎn)。

(1)風(fēng)險(xiǎn)概念

“風(fēng)險(xiǎn)”一詞源于意大利語(yǔ)Risco和法語(yǔ)risque，Risco譯為撕破，意指在深海中運(yùn)行的貨船由于暗礁或礁石而具有的危險(xiǎn)性。[17]《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中風(fēng)險(xiǎn)意為“可能發(fā)生的危險(xiǎn)”。[18]377總之，風(fēng)險(xiǎn)的基本含義應(yīng)包含“可能發(fā)生的危險(xiǎn)”“不利或毀滅的可能性”。其實(shí)，不同的人在不同的情景下對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知可能是不同的，風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知是多維度、個(gè)性化的。

①經(jīng)濟(jì)學(xué)視角。該視角認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)是指一種行動(dòng)的一系列可能的結(jié)果可被預(yù)知，且每一種結(jié)果的概率大小能被計(jì)算出來(lái)。[19]通用的公式是風(fēng)險(xiǎn)(R)=傷害的程度(H)×發(fā)生的可能性(P)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)學(xué)色彩非常濃厚的風(fēng)險(xiǎn)定義，人們?cè)噲D將可能的結(jié)果及其發(fā)生的可能性量化，從而使風(fēng)險(xiǎn)具有可比性。它采用的是成本——收益的邏輯，試圖暗示人類可以通過(guò)智力的發(fā)展理性地認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)。這一量化方式在一些領(lǐng)域被證明為是有用的。如果某一事件發(fā)生的可能性可以足夠準(zhǔn)確地表達(dá)出來(lái)，而且其作用可以按量化標(biāo)準(zhǔn)清楚地得以確定，那么適用該方法就是合適的。這尤其涉及保險(xiǎn)業(yè)。[20]25

②管理學(xué)視角。該視角多數(shù)主張，風(fēng)險(xiǎn)是某一事件發(fā)生的可能性及不利后果。所謂可能性是風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，而不利后果是風(fēng)險(xiǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)后對(duì)保護(hù)目標(biāo)和對(duì)象可能造成的影響。[21]

(2)與相關(guān)概念的辨析

①風(fēng)險(xiǎn)與危險(xiǎn)(危害)等概念之辨析?！帮L(fēng)險(xiǎn)”是某種特定危害或危險(xiǎn)發(fā)生的可能性，而“危險(xiǎn)”“危害”等多指已經(jīng)發(fā)生或存在的事情。由此，風(fēng)險(xiǎn)與傳統(tǒng)秩序行政中已經(jīng)高度現(xiàn)實(shí)化的“危害”“危險(xiǎn)”不盡相同。

②風(fēng)險(xiǎn)與不確定性。一般而言，風(fēng)險(xiǎn)是不能確定知道，但能夠預(yù)測(cè)到事件的狀態(tài)；而不確定是既不能確定知道，也不能準(zhǔn)確預(yù)測(cè)到事件的狀態(tài)。

從以上分析不難發(fā)現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)是與未來(lái)性、可能性、不確定性聯(lián)系在一起的。另外，筆者贊成風(fēng)險(xiǎn)具有主觀性，認(rèn)為客觀存在并不完全是現(xiàn)代社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)所具有的唯一性，其相當(dāng)程度上是由社會(huì)定義和建構(gòu)的，[21]有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的定義中至少應(yīng)包含兩種元素，即未來(lái)可能的結(jié)果和每種結(jié)果發(fā)生的概率。

(3)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的概念

“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”就是專屬于社會(huì)范疇的，有別于其他領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)。從其本質(zhì)上而言，它指向的是社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)秩序損失的可能性[22]?！吧鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)”是指能夠反映社會(huì)群體利益、地位結(jié)構(gòu)、相互關(guān)系的社會(huì)整體中存在著不穩(wěn)定、不確定的狀態(tài)，并造成社會(huì)失序和社會(huì)危害的結(jié)果的可能性。[23]

2.特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之界定

(1)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之內(nèi)涵

隨著人類文明的發(fā)展，“這個(gè)世界正在匆匆地走向它的盡頭”。[24]18我國(guó)在迅速城市化的過(guò)程中面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，其中，城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在城市現(xiàn)代化進(jìn)程中成為不可忽視的一項(xiàng)重要因素。那么，何謂城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)？有學(xué)者指出，城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是指能夠反映社會(huì)群體利益、地位結(jié)構(gòu)、相互關(guān)系的社會(huì)整體中存在著不穩(wěn)定、不確定的狀態(tài)，并造成社會(huì)失序和社會(huì)危害的結(jié)果的可能性。[23]筆者認(rèn)為，“城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”應(yīng)當(dāng)既具備一般社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的普遍性特點(diǎn)，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的“城市”特征。所謂城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)就是指，在城市現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中，由于城市所蘊(yùn)含的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人口等多種因素相互作用所引發(fā)的造成社會(huì)損害的可能性。進(jìn)而，特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)就是指，特大城市現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中，由于特大城市所蘊(yùn)含的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人口等多種因素相互作用所引發(fā)的造成社會(huì)損害的可能性。同樣，它是城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與特大城市自身特點(diǎn)的結(jié)合，具備城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的普遍性，也突出特大城市的特殊性。

(2)特征與類別

就特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的特征而言，我國(guó)特大城市面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)具有覆蓋面廣、危害嚴(yán)重、發(fā)生頻率高、種類復(fù)雜、國(guó)際化趨勢(shì)加強(qiáng)等特征。正是基于特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的這一特征，使得特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的類型劃分難以達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。就既有研究而言，城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的類型因分類標(biāo)準(zhǔn)的不同而有所差異，例如，有學(xué)者分別根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理以及風(fēng)險(xiǎn)涉及領(lǐng)域等標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分不同類型的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，并指出按照風(fēng)險(xiǎn)因子的來(lái)源不同，可分為自然風(fēng)險(xiǎn)和人為風(fēng)險(xiǎn)；按照風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理不同，可分為結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)和功能性風(fēng)險(xiǎn)；也有學(xué)者對(duì)中國(guó)現(xiàn)階段所面臨的城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)做了歸納，總結(jié)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貧富沖突風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)破壞的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和全球化的后果風(fēng)險(xiǎn)[25]；還有學(xué)者指出，城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)由城市容納能力風(fēng)險(xiǎn)、城市社會(huì)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、城市社會(huì)沖突風(fēng)險(xiǎn)、城鄉(xiāng)矛盾風(fēng)險(xiǎn)所組成。[26]

顯然，對(duì)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的類型劃分不宜過(guò)于宏觀和寬泛，原因在于過(guò)于寬泛的劃分標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上使得特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)類型難以具體化，進(jìn)而加大了相關(guān)主體感知特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的難度，不利于形成對(duì)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的整體性、全方位的認(rèn)知。結(jié)合我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，以及國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，從解決我國(guó)特大城市所面臨的突出問(wèn)題出發(fā)，筆者認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)階段特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要包括政治安全風(fēng)險(xiǎn)、暴恐安全風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)治安風(fēng)險(xiǎn)、公共安全風(fēng)險(xiǎn)、民生安全風(fēng)險(xiǎn)、網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等8大類。

三、特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制之合法性危機(jī)

城市是我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展的中心，是財(cái)富聚集及產(chǎn)業(yè)密集的重要區(qū)域。隨著現(xiàn)代性發(fā)展，城市面臨以風(fēng)險(xiǎn)分配為主的時(shí)代即“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的來(lái)臨[27]15。與傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)相比，現(xiàn)代特大城市風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出密集、重疊、連續(xù)等新特點(diǎn)[28]。特大城市是一國(guó)行政區(qū)劃中重要的地方形態(tài)，它發(fā)揮著輻射和帶動(dòng)一定地域(如國(guó)際、國(guó)內(nèi)、區(qū)域)發(fā)展的重要作用[29]。特大城市的人口居住和流動(dòng)，所擁有的空間、經(jīng)濟(jì)、信息，以及自然資源等，都是農(nóng)業(yè)社會(huì)中無(wú)法企及的，也是特大城市存在大量社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的基本前提。城市特征因而也更加凸顯：人口高度聚集，流動(dòng)性空前提高；特大城市中心地位與暴力、失業(yè)、各類新型犯罪等各種類型的工業(yè)社會(huì)和后現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)糾纏在一起；特大城市管理一體化與運(yùn)行邏輯的單一化，普遍主義化和專業(yè)主義化特質(zhì)不斷凸顯，雖然降低管理成本，但制造了許多社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

事實(shí)表明，大量的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)都經(jīng)歷了一個(gè)由量變到質(zhì)變的過(guò)程，起初看似微不足道的風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)過(guò)一系列發(fā)展演化最終成為具有嚴(yán)重危害性的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為一系列不可控制的風(fēng)險(xiǎn)事件。究其原因，政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防不及時(shí)、不到位使得風(fēng)險(xiǎn)無(wú)限放大?？梢?jiàn)，若要實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)規(guī)制，就不能忽視風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防階段的監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)。在特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防階段，監(jiān)管機(jī)制應(yīng)當(dāng)由風(fēng)險(xiǎn)源的排查、登記識(shí)別機(jī)制；風(fēng)險(xiǎn)信息公布機(jī)制；風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估機(jī)制；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案機(jī)制；風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急動(dòng)員機(jī)制；培訓(xùn)演練機(jī)制以及物資保障機(jī)制等組成。需要指出的是，前述各項(xiàng)機(jī)制對(duì)于預(yù)防特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)而言分別具有獨(dú)特的價(jià)值，與此同時(shí)，各項(xiàng)機(jī)制并非割裂、孤立，相反，它們之間彼此互為支撐。對(duì)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)和合理優(yōu)化，有助于提前了解和掌握相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息，為及時(shí)、有效地處置風(fēng)險(xiǎn)提供充足的前期準(zhǔn)備。

(一)風(fēng)險(xiǎn)源的排查、登記、識(shí)別機(jī)制之缺陷

在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的過(guò)程中，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源的排查、登記和識(shí)別屬于預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的第一步。目前，在特大城市中，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源的排查、登記和識(shí)別主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

1.風(fēng)險(xiǎn)源排查機(jī)制

在風(fēng)險(xiǎn)的排查方面，一些特大城市并未形成常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)源排查機(jī)制。特大城市政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源的排查，多是發(fā)生同類事故之后亡羊補(bǔ)牢式的排查，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源的預(yù)防性排查法定義務(wù)并未真正履行。對(duì)特大城市風(fēng)險(xiǎn)源的排查，傳統(tǒng)的法律規(guī)范，更多規(guī)定的是政府對(duì)事故的事后應(yīng)對(duì)，這種理念也深入到了特大城市的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防之中，這也導(dǎo)致特大城市在風(fēng)險(xiǎn)的事前預(yù)防方面一直較為薄弱。例如，在2015年8月天津港發(fā)生爆炸之后，天津市政府才開(kāi)始對(duì)化工產(chǎn)品以及港口等可能發(fā)生事故的地方進(jìn)行重點(diǎn)排查。不僅如此，全國(guó)各主要港口都開(kāi)始了危險(xiǎn)化學(xué)品的安全檢查。[30]這種在發(fā)生了事故之后，特大城市政府或者有關(guān)責(zé)任單位再進(jìn)行同類風(fēng)險(xiǎn)源排查的事例在實(shí)踐中屢見(jiàn)不鮮。比如，2017年7月14日，一名叫李文星的大學(xué)畢業(yè)生的尸體在天津靜海區(qū)被發(fā)現(xiàn)。警情發(fā)生后，天津市公安靜海分局及時(shí)開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)周邊走訪排查、監(jiān)控錄像調(diào)取及關(guān)系人核查等工作。根據(jù)死者攜帶的傳銷筆記等物證，靜海分局分析認(rèn)為其極有可能誤入傳銷組織。[31]該事件曝光之后，引起全國(guó)轟動(dòng)。隨后，天津政法委書(shū)記下了死命令，準(zhǔn)備打一場(chǎng)取締非法傳銷殲滅戰(zhàn)，天津市將決戰(zhàn)20天，徹底清除天津市非法傳銷活動(dòng)。[32]下了死命令之后，天津市公共局迅速行動(dòng)，于2017年8月6日凌晨，在傳銷猖獗的靜海區(qū)實(shí)施代號(hào)為“凌晨行動(dòng)”打擊傳銷的專項(xiàng)行動(dòng)，該行動(dòng)共出動(dòng)執(zhí)法人員2 000余人。截至 8 月6 日上午 11時(shí)排查村街社區(qū)418個(gè)，發(fā)現(xiàn)傳銷窩點(diǎn)301處，清理傳銷人員63名。[33]由于特大城市人口眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)造成難以估量的損失，由此，在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防方面，政府應(yīng)當(dāng)采取措施使預(yù)防理念深入人心，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不能僅采取事后處置的態(tài)度，而應(yīng)更加注重事前預(yù)防。

2.風(fēng)險(xiǎn)源登記機(jī)制

對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)源的登記，一些特大城市政府并沒(méi)有切實(shí)履行法定職責(zé)，由于排查工作不到位，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源的登記方面存在很大的缺失。比如，一些特大城市時(shí)常發(fā)生電梯事故，一個(gè)重要原因是對(duì)電梯風(fēng)險(xiǎn)排查的缺失，從而導(dǎo)致很多關(guān)于電梯的潛在的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法被登記在風(fēng)險(xiǎn)源中，因此也無(wú)法做到對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)的有效監(jiān)管。對(duì)特大城市風(fēng)險(xiǎn)源的登記，特大城市政府應(yīng)當(dāng)注意一定的科學(xué)性。對(duì)于與風(fēng)險(xiǎn)源的相關(guān)因素，比如，特大城市的人口、經(jīng)濟(jì)、地理環(huán)境等因素都應(yīng)當(dāng)被政府考慮進(jìn)去，同時(shí)，針對(duì)特大城市常發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，在登記過(guò)程中應(yīng)當(dāng)主動(dòng)標(biāo)明，這樣在預(yù)防和處置工作中，才能更有針對(duì)性。對(duì)于在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防過(guò)程中的問(wèn)題，很多都是由于風(fēng)險(xiǎn)登記不完善造成的。風(fēng)險(xiǎn)登記的不完善，使得在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防時(shí)存在很大的盲目性，針對(duì)性不強(qiáng)。2015年發(fā)生在天津港的爆炸中，對(duì)于爆炸地點(diǎn)存放何種化學(xué)物質(zhì)，無(wú)論是天津港管理單位，還是天津市安監(jiān)局等單位，都沒(méi)有做好相應(yīng)的?；返怯浌ぷ?，以至于當(dāng)著火時(shí)，消防員趕到現(xiàn)場(chǎng)就盲目的用水進(jìn)行滅火，進(jìn)而造成了更加嚴(yán)重的爆炸事件。[30]在全國(guó)各特大城市的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案中，如《成都市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《武漢市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》等全國(guó)各特大城市的應(yīng)急預(yù)案，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源的登記都較為忽視，很多特大城市的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案都未對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源的登記做相應(yīng)規(guī)定，或者規(guī)定得較為粗略。

3.風(fēng)險(xiǎn)源識(shí)別機(jī)制

一些特大城市政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源的識(shí)別往往是停留在表面上的，由于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源的認(rèn)識(shí)缺乏專業(yè)性和科學(xué)性的支撐，因此，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源的預(yù)防存在較大的難度。風(fēng)險(xiǎn)在很多時(shí)候并不會(huì)呈單一的方式表現(xiàn)出來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)往往是多方面的，這對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源的識(shí)別帶來(lái)了較大的難度。例如，暴雨、臺(tái)風(fēng)等氣象災(zāi)害可能會(huì)引發(fā)泥石流、山體滑坡地質(zhì)災(zāi)害，進(jìn)而造成人員傷亡、傳染病流行等公共衛(wèi)生事件。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)源的識(shí)別，一方面是由于風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別人員的不專業(yè)性造成的，例如，天津港爆炸事件就是如此，參與滅火的消防員除了有天津市的公安局的正規(guī)消防員，還有天津港的消防員、企業(yè)的消防員，這些消防員很多都是合同制的，不僅缺乏消防專業(yè)知識(shí)，同時(shí)也未受過(guò)正規(guī)的消防技能訓(xùn)練。一旦發(fā)生火災(zāi)后，他們很多人只知道拿起高壓水槍，缺乏相應(yīng)的專業(yè)水準(zhǔn)。[34]另一方面，風(fēng)險(xiǎn)的多樣性以及特大城市本身的復(fù)雜性也給風(fēng)險(xiǎn)源的識(shí)別帶來(lái)了較大的難度。2013年11月22日，青島中石化東黃輸油管道爆炸案中，原本普通的輸油管道在泄漏了長(zhǎng)達(dá)8個(gè)小時(shí)之后，引發(fā)了劇烈的爆炸，而青島作為大型城市，其較高的人口密度使得該爆炸事件致62人死亡， 136人受傷，靠海的地理環(huán)境使得附近海域被原油污染，給當(dāng)?shù)氐乃|(zhì)及海產(chǎn)品帶來(lái)了嚴(yán)重的生態(tài)破壞。青島輸油管道的泄漏，逐漸演變成為了一場(chǎng)重大安全事故，并給青島當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境帶來(lái)了嚴(yán)重的污染。[35]

(二)風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制之缺陷

1.跨地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制

特大城市由于人口眾多，城市面積較大，隨著交通和科技的發(fā)展，這也使得風(fēng)險(xiǎn)往往會(huì)從某一個(gè)固定區(qū)域蔓延到整個(gè)城市。同時(shí)，因?yàn)樘卮蟪鞘型ǔＪ悄骋粎^(qū)域或某一省的中心城市，這就使得一個(gè)特大城市的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)蔓延到周邊城市，甚至演變?yōu)槿珖?guó)性的風(fēng)險(xiǎn)。周邊性的風(fēng)險(xiǎn)往往也會(huì)蔓延到特大城市，加劇了特大城市的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防難度。但是在一些特大城市中，往往缺少相應(yīng)的跨區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制。如武漢作為國(guó)家級(jí)中心城市以及中部地區(qū)的中心城市，在湖北省也具有重要作用。尤其是近些年來(lái)，隨著武漢發(fā)展的不斷加快，武漢1+7城市圈正在形成，武漢與周邊城市一體化進(jìn)程不斷加快，但是，相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制卻未建立起來(lái)。

2.橫向跨部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制

橫向的風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制往往存在很多不健全的地方，在特大城市中，一些職能部門(mén)通常會(huì)各自為政，缺乏統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制。雖然某一類風(fēng)險(xiǎn)會(huì)有相應(yīng)的責(zé)任主體，但是預(yù)防某一類風(fēng)險(xiǎn)卻不是某一個(gè)部門(mén)可以獨(dú)立完成的。例如，在艾滋病等傳染病方面，不僅需要衛(wèi)計(jì)委做好相應(yīng)的宣傳教育工作，公安部門(mén)對(duì)賣淫嫖娼行為的打擊也會(huì)在很大程度上避免艾滋病的蔓延。再如，前文提及的深圳光明新區(qū)重大滑坡事故等等。要想有效的預(yù)防山體滑坡需要多方面協(xié)同發(fā)力，例如，氣象部門(mén)要做出連續(xù)暴雨的預(yù)報(bào)，地質(zhì)部門(mén)要對(duì)土壤疏松、易造成山體滑坡的地區(qū)有充分的了解，民政部門(mén)要對(duì)易造成山體滑坡地區(qū)的居民進(jìn)行妥善的安置，要對(duì)其安排住房，并進(jìn)行相關(guān)的生活補(bǔ)貼。由于各部門(mén)之間缺乏溝通，很大程度上導(dǎo)致了此次悲劇的發(fā)生，并造成了近百人的人員傷亡。此次事故的發(fā)生，在很大程度上就是因?yàn)橄嚓P(guān)職能部門(mén)各自為政，橫向的風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制尚未建立。

3.縱向上下級(jí)之間的風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制

目前，特大城市與所在省份及國(guó)家之間的縱向風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制已經(jīng)初步建立，信息共享也初步形成。但是這種縱向的風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制仍然十分薄弱。上下級(jí)之間的風(fēng)險(xiǎn)信息交流，往往采用官僚化的命令報(bào)告模式，上級(jí)對(duì)于下級(jí)往往是采取行政命令的方式進(jìn)行，下級(jí)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)有著更加深刻的感知，其主觀能動(dòng)性難以發(fā)揮，下級(jí)在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)缺乏自主性。而下級(jí)向上級(jí)的匯報(bào)也是十分機(jī)械的，往往是程序性的，實(shí)體性內(nèi)容較少。上下級(jí)之間的互動(dòng)較少，針對(duì)可能出現(xiàn)的苗頭，上下級(jí)之間的溝通應(yīng)當(dāng)更加靈活，針對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題，積極進(jìn)行互動(dòng)式的研判。

4.特大城市政府對(duì)城市公民的風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制

雖然諸多法律規(guī)定，特大城市政府負(fù)有法定職責(zé)向城市公民及時(shí)公開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)信息，比如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第40條規(guī)定，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)定時(shí)向社會(huì)發(fā)布與公眾有關(guān)的突發(fā)事件預(yù)測(cè)信息和分析評(píng)估結(jié)果，并對(duì)相關(guān)信息的報(bào)道工作進(jìn)行管理，及時(shí)按照規(guī)定向社會(huì)發(fā)布可能受到突發(fā)事件危害的警告，公布咨詢電話。但是，從城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和處置實(shí)踐來(lái)分析，城市政府對(duì)城市公民的風(fēng)險(xiǎn)信息交流依然存在諸多問(wèn)題。比如，在2014年上?！?2·31”踩踏事件中，上海市黃浦區(qū)政府的風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制就失靈了。對(duì)此，有學(xué)者作了如下概況：沒(méi)有在第一時(shí)間及時(shí)向公眾發(fā)布外灘燈光秀活動(dòng)變更和安全提示信息；發(fā)布信息的途徑比較單一，黃埔區(qū)政府沒(méi)有采用官方網(wǎng)站、微博、電視、手機(jī)等現(xiàn)代工具，而是采用召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)的形式來(lái)發(fā)布新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)信息，此外，在外灘風(fēng)景區(qū)及其周邊地區(qū)，也沒(méi)有設(shè)置指示牌或者專門(mén)進(jìn)行解釋和引導(dǎo)；發(fā)布內(nèi)容不夠準(zhǔn)確，對(duì)“外灘”與“外灘源”的區(qū)別沒(méi)有特別提醒和廣泛宣傳。即使是上海本地人也不知道外灘源在何處，外灘燈光與外灘源燈光秀有什么區(qū)別。[36]57-59由于特大城市政府對(duì)城市公民信息交流機(jī)制的失靈，所帶來(lái)的消極后果也是顯而易見(jiàn)的。比如，謠言問(wèn)題、公民難以自救問(wèn)題、政府信任危機(jī)問(wèn)題等。

(三)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制之缺陷

1.相關(guān)基本理論界說(shuō)

(1)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制之界定

風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)，是預(yù)防和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件的起點(diǎn)[37]242，是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管活動(dòng)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、常態(tài)化、動(dòng)態(tài)性的工作。風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制，是對(duì)隱藏的風(fēng)險(xiǎn)源及其發(fā)生的概率進(jìn)行等級(jí)評(píng)定的制度[38]190。當(dāng)前，我國(guó)在理論與實(shí)務(wù)層面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)的內(nèi)涵外延，以及風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制的主要內(nèi)容尚未有定論。

2003年5月通過(guò)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第26條規(guī)定，突發(fā)事件發(fā)生后，衛(wèi)生行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織專家對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行綜合評(píng)估。這是首次提到對(duì)突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但沒(méi)有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具體實(shí)施步驟進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明[39]。2007年8月出臺(tái)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第5條和第20條首次以法律的形式對(duì)危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域進(jìn)行調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度確定下來(lái)，[37]242是對(duì)我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制主要內(nèi)容及運(yùn)作方式的權(quán)威規(guī)定。此外，我國(guó)關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)范性文件也對(duì)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制作了相關(guān)規(guī)定。比如，2010年12月北京西單商業(yè)區(qū)正式安裝并投入使用了“人群聚集風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)”。預(yù)警分為紅、橙、黃、藍(lán)四級(jí)。當(dāng)區(qū)域預(yù)測(cè)人流超過(guò)最高流量的60%時(shí)系統(tǒng)顯示藍(lán)色預(yù)警，超過(guò)80%則為黃色預(yù)警，達(dá)到100%時(shí)則為紅色預(yù)警。[40]

(2)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制之類型劃分

風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制針對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)類型、發(fā)生區(qū)域和階段，其評(píng)價(jià)機(jī)制也不同。從風(fēng)險(xiǎn)類型上界定，目前主要的風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制有多種類型：一是按行業(yè)劃分，可以分為食品安全風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制、生態(tài)環(huán)境破壞(污染)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制、公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制、安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制、金融風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制等六種類型；二是根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)突發(fā)事件類型的劃分，可以分為自然災(zāi)害類風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制、事故災(zāi)難類風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制、公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制和社會(huì)安全事件風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制等四種類型。此外，也有學(xué)者從學(xué)理上對(duì)多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)價(jià)機(jī)制[41]作出了研究；三是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的地域范圍上進(jìn)行區(qū)分。風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制主要分為按傳統(tǒng)行政區(qū)劃來(lái)劃分的省級(jí)、地市級(jí)、縣區(qū)級(jí)和跨行政區(qū)劃的風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制，還包括相關(guān)單位、部門(mén)內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制；四是從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)所處階段來(lái)劃分，風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)可以分為前期預(yù)測(cè)性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，事中實(shí)時(shí)性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和事故后果評(píng)估[42]3354-3355三個(gè)方面。

(3)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制之內(nèi)容

從國(guó)際公共安全評(píng)價(jià)體系的視角分析，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估框架大都基于“能力(也稱抗災(zāi)能力和危機(jī)彈性)”[注]聯(lián)合國(guó)減災(zāi)戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)2004年也對(duì)它作了定義：抗災(zāi)能力指可能受到危害的一個(gè)系統(tǒng)、社區(qū)或社會(huì),通過(guò)抵御或變革, 從而在職能和結(jié)構(gòu)上達(dá)到或保持可接受水平的適應(yīng)能力。和“脆弱性”[注]聯(lián)合國(guó)減災(zāi)戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)認(rèn)為，脆弱性指由自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境因素或活動(dòng)所決定的, 是一個(gè)社區(qū)更容易受到危害侵襲的條件。兩個(gè)層面進(jìn)行構(gòu)建，通過(guò)“確定評(píng)價(jià)目標(biāo)結(jié)構(gòu)”“分析評(píng)估實(shí)施水平”(分為人口水平和項(xiàng)目水平)、“設(shè)計(jì)評(píng)估指數(shù)模型”“確定統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)源”“設(shè)計(jì)評(píng)估計(jì)劃”等環(huán)節(jié)，開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)。典型的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估框架可歸納為3大類：(1)單純?cè)u(píng)估脆弱性的框架，如英國(guó)的社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)注冊(cè)等；(2)單純?cè)u(píng)估能力的框架，如美國(guó)的寇普機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)表等；(3)綜合評(píng)估能力與脆弱性相結(jié)合的框架等。[43]當(dāng)前，關(guān)于我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制的主要內(nèi)容，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本原則、評(píng)估主體和評(píng)估程序[37]249-250等內(nèi)容，也有學(xué)者認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)包括資源評(píng)估、威脅評(píng)估、易損性分析、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分、風(fēng)險(xiǎn)控制措施等內(nèi)容，[44]83還有學(xué)者聚焦于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究，根據(jù)《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定(試行)》第13條規(guī)定之相關(guān)規(guī)定，認(rèn)為食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要內(nèi)容和步驟包括危害識(shí)別、危害特征描述、暴露評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)特征描述等內(nèi)容。[45]16-25筆者認(rèn)為，特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)由風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本原則、評(píng)估主體、參與主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估方式、風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估程序和評(píng)估結(jié)果運(yùn)用等部分組成。風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制的核心內(nèi)容是“評(píng)估方式、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估程序”三個(gè)部分。

①評(píng)估方式。關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法的表述，主要采用專家會(huì)商法、德?tīng)柗品āL(fēng)險(xiǎn)矩陣法和分析流程圖法等風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法。[39](風(fēng)險(xiǎn)矩陣法，如下表所示)。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估矩陣分析表

有學(xué)者從技術(shù)層面，側(cè)重于定量分析的角度，歸納總結(jié)了我國(guó)當(dāng)前主要風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法有：資料分析法、實(shí)驗(yàn)?zāi)M法、數(shù)學(xué)模型法和遙感、GIS法，而國(guó)際社會(huì)已經(jīng)提出了多種用于全球、大洲、國(guó)家、區(qū)域乃至社區(qū)等突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的評(píng)估方法和模型，并有與之對(duì)應(yīng)的概念體系、數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)、模型庫(kù)和直觀表達(dá)評(píng)估結(jié)果的風(fēng)險(xiǎn)圖。常見(jiàn)的國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法和模型有：災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)、多重風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、脆弱性評(píng)估法、應(yīng)用系統(tǒng)分析災(zāi)害模擬模型、社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)和應(yīng)對(duì)能力自我評(píng)估法等。[46]11

②風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)之設(shè)定。一般而言，風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定需通過(guò)兩種方法來(lái)實(shí)現(xiàn)。一是根據(jù)不同災(zāi)種的自身屬性，確定不同等級(jí)，如常見(jiàn)的洪澇、臺(tái)風(fēng)、地震等自然災(zāi)害預(yù)報(bào)預(yù)警等級(jí)；二是根據(jù)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性(幾乎確定、很可能、可能、不確定、可能性小)和影響幅度(特別重大、重大、較大、一般、較小)，最終通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)矩陣標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)確定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后的應(yīng)對(duì)措施。

③評(píng)估程序?！讹L(fēng)險(xiǎn)管理原則與實(shí)施指南》將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)三個(gè)步驟。[47]這樣的一種原則性規(guī)定顯然不能涵蓋風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)的全過(guò)程。有學(xué)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程進(jìn)一步細(xì)化，指出我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基本流程包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、脆弱性分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急能力評(píng)估、出具風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、公開(kāi)評(píng)估結(jié)果等步驟。[37]250-252筆者對(duì)此表示基本認(rèn)同。由此也可以初步判斷，我國(guó)采用的是一種“綜合評(píng)估能力與脆弱性分析”相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估框架體系。

2.特大城市風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制規(guī)范和實(shí)證分析

為進(jìn)一步分析風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制在我國(guó)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程中的運(yùn)行現(xiàn)狀，筆者選取北京、天津、上海、深圳、重慶等典型特大城市，從規(guī)范和實(shí)證層面展開(kāi)具體分析。

(1)規(guī)范層面之分析

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五條雖明確規(guī)定了建立重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，但至今尚未完成。地方突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法實(shí)施辦法(條例)和地方總體及專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案等規(guī)范性文件，也大多提出建立健全突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的要求，但風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系建設(shè)進(jìn)程緩慢，而相關(guān)條款多是關(guān)于開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的原則性表述，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成果運(yùn)用效果不明顯。但值得肯定的是，北京、天津、上海、重慶、深圳、武漢等特大城市都以政府文件的形式對(duì)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作了較為具體的規(guī)定，如《北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理工作的意見(jiàn)》[48]《天津市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)安全天津建設(shè)綱要(2015-2020年)12個(gè)專項(xiàng)安全建設(shè)實(shí)施方案的通知》[49]《上海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理和隱患排查工作的意見(jiàn)》[50]《重慶市突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)管理操作指南(試行)》[51]《關(guān)于印發(fā)深圳市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作方案的通知》、武漢市《市人民政府關(guān)于加強(qiáng)公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理的意見(jiàn)》[52]等規(guī)范性文件。從實(shí)踐層面講，筆者以深圳市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作開(kāi)展情況為例，加以分析說(shuō)明。

(2)實(shí)踐層面之分析

自2012年9月以來(lái)，深圳市應(yīng)急委、安委會(huì)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于分行業(yè)分區(qū)域開(kāi)展城市公共安全評(píng)估的工作方案》，啟動(dòng)了城市公共安全評(píng)估工作，是建國(guó)以來(lái)首次將整個(gè)城市作為一個(gè)系統(tǒng)開(kāi)展公共安全評(píng)估，全面掌握城市主要風(fēng)險(xiǎn)。[53]

具體做法是：①統(tǒng)一評(píng)估方法，研究編制了《深圳市公共安全評(píng)估工作指南》。②開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。依據(jù)歷史數(shù)據(jù)和典型案例，由專家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行梳理和分析，發(fā)現(xiàn)和辨識(shí)可能對(duì)深圳造成較大影響的風(fēng)險(xiǎn)。③組織風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。組織行業(yè)主管部門(mén)與相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜揖C合分析風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和后果嚴(yán)重性，評(píng)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。④提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。⑤編制白皮書(shū)。⑥明確整改責(zé)任。

《深圳市突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》[54]中指出：在城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，深圳市對(duì)此高度重視，開(kāi)展了大量的創(chuàng)新性、針對(duì)性、可行性的實(shí)踐探索，并取得了顯著成效，但仍然暴露出存在部分應(yīng)急預(yù)案缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)支撐，實(shí)用性和可操作性不強(qiáng)；部分領(lǐng)導(dǎo)干部和應(yīng)急部門(mén)在日常工作中仍然缺乏綜合風(fēng)險(xiǎn)分析和應(yīng)急決策能力，“重處置，輕預(yù)防”的被動(dòng)式應(yīng)急現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；尚未全面開(kāi)展分行業(yè)和分區(qū)域的專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工，作城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制仍需健全，系統(tǒng)全面的公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理局面尚未形成的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題。

3.風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制存在的合法性危機(jī)

(1)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制的功能定位和社會(huì)認(rèn)知嚴(yán)重不足

特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程是一個(gè)閉環(huán)系統(tǒng)，將風(fēng)險(xiǎn)在處置計(jì)劃的實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的相應(yīng)變化及時(shí)向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和識(shí)別者進(jìn)行反饋，以便有針對(duì)性地開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和分析，調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)處置計(jì)劃，以此循環(huán)往復(fù)，保持風(fēng)險(xiǎn)處置的動(dòng)態(tài)性，從而達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)處置的預(yù)期目的。由此可見(jiàn)，風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)始于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和準(zhǔn)備階段，是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)警的前提，是應(yīng)急處置和救援的重要依據(jù)，并將延續(xù)至事后恢復(fù)和重建環(huán)節(jié)，直至進(jìn)入下一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)周期。健全完善風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)于明確特定型城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)范圍、提高突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)能力、分析能力、評(píng)估能力和處置能力具有重要意義。當(dāng)前，我國(guó)在特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管過(guò)程中，受制于“重處置，輕預(yù)防”的被動(dòng)式應(yīng)急管理理念，風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)進(jìn)程緩慢，風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)成效不足。

從社會(huì)認(rèn)知角度來(lái)講，在風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)實(shí)踐活動(dòng)中，往往是由相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管責(zé)任主體(相關(guān)行政部門(mén))組織專家團(tuán)隊(duì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源單位開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，適當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)聽(tīng)證會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)信息公開(kāi)等方式引入公眾參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中，專家的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知模式與公眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知模式并不總是高度契合，特別是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的價(jià)值目標(biāo)和規(guī)制手段方面，二者往往是相背離的。

專家認(rèn)知和公眾認(rèn)識(shí)的差異與合法性危機(jī)[55]82-98

注：表格中的內(nèi)容，主要根據(jù)學(xué)者戚建剛《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程中的合法性》一文概括歸納所得。

(2)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)

《風(fēng)險(xiǎn)管理原則與實(shí)施指南》，[47]作為我國(guó)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)指南，僅以寥寥數(shù)字，從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)三個(gè)方面，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)進(jìn)行了一種粗線條的、原則性的概括，其內(nèi)容缺乏指引性和可操作性，無(wú)法為開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)提供理論支撐和標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。而相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于某一行業(yè)、某一災(zāi)種的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作也多是原則性的規(guī)定。

具體到我國(guó)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)法制規(guī)范，尚未形成系統(tǒng)性、專業(yè)性、權(quán)威性的風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，其多以政府或政府部門(mén)文件形式出臺(tái)，或是作為文件中的部分內(nèi)容出現(xiàn)。同時(shí)，特大城市因其自身的特殊性，城市風(fēng)險(xiǎn)種類在覆蓋《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定的四大類型的基礎(chǔ)上，存在諸多細(xì)分的、并體現(xiàn)自身城市風(fēng)險(xiǎn)防控特殊性的風(fēng)險(xiǎn)類型，對(duì)這些特殊性、多發(fā)性的風(fēng)險(xiǎn)類型，健全完善風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制就顯得尤為重要。比如，深圳、廣州等沿海特大城市的臺(tái)風(fēng)、洪澇災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制；重慶山區(qū)地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制；天津、上海等港口城市海港運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制；上海、深圳、北京等金融中心金融風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制；特大城市交通安全、安全生產(chǎn)、恐怖襲擊、群體性事件的風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制。凡此種種，風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制與現(xiàn)實(shí)需求之間還存在很大差距。

(3)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)完成后的整改、監(jiān)測(cè)、防控措施嚴(yán)重滯后

風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的起點(diǎn)而不是終點(diǎn)。通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的識(shí)別、分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力評(píng)估，針對(duì)高等級(jí)風(fēng)險(xiǎn)，職能部門(mén)要及時(shí)采取風(fēng)險(xiǎn)隔離、監(jiān)測(cè)、預(yù)警等風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，并為后期可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)處置和救援提供行動(dòng)方向。從近年來(lái)發(fā)生的2012年北京“7.21”特大暴雨災(zāi)害，到2014年“12.31”上海外灘踩踏事件，再到2015年天津?yàn)I海新區(qū)“8.12”爆炸事故等，無(wú)一不反映了災(zāi)害發(fā)生前的風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果并未受到有關(guān)企業(yè)、監(jiān)管部門(mén)和社會(huì)公眾的高度重視。違法違規(guī)操作、不合理的城市工業(yè)布局、過(guò)度化的城市擴(kuò)張、不完善的城市防洪排污排澇設(shè)施建設(shè)及監(jiān)管維護(hù)、不及時(shí)地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行全面和有效整改，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)機(jī)制和制度的落實(shí)，風(fēng)險(xiǎn)防控手段措施乏力等眾多非自然因素疊加，風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)成果運(yùn)用之于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管活動(dòng)的實(shí)效性大打折扣。

(4)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制缺乏常態(tài)化的監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度支撐

首先，從規(guī)范層面而言，當(dāng)前我國(guó)法律、法規(guī)、規(guī)章和政府規(guī)范性文件中關(guān)于對(duì)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)監(jiān)督問(wèn)責(zé)方面的規(guī)定較為簡(jiǎn)單模糊。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估各方參與主體的職、責(zé)、權(quán)、利不明確，各方主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)排查敷衍了事、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流于形式、對(duì)問(wèn)題整改觀望緩進(jìn)、對(duì)危機(jī)爆發(fā)持僥幸態(tài)度、對(duì)事后問(wèn)責(zé)悔不當(dāng)初。法律規(guī)范中缺少必要的、持續(xù)性、全面性和強(qiáng)制性風(fēng)險(xiǎn)排查、分析、評(píng)估、整改、防范和問(wèn)責(zé)的條文表述。

其次，從實(shí)踐層面而言，特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)多元主體合作不力。風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)涉及到社會(huì)參與主體，政府監(jiān)管主體和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家團(tuán)隊(duì)。如何推動(dòng)社會(huì)主體主動(dòng)積極開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)自查和整改，如何組織專家團(tuán)隊(duì)對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)的定級(jí)評(píng)價(jià)，如何協(xié)調(diào)政府各相關(guān)部門(mén)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)排查整改情況進(jìn)行及時(shí)跟進(jìn)，通過(guò)社會(huì)力量的投入和政府公權(quán)力的行使，對(duì)各風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、及時(shí)處置，最大程度的化解風(fēng)險(xiǎn)、防控風(fēng)險(xiǎn)，這本身就是一項(xiàng)浩大的系統(tǒng)工程。通過(guò)對(duì)我國(guó)特大城市典型案例分析和日常風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)實(shí)踐觀察發(fā)現(xiàn)，我國(guó)法律對(duì)社會(huì)主體開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)自查自糾缺少激勵(lì)機(jī)制和跟蹤服務(wù)機(jī)制，而更多的是對(duì)其采取行政命令和行政處罰等強(qiáng)制性的損益性的行政行為。雖然開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)排查和防控，從根本上來(lái)講，社會(huì)主體是最大受益者，但從短期來(lái)看，帶來(lái)的是更多的成本投入，社會(huì)主體積極性必然不高。

最后，從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家團(tuán)隊(duì)而言，特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)是一項(xiàng)科學(xué)性與價(jià)值性相統(tǒng)一的交互過(guò)程，應(yīng)當(dāng)通過(guò)同行評(píng)審、異體監(jiān)督等制度的設(shè)置保證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果科學(xué)合理、適度可行。但當(dāng)前我國(guó)開(kāi)展的風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)往往是特大城市相關(guān)行政機(jī)關(guān)自身或委托專家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行的單一評(píng)估主體為主的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，缺少公私合作的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估建議渠道，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)權(quán)威性、科學(xué)性、應(yīng)責(zé)性不足[45]。

(5)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)社會(huì)參與和信息公開(kāi)不充分

特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)需要多方主體參與，充分的信息交流溝通和相互促進(jìn)監(jiān)督顯得尤為重要。從目前來(lái)看，政府部門(mén)、專家團(tuán)體和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)排查的企、事業(yè)單位和部門(mén)三者之間在風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)中的交流較多，但相互間的參與程度不夠深入具體，往往是政府部門(mén)指令相關(guān)單位自查，委托專家團(tuán)隊(duì)評(píng)估，責(zé)令相關(guān)單位限期整改。但針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)排查中風(fēng)險(xiǎn)源的認(rèn)定、風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別認(rèn)定、風(fēng)險(xiǎn)整改中政府部門(mén)的跟蹤服務(wù)、主動(dòng)履職等方面，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)單位的話語(yǔ)權(quán)較弱，處于服從地位而不是平等地位。此外，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)，非直接利益相關(guān)者的話語(yǔ)權(quán)往往被忽視，針對(duì)相關(guān)危險(xiǎn)行業(yè)、企業(yè)和產(chǎn)品的生產(chǎn)建設(shè)、相關(guān)城市建設(shè)中潛在風(fēng)險(xiǎn)、城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、生態(tài)環(huán)境發(fā)展中的潛在風(fēng)險(xiǎn)等，非直接利益相關(guān)者，尤其是公民個(gè)人，其參與渠道不暢。與此同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)的相關(guān)信息披露，成果運(yùn)用情況通報(bào)不及時(shí)、不全面、不準(zhǔn)確。

(6)評(píng)估指標(biāo)體系缺少原則性規(guī)定

特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系作為一種特定的測(cè)量工具和手段，由一系列經(jīng)過(guò)遴選的敏感指標(biāo)組成，用于測(cè)量社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象及其運(yùn)行過(guò)程，且具有系統(tǒng)性、計(jì)量性、具體性、實(shí)踐性和適用性等特點(diǎn)。評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)定的科學(xué)性對(duì)于評(píng)估結(jié)果具有重要影響。指標(biāo)體系一般通過(guò)若干變量特征而表現(xiàn)出來(lái)。這些統(tǒng)計(jì)指標(biāo)因此成為測(cè)定社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的指示器，[58]健全的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系是對(duì)社會(huì)穩(wěn)定狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控的重要工具和手段。[59]106指標(biāo)體系一般來(lái)說(shuō)是根據(jù)現(xiàn)實(shí)或之前風(fēng)險(xiǎn)事件經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、分析得出的具體實(shí)用性指標(biāo)內(nèi)容，但缺少原則性規(guī)定的指標(biāo)體系呈現(xiàn)出一種繁雜的狀態(tài)，適用于各領(lǐng)域、各情形的評(píng)估指標(biāo)數(shù)量龐雜、標(biāo)準(zhǔn)不一，無(wú)法做出統(tǒng)一具體的規(guī)定模式，由此，應(yīng)當(dāng)有概括性的、高度抽象凝練的原則性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)保證評(píng)估指標(biāo)的科學(xué)性與系統(tǒng)性。因此，當(dāng)下特大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中缺少評(píng)估指標(biāo)原則性規(guī)定的情形不能適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制的現(xiàn)實(shí)需求，并且此種原則性規(guī)定也應(yīng)當(dāng)在后續(xù)的機(jī)制完善中通過(guò)法制化的途徑予以明確和規(guī)范。

(四)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案機(jī)制之缺陷

在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案方面，很多特大城市都制定了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，無(wú)法可依的局面已經(jīng)得到了有效的緩解。對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)，已經(jīng)由之前臨時(shí)的應(yīng)急機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)橛姓驴裳摹⒊B(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案機(jī)制。

1.關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案的合法律性與科學(xué)性問(wèn)題

目前，特大城市的應(yīng)急預(yù)案不僅僅有特大城市總體應(yīng)急預(yù)案，如《武漢市突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》。同時(shí)，在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等，還存在眾多專門(mén)性的應(yīng)急預(yù)案，如《武漢自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》《武漢事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》《武漢突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案》等多個(gè)專門(mén)性的應(yīng)急預(yù)案。如此眾多的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，其合法性存在著很大的危機(jī)。特大城市的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，不僅要與《憲法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等上位法相一致，還要與《國(guó)家突發(fā)事件總體預(yù)案》，各部委的總體應(yīng)急預(yù)案，以及所在省份的總體應(yīng)急預(yù)案和各專門(mén)預(yù)案相一致。一些特大城市的應(yīng)急預(yù)案存在違反法律，具體條款不明確，缺乏可操作性的問(wèn)題。

諸多特大城市里的高等學(xué)校的應(yīng)急預(yù)案就存在此類問(wèn)題。比如，《南京大學(xué)突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《清華大學(xué)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》。這兩所高校的應(yīng)急預(yù)案都規(guī)定了學(xué)校的黨委書(shū)記是突發(fā)事件應(yīng)急處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)，并履行相應(yīng)的應(yīng)急管理職責(zé)。又如，2004年北京密云“2·5”踩踏事故也暴露出當(dāng)時(shí)應(yīng)急預(yù)案科學(xué)性不足。密云踩踏事故雖然是突發(fā)性的，卻是可以預(yù)見(jiàn)得到的。元宵節(jié)之前平均每天的游客是3千人左右，而元宵節(jié)當(dāng)天突破3萬(wàn)人，而應(yīng)急預(yù)案估計(jì)人數(shù)是5千人，最大限度來(lái)人不超過(guò)6千人。這就是說(shuō)，應(yīng)急預(yù)案是根據(jù)6千人的規(guī)模來(lái)設(shè)置的，但事實(shí)上來(lái)客的數(shù)量比估計(jì)超過(guò)了5倍。這說(shuō)明了應(yīng)急預(yù)案的不科學(xué)和不充分。[60]353-362

2.關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案的公眾參與

相較于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案由于專業(yè)性較強(qiáng)，往往被認(rèn)為是政府部門(mén)的內(nèi)部事務(wù)。在現(xiàn)代科技社會(huì)，傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)交織，自然風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)并存，風(fēng)險(xiǎn)在現(xiàn)代社會(huì)是無(wú)處不在的。同時(shí)，在特大城市中，隨著城市發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，交通工具發(fā)達(dá)，使得各地聯(lián)系不斷增多，風(fēng)險(xiǎn)傳播范圍也越來(lái)越大。在如此復(fù)雜的情況下，僅僅依靠政府是難以有效應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的，但是綜合各特大城市風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案制定的情況來(lái)看，廣大人民群眾作為對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最深刻的感知者，卻很難參與到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案的制定與修改中，這無(wú)疑不利于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案的科學(xué)性。在全國(guó)各特大城市中，無(wú)論是突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案，還是自然災(zāi)害類、事故災(zāi)害類、公共衛(wèi)生類、社會(huì)安全類等各類突發(fā)事件，其在制定時(shí)都是負(fù)有相應(yīng)職能的行政主體完成的，公眾作為風(fēng)險(xiǎn)最深刻的感知者，并有效未參與到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案的制定中來(lái)。

(五)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急動(dòng)員機(jī)制之缺陷

1.特大城市政府部門(mén)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)宣傳不夠，導(dǎo)致一些群眾和責(zé)任人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防缺乏常識(shí)。在特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)實(shí)踐中，可以發(fā)現(xiàn)不僅僅是普通群眾缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，一些專業(yè)人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)也存在很大漏洞。例如，2015年的天津港大爆炸，消防隊(duì)員在第一時(shí)間到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，在未明確起火物品的化學(xué)屬性后，盲目的用高壓水槍滅火，使天津港起火事件發(fā)展成為更為嚴(yán)重的爆炸事故，造成了嚴(yán)重的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。[30]各種原因與相關(guān)部門(mén)責(zé)任人員的“狹隘的部門(mén)意識(shí)”或“專業(yè)意識(shí)”有聯(lián)系，他們往往在自己的責(zé)任范圍內(nèi)開(kāi)展救援，而不顧及從而也不學(xué)習(xí)其他部門(mén)的專業(yè)知識(shí)。又如，2004年6月9日，北京市京民大廈發(fā)生火災(zāi)，造成12死35傷，直接經(jīng)濟(jì)損失81.9萬(wàn)元。[61]北京京民大廈火災(zāi)是繼藍(lán)極速網(wǎng)吧后又一次特大火災(zāi)。從該火災(zāi)發(fā)生來(lái)看，有兩大教訓(xùn)值得吸?。阂皇遣糠质忻駥?duì)火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的逃生知識(shí)缺乏。在該事故中，發(fā)生火災(zāi)時(shí)有2名受傷的男性跳樓逃生，出現(xiàn)骨盆骨折和腰椎粉碎性骨折。大部分傷員因不懂得自救而吸入苯，出現(xiàn)苯中毒現(xiàn)象，導(dǎo)致呼吸系統(tǒng)出現(xiàn)吸入性損傷。二是一些責(zé)任單位和責(zé)任人的消防安全知識(shí)匱乏，對(duì)消防安全不重視。從法院審理過(guò)程中，可以發(fā)現(xiàn)4位事故責(zé)任人員均犯有事故責(zé)任罪。在施工過(guò)程中，被告人張某某和朱某某一直沒(méi)有按有關(guān)規(guī)定制定安全生產(chǎn)管理制度，也沒(méi)有設(shè)置專職的安全員。而北京某某裝潢公司隊(duì)長(zhǎng)陳某某、瓦工隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)田某某和朱某某在明知防水作業(yè)不應(yīng)與其他工種交叉施工的情況下，仍強(qiáng)令工人違章冒險(xiǎn)作業(yè)，最終導(dǎo)致火災(zāi)發(fā)生。

2.風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急動(dòng)員機(jī)制并沒(méi)有常態(tài)化。特大城市由于流動(dòng)人口多，給特大城市政府風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急動(dòng)員帶來(lái)了一定程度上的困難。同時(shí)，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的培訓(xùn)演練缺失，這也導(dǎo)致在一旦風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)時(shí)，救援人員難以被政府有效動(dòng)員起來(lái)。比如，在北京2013年“7·21”特大暴雨中，近8萬(wàn)名群眾受困首都機(jī)場(chǎng)，網(wǎng)民自發(fā)組織自駕車隊(duì)前往救援，但政府沒(méi)有動(dòng)用強(qiáng)大的社會(huì)力量進(jìn)行救援。而在京港澳高速南崗?fù)荻畏e水后，在150名農(nóng)民工連夜救援受困群眾后的第二天，政府救援力量才到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)。[62]188-189

(六)物資保障機(jī)制之缺陷

在物資保障機(jī)制方面，特大城市的物質(zhì)保障主要存在著以下三個(gè)方面的問(wèn)題。

1.物資保障缺乏針對(duì)性。一些特大城市的物質(zhì)保障機(jī)制并沒(méi)有針對(duì)該區(qū)域多發(fā)、頻發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，有針對(duì)性的囤積救援物資。2005年發(fā)生的中石油吉林石化分公司發(fā)生爆炸事故，該爆炸事故造成松花江水體污染，嚴(yán)重影響了哈爾濱市民的正常生活，廣大市民們的生活用水無(wú)法得到保障。在此次事件發(fā)生后，能夠去除有害物質(zhì)的活性炭等過(guò)濾器材嚴(yán)重短缺。當(dāng)污染帶于2005年11月22日到達(dá)哈爾濱市時(shí)，該市只有700噸活性炭，缺口達(dá)到700噸。后經(jīng)過(guò)兩次補(bǔ)充，缺口的活性炭分別于25日和26日才到達(dá)哈爾濱。[63]在此次事件中，還暴露了哈爾濱飲用水資源儲(chǔ)備的嚴(yán)重短缺的問(wèn)題。平時(shí)12元一箱的礦泉水被賣到了20元，社會(huì)秩序受到了嚴(yán)重沖擊和影響。[64]151

2.再生產(chǎn)能力不足。風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)之后，物資儲(chǔ)備往往都會(huì)出現(xiàn)短缺的情形，特大城市政府不僅僅需要從其他地方調(diào)運(yùn)物資，這對(duì)當(dāng)?shù)鼐仍镔Y的再生產(chǎn)能力也是極大的挑戰(zhàn)。當(dāng)然，這里的物資保障，除了財(cái)務(wù)之外，還涉及救援力量。比如，在2015年“1·2”哈爾濱大火事件中，哈爾濱就存在消防力量不足的情況。在救援過(guò)程中，哈爾濱市公安消防指揮中心不得不先后調(diào)集哈爾濱市以及大慶、綏化等地27支消防部隊(duì)、152輛消防車、642名指戰(zhàn)員，趕赴現(xiàn)場(chǎng)救援。[62]16

3.對(duì)囤積的物資監(jiān)管不到位。特大城市往往都會(huì)囤積一定數(shù)量的救援物資，但很多物資都會(huì)有保質(zhì)期限。在保質(zhì)期限來(lái)臨之前，相應(yīng)的職能部門(mén)并沒(méi)有及時(shí)的處理這批物資，導(dǎo)致其腐壞，這無(wú)疑是對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的極大浪費(fèi)。同時(shí)，沒(méi)有對(duì)過(guò)期的物資進(jìn)行更換，風(fēng)險(xiǎn)一旦來(lái)臨，便會(huì)拖延救援的進(jìn)度。

四、國(guó)外特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制及法律制度

(一)日本東京社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制及其法制化

1.典型案例：東京地鐵毒氣事件

1995年3月20日早上7點(diǎn)50分左右，在日本東京地鐵發(fā)生了一起恐怖襲擊事件，奧姆真理邪教組織人員在東京地鐵投放了大量毒氣，共有三條線路上的五輛地鐵被該邪教組織成員投放毒氣，該事件共造成13人死亡，5 510多人受傷，1 036人住院治療。該慘案發(fā)生之后，全世界震驚。[65]該事件對(duì)特大城市暴恐風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防帶來(lái)了慘痛的教訓(xùn)。

(1)特大城市應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)有毒化學(xué)物品的防范措施。特大城市人口眾多，而化學(xué)物品傷害面又廣，一旦特大城市遭遇到有毒化學(xué)物品的威脅，后果不堪設(shè)想。特大城市應(yīng)當(dāng)建立起對(duì)化學(xué)物品的預(yù)防和應(yīng)對(duì)機(jī)制，從源頭上監(jiān)控每一個(gè)進(jìn)入特大城市的化學(xué)物品，并儲(chǔ)備好相應(yīng)的防護(hù)裝備，以防可能產(chǎn)生危害的化學(xué)物品。同時(shí)，為了防患于未然，相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極組織相關(guān)的演習(xí)，向普通民眾宣傳預(yù)防化學(xué)物品的知識(shí)，鼓勵(lì)他們積極舉報(bào)，并給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。

(2)應(yīng)當(dāng)重視對(duì)毒氣毒物等有毒化學(xué)物品的管理。奧姆真理教邪教成員在買(mǎi)賣、運(yùn)輸毒氣過(guò)程中，警察并沒(méi)有任何察覺(jué)。同時(shí)，當(dāng)該邪教組織成員準(zhǔn)備乘坐地鐵時(shí)，相關(guān)的安檢措施形同虛設(shè)，也沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)物品的管理，相關(guān)的監(jiān)管及運(yùn)輸部門(mén)存在嚴(yán)重的失職，不僅僅是在買(mǎi)賣、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)，更重要的是應(yīng)當(dāng)從源頭做好，從有毒化學(xué)物品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)抓起，建立相應(yīng)的備案制度。

(3)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)公共場(chǎng)所的安全監(jiān)管。一旦在特大城市的公共場(chǎng)所發(fā)動(dòng)恐怖襲擊，不僅會(huì)造成嚴(yán)重的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，而且造成嚴(yán)重的社會(huì)影響，甚至?xí)斐扇珖?guó)性的恐慌，不利于社會(huì)穩(wěn)定。特大城市的相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)公共場(chǎng)所的監(jiān)管。在特大城市的公共場(chǎng)所，特別是地鐵等交通工具，政府不僅僅要增派安保人員，同時(shí)也要配備先進(jìn)的探測(cè)設(shè)備，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)有毒的化學(xué)物品。

(4)重視對(duì)類似事件的管理。在東京地鐵毒氣事件之前，1994年6月27日，9名恐怖分子在日本長(zhǎng)野縣松本市深志區(qū)住宅街內(nèi)散布沙林毒氣，導(dǎo)致7人死亡，660人受傷。然而，該事件并沒(méi)有得到日本政府的重視，直到恐怖分子在東京地鐵內(nèi)投放毒氣，造成了更加嚴(yán)重的傷亡。[65]

2.日本東京風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的主要法律規(guī)范

日本東京規(guī)范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的法律規(guī)范可以分為四個(gè)層次：[66]152-206

(1)基本法

基本法主要有如下：1947年的《災(zāi)害救助法》，1947年的《消防組織法》，1948年的《消防法》，1949年的《防洪法》，1954年的《警察法》，1956年的《城市公園法》，1956年的《海岸法》，1958年的《臺(tái)風(fēng)常襲擊地帶的防災(zāi)特別措施法》，1961年的《災(zāi)害對(duì)策基本法》，1970年的《關(guān)于防止海洋污染和海嘯災(zāi)害的法律》，1973年的《城市綠地法》，1975年的《關(guān)于石油化學(xué)基地等災(zāi)害防止法》，1981年的《大規(guī)模地震對(duì)策特別措施法》，1983年的《活火山對(duì)策特別措施法》，1995年的《地震防災(zāi)對(duì)策特別措施法》、《促進(jìn)建筑物耐震加固的法律》，1997年的《關(guān)于促進(jìn)密集市區(qū)建設(shè)防災(zāi)各街區(qū)的法律》，1998年的《關(guān)于感染癥的預(yù)防和對(duì)患者醫(yī)療法律》，1999年的《原子能災(zāi)害對(duì)策特別措施法》以及2002年的《關(guān)于推進(jìn)東南海和南海地震的防災(zāi)對(duì)策》等等。這些法律涉及到自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生等方面的風(fēng)險(xiǎn)事件，也涉及到一些應(yīng)急機(jī)構(gòu)的職能規(guī)范。

(2)地方法規(guī)

東京都地方法規(guī)涉及到公共安全、衛(wèi)生健康、事故災(zāi)難、自然災(zāi)害和經(jīng)濟(jì)安全等各種類型的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。[60]82-104試舉兩例。在災(zāi)害對(duì)策和災(zāi)害救助方面就包括《東京都防災(zāi)會(huì)議條例》《東京都災(zāi)害對(duì)策本部條例》《東京都災(zāi)害對(duì)策本部條例實(shí)施細(xì)則》《東京都地震災(zāi)害警戒本部條例》《東京震災(zāi)對(duì)策條例》《東京震災(zāi)對(duì)策條例實(shí)施細(xì)則》《震災(zāi)時(shí)的避難場(chǎng)所的指定》《災(zāi)害時(shí)從事應(yīng)急措置業(yè)務(wù)人員的損害補(bǔ)償條例》《東京都震災(zāi)恢復(fù)本部設(shè)置條例》《東京都震災(zāi)恢復(fù)本部條例實(shí)施細(xì)則》《震災(zāi)時(shí)的避難場(chǎng)所的指定》《震災(zāi)的避難道路的指定》《東京都震災(zāi)恢復(fù)本部設(shè)置條例》《東京都震災(zāi)恢復(fù)本部設(shè)置條例實(shí)施規(guī)則》《關(guān)于東京都震災(zāi)恢復(fù)本部設(shè)置條例及實(shí)施規(guī)則的施行》《災(zāi)害救助法施行細(xì)則》《災(zāi)害時(shí)應(yīng)急措置業(yè)務(wù)人員的損害補(bǔ)償條例實(shí)施細(xì)則》《東京都受災(zāi)者職業(yè)資金貸款規(guī)則》《東京都使用災(zāi)害救助基金事前購(gòu)買(mǎi)發(fā)放物品的手續(xù)等規(guī)則》《震災(zāi)時(shí)的避難道路的指定》《水難救援法處理手續(xù)》等等。在衛(wèi)生保健方面，東京都首先將該領(lǐng)域分為16個(gè)方面，即保健所、健康安全研究中心、母體保護(hù)、母子保護(hù)、殘疾兒療育、醫(yī)療補(bǔ)助、衛(wèi)生、食品衛(wèi)生、醫(yī)務(wù)、感染預(yù)防、藥物、毒物和烈性藥、麻藥、狂犬預(yù)防、食用肉衛(wèi)生和清掃。在每一方面，東京都都通過(guò)地方法規(guī)加以規(guī)定，如在感染預(yù)防方面的規(guī)范就包括1999年4月的《感染癥預(yù)防及對(duì)感染癥患者醫(yī)療的法律的實(shí)施細(xì)則》、1953年3月的《東京都感染癥預(yù)防對(duì)策審議會(huì)議》、1999年3月的《東京都感染癥診查協(xié)議會(huì)條例》和1975年3月的《結(jié)核病預(yù)防實(shí)施細(xì)則》。在食品衛(wèi)生方面的規(guī)范則包括2000年3月的《食品衛(wèi)生法實(shí)施條例》、1948年9月的《食品衛(wèi)生法實(shí)施細(xì)則》、1953年3月的《東京都食品衛(wèi)生調(diào)查會(huì)條例》、1953年10月的《食品制造業(yè)等管理?xiàng)l例》、1953年11月的《食品制造業(yè)等管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》、1959年9月的《廚師法實(shí)施細(xì)則》、1986年3月的《東京都管制河豚處理?xiàng)l例》、2003年5月的《健康增進(jìn)法實(shí)施細(xì)則》、1951年5月的《營(yíng)養(yǎng)師法實(shí)施細(xì)則》以及1967年4月的《點(diǎn)心制造衛(wèi)生法實(shí)施細(xì)則》。

(3)指南、手冊(cè)和預(yù)案

除了位階較高的法律和地方法規(guī)外，東京都各部門(mén)還制定了各類指南、手冊(cè)和預(yù)案來(lái)規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制。到2003年為止，東京都各部局共制定了各類指南、手冊(cè)和預(yù)案共53個(gè)。如知事本部在2002年4月通過(guò)了《災(zāi)害時(shí)期職員的行動(dòng)指南》，規(guī)定災(zāi)害時(shí)期知事本部的職員的行動(dòng)綱領(lǐng)和《災(zāi)害時(shí)期的報(bào)道指南》，規(guī)定災(zāi)害時(shí)期東京都的報(bào)道機(jī)制。總務(wù)局在1999年12月通過(guò)了《總務(wù)局震災(zāi)時(shí)期首次出動(dòng)反應(yīng)指南》，規(guī)定災(zāi)害時(shí)期職員的行動(dòng)綱領(lǐng)，在2003年3月通過(guò)了《東京都震災(zāi)恢復(fù)手冊(cè)》，規(guī)定地震災(zāi)害發(fā)生后的恢復(fù)措施。文化生活局在1999年3月通過(guò)了《災(zāi)害對(duì)策手冊(cè)》，規(guī)定文化生活局的職員在災(zāi)害時(shí)期的行動(dòng)綱領(lǐng)，在1999年3月通過(guò)了《災(zāi)害時(shí)期東京都支援市民活動(dòng)的手冊(cè)》，在2001年3月通過(guò)了《東京都防災(zāi)語(yǔ)言志愿者手冊(cè)》，在2002年9月通過(guò)了《外國(guó)人災(zāi)害信息中心運(yùn)行指南》以及在2003年3月通過(guò)了《東京都生活文化局志愿部的災(zāi)害發(fā)生時(shí)的應(yīng)對(duì)指南》。而健康局的手冊(cè)、指南或預(yù)案則包括1998年8月的《衛(wèi)生局災(zāi)害活動(dòng)手冊(cè)》、2002年4月的《健康危機(jī)管理手冊(cè)》、1998年5月的《災(zāi)害時(shí)期的保健活動(dòng)手冊(cè)》、1996年3月的《災(zāi)害時(shí)期的醫(yī)療救援活動(dòng)手冊(cè)》、1996年9月的《災(zāi)害時(shí)期的醫(yī)療活動(dòng)和首先救援方案》、1997年3月的《災(zāi)害時(shí)期的牙科醫(yī)療救援活動(dòng)手冊(cè)》、2001年2月的《災(zāi)害時(shí)期的藥劑師班活動(dòng)手冊(cè)》、1997年的《災(zāi)害時(shí)期的避難所等衛(wèi)生管理手冊(cè)》、1996年8月的《醫(yī)院的防災(zāi)訓(xùn)練手冊(cè)》和2004年的《NBC恐怖災(zāi)害應(yīng)對(duì)處置預(yù)案》。

(4)規(guī)劃

東京都的規(guī)劃分為綜合防災(zāi)規(guī)劃、健康保健等專門(mén)部門(mén)規(guī)劃以及各部門(mén)規(guī)劃中的單項(xiàng)規(guī)劃。東京都制定規(guī)劃是以國(guó)家的法律為依據(jù)的。部門(mén)規(guī)劃可以以東京都健康醫(yī)療規(guī)劃為例。在該規(guī)劃中，東京都提出了要加強(qiáng)健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防體制，確保食品和飲用水的安全，對(duì)醫(yī)藥品等的監(jiān)管和指導(dǎo)，防止亂用藥物對(duì)策，推進(jìn)藥品的適當(dāng)使用，防止感染癥的對(duì)策以及健康危機(jī)發(fā)生時(shí)的應(yīng)對(duì)等等。

(5)協(xié)定與契約

協(xié)定與契約用以明確風(fēng)險(xiǎn)變成現(xiàn)實(shí)之后東京都與非政府組織、周邊城市和志愿者之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，確保它們之間能夠有效地合作。[67]最為重要的是東京都與近40個(gè)團(tuán)體簽訂了協(xié)定，從而將一個(gè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防網(wǎng)絡(luò)加以法制化。根據(jù)日本法律的規(guī)定，日本紅十字會(huì)東京都支部、社團(tuán)法人東京都醫(yī)師會(huì)、社團(tuán)法人東京都牙科醫(yī)生會(huì)、日本廣播協(xié)會(huì)、各民間電視臺(tái)機(jī)構(gòu)、東京都卡車協(xié)會(huì)、東京都廳運(yùn)輸事業(yè)協(xié)會(huì)、財(cái)團(tuán)法人東京汽車協(xié)會(huì)、日本通運(yùn)東京分店，被東京都指定為公益防災(zāi)機(jī)構(gòu)，東京都與它們都簽訂了協(xié)議。除了這些指定的公益防災(zāi)機(jī)構(gòu)外，東京都還與東京建筑協(xié)會(huì)、閘門(mén)制造公司等100多家協(xié)會(huì)簽訂了合作協(xié)議。東京都還與其他地方政府簽訂了相互援助協(xié)訂，一旦東京都發(fā)生危機(jī)事故，其他城市就會(huì)提供援助。這些規(guī)定包括：《全國(guó)都道府縣在災(zāi)害時(shí)的廣域救援協(xié)定》《震災(zāi)時(shí)相互救援協(xié)定》《7都縣市災(zāi)害時(shí)救援協(xié)定》《全國(guó)13大城市災(zāi)害時(shí)相互救援協(xié)定》《12大城市自來(lái)水局關(guān)于災(zāi)害時(shí)相互援助的備忘錄》《東京都自來(lái)水局與千葉縣自來(lái)水局之間的災(zāi)害相互援助協(xié)定》以及《消防救援協(xié)定》。[60]92-114

3.日本東京社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的主要經(jīng)驗(yàn)

(1)防范風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急機(jī)構(gòu)及其職能的明確化和規(guī)范化

東京都的應(yīng)急機(jī)構(gòu)大致分為三個(gè)層次：一是都政府層次。這主要指知事(相當(dāng)于我國(guó)的市長(zhǎng))、危機(jī)管理總監(jiān)、綜合防災(zāi)部、東京都防災(zāi)會(huì)議以及四個(gè)指揮機(jī)構(gòu)――應(yīng)急對(duì)策本部、災(zāi)害對(duì)策本部、地震災(zāi)害警戒本部和震災(zāi)恢復(fù)本部。二是東京都下屬的局、廳和室。三是東京都政府指定的各類公益防災(zāi)機(jī)構(gòu)。這些應(yīng)急機(jī)構(gòu)的防范風(fēng)險(xiǎn)地位和職能，東京都的法律文件都作了明確和詳細(xì)的規(guī)定。比如，災(zāi)害對(duì)策本部的法定職責(zé)是收集和傳達(dá)災(zāi)害的重要信息，發(fā)出避難的勸告和指示，確定災(zāi)害救助法的適用，確定區(qū)市町村的相互救援，向局長(zhǎng)、地方隊(duì)長(zhǎng)、區(qū)市町村長(zhǎng)進(jìn)行事務(wù)委托，向自衛(wèi)隊(duì)提出災(zāi)害派遣救援請(qǐng)求，向政府機(jī)構(gòu)、其他府縣、公共機(jī)構(gòu)以及駐留美軍提出救援請(qǐng)求，負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)等等；應(yīng)急對(duì)策本部的法律職責(zé)是災(zāi)害信息的收集和傳遞，實(shí)施災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策，調(diào)整區(qū)市町實(shí)施的應(yīng)急對(duì)策，適用《災(zāi)害救助法》；震災(zāi)恢復(fù)本部的法定職責(zé)是恢復(fù)城市功能，安定市民生活和重建城市的各種事業(yè)；地震災(zāi)害警戒本部的法定職責(zé)是收集和傳達(dá)重要的地震防災(zāi)信息，發(fā)出避難的勸告和指示，請(qǐng)求區(qū)市町村的相互救援，對(duì)局長(zhǎng)、地方隊(duì)長(zhǎng)、當(dāng)?shù)氐卣馂?zāi)害警戒本部長(zhǎng)、區(qū)市町村長(zhǎng)進(jìn)行行政事務(wù)委托，向設(shè)在內(nèi)閣府的地震災(zāi)害警戒本部提出派遣自衛(wèi)隊(duì)災(zāi)害救援的請(qǐng)求，向政府機(jī)構(gòu)、其他府縣、公共機(jī)構(gòu)以及駐留美軍提出救援請(qǐng)求，負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)，確定經(jīng)費(fèi)處理方式等等。

對(duì)于東京都下屬的二十幾個(gè)局、廳和室的職能，東京都的法律文件也作了明確規(guī)定。例如，健康局的法定職能就包括規(guī)定在災(zāi)害時(shí)期的職員行動(dòng)綱領(lǐng)、規(guī)定為確立聯(lián)絡(luò)體系的程序、規(guī)定保健所在大規(guī)模災(zāi)害時(shí)期的標(biāo)準(zhǔn)活動(dòng)綱領(lǐng)、規(guī)定在災(zāi)害時(shí)期關(guān)于醫(yī)療救援活動(dòng)的醫(yī)療救援班及后方醫(yī)療設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)活動(dòng)指南、規(guī)定在災(zāi)害時(shí)期關(guān)于醫(yī)療救援活動(dòng)的區(qū)市町村保健衛(wèi)生主管部門(mén)的標(biāo)準(zhǔn)活動(dòng)指南、規(guī)定在一時(shí)出現(xiàn)大量病傷者的情況下需要有選擇地優(yōu)先安排醫(yī)療的標(biāo)準(zhǔn)活動(dòng)綱領(lǐng)、規(guī)定在災(zāi)害時(shí)期關(guān)于牙科醫(yī)療救援班的活動(dòng)等的標(biāo)準(zhǔn)綱領(lǐng)，規(guī)定藥劑師班的標(biāo)準(zhǔn)綱領(lǐng)。又如，福利局的法定職能是規(guī)定在災(zāi)害時(shí)期的職員行動(dòng)綱領(lǐng)、規(guī)定為了使區(qū)市町村在災(zāi)害時(shí)期順利地進(jìn)行避難所的管理和運(yùn)行的參考指南、規(guī)定社會(huì)福利設(shè)施的地震防災(zāi)對(duì)策的活動(dòng)方針、規(guī)定在災(zāi)害時(shí)期需要救護(hù)的市民從平時(shí)到恢復(fù)的一系列防災(zāi)活動(dòng)的指南、規(guī)定為了使區(qū)市町村在災(zāi)害時(shí)期系統(tǒng)地對(duì)需要救護(hù)的市民實(shí)施災(zāi)害對(duì)策以及順利地開(kāi)展業(yè)務(wù)的參考指南。而文化局的法定職能則是規(guī)定災(zāi)害時(shí)期職員的行動(dòng)綱領(lǐng)，規(guī)定在啟動(dòng)志愿者部時(shí)的志愿行動(dòng)綱領(lǐng)、規(guī)定在住外國(guó)人部啟動(dòng)時(shí)的職員行動(dòng)綱領(lǐng)、規(guī)定區(qū)市町村和支援者團(tuán)體等的協(xié)作。由東京都政府所指定的公益防災(zāi)機(jī)構(gòu)，法律和防災(zāi)規(guī)劃也規(guī)定了其職能。比如，東京至橫濱的民間鐵道公司“京濱快速鐵路公民”成立鐵道部門(mén)災(zāi)害對(duì)策本部，下設(shè)總管班、運(yùn)行車輛班和設(shè)施班3個(gè)班。[66]169

(2)完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制

與第一條經(jīng)驗(yàn)相聯(lián)系，日本東京都將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的各個(gè)過(guò)程——事前的預(yù)防、事中的應(yīng)對(duì)和事后的恢復(fù)等階段，都納入法制化的軌道。例如，《大規(guī)模事故等對(duì)策規(guī)則》就是根據(jù)事故發(fā)生、發(fā)展和結(jié)束的過(guò)程來(lái)制定的。它由總則、災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急和災(zāi)后恢復(fù)四個(gè)部分組成。為了預(yù)防災(zāi)害，東京都的法律規(guī)范還規(guī)定了公民和企業(yè)的法定義務(wù)，其中公民的義務(wù)規(guī)定得非常細(xì)致和具體，從提高防火意識(shí)到逃生練習(xí)及緊急用品的儲(chǔ)備都有規(guī)定。

(3)有效的風(fēng)險(xiǎn)管理網(wǎng)絡(luò)

東京都的風(fēng)險(xiǎn)管理網(wǎng)絡(luò)之間的關(guān)系層次相當(dāng)復(fù)雜，但是它們之間的關(guān)系卻都是通過(guò)法律規(guī)范或契約的形式加以規(guī)范的。政府應(yīng)急機(jī)構(gòu)與民間團(tuán)體之間通過(guò)三十幾個(gè)契約，規(guī)定了相互之間的權(quán)利與義務(wù)。

東京都與周邊縣市則簽訂了相互援助協(xié)定。[60]1996年5月15日，東京都等7個(gè)知縣和市長(zhǎng)簽訂了《7都縣市災(zāi)害時(shí)期相互救援協(xié)定》。后來(lái)，崎玉市也加入?yún)f(xié)定，成為8個(gè)都縣市的協(xié)定。東京都職能部門(mén)與其他縣市的職能部門(mén)之間則通過(guò)相互救援協(xié)定來(lái)規(guī)范彼此的權(quán)利與義務(wù)。僅以消防為例，東京消防廳與其他縣市的消防部門(mén)共簽訂近50個(gè)相互救援協(xié)定，時(shí)間跨度從上個(gè)世紀(jì)50年代一直到21世紀(jì)。例如，東京消防廳與入間市的消防相互救援協(xié)定(1979年4月14日)、東京消防廳與所澤市的消防相互救援協(xié)定(1970年4月1日)、東京消防廳與大和市的消防相互救援協(xié)定(1979年1月31日)、東京消防廳與大月市的消防相互救援協(xié)定(1996年7月12日)等等。

對(duì)于東京都各個(gè)職能部門(mén)之間以及上下級(jí)之間的關(guān)系，由于由相應(yīng)的法律規(guī)范對(duì)它們之間的職能作了明確規(guī)定，因此其關(guān)系也是有預(yù)期的和明確的。

(二)美國(guó)紐約社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制及其法制化

1.典型案例：美國(guó)“9·11”恐怖襲擊事件

(1)對(duì)警察和公民的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)教育與培訓(xùn)

紐約州一直非常注意對(duì)公民的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)教育與培訓(xùn)，特別是對(duì)警察的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)教育與培訓(xùn)。在“911”事件前，紐約州經(jīng)常進(jìn)行這種培訓(xùn)，這也在很大程度上減少了“911”恐怖襲擊所帶來(lái)的損失。紐約州在招募新警察時(shí)，通常都會(huì)對(duì)其進(jìn)行為期兩個(gè)月左右的風(fēng)險(xiǎn)培訓(xùn)，培訓(xùn)合格后方可上崗。新警察上崗后，紐約州政府還會(huì)定期對(duì)其進(jìn)行培訓(xùn)。同時(shí)，為了方便對(duì)警察的培訓(xùn)，紐約州警察局內(nèi)部還建有培訓(xùn)基地，以方便對(duì)警察的日常培訓(xùn)。[68]除了對(duì)直接參與反恐的警察進(jìn)行經(jīng)常性培訓(xùn)外，紐約州還十分注重對(duì)普通公民的風(fēng)險(xiǎn)教育。紐約州政府不僅將風(fēng)險(xiǎn)事件的預(yù)防視為一種政府行為，還作為應(yīng)當(dāng)是每一個(gè)公民必須具備的基本常識(shí)，所以通過(guò)建立專門(mén)的危機(jī)教育網(wǎng)站，將與恐怖襲擊相關(guān)的知識(shí)發(fā)布在政府網(wǎng)站上，希望通過(guò)廣泛的宣傳動(dòng)員，從而在全社會(huì)樹(shù)立起一種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防意識(shí)。

自從1993年紐約爆炸案之后，美國(guó)政府就一直很重視對(duì)公民的反恐培訓(xùn)，也取得了良好的效果，在很大程度上減少了恐怖襲擊所帶來(lái)的損失。但是，在日常演習(xí)中，也存在一定問(wèn)題，例如，市民對(duì)建筑物的構(gòu)造不了解，演習(xí)時(shí)也沒(méi)有被指揮進(jìn)入樓梯間等應(yīng)急場(chǎng)所，導(dǎo)致在“911”恐怖襲擊發(fā)生時(shí)，當(dāng)很多市民都拼命的往樓上跑，而通往樓頂?shù)拈T(mén)全部被反鎖了。[69]230

(2)中央層面的預(yù)警系統(tǒng)

鑒于恐怖活動(dòng)的特殊性，恐怖襲擊的危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)主要設(shè)置在美國(guó)的中央層面，中央情報(bào)局負(fù)責(zé)對(duì)美國(guó)恐怖襲擊相關(guān)信息的掌握與研判。然而，在“911”恐怖襲擊中，中情局卻沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，在前期已經(jīng)得到恐怖分子可能在美國(guó)本土發(fā)動(dòng)恐怖襲擊的前提下，仍然未能及時(shí)采取相應(yīng)措施，從而導(dǎo)致了“911”慘案的發(fā)生。時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)布什因之前從中情局獲得相關(guān)信息，而未能采取措施阻止此次事件的發(fā)生而飽受質(zhì)疑。布什政府稱，之所以當(dāng)時(shí)未采取針對(duì)性防范措施，是因?yàn)楂@得的情報(bào)過(guò)于零碎和籠統(tǒng)，無(wú)從下手。[70]

(3)良好的物質(zhì)保障作為反恐的技術(shù)支撐

紐約州政府在反恐方面投入了大量的資源，州財(cái)政專門(mén)撥款建立了紐約州報(bào)警中心，其人員工資、物資設(shè)備等都由州財(cái)政統(tǒng)一撥款，并納入政府的專項(xiàng)預(yù)算。當(dāng)出現(xiàn)嚴(yán)重的突發(fā)事件，州政府無(wú)法獨(dú)立應(yīng)對(duì)時(shí)，中央政府會(huì)立即從人員、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備等各方面給予援助。紐約的世貿(mào)中心作為紐約州的標(biāo)志性建筑，經(jīng)常會(huì)成為恐怖分子的重點(diǎn)襲擊目標(biāo)。1993年發(fā)生的世貿(mào)中心停車場(chǎng)爆炸事件，造成了6人死亡，100多人受傷。此后，美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府共投入財(cái)政資金數(shù)億元，對(duì)世貿(mào)中心進(jìn)行改造，以應(yīng)對(duì)可能的恐怖襲擊。[69]247

2.美國(guó)紐約風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的主要經(jīng)驗(yàn)

(1)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別

2008年，紐約州政府制定了《紐約州多災(zāi)種減災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃》。該規(guī)劃確定了紐約州可能遭遇的風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)可能帶來(lái)的后果進(jìn)行了科學(xué)的評(píng)估。此后，隨著在預(yù)防和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)產(chǎn)生的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，紐約州政府不斷對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃進(jìn)行修改，并組織相關(guān)職能部門(mén)及專家，對(duì)紐約州存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了全面的實(shí)地考察。最終，紐約州政府制定了《紐約州減災(zāi)計(jì)劃》。在該減災(zāi)計(jì)劃中，刪除了該風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃中列出的部分風(fēng)險(xiǎn)，確定了紐約州所面臨風(fēng)險(xiǎn)清單：海岸侵蝕、海洋風(fēng)暴、干旱、地震、極端氣候、洪水、颶風(fēng)、冬風(fēng)暴。[71]通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，確認(rèn)紐約州在某一時(shí)期所面臨的最主要風(fēng)險(xiǎn)，從而將有限的資源投入到最嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)過(guò)程中，發(fā)揮資源的最大功效。

(2)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估

在確定紐約州可能遭遇的風(fēng)險(xiǎn)之后，紐約州政府又成立了風(fēng)險(xiǎn)指導(dǎo)委員會(huì)，確定上述八類風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生規(guī)律以及可能帶來(lái)的影響。

紐約州對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)評(píng)估主要包括兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是風(fēng)險(xiǎn)本身的基本屬性，主要包括該風(fēng)險(xiǎn)在歷史上是否在紐約州發(fā)生過(guò)、在紐約州發(fā)生的可能性、可能發(fā)生的地點(diǎn)等方面；第二個(gè)階段就是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)自身的基本屬性，確定風(fēng)險(xiǎn)可能對(duì)紐約州產(chǎn)生的影響，以做好相應(yīng)的應(yīng)對(duì)工作。在確定風(fēng)險(xiǎn)可能對(duì)紐約州產(chǎn)生的影響方面，紐約州政府主要通過(guò)查看相關(guān)歷史材料、與專家進(jìn)行座談、實(shí)時(shí)認(rèn)定。例如，政府如果認(rèn)為紐約州雖然也發(fā)生過(guò)冰雹災(zāi)害，但是該冰雹災(zāi)害對(duì)紐約州帶來(lái)的損失并不大，且發(fā)生的概率較低，將冰雹災(zāi)害列入紐約州可能遭受的風(fēng)險(xiǎn)種類，會(huì)浪費(fèi)大量的人力、物力等，故將冰雹災(zāi)害從紐約州可能遭受的風(fēng)險(xiǎn)中排，只作為有必要調(diào)研的風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)可能影響的范圍以及帶來(lái)的損失等。此外，紐約州還利用當(dāng)?shù)氐膶＜覂?yōu)勢(shì)，依托美國(guó)的高新技術(shù)專業(yè)，建立了災(zāi)害評(píng)估和損失預(yù)測(cè)軟件包 HAZUS-MH和地理信息系統(tǒng)。[72]

(3)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急動(dòng)員

在風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急動(dòng)員方面，早在2000年，就由紐約州應(yīng)急辦牽頭，積極動(dòng)員相關(guān)職能部門(mén)、社會(huì)機(jī)構(gòu)和廣大公民，讓他們積極參與到紐約州的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防中來(lái)，并給社會(huì)機(jī)構(gòu)配備了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急裝備，切實(shí)提高其應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。紐約州政府一直認(rèn)為，只有讓全體成員參與到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防中來(lái)，才能有效提高特大城市應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。由紐約市應(yīng)急辦牽頭，共動(dòng)員了 30 多家聯(lián)邦、州和縣機(jī)構(gòu)以及地方社區(qū)、私人社團(tuán)、美國(guó)紅十字會(huì)及宗教慈善組織等參與。[72]

(三)美國(guó)加州社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制及其法制化

1.典型案例：加州恐怖襲擊事件

2015年12月2日，加利福利亞州圣貝納迪諾市的一棟大型辦公樓里，正在為員工舉辦節(jié)日慶?；顒?dòng)。三名犯罪嫌疑人武裝ak47闖入該大樓，對(duì)正在慶祝的人群進(jìn)行瘋狂的掃射，事后，恐怖分子乘坐一輛黑色SUV逃走。該事件共造成14人遇難，至少25人受傷。[73]

(1)加強(qiáng)對(duì)槍支的管理。特大城市人口眾多，而槍支傷害面又廣，一旦特大城市遭遇到槍支的威脅，后果不堪設(shè)想。特大城市應(yīng)當(dāng)依法建立起對(duì)槍支的預(yù)防和應(yīng)對(duì)機(jī)制，從源頭上監(jiān)控每一個(gè)進(jìn)入特大城市的槍支，并儲(chǔ)備好相應(yīng)的防護(hù)裝備，以防可能的持槍傷人事件。同時(shí)，為了防患于未然，相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極組織相關(guān)的演習(xí)，并建立起相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)他們積極舉報(bào)。

(2)加強(qiáng)對(duì)人員聚集場(chǎng)所的管理。一旦在特大城市的人員聚集場(chǎng)所發(fā)動(dòng)恐怖襲擊，不僅會(huì)造成嚴(yán)重的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，而且造成嚴(yán)重的社會(huì)影響，甚至?xí)斐扇珖?guó)性的恐慌，不利于社會(huì)穩(wěn)定。特大城市的相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)人員聚集的監(jiān)管。在特大城市的人員聚集場(chǎng)所，不僅僅要增派安保人員，同時(shí)也要配備先進(jìn)的探測(cè)設(shè)備，爭(zhēng)取能及時(shí)發(fā)現(xiàn)有毒的化學(xué)物品。

(3)加強(qiáng)跨區(qū)域合作，加大對(duì)恐怖分子的打擊力度。近年來(lái)，恐怖主義在全球有了蔓延的趨勢(shì)，全世界很多特大城市都遭遇到了恐怖分子的襲擊。然而，打擊恐怖分子并不是特大城市或是一國(guó)的事情，恐怖分子分布的廣泛性，使得對(duì)恐怖分子的打擊，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國(guó)際合作，建立反恐共享平臺(tái)，積極與其他國(guó)家加強(qiáng)情報(bào)合作，共同打擊恐怖主義。

2.美國(guó)加州風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的主要法律規(guī)范

《加州應(yīng)急服務(wù)法》總共23章，即立法目的、基本定義、州長(zhǎng)的權(quán)力、加州應(yīng)急委員會(huì)、應(yīng)急服務(wù)辦公室、州援助消防設(shè)備法、2001年消防專用熱能定位系統(tǒng)設(shè)備法案、顧問(wèn)委員會(huì)、應(yīng)急服務(wù)信息的獲取、其他州機(jī)構(gòu)、在全州實(shí)施的自然災(zāi)害救援志愿軍計(jì)劃、互援地區(qū)、行動(dòng)地區(qū)、災(zāi)害預(yù)防、地方緊急狀態(tài)、地方政府的維護(hù)、基本財(cái)政問(wèn)題、特權(quán)和豁免權(quán)、政治行動(dòng)、懲罰以及既存事實(shí)的效力，共160條。

《加州應(yīng)急服務(wù)法》的立法目的[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第1條之規(guī)定。包括三個(gè)層次：第一層次是減輕各種緊急事件的影響，保護(hù)人民的生命健康與安全，維護(hù)全州公私財(cái)產(chǎn)安全。第二層次是為應(yīng)急機(jī)關(guān)行使權(quán)力提供法律依據(jù)，即①授予州長(zhǎng)、行政長(zhǎng)官和州行政分支機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人相關(guān)的應(yīng)急權(quán)力，以及為這些組織的援助行為和這些行政分支機(jī)構(gòu)應(yīng)急計(jì)劃的維護(hù)提供法律依據(jù)；②為州長(zhǎng)辦公室下設(shè)的應(yīng)急服務(wù)辦公室提供法律依據(jù)，并且指明辦公室主任的職權(quán)與職責(zé)；③為在危機(jī)中州機(jī)構(gòu)執(zhí)行職能的安排和這些機(jī)構(gòu)應(yīng)急行動(dòng)的協(xié)調(diào)和指揮提供法律依據(jù)；④為在執(zhí)行本章目的中州行政分支機(jī)構(gòu)、州政府和其他所有部門(mén)機(jī)構(gòu)的相互救援的行動(dòng)提供法律依據(jù)；⑤授權(quán)這些機(jī)構(gòu)為執(zhí)行本法而采取必要的和恰當(dāng)?shù)男袆?dòng)。第三層次是確保應(yīng)急機(jī)構(gòu)之間的緊密配合與協(xié)調(diào)，最大限度地利用所有的人力和物力資源。

《加州應(yīng)急服務(wù)法》調(diào)整三種類型的危機(jī)狀態(tài)[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第6條之規(guī)定。。第一種是“戰(zhàn)爭(zhēng)緊急狀態(tài)”，它是指當(dāng)州或國(guó)家受到美國(guó)敵人襲擊時(shí)或州收到聯(lián)邦政府的警告表明上述外敵入侵是可能的或緊急的，無(wú)論州長(zhǎng)是否宣布此狀態(tài)的存在。

第二種是“緊急狀態(tài)”，它是指明確宣布災(zāi)害或?qū)姾拓?cái)產(chǎn)安全有嚴(yán)重危險(xiǎn)的狀況在州內(nèi)存在。這種緊急狀態(tài)可能由空氣污染、失火、洪水、暴風(fēng)、傳染病、騷動(dòng)、干旱、突然嚴(yán)重的能源短缺、植物或動(dòng)物侵?jǐn)_或疾病、州長(zhǎng)發(fā)布的地震和火山預(yù)測(cè)的警告、地震或其他情況所引起，而不是由于勞動(dòng)糾紛或由“戰(zhàn)爭(zhēng)緊急狀態(tài)”所引起。

第三種是“地方危機(jī)”，它是指明確宣布災(zāi)害或?qū)姾拓?cái)產(chǎn)安全有嚴(yán)重危險(xiǎn)的狀況在任何縣、城鎮(zhèn)或市的區(qū)域內(nèi)存在。這種危機(jī)可能由空氣污染、失火、洪水、暴風(fēng)、傳染病、騷動(dòng)、干旱、突然嚴(yán)重的能源短缺、植物或動(dòng)物侵?jǐn)_或疾病、州長(zhǎng)發(fā)布的地震和火山預(yù)測(cè)的警告、地震或其他情況所引起，而不是由于勞動(dòng)糾紛或由“戰(zhàn)爭(zhēng)緊急狀態(tài)”所引起。

可見(jiàn)，《加州應(yīng)急服務(wù)法》明確將因勞動(dòng)糾紛產(chǎn)生的情況排除在該法適用范圍之外。

3.《加州應(yīng)急服務(wù)法》對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制的主要規(guī)定

(1)詳細(xì)規(guī)定了應(yīng)急機(jī)構(gòu)負(fù)有制定各類“應(yīng)急計(jì)劃”[注]所謂“應(yīng)急計(jì)劃”，根據(jù)《加州應(yīng)急服務(wù)法》第8條的規(guī)定，是指那些官方批準(zhǔn)的說(shuō)明在危機(jī)時(shí)期應(yīng)用于執(zhí)行應(yīng)急行動(dòng)或提供互相救援行動(dòng)的原則和方法的文件。這些計(jì)劃包括作為政府連續(xù)性的基礎(chǔ)，政府機(jī)構(gòu)的應(yīng)急服務(wù)、資源的調(diào)配，互相救援和公共信息。其中“州應(yīng)急計(jì)劃”是指由州長(zhǎng)批準(zhǔn)的加利福尼亞州應(yīng)急計(jì)劃.它在全州的每一個(gè)政治機(jī)構(gòu)都有效，每一個(gè)政治機(jī)構(gòu)的治理主體應(yīng)當(dāng)采取必要行動(dòng)以執(zhí)行它的有關(guān)條款。的職責(zé)。這主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

①根據(jù)該法第16條的規(guī)定，應(yīng)急服務(wù)辦公室應(yīng)當(dāng)制定一份指導(dǎo)性的文件以發(fā)展州應(yīng)急計(jì)劃，以明確有關(guān)遇到農(nóng)業(yè)災(zāi)害時(shí)州政府及其下屬機(jī)構(gòu)的抗災(zāi)責(zé)任。[注]這份文件應(yīng)當(dāng)包括但不限于下列內(nèi)容：(1)縣一級(jí)主管農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)官的職責(zé)；(2)農(nóng)業(yè)部和其他相關(guān)的州一級(jí)機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)有關(guān)農(nóng)業(yè)災(zāi)害時(shí)的職責(zé)；(3)初始的和損失中的農(nóng)作物估價(jià)的協(xié)調(diào)工作；(4)在聯(lián)邦災(zāi)害宣告的要求和發(fā)布期間的救災(zāi)援助；(5)當(dāng)要求的聯(lián)邦聲明沒(méi)有被通過(guò)時(shí)，可能利用的州援助；(6)在美國(guó)農(nóng)業(yè)部而不是聯(lián)邦的聲明的指示下的州援助；(7)在危機(jī)事件爆發(fā)前對(duì)長(zhǎng)期失業(yè)地區(qū)的州援助；(8)為了保證公共衛(wèi)生和安全而準(zhǔn)備處理的大量的死牲畜；(9)形成一個(gè)完整的、協(xié)調(diào)有序的以社區(qū)組織為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略，以解決有關(guān)農(nóng)業(yè)災(zāi)害；(10)已經(jīng)接觸或可能接觸有害物質(zhì)的個(gè)人凈化程序，這根據(jù)特殊的有害物質(zhì)而有不同的危險(xiǎn)性。報(bào)告應(yīng)明確個(gè)人應(yīng)以人道主義的方式獲得救助；(11)整合各種不的地方性或全州性的危機(jī)應(yīng)對(duì)計(jì)劃，包括但不限于有害物質(zhì)、石油泄漏、公共衛(wèi)生危機(jī)和一般災(zāi)害。

②制定州海域石油泄漏事故計(jì)劃。為明確該計(jì)劃的具體內(nèi)容，《加州應(yīng)急服務(wù)法》從以下幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)定。

(A)明確州長(zhǎng)有制定海域石油泄漏事故計(jì)劃的職責(zé)。[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第23條的規(guī)定。

(B)明確費(fèi)用的支付。[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第25條的規(guī)定.該條還進(jìn)一步規(guī)定，本節(jié)被解釋的支出費(fèi)用，如果使用海域內(nèi)石油泄漏，則從石油泄漏反應(yīng)信托基金支付費(fèi)用。本節(jié)被解釋的其他支出的費(fèi)用，依據(jù)水法第七篇第6章第3條所提供的州水域質(zhì)量控制基金中的州水域污染清理和排除報(bào)告支付費(fèi)用。如果團(tuán)體的泄漏責(zé)任經(jīng)確認(rèn)，那么該團(tuán)體除了依據(jù)法律履行其他義務(wù)外，有義務(wù)依本節(jié)支付費(fèi)用，這些行動(dòng)由首席檢察官確認(rèn)。如果使用海域石油泄漏，這些行動(dòng)的所得額，應(yīng)交付石油泄漏反應(yīng)信托基金。即執(zhí)行意外事故計(jì)劃的州政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)解釋所有在計(jì)劃下州政府每一次石油泄漏的費(fèi)用支出。

(C)明確石油泄漏事故計(jì)劃的具體內(nèi)容。海域石油泄漏事故計(jì)劃包括并不限于以下內(nèi)容：

(a)一個(gè)州海域反應(yīng)體系，能夠明確全州和地方機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)石油泄漏的體系。這一項(xiàng)應(yīng)當(dāng)明確有關(guān)海域石油泄漏的勘漏、清理和清除工作等必要的任務(wù)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)明確每一個(gè)政府機(jī)構(gòu)在執(zhí)行這些任務(wù)時(shí)各自不同的責(zé)任。這一項(xiàng)應(yīng)當(dāng)包括州海域石油泄漏反應(yīng)組織的組織結(jié)構(gòu)圖和參與海域石油泄漏事故清理行動(dòng)的每一個(gè)機(jī)構(gòu)的資源、能力和應(yīng)對(duì)程序。

(b)一個(gè)地域性或地方性的計(jì)劃項(xiàng)目。

(c)一個(gè)建立州海岸防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的海岸防護(hù)體系。行政長(zhǎng)官與州內(nèi)部石油泄漏委員會(huì)、海岸防護(hù)部隊(duì)、航運(yùn)業(yè)相關(guān)部門(mén)協(xié)商，確定海岸防護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)。適當(dāng)情況下，行政長(zhǎng)官應(yīng)與阿拉斯加、俄勒岡、加拿大英格蘭哥倫比亞省以及墨西哥的代表協(xié)商。標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)確定至少以下各項(xiàng)目：適當(dāng)確定油船、駁船和其他商船運(yùn)輸和海上救助的航線，以減少它們之間可能產(chǎn)生的沖突，指定的航線應(yīng)離該海岸有足夠的距離，以降低受損船只在海岸擱淺的可能性；船只位置記錄和通訊順暢；沿岸環(huán)境敏感地區(qū)所要求的防護(hù)設(shè)備的預(yù)先布置；要求應(yīng)急反應(yīng)船只足以防止受損船只擱淺；要求應(yīng)急反應(yīng)船只須在石油達(dá)到海岸線之前開(kāi)始石油清理工作；一個(gè)快速?zèng)Q定沿海水域分散劑使用的程序。在啟動(dòng)這一程序前，行政長(zhǎng)官應(yīng)當(dāng)確保分散劑在加利福尼亞海域全面的測(cè)方式方案。測(cè)方式方案將評(píng)估分散劑的毒性和效果。

(d)行政長(zhǎng)官應(yīng)當(dāng)在法定期間內(nèi)完成海域石油泄漏意外事故計(jì)劃。若不能依據(jù)州長(zhǎng)法定權(quán)力以資助和執(zhí)行的行動(dòng)建議，應(yīng)當(dāng)報(bào)至立法機(jī)關(guān)請(qǐng)求資助這些行動(dòng)。

(e)“行政長(zhǎng)官”是指依法由州長(zhǎng)任命的行政長(zhǎng)官。

(D)修訂州石油泄漏意外事故計(jì)劃。[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第27條的規(guī)定。即行政長(zhǎng)官應(yīng)當(dāng)依據(jù)本法第26條遵守州立法機(jī)關(guān)修訂的州石油泄漏意外事故計(jì)劃，行政長(zhǎng)官應(yīng)主張每3個(gè)月修訂一次該計(jì)劃。

③制定中毒災(zāi)害事故處理計(jì)劃。[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第30-32條的規(guī)定。為明確中毒災(zāi)害事故處理計(jì)劃，《加州應(yīng)急服務(wù)法》從以下幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)定：

(A)明確州長(zhǎng)的職責(zé)。即州長(zhǎng)應(yīng)建立中毒災(zāi)害事故處理計(jì)劃。

(B)明確執(zhí)行機(jī)構(gòu)、管理權(quán)和報(bào)告系統(tǒng)。即州中毒災(zāi)害事故處理計(jì)劃應(yīng)當(dāng)提供一個(gè)完整有效地遍及全州的程序來(lái)應(yīng)對(duì)州內(nèi)發(fā)生的中毒災(zāi)害。該計(jì)劃應(yīng)該指定一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)指定戰(zhàn)略來(lái)改變中毒災(zāi)害的影響，同時(shí)指定州機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行該計(jì)劃，協(xié)調(diào)依據(jù)計(jì)劃開(kāi)展的州機(jī)構(gòu)間的培訓(xùn)工作和救災(zāi)行動(dòng)中出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題。盡管計(jì)劃中有一些條款，但高速公路現(xiàn)場(chǎng)有毒物質(zhì)溢出或中毒災(zāi)害的管理權(quán)，須由對(duì)事故發(fā)生地點(diǎn)的高速公路擁有初步調(diào)查權(quán)的法律實(shí)施機(jī)構(gòu)或者依據(jù)《車輛法》第2454條的地方防火機(jī)構(gòu)授權(quán)。在中毒災(zāi)害事故處理計(jì)劃的準(zhǔn)備中，應(yīng)急服務(wù)辦公室應(yīng)采用加州高速路巡查隊(duì)在改進(jìn)抗災(zāi)和發(fā)生在高速公路上的中毒災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)的程序方面的建議。以過(guò)去類似程序的研究為基礎(chǔ)，這些程序與公共機(jī)構(gòu)最初通告的和事后評(píng)價(jià)報(bào)告的整個(gè)計(jì)劃不存在不一致。

(C)明確應(yīng)急服務(wù)辦公室的職責(zé)。即它應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)中心通告和報(bào)告系統(tǒng)，來(lái)加快由中毒災(zāi)害事故處理計(jì)劃規(guī)定的有關(guān)州中毒災(zāi)害的處理工作。

(D)明確中毒災(zāi)害的含義。它是指導(dǎo)致或可能導(dǎo)致大量公民受傷或死亡、自然環(huán)境受嚴(yán)重破壞并造成有毒物質(zhì)擴(kuò)散到環(huán)境中的事件，由州執(zhí)行機(jī)構(gòu)通過(guò)直接或間接地與有毒物質(zhì)接觸后確定是否構(gòu)成中毒災(zāi)害。

(E)明確規(guī)定要提供一份有毒物質(zhì)的清單。即中毒災(zāi)害事故計(jì)劃應(yīng)提供一組潛在威脅人類健康和環(huán)境并將會(huì)成為中毒災(zāi)害原因的有毒物質(zhì)[注]所謂有毒物質(zhì)，是指以高速公路運(yùn)輸為目的的由美國(guó)運(yùn)輸部為了實(shí)現(xiàn)《聯(lián)邦條例法》第49條的第172、173和177 條的目的而指定的有害物質(zhì)。的清單。

④制定有害物質(zhì)互相救援計(jì)劃。[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第60條第1款的規(guī)定。即應(yīng)急服務(wù)辦公室應(yīng)當(dāng)協(xié)同加州高速路巡查隊(duì)和其他州和地方機(jī)構(gòu)，建立一個(gè)遍及全州的有害物質(zhì)互相救援傳達(dá)計(jì)劃?！坝泻ξ镔|(zhì)應(yīng)急反應(yīng)”的目標(biāo)包括但不限于評(píng)估、隔離、穩(wěn)定、圍堵、清除、抽出、中和、運(yùn)輸、營(yíng)救程序，或其他在有害物危機(jī)中必要的保護(hù)公共安全的行動(dòng)。

⑤建立加州自然災(zāi)害救援志愿軍計(jì)劃。為規(guī)范志愿軍計(jì)劃，《加州應(yīng)急服務(wù)法》從以下幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)定：

(A)明確規(guī)定應(yīng)急服務(wù)辦公室的職責(zé)。[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第93條的規(guī)定。即它應(yīng)當(dāng)為州和地方政府機(jī)構(gòu)在州長(zhǎng)宣布的緊急狀態(tài)中利用支援者資源，它與適當(dāng)?shù)闹莺偷胤秸畽C(jī)構(gòu)、志愿者組織在計(jì)劃發(fā)展的過(guò)程中協(xié)商。

(B)明確計(jì)劃的具體內(nèi)容，即：

(a)在宣布緊急狀態(tài)時(shí)，由州和地方政府機(jī)構(gòu)利用志愿者資源的正式系統(tǒng)；

(b)志愿者資源的定義；

(c)加州志愿者資源的確認(rèn)和編目；

(d)在宣布的緊急狀態(tài)中，州和地方政府機(jī)構(gòu)需求和使用志愿者資源的教育計(jì)劃；

(e)在宣布的緊急狀態(tài)中，州和地方政府機(jī)構(gòu)志愿者資源的有效性、可利用性和教育計(jì)劃；

(f)在宣布的緊急狀態(tài)中，志愿者資源的協(xié)調(diào)；

(g)在宣布的緊急狀態(tài)中，由州和地方政府機(jī)構(gòu)特別要求的志愿者技能和資源的定義和認(rèn)證；

(h)在宣布的緊急狀態(tài)中，響應(yīng)州和地方政府機(jī)構(gòu)需要志愿者資源應(yīng)急管理系統(tǒng)；

(i)加入計(jì)劃志愿者資源的通告程序；

(j)在宣布的緊急狀態(tài)中，志愿者資源的溝通需求響應(yīng)；

(k)在宣布的緊急狀態(tài)中，州和地方政府利用志愿者資源災(zāi)害協(xié)議。

(2)注重洪澇地圖的運(yùn)用?！都又輵?yīng)急服務(wù)法》第63條詳細(xì)規(guī)定了洪澇地圖的具體內(nèi)容、各個(gè)應(yīng)急機(jī)構(gòu)的職責(zé)、相關(guān)詞匯的定義，使加州政府及人民在大發(fā)生洪澇災(zāi)害時(shí)能夠及時(shí)和有效地避免人員和財(cái)產(chǎn)的損失。具體內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：

①洪澇地圖應(yīng)描繪在大規(guī)模突然決口或完全決口時(shí)存在潛在危險(xiǎn)的洪澇區(qū)，應(yīng)急服務(wù)辦公室與水資源部協(xié)商確定在部分決口或全部決口時(shí)將導(dǎo)致死亡或人員受傷的潛在洪澇區(qū)。在本節(jié)生效后6個(gè)月內(nèi)，按條款規(guī)定應(yīng)當(dāng)繪制洪澇地圖并提交，除非地圖的提交時(shí)間因?yàn)閼?yīng)急服務(wù)辦公室合理的原因而得以延長(zhǎng)。

②地方政府組織、公用事業(yè)管理者，應(yīng)當(dāng)向應(yīng)急服務(wù)辦公室提交一張地圖描繪蓄滿水時(shí)可能導(dǎo)致大壩決口的潛在洪澇地區(qū)，或者如果地方政府組織、公用事業(yè)管理者愿意，應(yīng)當(dāng)提交三張地圖分別描繪當(dāng)蓄滿水、中等水位、低水位時(shí)可能導(dǎo)致大壩決口的潛在洪澇地區(qū)。

③提交地圖復(fù)印件后，應(yīng)急服務(wù)辦公室應(yīng)當(dāng)檢查地圖，退回沒(méi)有滿足本條款要求的地圖，并提供有關(guān)建議。被應(yīng)急服務(wù)辦公室拒絕的地圖應(yīng)當(dāng)根據(jù)那些建議修改后重新提交。應(yīng)急服務(wù)辦公室應(yīng)當(dāng)將符合本條款要求的地圖備案。依據(jù)本節(jié)通過(guò)的地圖應(yīng)當(dāng)在水資源部備案，大壩管理者應(yīng)當(dāng)向應(yīng)急服務(wù)辦公室提交那些地圖的復(fù)印件，應(yīng)急服務(wù)辦公室應(yīng)當(dāng)立即向適當(dāng)?shù)目赡苁苡绊懙某鞘小⒖h、城市公共安全機(jī)構(gòu)提交相同的復(fù)印件。

④任何城市、縣、城鎮(zhèn)的公共安全機(jī)構(gòu)，包括上述地區(qū)的范圍，應(yīng)當(dāng)限制從大壩地區(qū)撤離和控制的程序，應(yīng)急服務(wù)辦公室應(yīng)當(dāng)檢查這些程序來(lái)決定撤離和控制措施是否恰當(dāng)，并就程序的適當(dāng)性向有關(guān)的公共安全機(jī)構(gòu)提供建議。在檢查過(guò)程中，應(yīng)急服務(wù)辦公室應(yīng)當(dāng)與適當(dāng)?shù)闹莼虻胤綑C(jī)構(gòu)協(xié)商配合。本條款指定的應(yīng)急程序應(yīng)當(dāng)符合地方需要，也應(yīng)當(dāng)包括下列各項(xiàng)的任一項(xiàng)，或者應(yīng)急服務(wù)辦公室判斷的其他適當(dāng)項(xiàng)目：

(A)將要撤離地區(qū)的輪廓圖；

(B)將被使用的路線；

(C)交通控制措施；

(D)為照顧移民的避難所的使用；

(E)調(diào)用交通工具轉(zhuǎn)移人口的方法；

(F)由于地處高處或類似的情況，在洪澇地區(qū)不需要撤離的特殊地區(qū)和設(shè)施的確定；

(G)撤離和照顧特殊團(tuán)體的人的特別程序的認(rèn)證和開(kāi)發(fā)；

(H)地區(qū)周邊或內(nèi)部安全程序，包括通行證、身份要求、反搶劫巡邏隊(duì)；

(I)啟動(dòng)撤離和再進(jìn)入該地區(qū)的程序；

(J)負(fù)責(zé)這些職能的組織和所需原材料及人力資源的詳情；

⑤在下列一定的特殊情況下，應(yīng)急服務(wù)辦公室將放棄洪澇地圖的要求：

(A)潛在被淹沒(méi)所導(dǎo)致的死亡或人員受傷影響，通過(guò)應(yīng)急服務(wù)辦公室聯(lián)合其他受影響的地方司法的機(jī)構(gòu)可以不用洪澇地圖現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查確定。

(B)充分的撤離程序可以不受洪澇地圖的幫助而開(kāi)發(fā)。

⑥在放棄被授權(quán)后，如果開(kāi)發(fā)是在一個(gè)受豁免的地區(qū)，地方司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向應(yīng)急服務(wù)辦公室通告，所有的放棄應(yīng)當(dāng)由應(yīng)急服務(wù)辦公室每?jī)赡曛匦略u(píng)估一次。

⑦確認(rèn)地圖上地點(diǎn)和縣在收到縣內(nèi)洪澇地區(qū)變化的地圖后得到的任何信息的通告應(yīng)當(dāng)被郵寄至縣財(cái)產(chǎn)估價(jià)員辦公室和縣規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)。

(3)規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理系統(tǒng)，以預(yù)防災(zāi)害。關(guān)于該標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理系統(tǒng)的內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

①《加州應(yīng)急服務(wù)法》第98條第1款規(guī)定，截止到1993年12月1日，應(yīng)急服務(wù)辦公室以及應(yīng)急計(jì)劃中與指定的應(yīng)急作用的有利害關(guān)系的所有州機(jī)構(gòu)和地方應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)章建立一個(gè)為了所有危機(jī)響應(yīng)機(jī)構(gòu)使用的標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)可被應(yīng)用在那些在州應(yīng)急計(jì)劃中提到的危機(jī)或?yàn)?zāi)害中，但不僅用于此。標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)包括下列系統(tǒng)，作為一個(gè)包含多個(gè)管理權(quán)或多個(gè)機(jī)構(gòu)響應(yīng)和管理危機(jī)及災(zāi)害的體制：

(A)事件管理系統(tǒng)，采用最初由消防機(jī)構(gòu)規(guī)劃開(kāi)發(fā)的體制，包括那些由州機(jī)構(gòu)正在使用的；

(B)為消防機(jī)構(gòu)規(guī)劃開(kāi)發(fā)的多機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)系統(tǒng)；

(C)由第9條確定的互相援助協(xié)議，以及在法律執(zhí)行、消防服務(wù)和驗(yàn)尸操作中應(yīng)用的相關(guān)互援系統(tǒng)。

(D)第7條定義的行動(dòng)地區(qū)的概念。

②截止到1994年12月1日[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第98條第3款規(guī)定。，應(yīng)急服務(wù)辦公室協(xié)調(diào)州消防總指揮辦公室、加州高速路巡查部門(mén)、和平官員標(biāo)準(zhǔn)與培訓(xùn)委員會(huì)、緊急醫(yī)療服務(wù)當(dāng)局和其他所有在州應(yīng)急計(jì)劃被指定反應(yīng)任務(wù)的有利害關(guān)系的州機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)聯(lián)合開(kāi)發(fā)運(yùn)用在培訓(xùn)所有應(yīng)急反應(yīng)人員說(shuō)明中被認(rèn)可的課程，包括在第(1)款中描述的標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理系統(tǒng)相關(guān)的概念和程序。

③截止到1996年12月1日，[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第98條第4款規(guī)定。所有州機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)使用依據(jù)第(1)款所通過(guò)的標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理系統(tǒng)，來(lái)協(xié)調(diào)多管理權(quán)或多機(jī)構(gòu)應(yīng)急災(zāi)害的操作。

④截止到1996年12月1日，[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第98條第5款規(guī)定。每個(gè)地方機(jī)構(gòu)為了在災(zāi)害協(xié)助計(jì)劃中具備與反應(yīng)有關(guān)成本的撥款資格，應(yīng)使用第(1)款所通過(guò)的標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理系統(tǒng)，來(lái)協(xié)調(diào)多管理權(quán)或多機(jī)構(gòu)應(yīng)急災(zāi)害的操作。

⑤應(yīng)急服務(wù)辦公室應(yīng)當(dāng)聯(lián)合相關(guān)的州和地方機(jī)構(gòu)，[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第98條第6款規(guī)定。在每次宣布災(zāi)害的120天內(nèi)完成一個(gè)事后報(bào)告，這份報(bào)告應(yīng)當(dāng)檢查公共安全響應(yīng)和災(zāi)害恢復(fù)行動(dòng)，并使得有利害關(guān)系的所有公共安全和應(yīng)急管理組織可以得到該報(bào)告。

⑥在1994年1月1日之前，加州消防總指揮應(yīng)建立一個(gè)遍及全州的消火栓統(tǒng)一顏色外殼，在決定消火栓外殼顏色的過(guò)程中，州消防總指揮應(yīng)考慮由國(guó)家防火協(xié)會(huì)根據(jù)火流測(cè)試和消防栓制作第2章291標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)發(fā)的外殼國(guó)家系統(tǒng)。[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第99條第2款規(guī)定。

⑦符合第99條第2款的同一外殼顏色要求應(yīng)當(dāng)被每個(gè)當(dāng)前維護(hù)全州消防栓的機(jī)構(gòu)所負(fù)責(zé)，作為其消防栓當(dāng)前的維護(hù)計(jì)劃。同時(shí)，一個(gè)機(jī)構(gòu)也可以通過(guò)在路中間地點(diǎn)直接與消防栓鄰近處安裝適當(dāng)顏色的一個(gè)或多個(gè)反射按鈕來(lái)遵循統(tǒng)一顏色外殼的要求，這個(gè)顏色或許是消防栓和用同樣顏色可適用靠近消防栓邊緣標(biāo)記所要求的。[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第99條第3款規(guī)定。

⑧在1994年7月1日之前，州消防總指揮應(yīng)當(dāng)制定和通過(guò)建立遍及全州的統(tǒng)一消防栓聯(lián)結(jié)器規(guī)格的規(guī)章。依據(jù)本節(jié)通過(guò)的規(guī)章應(yīng)當(dāng)包括允許架在消防栓上的轉(zhuǎn)換器作為達(dá)到統(tǒng)一的途徑而使用。在決定統(tǒng)一消防栓連接器大小的規(guī)格時(shí)，州消防總指揮應(yīng)當(dāng)考慮由全國(guó)火災(zāi)防治協(xié)會(huì)、全國(guó)消防學(xué)會(huì)或聯(lián)邦應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)的任何系統(tǒng)。③[注]③ 《加州應(yīng)急服務(wù)法》第99條第4款規(guī)定。

⑨在1996年12月1日之前，每個(gè)地方機(jī)構(gòu)、市、縣、城鎮(zhèn)或特區(qū)為了有資格獲得在災(zāi)害協(xié)助計(jì)劃下互相救援消防反應(yīng)相關(guān)開(kāi)支的撥款，應(yīng)當(dāng)遵守依據(jù)本節(jié)正式通過(guò)的規(guī)章。至少在消防栓上有一個(gè)聯(lián)結(jié)器是統(tǒng)一的規(guī)格，這樣就符合要求。[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第99條第5款規(guī)定。

⑩在1996年12月1日之前，應(yīng)急服務(wù)辦公室建立合適的盡可能有效率的應(yīng)急反應(yīng)和恢復(fù)計(jì)劃，包括相互救援計(jì)劃以及與在《健康與安全法》第116275條中定義的有10 000個(gè)或更多服務(wù)連接的所有公共水系統(tǒng)相協(xié)調(diào)。[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第100條之規(guī)定。

(4)利用和雇用工作人員、儀器和設(shè)備以減輕或恢復(fù)災(zāi)害。[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第122條之規(guī)定。即在緊急狀態(tài)時(shí)，州長(zhǎng)可以指揮州政府所有機(jī)構(gòu)運(yùn)用和雇用政府人員、儀器和設(shè)備的行動(dòng)來(lái)阻止或減輕有危機(jī)引起的實(shí)質(zhì)性和可能性的損害。州長(zhǎng)也可以指揮政府機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)償服務(wù)和設(shè)備來(lái)恢復(fù)任何為受災(zāi)地區(qū)居民提供健康與安全服務(wù)的機(jī)構(gòu)。由州長(zhǎng)直接指揮的任何時(shí)候可以花費(fèi)為此行動(dòng)而設(shè)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，而不必考慮經(jīng)費(fèi)支出的特殊目的。

(5)規(guī)定了測(cè)試演習(xí)。[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第104條之規(guī)定。即每當(dāng)縣、城鎮(zhèn)和市這些行政分支機(jī)構(gòu)認(rèn)為需要測(cè)試演習(xí)時(shí)，應(yīng)當(dāng)滿足單獨(dú)地或聯(lián)合地提出測(cè)試演習(xí)的要求。然而，如果談及這些測(cè)試演習(xí)，任何人都沒(méi)有權(quán)力控制任何平民的援助，沒(méi)有遵守有關(guān)測(cè)試演習(xí)規(guī)章制度的公民不能夠違反任何法律。

五、健全特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制的法律制度

(一)優(yōu)化之基本原則

1.依法行政原則

“依法行政原則是法治國(guó)家、法治政府的基本要求，”[74]66其“基本含義是指政府的一切行政行為應(yīng)依法而為，受法之約束。”[74]67政府的行為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法行事本無(wú)可厚非，然而，由于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的緊急性等特點(diǎn)，如果不能及時(shí)應(yīng)對(duì)，那么風(fēng)險(xiǎn)的影響范圍將大大增加，造成更加嚴(yán)重的損失。在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的背景下，依法行政原則也有了新的變化，應(yīng)當(dāng)結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的實(shí)際情況，對(duì)其進(jìn)行新的解讀：第一，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程中所依據(jù)的“法”，不僅僅指憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及部門(mén)規(guī)章等，更主要是指“憲法中的緊急權(quán)力條款、統(tǒng)一的突發(fā)事件處置法、單行的應(yīng)急法律，行政機(jī)關(guān)制定的應(yīng)急性法規(guī)與規(guī)章以及臨時(shí)發(fā)布的應(yīng)急性命令與決定?！钡诙?，在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)急性的法律將代替常規(guī)性的法律，發(fā)生更加主要的作用，法律優(yōu)先原則將會(huì)被削弱。法律的效力甚至是憲法中部分條文的效力，都有可能被行政應(yīng)急法中止。第三，對(duì)于法律保留的事項(xiàng)應(yīng)急機(jī)關(guān)可能會(huì)被侵入。如對(duì)公民人身自由的限制或剝奪，我國(guó)《立法法》中將其規(guī)定為法律的絕對(duì)保留事項(xiàng)，然而，一旦風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案之后，很多都會(huì)涉及到對(duì)公民人身自由等基本權(quán)利的限制，如公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，政府可能會(huì)在一定范圍內(nèi)采取限制或停止集市、集會(huì)等人群聚集的活動(dòng)；發(fā)生社會(huì)安全類事件時(shí)，政府會(huì)進(jìn)行交通管制，對(duì)人身及車輛進(jìn)行強(qiáng)制性的檢查等。

2.尊重和保障人權(quán)原則

該原則要求在特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管活動(dòng)的過(guò)程中，各級(jí)政府及其職能部門(mén)“應(yīng)該尊重和保障人權(quán)，切實(shí)維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，使之不受侵犯，而不能以自己的行為侵犯公民的人權(quán)，損害相對(duì)人的合法權(quán)益?！盵74]692004年的憲法修正案中，首次提出了該項(xiàng)原則，該原則在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中也有明確體現(xiàn)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第8條規(guī)定，政府及其部門(mén)采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)相對(duì)人權(quán)益的措施。首先，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前，以及應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極采取措施最大限度的保障公民的合法權(quán)益。當(dāng)不得不侵犯公民個(gè)人的利益來(lái)保護(hù)國(guó)家利益和公共利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)公民利益侵犯最小的手段。第二，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)束后，在事后恢復(fù)與重建階段，應(yīng)當(dāng)立即解除限制公民權(quán)利的應(yīng)急措施，已經(jīng)造成損害的，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)給予補(bǔ)償。同時(shí)，為了使人民群眾能夠盡快的恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活，民政局等單位應(yīng)當(dāng)主動(dòng)發(fā)放必要的生活物資，積極的對(duì)災(zāi)民進(jìn)行救助。

3.比例原則

比例原則要求，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和適當(dāng)手段的選擇、保障公共利益和相對(duì)人權(quán)益的均衡。[74]73比例原則作為行政法的基本原則，包括適當(dāng)性原則、必要性原則、均衡性原則。

適當(dāng)性原則要求行政機(jī)關(guān)在特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管活動(dòng)的過(guò)程中，若要采取新聞管制、出入境管制、劃定控制區(qū)域、加強(qiáng)流動(dòng)人口管理、實(shí)施交通衛(wèi)生檢疫等限制性行政應(yīng)急措施時(shí)，所采取的手段能夠切實(shí)預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn)。只有當(dāng)該手段能夠達(dá)成預(yù)期目標(biāo)時(shí)，該手段才能被實(shí)施。

必要性原則以適當(dāng)性原則為前提，要求行政機(jī)關(guān)在可供實(shí)施的多種手段中，應(yīng)當(dāng)采取對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益侵害最小的手段，這也與尊重和保障人權(quán)的原則相適應(yīng)。在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和控制過(guò)程中，特大城市政府采取的措施很有可能對(duì)公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等造成損害，但要盡量選取對(duì)公民利益侵害最小的手段。如可能對(duì)公民的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)造成損害時(shí)，應(yīng)盡量避免對(duì)公民的人身權(quán)造成傷害。在風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，如需侵犯到公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)盡量采取征用而非征收的手段。同時(shí)，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

均衡性原則吸收了經(jīng)濟(jì)學(xué)中的成本收益理論，要求行政機(jī)關(guān)所采取的行政行為所采取的手段，其可能帶來(lái)的收益應(yīng)當(dāng)大于可能的損失。在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)決策時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮到應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)所需要的成本以及可能避免的損失，盡量采取成本最低、收益最大的手段。

4.效率原則

效率原則是指特大城市政府及其工作人員在行使處置特大城市風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)力時(shí)，要力爭(zhēng)以盡可能快的時(shí)間、盡可能少的人員、盡可能低的經(jīng)濟(jì)消耗，取得最大可能的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。效率原則包括特大城市政府內(nèi)部的效率以及對(duì)外應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的效率。

特大城市政府內(nèi)部的效率主要是指機(jī)構(gòu)和人員的效率。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)往往需要特大城市政府在短時(shí)間內(nèi)及時(shí)、準(zhǔn)確的作出判斷，并迅速采取較為合理的措施。風(fēng)險(xiǎn)的突發(fā)性和短時(shí)間內(nèi)的巨大破壞性，對(duì)特大城市政府的機(jī)構(gòu)和人員的效率提出了更高的要求。首先在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，承擔(dān)特大城市風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和應(yīng)對(duì)的部門(mén)必須精簡(jiǎn)，職權(quán)明確和相對(duì)集中。冗雜的內(nèi)部程序和臃腫的機(jī)構(gòu)設(shè)置，很有可能成為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的阻礙，大大減緩對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的反應(yīng)速度。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，一旦無(wú)法迅速、有效的行動(dòng)，很有可能造成損失的擴(kuò)大，對(duì)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成二次傷害。同時(shí)，負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的特大城市政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)集中的權(quán)力，風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生后，此類行政機(jī)構(gòu)往往能夠調(diào)動(dòng)公安、民政、衛(wèi)生、交通、水利等多個(gè)部門(mén)，如果權(quán)力過(guò)小且不集中，無(wú)法有效的調(diào)動(dòng)各個(gè)部門(mén)，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力就會(huì)大大減弱。第二，在人員方面，參與應(yīng)對(duì)的人員應(yīng)當(dāng)精干，反應(yīng)迅速，能在各種情況下臨危不懼，保持高度冷靜的頭腦，快速有效的采取應(yīng)對(duì)措施。這正如有學(xué)者指出的：“世界上各國(guó)都非常重視具體實(shí)施應(yīng)急活動(dòng)人員的精干和高效，建有災(zāi)害應(yīng)急特別小組和快速反應(yīng)部隊(duì)。如法國(guó)的國(guó)家憲兵突擊隊(duì)、意大利的特別行動(dòng)勤務(wù)組、俄羅斯的阿爾法特種部隊(duì)等?！盵64]101

特大城市政府的外部效率主要體現(xiàn)在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的運(yùn)行程序、步驟以及相關(guān)的制度保障方面。為了應(yīng)對(duì)突如其來(lái)、難以預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)，特大城市政府的運(yùn)行程序及步驟顯得尤為重要。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，特大城市政府作出應(yīng)急行為時(shí)無(wú)須嚴(yán)格遵守常態(tài)下的程序，其運(yùn)作方式和步驟應(yīng)當(dāng)盡可能的簡(jiǎn)潔，一切應(yīng)當(dāng)以有效的應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和保障人民的生命財(cái)產(chǎn)為主線。同時(shí)，為了避免特大城市政府的拖延，可以充分發(fā)揮行政時(shí)效和期限制度的功能，強(qiáng)制其在一定時(shí)限內(nèi)履行某種法律義務(wù)?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中所規(guī)定的當(dāng)發(fā)生公共衛(wèi)生事件時(shí)，縣級(jí)衛(wèi)生主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在兩小時(shí)內(nèi)向同級(jí)人民政府和上級(jí)衛(wèi)生主管部門(mén)進(jìn)行匯報(bào)，否則就要承擔(dān)法律責(zé)任的規(guī)定，就是屬于行政期限制度。該制度可以督促行政機(jī)關(guān)提高效率，積極作為。

5.協(xié)調(diào)性原則

以特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的生命周期為主線，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)可以分為預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段、監(jiān)測(cè)與預(yù)警階段、應(yīng)急處置與救援階段、事后恢復(fù)與重建階段共四個(gè)階段，這四個(gè)階段需要特大城市政府眾多的部門(mén)參與。同時(shí)，在應(yīng)對(duì)特大城市風(fēng)險(xiǎn)的每一個(gè)階段，也都需要不同的部門(mén)共同參與，互相協(xié)作。如何將這些層次關(guān)系、功能結(jié)構(gòu)和職權(quán)與職責(zé)都不同的部門(mén)、機(jī)構(gòu)進(jìn)行有機(jī)整合，實(shí)現(xiàn)資源共享和有序、高效地運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)于及時(shí)應(yīng)對(duì)和消除特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意義重大。

應(yīng)對(duì)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)需要上下行政機(jī)關(guān)以及無(wú)等級(jí)關(guān)系的行政機(jī)關(guān)同時(shí)互相合作，為了使上下級(jí)政府部門(mén)之間以及無(wú)等級(jí)關(guān)系的行政機(jī)關(guān)之間能夠相互協(xié)作，首先應(yīng)當(dāng)建立起相應(yīng)的綜合協(xié)調(diào)部門(mén)，如在各級(jí)政府所成立的應(yīng)急辦等，使其享有相關(guān)的調(diào)動(dòng)不同部門(mén)以及協(xié)調(diào)不同部門(mén)之間關(guān)系的權(quán)力。同時(shí)，為了使無(wú)等級(jí)關(guān)系的行政機(jī)關(guān)能夠相互協(xié)作，在大力倡導(dǎo)依法治國(guó)的今天，還應(yīng)以法律的形式在法律中明確規(guī)定行政協(xié)作制度。如果說(shuō)統(tǒng)一的特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)協(xié)調(diào)部門(mén)主要是通過(guò)指令的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)上下級(jí)行政部門(mén)之間的協(xié)調(diào)，那么以法律的形式規(guī)定行政協(xié)作制度則是橫向的行政部門(mén)之間實(shí)現(xiàn)有效合作的方式。關(guān)于特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的行政協(xié)作制度，我國(guó)當(dāng)前法律尚未明確規(guī)定，結(jié)合其他國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，未來(lái)我國(guó)應(yīng)當(dāng)在行政程序法中，規(guī)定行政協(xié)作的情形、行政協(xié)作機(jī)關(guān)之間的職權(quán)與職責(zé)等。

(二)優(yōu)化之總體思路

1.堅(jiān)持整體性治理，動(dòng)員各方面力量積極參與

“傳統(tǒng)公共行政范式適合于大工業(yè)社會(huì)的生產(chǎn)和管理，也是管理大規(guī)模人口所必需的。但是，這一范式不適應(yīng)信息社會(huì)或后工業(yè)社會(huì)的要求，因而其影響日漸式微。”[75]行政國(guó)家的發(fā)展，使得行政機(jī)關(guān)數(shù)量眾多，機(jī)構(gòu)臃腫，職能互相交叉，在進(jìn)行行政管理時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)碎片化、各自為政的現(xiàn)象，導(dǎo)致行政決策互相沖突、效率低下，這不僅是對(duì)行政資源的巨大浪費(fèi)，也很難達(dá)到滿意的行政效果。整體性治理理論強(qiáng)調(diào)政府的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)以解決實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向，要求對(duì)政府內(nèi)部碎片化的資源進(jìn)行有效的整合，以便能夠合理的利用。在對(duì)特大城市的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管的過(guò)程中，需要各級(jí)政府及多個(gè)相關(guān)職能部門(mén)參與，同時(shí)，還需要很多社會(huì)組織及廣大人民的參與。將整體性治理理論運(yùn)用到維護(hù)特大城市安全的過(guò)程中，可以有效的整合各種資源，充分動(dòng)員和利用一切可以動(dòng)員的力量，以便最大限度的發(fā)揮各自作用，避免出現(xiàn)各自為政、效率低下的現(xiàn)象。

整體性治理理論主要包括協(xié)調(diào)性機(jī)制、整合機(jī)制以及信任機(jī)制。首先，“在整體性治理的語(yǔ)境中，協(xié)調(diào)指的是在信息、認(rèn)知和決策方面理解相互介入和參與的必要性，并非定義不精確的行動(dòng)?！盵75]預(yù)防和應(yīng)對(duì)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中，眾多行政機(jī)關(guān)都有可能根據(jù)自己的信息網(wǎng)絡(luò)搜集到有關(guān)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的信息，同時(shí)，由于行政機(jī)關(guān)的分工日趨明顯，專業(yè)化也不斷提高，所以不同的行政機(jī)關(guān)掌握的風(fēng)險(xiǎn)信息可能存在差異，對(duì)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知與決策很有可能站在本部門(mén)的立場(chǎng)上。由此，需要在信息、認(rèn)知和決策方面進(jìn)行協(xié)調(diào)。在整體性治理的語(yǔ)境中，整合是指“通過(guò)為公眾提供滿足其需要的、無(wú)縫隙的公共服務(wù)，從而達(dá)致整體性治理的最高水平”。[75]在對(duì)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管的過(guò)程中，不同的部門(mén)根據(jù)信息搜集情況、自己的專業(yè)知識(shí)以及所在的部門(mén)利益，很容易做出互相沖突的行政決策。這種決策內(nèi)容的差異是由決策體制所決定的，單純的試圖改變決策內(nèi)容是徒勞無(wú)功的，很難達(dá)到長(zhǎng)遠(yuǎn)的效果。因此，建立能夠整合所有資源的決策體制至關(guān)重要。當(dāng)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，作出決策的機(jī)關(guān)不應(yīng)是政府的某一職能部門(mén)，而應(yīng)是能夠整合所有資源的地方政府或地方政府的綜合協(xié)調(diào)部門(mén)。信任是指：“在一系列給定后果或事件中，對(duì)一個(gè)人或一種制度信任。由此，信任表達(dá)了對(duì)誠(chéng)實(shí)或他人的愛(ài)的信念，或者，對(duì)抽象原則(技術(shù)性知識(shí))之正確性的信念”。[76]30面對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的行政機(jī)關(guān)之間能夠互相信任，也有利于共同應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)之間的溝通與交流，政府積極組織大規(guī)模的應(yīng)急演練，也是增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)之間信任的有效途徑。

2.運(yùn)用行政過(guò)程理論，對(duì)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管

任何一種行政活動(dòng)都必須遵守一定的過(guò)程，特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制也是如此，它包含對(duì)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的確定、評(píng)估、預(yù)防、交流、規(guī)制等一系列的過(guò)程，傳統(tǒng)以行政行為為核心的靜態(tài)的行政法理論，面對(duì)動(dòng)態(tài)的特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程，已經(jīng)顯得力不從心了。以行政過(guò)程為視角對(duì)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制進(jìn)行研究，符合對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的要求，也能夠?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的全過(guò)程提供合法性依據(jù)，以便更好地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制不僅僅需要對(duì)行政機(jī)關(guān)的外部行政行為，還涉及到行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為，既需要深入特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程的內(nèi)部各個(gè)環(huán)節(jié)，也需要照應(yīng)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程外部的各個(gè)環(huán)節(jié)，以實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接。

具體到對(duì)特大城市的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管的過(guò)程中，用法制的手段，對(duì)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行外部的規(guī)制主要包括特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)議題之形成、特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)交流、特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)制定、特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理六個(gè)環(huán)節(jié)。同時(shí)，對(duì)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的內(nèi)部過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)，也需要進(jìn)行規(guī)制，如相關(guān)機(jī)構(gòu)及人員的確定、信息的公開(kāi)與發(fā)布、內(nèi)部議事程序及議事規(guī)則等，都是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，需要用動(dòng)態(tài)的行政過(guò)程論進(jìn)行規(guī)制。

行政過(guò)程理論以特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的生命線為視角，明確了行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中的幾個(gè)重要過(guò)程，對(duì)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)和預(yù)防，提出了更高層次的要求。該理論要求行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，針對(duì)不同的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)采取更加具有針對(duì)性的手段。行政過(guò)程理論是一種精細(xì)化的管理要求，是對(duì)傳統(tǒng)理論和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與升華。但是在強(qiáng)調(diào)行政過(guò)程理論的同時(shí)，并不能僅僅強(qiáng)調(diào)單個(gè)過(guò)程，將每一個(gè)過(guò)程嚴(yán)格的分裂開(kāi)來(lái)。在提倡行政過(guò)程理論的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)注意，將不同的過(guò)程有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，注重不同過(guò)程之間的聯(lián)系，特別是不同行政過(guò)程之間的轉(zhuǎn)換與銜接問(wèn)題，使其在宏觀層面上成為一個(gè)統(tǒng)一的整體。

3.以行政責(zé)任制為手段，督促各部門(mén)積極履職

有效而明確的行政責(zé)任是依法行政的保障，這既取決于行政責(zé)任規(guī)范的明確，也取決于行政責(zé)任追究機(jī)制即行政追究責(zé)任制的完備。[77]在特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管活動(dòng)的過(guò)程中，眾多主體都享有相應(yīng)的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)設(shè)定與其權(quán)力相對(duì)應(yīng)的行政責(zé)任，保持權(quán)責(zé)統(tǒng)一，督促其依法行使權(quán)力，積極作為。當(dāng)行政主體濫用權(quán)力或不作為時(shí)，靜態(tài)的行政責(zé)任制度并不能讓責(zé)任主體受到相應(yīng)的懲罰，還應(yīng)當(dāng)建立動(dòng)態(tài)的行政責(zé)任追究制度。動(dòng)態(tài)的行政責(zé)任追究制度，不僅包括行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部追責(zé)，還包括為滿足民眾訴求而建立的行政問(wèn)責(zé)制度。

在行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部追責(zé)方面，一旦行政主體出現(xiàn)失職的現(xiàn)象，上級(jí)機(jī)關(guān)或同級(jí)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，立刻啟動(dòng)追責(zé)程序，對(duì)其進(jìn)行懲罰，使行政責(zé)任制度能落實(shí)到實(shí)處。

同時(shí)，為了適應(yīng)民主政治的需要，擴(kuò)大公民對(duì)公共事務(wù)的參與，增強(qiáng)民眾的凝聚力，建立相關(guān)的行政問(wèn)責(zé)制度成為滿足公民知情權(quán)的一種趨勢(shì)?！靶姓?wèn)責(zé)就是行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員有義務(wù)及時(shí)回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)其權(quán)力行使過(guò)程和結(jié)果的質(zhì)疑，作出解釋、說(shuō)明，并根據(jù)政府或上級(jí)行政機(jī)關(guān)決定，及時(shí)糾正錯(cuò)誤，承擔(dān)有關(guān)行政責(zé)任?！盵78]當(dāng)出現(xiàn)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)保障民眾的知情權(quán)，積極回應(yīng)民眾的訴求，并承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。

基于風(fēng)險(xiǎn)本身的不可預(yù)測(cè)性、未知性，以及人的有限理性，為了適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特殊要求，建立起相應(yīng)的行政免責(zé)制度也是十分重要的。受主客觀因素的影響，為了適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的需要，應(yīng)當(dāng)在一定程度上，對(duì)不可抗力、無(wú)法預(yù)知的原因造成的后果，進(jìn)行必要的免責(zé)，避免行政機(jī)關(guān)工作人員在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和風(fēng)險(xiǎn)決策時(shí)，出現(xiàn)不敢作為的現(xiàn)象。為此，在規(guī)定行政問(wèn)責(zé)制度的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的行政免責(zé)制度，為行政機(jī)關(guān)積極作為提供必要的空間與余地。當(dāng)出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)工作人員為了公共利益、非故意、且嚴(yán)格依法的情況下，仍然造成損失時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)人員給予必要的寬容。

4.注重對(duì)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的差異化管理

對(duì)特大城市的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管，重要的是找準(zhǔn)其風(fēng)險(xiǎn)源，正確判斷其性質(zhì)，是正確應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)的前提，對(duì)不同類型和不同等級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)需要區(qū)別對(duì)待，實(shí)行差異化管理。比如，對(duì)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分等級(jí)，這需要運(yùn)用特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查制度。對(duì)特大城市風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)予以界定，這就需要根據(jù)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)危害程度、影響范圍等標(biāo)準(zhǔn)，將之分為若干個(gè)等級(jí)，諸如，A、B、C、D或者，紅色、黃色、藍(lán)色、綠色，四個(gè)從高到低的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，對(duì)于不同等級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)，特大城市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取不同的措施。對(duì)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施差異化管理既有利于節(jié)省行政成本，提高管理效率，也有利于保護(hù)社會(huì)公眾合法權(quán)利。

(三)特大城市風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制法制優(yōu)化之具體路徑

1.風(fēng)險(xiǎn)源的排查、登記、識(shí)別機(jī)制

“對(duì)危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域進(jìn)行調(diào)查、登記，是突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備的重要基礎(chǔ)性工作?！盵64]146特大城市政府及各區(qū)政府，應(yīng)當(dāng)全面普查本轄區(qū)內(nèi)的可能的風(fēng)險(xiǎn)源，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源登記造冊(cè)。對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)源要組織相關(guān)專家進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，掌握其所存在的風(fēng)險(xiǎn)類型以及影響的范圍，定期進(jìn)行檢查，排除隱患。同時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持資源共享機(jī)制，由特大城市政府應(yīng)急辦牽頭，建立統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，將所有部門(mén)搜集的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總。特大城市政府應(yīng)急辦應(yīng)針對(duì)不同地域、不同類型的風(fēng)險(xiǎn)要進(jìn)行整體把握，風(fēng)險(xiǎn)源集中的地域和行業(yè)，要進(jìn)行全天候的監(jiān)控。此外，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源的調(diào)查不能僅僅依靠政府的力量，還應(yīng)建立一定的制度，讓有關(guān)企事業(yè)單位自行進(jìn)行申報(bào)，對(duì)故意瞞報(bào)的行為進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰。由于風(fēng)險(xiǎn)源的不確定性和偶然性，應(yīng)建立相應(yīng)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)人民群眾積極報(bào)告身邊可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。

(1)風(fēng)險(xiǎn)的排查機(jī)制

借鑒《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的相關(guān)規(guī)定，特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)類型主要包括自然災(zāi)害類、事故災(zāi)難類、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件。筆者在前文將其具體劃分為8大類。風(fēng)險(xiǎn)的種類的多樣性、影響范圍的廣泛性以及不可預(yù)測(cè)性，要求風(fēng)險(xiǎn)的排查不僅僅需要負(fù)有相應(yīng)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一進(jìn)行排查，與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的企事業(yè)單位也應(yīng)當(dāng)積極申報(bào)。此外，還應(yīng)建立相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)廣大人民群眾積極報(bào)告身邊可能的風(fēng)險(xiǎn)，盡最大可能確保風(fēng)險(xiǎn)排查無(wú)死角。

①行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一排查

在明確了特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的類型之后，其次應(yīng)當(dāng)明確負(fù)有排查風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)關(guān)。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第20條的規(guī)定，縣級(jí)政府負(fù)有對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件全面應(yīng)對(duì)的職責(zé)。鑒于風(fēng)險(xiǎn)的多樣性，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)政府牽頭，成立一個(gè)綜合性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的排查。同時(shí)，根據(jù)對(duì)不同類型風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管的部門(mén)，應(yīng)當(dāng)成立由多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。例如，對(duì)自然災(zāi)害負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的地質(zhì)局、氣象局；對(duì)事故災(zāi)難負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的安全生產(chǎn)監(jiān)督局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局等；對(duì)公共衛(wèi)生事件負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的衛(wèi)計(jì)委、食藥監(jiān)局；對(duì)社會(huì)安全負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的公安局、國(guó)家安全局等。在成立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)吸納由這些單位的負(fù)責(zé)人加入風(fēng)險(xiǎn)排查機(jī)構(gòu)。同時(shí)，為了保證監(jiān)督的一致性，提升工作的效率。在各單位內(nèi)部，應(yīng)當(dāng)委派專人負(fù)責(zé)此事。

行政機(jī)關(guān)的排查應(yīng)當(dāng)包括常態(tài)化排查和重點(diǎn)排查兩種排查機(jī)制。常態(tài)化的排查是指針對(duì)本轄區(qū)的所有領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)政府的分管安全生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)牽頭，帶領(lǐng)所有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有預(yù)防職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)所有可能存在的風(fēng)險(xiǎn)逐一進(jìn)行排查。這種常態(tài)化的排查應(yīng)當(dāng)定期舉行，每個(gè)月為一個(gè)周期。

重點(diǎn)排查指的是對(duì)于該行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)常發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，在高發(fā)時(shí)間段，應(yīng)當(dāng)每周或半月進(jìn)行一次排查。例如，在夏季等暴雨、泥石流高發(fā)的季節(jié)，針對(duì)可能產(chǎn)生地質(zhì)災(zāi)害的地方，地質(zhì)、氣象、民政等機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)排查。針對(duì)重大施工項(xiàng)目，安全生產(chǎn)部門(mén)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重點(diǎn)排查。行政機(jī)關(guān)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排查的過(guò)程，實(shí)際上也是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)督的過(guò)程。

②動(dòng)員廣大人民群眾廣泛參與

對(duì)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的排查，不能僅僅依靠行政機(jī)關(guān)。廣大人民群眾作為對(duì)風(fēng)險(xiǎn)感知最直接客體，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)感知最為明顯，同時(shí)受風(fēng)險(xiǎn)的影響也最大。人數(shù)的多樣性以及人員的廣泛性，同時(shí)能涵蓋的范圍也較廣，能在很大程度上彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)在排查風(fēng)險(xiǎn)時(shí)在地域和人員上的有效性，盡可能的避免在風(fēng)險(xiǎn)排查時(shí)出現(xiàn)死角。我國(guó)地形復(fù)雜，人口眾多，社會(huì)環(huán)境與其他國(guó)家存在很大差距。這也在很大程度上凸顯了動(dòng)員廣大人民群眾廣泛參與的重要性。

(2)風(fēng)險(xiǎn)的登記機(jī)制

與特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)排查相適應(yīng)，對(duì)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)信息的登記，一方面要貫徹突發(fā)事件分級(jí)、分類、分期理論，將特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)按照不同類型、不同種類、不同的發(fā)展階段及時(shí)予以公布，同時(shí)，針對(duì)季節(jié)性等周期性風(fēng)險(xiǎn)等，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)還應(yīng)當(dāng)積極地進(jìn)行評(píng)估和交流，一旦相關(guān)情況發(fā)生了變化，則要對(duì)登記情況適時(shí)的進(jìn)行修改。

(3)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別機(jī)制

對(duì)特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的登記應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循三個(gè)步驟，第一，是按照不同的類型進(jìn)行劃分，比如，是否屬于自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件。第二，將不同類別風(fēng)險(xiǎn)按照其社會(huì)危害程度的不同進(jìn)行分類登記?？梢愿鶕?jù)危害程度的由小至大，分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)和四級(jí)等。第三，結(jié)合特大城市的地形、地質(zhì)等實(shí)際情況，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)在當(dāng)?shù)乇l(fā)的頻次不同，可將風(fēng)險(xiǎn)分為高頻次風(fēng)險(xiǎn)、中頻次風(fēng)險(xiǎn)、低頻次風(fēng)險(xiǎn)。

2.風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制

(1)跨部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制

在現(xiàn)代官僚體制中，隨著專業(yè)化水平不斷提升，其分工也越來(lái)越細(xì)化。但特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)本身的復(fù)雜性及高度關(guān)聯(lián)性，使得單一的部門(mén)往往無(wú)法有效的預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，由此，建立跨部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制顯得十分重要。例如，在自然災(zāi)害中，滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生，除了與當(dāng)?shù)氐耐寥赖刭|(zhì)條件有關(guān)之外，還與天氣等自然條件有關(guān)。在風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨之前，對(duì)人員的疏散、安置等，還涉及到民政、財(cái)政等相關(guān)部門(mén)。這就需要特大城市中的氣象、地質(zhì)、財(cái)政、民政等多部門(mén)的協(xié)同配合。風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的次生災(zāi)害也需要多部門(mén)的配合。一旦山體滑坡、泥石流等自然災(zāi)害爆發(fā)，往往會(huì)產(chǎn)生人員傷亡、傳染病肆虐等公共衛(wèi)生事件，這就需要衛(wèi)計(jì)委、醫(yī)院等相關(guān)部門(mén)的配合。地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生后，對(duì)水源、食物等也都會(huì)造成一定程度的污染和破壞，食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)在此時(shí)也應(yīng)發(fā)揮相應(yīng)的作用。例如，在深圳光明新區(qū)重大滑坡事故中，在泥石流爆發(fā)之前，倘若氣象部門(mén)在作出暴雨預(yù)報(bào)之后，地質(zhì)部門(mén)能夠及時(shí)、有效的根據(jù)當(dāng)?shù)赝寥朗杷傻奶攸c(diǎn)，及時(shí)向當(dāng)?shù)卣鞒鰣?bào)告，并由政府出面，指揮民政、公安等部門(mén)采取相應(yīng)措施，及時(shí)疏散相關(guān)人員，也就不會(huì)造成如此嚴(yán)重的后果。相反，如果特大城市政府各個(gè)部門(mén)能夠積極主動(dòng)配合發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)信息，那么就能發(fā)揮重要作用，減少人員和財(cái)產(chǎn)損失，維護(hù)城市政府的公信力。比如，在2012年北京“7·21”特大暴雨中，北京新聞辦的微博“北京發(fā)布V”、北京市氣象臺(tái)的“氣象背景”以及“平安北京V”“北京消防V”“水潤(rùn)京華”“交通北京”與16個(gè)縣政務(wù)微博持續(xù)不斷發(fā)送雨情信息、救援信息等，合力形成官方輿論場(chǎng)。在暴雨發(fā)生的整個(gè)過(guò)程中，“北京微博發(fā)布廳”中(北京市所有政務(wù)微博整合平臺(tái))共有88個(gè)政務(wù)微博帳號(hào)。多個(gè)政務(wù)微博通宵發(fā)帖，成為當(dāng)晚權(quán)威信息源，在一定程度上化解了因信息渠道閉塞和信息不平衡而產(chǎn)生其他次生和衍生風(fēng)險(xiǎn)事件。[62]203-204

(2)跨地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制

在現(xiàn)代社會(huì)，隨著交通的日益發(fā)達(dá)，地區(qū)之間固有的限制被逐漸打破，使得發(fā)生在某一特大城市的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，往往會(huì)蔓延到很多地區(qū)。這也使得建立跨地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制顯得特別重要。同時(shí)，特大城市往往是所在省份甚至是全國(guó)的中心城市，其對(duì)周邊城市有很大的影響。特大城市的風(fēng)險(xiǎn)往往會(huì)蔓延到周邊地區(qū)，而特大城市周邊城市的風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)轉(zhuǎn)移到特大城市，這給特大城市的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)建立跨區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制，在預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)時(shí)增強(qiáng)彼此之間的信息交流和互動(dòng)，可以從源頭上更好地預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。

(3)縱向的風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制

縱向的風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制，是指特大城市應(yīng)當(dāng)與國(guó)家及所在的省份以及所轄的縣區(qū)，建立統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制。特大城市的風(fēng)險(xiǎn)信息收集中心應(yīng)當(dāng)積極與國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)信息收集中心以及所在省份的風(fēng)險(xiǎn)信息收集中心對(duì)接，當(dāng)發(fā)生可能蔓延到全國(guó)或全省范圍的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，國(guó)家或省級(jí)風(fēng)險(xiǎn)信息收集中心應(yīng)當(dāng)及時(shí)反饋給特大城市。當(dāng)特大城市發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)造成了較大損失或者可能向外擴(kuò)展時(shí)，特大城市的風(fēng)險(xiǎn)收集中心應(yīng)當(dāng)及時(shí)反饋給國(guó)家及所在省份，特大城市風(fēng)險(xiǎn)信息收集中心應(yīng)當(dāng)與所在省份及國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)信息收集中心雙向互動(dòng)。

3.風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制之優(yōu)化路徑

(1)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制的法制建設(shè)之優(yōu)化

①健全綜合風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制的法制體系。總結(jié)深圳、重慶等地的統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，全面、系統(tǒng)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加快構(gòu)建特大城市綜合風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)規(guī)范體系。一方面，建議由國(guó)務(wù)院法制辦領(lǐng)銜，由國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急管理委員會(huì)牽頭，國(guó)務(wù)院相關(guān)部委參與，起草“特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例”。通過(guò)行政法規(guī)的形式，進(jìn)一步健全特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)的法制依據(jù)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、方式方法、評(píng)估程序，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的合法性、權(quán)威性、科學(xué)性和可操作性；進(jìn)一步明確風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)中各個(gè)層級(jí)、各方主體的職責(zé)權(quán)限，運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制和權(quán)利救濟(jì)方式，構(gòu)建全城市性、全災(zāi)種、全民性的風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)體系，從而確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)全面、及時(shí)、有序、高效開(kāi)展。另一方面，建議配合出臺(tái)“特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)實(shí)施辦法”，借鑒英國(guó)等國(guó)家特大城市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)用科學(xué)的方法發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、測(cè)量風(fēng)險(xiǎn)、登記風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)控風(fēng)險(xiǎn)，把風(fēng)險(xiǎn)管理建立在科學(xué)的方法基礎(chǔ)上。[79]54-59通過(guò)明確風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制的主要內(nèi)容，為特大城市開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)提供規(guī)范性指引。此外，推動(dòng)全國(guó)各特大城市結(jié)合自身城市風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)際情況，制定綜合性的風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)實(shí)施辦法，指導(dǎo)全市相關(guān)主體，全面、及時(shí)、科學(xué)、規(guī)范地開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)排查工作，為全市風(fēng)險(xiǎn)防控提供數(shù)據(jù)支持和方向指引。

②完善專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制法制體系。一是由國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)，加快健全和完善各特大功能城市主要災(zāi)種的風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)實(shí)施方案或技術(shù)指南，可以借鑒現(xiàn)有的《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定(試行)》《突發(fā)事件公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理辦法》等，規(guī)范指導(dǎo)相關(guān)部門(mén)和地區(qū)開(kāi)展專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)。二是立足于特大城市自身潛在的風(fēng)險(xiǎn)源及主要風(fēng)險(xiǎn)類型的基礎(chǔ)上，完善特大城市風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制。以北京市為例，其在涉外、反恐、空氣污染、通訊保障與信息安全、建筑工程事故等方面的風(fēng)險(xiǎn)防控需求較為突出；深圳市更加注重核安全事故、臺(tái)風(fēng)暴雨災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)防范；上海市出臺(tái)了海上搜救、海洋災(zāi)害、地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面的針對(duì)性應(yīng)急預(yù)案；天津市在雨雪冰凍災(zāi)害、海上污染事故、特種設(shè)備事故等方面的風(fēng)險(xiǎn)防控壓力較大。[注]以上相關(guān)城市的專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)防控領(lǐng)域是根據(jù)其官方應(yīng)急管理網(wǎng)站中相關(guān)專業(yè)應(yīng)急預(yù)案的制定或應(yīng)急管理部門(mén)的設(shè)置得出的初步結(jié)論。由此，建議在各專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案中，增列條款，明確開(kāi)展各專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)的相關(guān)內(nèi)容，強(qiáng)化特大城市在應(yīng)急準(zhǔn)備階段對(duì)相關(guān)專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的排查、研判、監(jiān)測(cè)和管控。

③完善多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制法制體系。多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)是區(qū)域內(nèi)多種致災(zāi)因子導(dǎo)致的總風(fēng)險(xiǎn)，[80]一個(gè)區(qū)域往往受到多種致災(zāi)因子的共同影響，單災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并不足以反映該地區(qū)的綜合風(fēng)險(xiǎn)，有必要開(kāi)展多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)中，一般由主災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和次災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)相互作用形成。比如，由地震災(zāi)害引發(fā)的水、電、氣、交通、通訊等公用設(shè)施中斷災(zāi)害和傳染性疫情災(zāi)害等。多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)源及其表現(xiàn)形式，風(fēng)險(xiǎn)防控的主體、原則、方式、程序都有所不同且更為復(fù)雜，而多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)致災(zāi)可能性及其危害程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于單一災(zāi)種。由此，建立健全特大城市多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制法制體系就顯得尤為重要。建議在“特大城市綜合風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)實(shí)施辦法”的基礎(chǔ)上，增列所在城市的典型“多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)”條款。結(jié)合所在城市常見(jiàn)的多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的歷史經(jīng)驗(yàn)和其他經(jīng)驗(yàn)，明確典型的多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)致災(zāi)的類型，成立臨時(shí)性多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)小組，抽調(diào)相關(guān)部門(mén)人員，專家團(tuán)隊(duì)，對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行分類、同步排查，綜合評(píng)估，制定科學(xué)、系統(tǒng)的多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)報(bào)告，為特大城市應(yīng)對(duì)多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)提供規(guī)范性指導(dǎo)。

(2)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)參與主體之優(yōu)化

①政府部門(mén)。我國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理體制決定了政府部門(mén)是開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)的主要組織者和監(jiān)督者。筆者認(rèn)為，各特大城市應(yīng)急管理委員會(huì)辦公室(簡(jiǎn)稱“應(yīng)急辦”)應(yīng)當(dāng)下設(shè)“風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)小組”，具體負(fù)責(zé)制定全市風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)的各項(xiàng)活動(dòng)。定期組織開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)；加強(qiáng)與專家團(tuán)隊(duì)和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)源所在單位的溝通；加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)判和預(yù)警，最大程度消除、隔離、減緩風(fēng)險(xiǎn)隱患；及時(shí)發(fā)布更新風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)報(bào)告，增強(qiáng)全市風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和防范能力。所在城市的應(yīng)急管理其他成員單位，應(yīng)當(dāng)在“風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)小組”的統(tǒng)一工作部署下，積極組織開(kāi)展部門(mén)專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)，并就各專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況向“風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)小組”報(bào)告，主動(dòng)開(kāi)展專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)判、處置和預(yù)警，對(duì)排查出的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行主動(dòng)防范。

②風(fēng)險(xiǎn)源單位。特大城市往往面對(duì)更為復(fù)雜、繁多、隱秘的風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)，最基礎(chǔ)、最重要的環(huán)節(jié)在于明確相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)源所在的區(qū)域、行業(yè)，筆者將其稱為風(fēng)險(xiǎn)源單位。建議借鑒上海市應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置中的對(duì)所在城市的重點(diǎn)區(qū)域和高危行業(yè)重點(diǎn)單位，成立“市級(jí)基層應(yīng)急管理單元” 。[注]上海市應(yīng)急辦公室.“市級(jí)基層應(yīng)急管理單元”，即對(duì)所在城市的重點(diǎn)區(qū)域和高危行業(yè)重點(diǎn)單位，通過(guò)明確組織體系、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急保障、工作機(jī)制和指揮信息平臺(tái)等五個(gè)應(yīng)急管理要素，實(shí)現(xiàn)管理區(qū)間、環(huán)節(jié)、時(shí)限、對(duì)象的全覆蓋http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/n31973/n31995/n31999/index.shtml。在此基礎(chǔ)上，明確特大城市主要風(fēng)險(xiǎn)源單位的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查范圍、自評(píng)流程、自糾措施等，及時(shí)上報(bào)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)報(bào)告和風(fēng)險(xiǎn)排查處置報(bào)告，最大程度避免、減少各種風(fēng)險(xiǎn)及其帶來(lái)的危害。

③專家團(tuán)體。風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)是一項(xiàng)價(jià)值評(píng)判與科學(xué)評(píng)判相結(jié)合的專業(yè)性活動(dòng)。開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)，離不開(kāi)相關(guān)領(lǐng)域的專家團(tuán)隊(duì)支持。建議在加強(qiáng)和完善特大城市風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理專家團(tuán)隊(duì)力量的基礎(chǔ)上，行政法進(jìn)一步明確和強(qiáng)化專家團(tuán)隊(duì)在風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)中的參與、指導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定；增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家團(tuán)隊(duì)的專業(yè)性、獨(dú)立性、合作性，[55]103-104適當(dāng)引入同行評(píng)議和異體監(jiān)督，[55]123-124通過(guò)全面的風(fēng)險(xiǎn)排查、深入的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)處置，充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)防范和風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)性作用。

④其他社會(huì)主體。在風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)中，一方面，社會(huì)媒體、第三方公益組織、相關(guān)利益關(guān)系者、公民個(gè)人等應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任，主動(dòng)配合開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患，及時(shí)向有關(guān)部門(mén)反應(yīng)，開(kāi)展廣泛的社會(huì)監(jiān)督，積極建言獻(xiàn)策，促使各行業(yè)、各領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)有序有效開(kāi)展，夯實(shí)城市風(fēng)險(xiǎn)防范之網(wǎng)；另一方面，要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)所涉及的各方利益，行政法應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大公眾參與廣度和深度，切實(shí)保障分散的利益群體的參與權(quán)，規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)信息公開(kāi)程序、風(fēng)險(xiǎn)溝通流程和說(shuō)明理由程序，[55]99-102把公眾參與風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)和其他風(fēng)險(xiǎn)處置活動(dòng)納入法治軌道，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程的民主性和可行性。

(3)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)程序與方法之優(yōu)化

①優(yōu)化特大城市綜合風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)程序。明確特大城市風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)的基本原則、啟動(dòng)程序、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)方法、定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、處置措施和評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等內(nèi)容。借鑒英聯(lián)邦國(guó)家的綜合風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)程序，按照“確定背景”“識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)威脅”“風(fēng)險(xiǎn)分析”“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”“風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)”“監(jiān)測(cè)和回顧”等六個(gè)環(huán)節(jié)，[81]38-39指導(dǎo)城市綜合風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)。在具體的風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)方法運(yùn)用中，堅(jiān)持定性分析與定量分析相結(jié)合，定時(shí)評(píng)估與動(dòng)態(tài)評(píng)估相結(jié)合，風(fēng)險(xiǎn)登記和跟蹤監(jiān)測(cè)相結(jié)合，確保風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果全面、真實(shí)、權(quán)威。

②優(yōu)化特大城市專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)程序。專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)程序由于其災(zāi)情災(zāi)種的特殊性，在開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)中，往往具有其自身的工作流程和方法適用。從評(píng)價(jià)對(duì)象上看，可以分為自然災(zāi)害和人為災(zāi)害，其中人為災(zāi)害又可以細(xì)分為生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。在對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)事件的風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)中，注重成因分析和影響評(píng)價(jià)；在人為風(fēng)險(xiǎn)事件定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)中，注重重點(diǎn)人群的防范和重點(diǎn)區(qū)域的評(píng)價(jià)。[81]41-43具體來(lái)講，在公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中，可以對(duì)照原衛(wèi)生部《突發(fā)事件公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)方案》[82]的相關(guān)要求，對(duì)所在城市可能引發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)地進(jìn)行識(shí)別、分析和評(píng)價(jià)，分為計(jì)劃和準(zhǔn)備、實(shí)施、報(bào)告等三個(gè)階段。在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，可以對(duì)照《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定(試行)》[83],依照風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施方案，遵循危害識(shí)別、危害特征描述、暴露評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)特征描述的結(jié)構(gòu)化程序開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，細(xì)化和完善特大城市食品安全風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)程序。在生產(chǎn)安全事件應(yīng)對(duì)中，可以借鑒日本勞動(dòng)省的“六階段安全評(píng)價(jià)法”，即資料準(zhǔn)備、風(fēng)險(xiǎn)的定性評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)的定量評(píng)價(jià)、采取安全措施、事故的歷史信息評(píng)價(jià)和高危險(xiǎn)度鼓掌診斷六個(gè)階段，采取逐步深入、層層篩選的方式，識(shí)別、分析和評(píng)價(jià)危險(xiǎn)，并采取措施整改、消除危險(xiǎn)。[84]123-124

③優(yōu)化特大城市多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)程序。目前我國(guó)多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)程序和方法的理論研究和實(shí)踐探索還處在初始階段，而多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)對(duì)壓力，特別是特大城市多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)管理需求日益凸顯。這需要立足于國(guó)內(nèi)多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)理論和實(shí)踐成果，綜合借鑒我國(guó)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與區(qū)域安全性分析方法、北京師范大學(xué)中國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法、北京市基于GIS的多災(zāi)種耦合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，不斷完善我國(guó)特大城市多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)程序和方法適用。

④優(yōu)化特大城市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的議程設(shè)置和優(yōu)先次序。為避免在開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)中，過(guò)于強(qiáng)勢(shì)的公權(quán)力主體對(duì)評(píng)估對(duì)象、評(píng)估程序、價(jià)值選擇、評(píng)估手段等方面的絕對(duì)控制，筆者認(rèn)為行政法應(yīng)當(dāng)積極構(gòu)建公私合作的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)[85]風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估建議渠道，注重風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的應(yīng)責(zé)性，[55]132保障風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)中數(shù)據(jù)來(lái)源、價(jià)值選擇和評(píng)估手段的廣泛性、科學(xué)性和公平性。

(4)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用之優(yōu)化

風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)的開(kāi)展，其目的在于排查風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)防范、消除隱患、為后期風(fēng)險(xiǎn)管理和處置提供行動(dòng)指南。

①加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果信息公開(kāi)。行政法需要規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)源單位、相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)行政監(jiān)管部門(mén)做好處置工作；綜合利用互聯(lián)網(wǎng)、新聞媒體、社區(qū)告示欄、短信提醒、廣播電視等方式，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果，在一定程度、一定范圍內(nèi)面向特定或廣泛對(duì)象，進(jìn)行分享信息公開(kāi)，增強(qiáng)對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知意識(shí)和防范能力。

②加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)源的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)級(jí)結(jié)果，按照可能性和危害性的等級(jí)不同，行政法應(yīng)當(dāng)規(guī)定特大城市風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)主體制定和采取不同的監(jiān)測(cè)手段和頻率，及時(shí)根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果更新風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，為風(fēng)險(xiǎn)管理提供第一手的最新風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)和風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)發(fā)展趨勢(shì)。

③注重風(fēng)險(xiǎn)整改措施的全面落實(shí)和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防預(yù)警。根據(jù)監(jiān)測(cè)和評(píng)估結(jié)果，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性極高、危害極大的情形，行政法應(yīng)當(dāng)規(guī)定特大城市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管主體按照相關(guān)應(yīng)急管理程序，啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、采取應(yīng)急防范措施；對(duì)于其他一般風(fēng)險(xiǎn)，行政法需要規(guī)定特大城市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管主體負(fù)有密切跟蹤監(jiān)測(cè)，責(zé)成相關(guān)部門(mén)和單位，及時(shí)處置、隔離、減緩相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)，并負(fù)有做好風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、處置記錄的職責(zé)。

(5)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲措施之優(yōu)化

①優(yōu)化行政主體開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)獎(jiǎng)懲機(jī)制。行政法需要規(guī)定特大城市政府應(yīng)當(dāng)將風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)的實(shí)施效果納入相關(guān)部門(mén)和個(gè)人的政績(jī)考核范圍，并作為地方風(fēng)險(xiǎn)管理工作考核的重要指標(biāo)。對(duì)相關(guān)政府部門(mén)和個(gè)人開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)不利的，由“風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)小組”予以及時(shí)督辦；造成嚴(yán)重后果的，由應(yīng)急管理委員會(huì)或相關(guān)部門(mén)進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)；構(gòu)成犯罪行為的，依法追究刑事責(zé)任。對(duì)相關(guān)部門(mén)和個(gè)人及時(shí)有效開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)，成效顯著的，予以嘉獎(jiǎng)；對(duì)成功做法和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)在一定范圍內(nèi)推廣；對(duì)通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)，有效避免重大災(zāi)害危險(xiǎn)發(fā)生，避免遭受重大人身、財(cái)產(chǎn)損害和社會(huì)動(dòng)蕩的，予以突出獎(jiǎng)勵(lì)，并作為今后人才選撥培養(yǎng)的重要考核依據(jù)。

②優(yōu)化專家團(tuán)隊(duì)參與風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)專家團(tuán)隊(duì)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)評(píng)價(jià)活動(dòng)進(jìn)行日常建檔管理和第三方評(píng)估，最大程度保障風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)的及時(shí)性、科學(xué)性、客觀性、實(shí)效性。在風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)中，行動(dòng)遲緩、敷衍了事的團(tuán)隊(duì)或個(gè)人，由風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)小組予以及時(shí)督辦；造成嚴(yán)重后果的，由應(yīng)急管理委員會(huì)會(huì)同專家團(tuán)隊(duì)聘用部門(mén)，對(duì)其決定予以整改、退聘、通報(bào)或其他聘用合同中約定的問(wèn)責(zé)措施；構(gòu)成犯罪行為的，提交司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。在風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)中，活動(dòng)開(kāi)展及時(shí)、到位，活動(dòng)效果顯著的予以嘉獎(jiǎng)、續(xù)聘，對(duì)通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)，有效避免重大災(zāi)害危險(xiǎn)發(fā)生，避免遭受重大人身、財(cái)產(chǎn)損害和社會(huì)動(dòng)蕩的，予以突出獎(jiǎng)勵(lì)。

③優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)源單位配合風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)獎(jiǎng)懲機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)源單位作為風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)的必要參與者，對(duì)于其主動(dòng)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)自查自糾、配合相關(guān)行政主體和專家開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)的，行政法需要規(guī)定表彰機(jī)制，對(duì)于有效避免重大災(zāi)害危險(xiǎn)發(fā)生、避免遭受重大人身或財(cái)產(chǎn)損害和社會(huì)動(dòng)蕩的，在精神表彰的同時(shí)適當(dāng)給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于推諉、躲避、隱瞞、甚至是對(duì)抗開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)，或者違法違規(guī)操作，人為制造風(fēng)險(xiǎn)的，相關(guān)對(duì)口風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)一經(jīng)查實(shí)，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，予以警告、限期整改、停業(yè)整頓、查封、扣押、罰款直至追究刑事責(zé)任。

④鼓勵(lì)和保障社會(huì)組織和個(gè)人參與風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)。電視新聞媒體、第三方公益組織和公民個(gè)人應(yīng)當(dāng)主動(dòng)履行社會(huì)責(zé)任，發(fā)現(xiàn)潛在或正在發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)源，及時(shí)向風(fēng)險(xiǎn)源單位或相關(guān)主管單位和行政主體報(bào)告，對(duì)于不能明確報(bào)告單位的，可向當(dāng)?shù)卣?應(yīng)急管理機(jī)構(gòu))報(bào)告。相關(guān)單位和部門(mén)應(yīng)當(dāng)暢通風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)現(xiàn)報(bào)告渠道，公開(kāi)突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)信息舉報(bào)受理部門(mén)和聯(lián)系方式，對(duì)報(bào)告人予以必要的保密和保護(hù)。對(duì)報(bào)告信息查證屬實(shí)的，予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)有效避免重大災(zāi)害危險(xiǎn)發(fā)生、避免遭受重大人身或財(cái)產(chǎn)損害和社會(huì)動(dòng)蕩的，予以突出獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)惡意虛報(bào)、謊報(bào)、傳播虛假風(fēng)險(xiǎn)信息的，予以勸止、警告，造成嚴(yán)重后果的，依法追究民事責(zé)任、行政責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，追究刑事責(zé)任。

(6)評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)立之優(yōu)化。從總體上講，需要探析形成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的各要素之間的相互關(guān)系，從中提煉出對(duì)風(fēng)險(xiǎn)變動(dòng)產(chǎn)生影響作用的主要因素，研究和運(yùn)用科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估方法，陳述、論證、揭示出能夠控制特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的依據(jù)和措施，為決策提供科學(xué)依據(jù)?？梢?jiàn)，特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必然與一系列的分析評(píng)估指標(biāo)相聯(lián)系，而這些指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是由一系列相互關(guān)聯(lián)的、能夠表達(dá)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀及其運(yùn)行過(guò)程的大量單向指標(biāo)所構(gòu)成的指標(biāo)合集。而作為一種測(cè)量的工具手段及標(biāo)準(zhǔn)體系，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系必須遵循全面性、靈活性、可操作性、科學(xué)性等標(biāo)準(zhǔn)(原則)。

4.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案機(jī)制

針對(duì)可能造成的風(fēng)險(xiǎn)，特大城市政府應(yīng)當(dāng)建立和健全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，積極應(yīng)對(duì)可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

(1)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案應(yīng)當(dāng)與上位法保持一致

特大城市的政府及其職能部門(mén)在制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案時(shí)，在結(jié)合自身地方特色的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)與上位法保持一致。上位法包括憲法、全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，省級(jí)、設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，省級(jí)、設(shè)區(qū)的市政府制定的地方政府規(guī)章。同時(shí)，作為特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，不僅應(yīng)當(dāng)與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等專門(mén)法保持一致，還應(yīng)與《國(guó)家突發(fā)事件總體預(yù)案》以及國(guó)務(wù)院各部委頒布的自然災(zāi)害類應(yīng)急預(yù)案、事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案、公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案、社會(huì)安全應(yīng)急預(yù)案等各專門(mén)應(yīng)急預(yù)案保持一致。

(2)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，并有適當(dāng)?shù)那罢靶?/p>

特大城市在制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐娜丝诜植?、地形特點(diǎn)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，特大城市的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況相適應(yīng)。隨著城市化的進(jìn)程不斷加快，以及特大城市的集聚效應(yīng)不斷增強(qiáng)，特大城市的人口也在不斷增多，經(jīng)濟(jì)總量也在不斷增大，高層建筑、橋梁隧道、軌道交通工具等也在發(fā)展之中。特大城市的相關(guān)部門(mén)在制定相關(guān)預(yù)案時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)有的人口、經(jīng)濟(jì)、交通的社會(huì)狀況，結(jié)合這些年的經(jīng)濟(jì)增速、人口增速、道路交通發(fā)展規(guī)劃等因素，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案至少應(yīng)當(dāng)滿足當(dāng)?shù)匚迥暌?guī)劃的要求。

(3)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案應(yīng)當(dāng)根據(jù)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際，不斷地進(jìn)行調(diào)整

特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案的制定并不是一成不變的，它們應(yīng)當(dāng)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、人口、交通、自然環(huán)境等因素的變化不斷修改。自然環(huán)境和社會(huì)形勢(shì)的重大變化，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案的制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)案適時(shí)的進(jìn)行修改。此外，每一次在實(shí)際操作過(guò)程中，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)和預(yù)防，一旦發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案存在不確定因素時(shí)，都要及時(shí)作出調(diào)整，使之能夠符合風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的要求。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案的制定并不是一蹴而就的，是在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)中產(chǎn)生的。所以，每一次預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，都是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案最好的補(bǔ)充和完善。

(4)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案的制定應(yīng)當(dāng)同時(shí)體現(xiàn)民主性與專業(yè)性

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案的制定主體不僅僅包括特大城市的政府及其職能部門(mén)，還應(yīng)當(dāng)充分吸納具有相關(guān)知識(shí)背景的專家意見(jiàn)。同時(shí)，在制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案時(shí)，廣大人民群眾作為受風(fēng)險(xiǎn)影響最大的利益群體，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有著最深刻的感知。特大城市政府在制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案的過(guò)程中，無(wú)論是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案議題的形成、制定、頒布等過(guò)程，不僅要公開(kāi)征求廣大人民群眾的意見(jiàn)，同時(shí)在制定預(yù)案的過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)遵循民主程序，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案制定的各個(gè)環(huán)節(jié)，充分體現(xiàn)民主程序。不僅要對(duì)外體現(xiàn)民主，積極擴(kuò)大公民參與的途徑，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)使這種參與是行之有效的。只有確保參與的時(shí)效性，才能確保公民積極參與政治生活的熱情。

同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案的制定與出臺(tái)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律程序進(jìn)行，在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，也要遵循民主集中制原則，不僅應(yīng)當(dāng)按照少數(shù)服從多數(shù)原則進(jìn)行表決，不能將領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意志凌駕于集體意志之上。不僅要允許反對(duì)的聲音存在，同時(shí)，還要使少數(shù)人的不同意見(jiàn)能夠被合理的尊重，他們的意見(jiàn)不僅應(yīng)當(dāng)被傾聽(tīng)，其合理的部分也應(yīng)當(dāng)被采納。

5.風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急動(dòng)員機(jī)制

在特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，僅僅依靠政府的力量是不足以發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防應(yīng)當(dāng)依靠全體公民力量。在風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨之前，特大城市政府若想讓社會(huì)公眾能夠參與到風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)之中，首先應(yīng)當(dāng)做好對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的宣傳工作，使社會(huì)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有足夠的認(rèn)識(shí)。其次，特大城市政府對(duì)城市公眾的動(dòng)員，不能等到風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)才進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)在風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨之前實(shí)施。如開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防講座、挨家挨戶發(fā)放關(guān)于預(yù)防和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的宣傳單等。在開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急動(dòng)員機(jī)制方面，日本等國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)就值得借鑒。

6.培訓(xùn)演練機(jī)制

針對(duì)特大城市災(zāi)難多發(fā)、頻發(fā)的特點(diǎn)，特大城市政府應(yīng)當(dāng)完善應(yīng)急培訓(xùn)與演練機(jī)制，使不同救援力量能夠在突發(fā)事件來(lái)臨時(shí)，無(wú)縫銜接地進(jìn)行救援，從而有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。目前，很多特大城市的救援隊(duì)伍功能較為單一，往往是一支救援隊(duì)伍負(fù)責(zé)一種風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急，并沒(méi)有綜合應(yīng)急救援隊(duì)。同時(shí)，特大城市政府也很少組織不同應(yīng)急救援隊(duì)進(jìn)行培訓(xùn)和演練。這很容易導(dǎo)致在多種風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，救援隊(duì)伍在配合與銜接上出現(xiàn)問(wèn)題，由此，行政法應(yīng)當(dāng)規(guī)定特大城市政府負(fù)有組織相關(guān)救援隊(duì)伍進(jìn)行綜合演練的職責(zé)。

7.物資保障機(jī)制

在處置各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中，應(yīng)急物資儲(chǔ)備是否充足，能夠影響處置的進(jìn)程和效果，是保障特大城市人民生命財(cái)產(chǎn)與公共利益的基礎(chǔ)。針對(duì)特大城市風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)的類型，以及可能影響的區(qū)域，行政法應(yīng)當(dāng)規(guī)定特大城市政府負(fù)有建立保障應(yīng)急物資(人力、物力和財(cái)力)與日常儲(chǔ)備的職責(zé)。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第32條的規(guī)定，特大城市政府作為設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)建立應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的儲(chǔ)備制度。特大城市的物質(zhì)保障機(jī)制應(yīng)注意三個(gè)問(wèn)題：第一，針對(duì)特大城市的多發(fā)風(fēng)險(xiǎn)類型，應(yīng)根據(jù)多發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)立相應(yīng)的物質(zhì)保障機(jī)制。第二，鑒于特大城市面積較大，為保證在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)物資能夠及時(shí)調(diào)配，在特大城市的災(zāi)難多發(fā)區(qū)域，應(yīng)囤積相應(yīng)的物資儲(chǔ)備。第三，由于特大城市地形復(fù)雜，部分應(yīng)急救援裝備運(yùn)輸存在困難，筆者建議，應(yīng)當(dāng)在特大城市的不同區(qū)域，分別設(shè)立相應(yīng)的倉(cāng)庫(kù)，囤放應(yīng)急救援物資、生活必需品以及應(yīng)急處置裝備。第四，應(yīng)堅(jiān)持生產(chǎn)與儲(chǔ)備并重的思想。由于部分生活必需品以及應(yīng)急救援物資會(huì)存在過(guò)期的問(wèn)題，為了對(duì)即將過(guò)期的物品及時(shí)進(jìn)行更換，以及避免風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)應(yīng)急物資不夠用的現(xiàn)象，特大城市政府應(yīng)當(dāng)定點(diǎn)聯(lián)系相關(guān)的物資生產(chǎn)企業(yè)，保證在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)能夠?qū)ｉT(mén)服務(wù)于應(yīng)急救援。