蔣先平

摘 要：本文概述了中國新能源汽車補貼政策與SCM協(xié)定下的反補貼規(guī)則，并基于SCM協(xié)定的中國新能源汽車補貼政策，指出我國新能源汽車部分補貼可能被SCM協(xié)定認定為禁止性補貼或者可訴補貼等問題。因此，我國政府應進一步完善我國新能源補貼政策，轉變目前的補貼方式，避免專項性補貼，建立中央與地方統(tǒng)一的補貼監(jiān)管制度，審慎出臺補貼政策，并提高政策透明度，從而科學引導新能源汽車產業(yè)發(fā)展。

關鍵詞：WTO規(guī)則;新能源汽車;補貼政策;限制性

隨著我國汽車保有量的不斷增長，能源消耗以及大氣污染日益成為人們關注的焦點。為緩解系列問題，我國政府加大了對新能源汽車的研發(fā)和推廣。由于新能源汽車尚處于初期的研發(fā)階段，資金消耗大，技術發(fā)展慢，推廣成本高居不下，為此，我國政府對新能源汽車采取了補貼措施。過程中，常常受到其他國家的反補貼措施或者WTO的指控，導致這樣結果的主要原因就在于WTO框架下的補貼行為，沒有詳細的規(guī)則說明和認定標準，所以我國政府在開展補貼時就沒有可具體參照的標準和程序，因此難免會出現(xiàn)合規(guī)性問題。為更好地促進我國新能源汽車的發(fā)展，避免出現(xiàn)合規(guī)性問題，在深入研究WTO反補貼規(guī)則的前提下，對我國新能源汽車產業(yè)的補貼政策進行研究和分析，并在此基礎上就應對WTO反補貼訴訟提出對策，并為我國新能源汽車產業(yè)的補貼政策提供意見參考。

一、中國新能源汽車補貼政策

自2009年起，我國就開始對新能源汽車進行財政補貼，并實行中央和地方并行的補貼模式。即中央層面，根據(jù)相關法律法規(guī)對符合條件的生產者和消費者進行財政補貼;地方層面則根據(jù)中央政府的文件，對轄區(qū)內符合條件的生產廠家進行財政補貼。2009年，財政部和科技部共同制定和發(fā)布了《關于開展節(jié)能與新能源汽車示范推廣試點工作的通知》，對試點范圍進行了明確的說明，并就享受補貼的車型在《節(jié)能與新能源汽車示范推廣應用工程推薦車型目錄》（以下簡稱“《目錄》”）中進行了公示，并對企事業(yè)單位使用新能源汽車的進行相應補助。同期，為幫助新能源企業(yè)做大做強，研發(fā)新技術、新工藝，中國人民銀行發(fā)布文件，將從金融領域對新能源汽車產業(yè)提供幫助，加大信貸優(yōu)惠的扶持力度，為滿足要求的企業(yè)發(fā)布金融債券和設立金融公司等系列扶持政策。隨后，中國科技部、財政部、國家發(fā)展改革委以及工業(yè)和信息化部聯(lián)合制定和發(fā)布了《關于開展私人購買新能源汽車補貼試點的通知》，通知明確指出，新能源汽車生產廠家可以優(yōu)先享受政府的財政補貼，在給汽車制定銷售價格時應首先扣除相應的價格補助，然后按照補貼后的價格進行銷售，此舉旨在使購車消費者也能享受到國家的財政補貼。

根據(jù)國家部委的統(tǒng)籌安排，2020年之前要實現(xiàn)《發(fā)展規(guī)劃》中關于對新能源汽車生產及銷售的總任務，要提升在國際市場中的銷售占比，所以2012年，國務院明確表態(tài)，在未來，將進一步提升中央政府對新能源汽車行業(yè)的財政補貼，加大對新能源技術研發(fā)企業(yè)的資金扶持力度，優(yōu)化和調整汽車的稅收政策，對達到要求的新能源汽車企業(yè)在稅務上給予一定的優(yōu)惠待遇。此外，國家也將積極引導金融機構、信貸部門等提高對新能源汽車產業(yè)的資金借貸額度，并在法律允許的范圍內對新能源汽車企業(yè)的上市和債券發(fā)行提供便利。在此基調指導下，近年來，關于新能源汽車產業(yè)的補貼優(yōu)惠政策在各級政府的指導和關懷下，正日益完善和細化。

二、SCM協(xié)定下的反補貼規(guī)則

（一）SCM協(xié)定下的補貼類別

按照SCM協(xié)定的具體內容，在補貼類別中，共有禁止性補貼、可訴補貼和不可訴補貼三個類別。其中，在協(xié)定的第31條，第8條和第9條，明確說明了不可訴補貼的有關規(guī)定為臨時適用，相關期限從WTO協(xié)定生效日起，共有五年時間，即一直到1999年12月31日止。在此截止日期前的180天，相關委員應就運用情況進行審議，以確定是否延長試用期限。如果不可訴補貼條款的延長適用在規(guī)定期限內沒有達成，那么從2000年1月1日起，不可訴條款將不再適用。按照SCM協(xié)定的第3條規(guī)定，在貿易往來中，出口補貼和進口替代性補貼，都屬于禁止性補貼。除此之外符合SCM協(xié)定第1條和第2條規(guī)定的補貼和扶持，則屬于可訴補貼。

（二）SCM協(xié)定下對補貼的判定

首先是對措施進行判斷，判斷其是否屬于補貼的范疇。對于補貼的具體定義，SCM協(xié)定有明確的說明。按照第1條的規(guī)定，某企業(yè)（行業(yè)）由政府或公共機構對其進行了財政扶持，或者在GATT1994第16條規(guī)定中以任一形式對相關企業(yè)（行業(yè)）進行價格或其他形式的利益補貼，則均屬于補貼行為。在具體的判斷中，政府及公共機構行為是否屬于補貼行為，以及財政資助是否屬于補貼行為等的行為判定，常常引發(fā)WTO爭端，因此需要進行詳細的分析和判定。

當判定某一行為屬于補貼后，接下來判斷該項行為是否存在專項性。在SCM協(xié)定中，第2條專門對專項性進行了說明。如果補貼范圍被限制在了某一機關管轄范圍內的企業(yè)，那么這一補貼行為就可以視為具有專項性。但是就企業(yè)的類型和范圍，并未給出具體說明，僅是對判斷的原則進行了說明。在判斷專項性的過程中，補貼范圍是專項性考慮的一個關鍵。需要說明的是，無論哪種補貼，只要涉及第3條有關禁止性補貼范疇的補貼，一律按照專項性補貼對待。根據(jù)該條規(guī)定，禁止性補貼被定義了具有專項性。此外，根據(jù)第4.1條的第2個規(guī)定，在參與的成員方中，若有一方有理由說明另一方進行了禁止性補貼，那么可以采取磋商或者建立反補貼措施進行權益維護。一旦被認定屬于禁止性補貼的范疇，那么成員方必須無條件快速撤銷該項補貼。

在可訴補貼的范疇中，如果并判定具有專項性，那么還要就補貼的影響范圍和利益進行判定。如果判定結果認為該項補貼給成員利益造成了損失和影響，那么進行補貼措施的一方必須立即采取措施消除不良影響，或者立即撤銷補貼措施。當然，如果采取補貼措施的成員有法律依據(jù)必須進行補貼措施的，那么可視具體情況，不采取補救措施。

在SCM協(xié)定中，第五條就特種情況的補貼做出了說明，如按照《WTO農產品協(xié)議》的具體內容，農產品補貼可以保留，但在實施過程中要注意維護其他成員的合法權益，否則按照“可申訴補貼”進行審理。特殊情況下，如果成員國認為某一國的補貼措施影響了國內產業(yè)的利益，或者損害了國家權益，那么成員可對此向采取補貼措施的成員國提出磋商請求，并積極引入WTO爭議解決機構（（“Dispute Settlement Body”，以下簡稱“DSB”）來維護自身的合法利益。

三、基于SCM協(xié)定的中國新能源汽車補貼政策的判定分析

以下本文結合SCM協(xié)定下的補貼分析步驟對中國新能源汽車補貼政策進行判斷分析：

（一）我國新能源汽車產業(yè)的補貼符合SCM協(xié)定下的補貼定義

按照SCM協(xié)定的有關規(guī)定，在進行補貼認定時，要滿足兩個條件：一是政府或公共機構采取了財政補助措施或者其他形式的補助措施;二是授予利益。根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布的《能源補貼改革》報告的相關內容，對新能源產業(yè)補貼的相關形式進行了直接的說明和規(guī)定，具體形式有政策支持、財政補助、貿易限制以及直接提供服務等。在補貼的內容上，基本等同于傳統(tǒng)的能源產業(yè)補貼，即在稅務征收、貸款利率等方面給予優(yōu)惠和幫助，這些待遇超過了市場上一般企業(yè)的待遇。對照有關標準，我國新能源汽車產業(yè)的補貼符合SCM協(xié)定的有關規(guī)定，屬于補貼范疇。

（二） 我國新能源汽車產業(yè)補貼類型的判定

第一，我國部分新能源汽車產業(yè)的補貼可能被認定為禁止性補貼。根據(jù)上訴內容，可以知道在SCM協(xié)定中，如果屬于禁止性補貼范疇，那么該項補貼具有專項性。因此，在實際的判定中，成員國只需要舉證補貼國存有禁止性補貼的行為，那么在法律層面上就可以佐證補貼成員國存在侵害其他成員國利益的行為存在，從而在一定程度上降低申訴國的成本和責任壓力。所以，在過去的WTO案例中，較為常見的就屬于禁止性補貼的相關控訴。我國作為世界上第二大經濟體，出口外貿在我國貿易往來中占有很大一部分，因此常常收到他國的指控和反補貼調查，究其原因，很重要的一個方面就是因為在我國的財政補貼政策中，經常向某些特定企業(yè)提供財政補助，這一補助范圍的界定，給其他申訴國造成了困擾，他們認為這些補助行為屬于出口補貼或者進口替代補貼，屬于禁止性補貼的相關范疇，因此指控或對我國進行反補貼調查。2010年，美國鋼鐵工人聯(lián)合會就針對中國在風能、太陽能以及新能源汽車產業(yè)等領域進行的財政補貼措施通過美國貿易代表處提起申訴，認為中國對外國進口商品和企業(yè)采取了歧視性的禁止性補貼。隨后，美國便依據(jù)我國在2008年頒布的《風力發(fā)電設備產業(yè)化專項資金管理暫行辦法》中將有關產業(yè)資金扶持的對象限定為中資和中資控股企業(yè)作為向DSB提請磋商的材料內容，并指出中國對相關配件、材料等的使用和裝配進行了說明，鼓勵優(yōu)先使用中資企業(yè)的產品或者中資控股企業(yè)的產品，以此來說明中國在風力發(fā)電設備中采取的措施與當?shù)爻煞执嬖谥P聯(lián)關系，從而對外資企業(yè)構成歧視，使其處在了歧視性待遇的地位。最后，我國對相關法律法規(guī)做出了廢止的決定，因而此案件也就終止了審理。但從另一個方面來說，在我國當前有關新能源的補貼政策中，確實存在著違背禁止性補貼行為的相關內容。

作為WTO的成員國之一，中國在制定新能源汽車補貼時，也十分注意，極力避免陷入禁止性補貼的范疇中，但仍存在一定的幾率構成禁止性補貼。比如當前新能源汽車企業(yè)補助中，中央和地方均有補助政策，中央層面在汽車出口上給予優(yōu)惠，地方政府在補貼上則極力護衛(wèi)本地企業(yè)，并想方設法吸引生產企業(yè)在本地設廠，并以此作為補助的限制性條件之一，只有符合條件要求的企業(yè)才能享受政府的補貼，但是在其他成員國看來，政府采取這樣的措施目的是為了阻擋其他國家的產品進入中國市場，進而構成禁止性補貼。比如我國的發(fā)達城市北京和上海，在新能源汽車的補助政策中，明確指出相關企業(yè)只有生產《目錄》范圍內的車型，是《目錄》范圍內的企業(yè)，才能享受地方補貼。在深圳，補貼政策同樣規(guī)定要想享受補助政策，必須在本地設有企業(yè)，且汽車的續(xù)航里程要達到較高標準。由此可見，在當前我國新能源汽車的財政補貼中，確實存在可能引起其他國家申訴的可能性，我國新能源汽車的補貼政策極有可能被指控調查。

第二，我國部分新能源汽車產業(yè)的補貼可能被認定為可訴補貼。相較于禁止性補貼的申訴認定，可訴補貼要更為復雜。首先，成員國要對他國的財政補助認定為可訴補貼時，就必須指出其補貼行為符合一般性構成要件，且具有專項性，此外還要就該行為實質上侵犯和損害了本國相關產業(yè)、經濟利益等進行說明和舉證。但截至目前，在WTO的補貼爭端案件中，關于可訴補貼的案件并不多，但是這并不能說明在未來我國的新能源汽車產業(yè)補貼行為不會遭到可訴補貼的指控。雖然我國在制定補貼政策時參考了SCM協(xié)議中有關補貼行為的規(guī)定，但是可訴補貼關注的焦點在于補貼是否具有專項性，是否對其它國家的正常利益造成損害。首先，專向性問題中，由于我國政府在制定補貼政策時，明確規(guī)定了只有符合《目錄》內容的新能源汽車生產企業(yè)，才能享受到財政補貼，甚至有地方政府，向特定區(qū)域、特定車企進行財政補助，這些行為就很有可能被認定為適用專向性的規(guī)范要求。因此，在未來的發(fā)展中，一旦有成員國質疑我國的補貼政策，就新能源汽車補貼行為提起申訴，認為補助具有專向性且損害了他國利益，那么就有可能向DBS提請?zhí)幚砘蛘呦虮緡嵴埛囱a貼措施，從而影響我國新能源汽車產業(yè)的補助和發(fā)展。

四、完善我國新能源汽車補貼政策的建議

（一） 借鑒美國新能源汽車的補貼方式，避免專項性補貼

在我國當前所采取的新能源汽車補貼政策中，主要針對的是生產和出口貿易環(huán)節(jié)的補貼，這種補貼模式很容易導致被認為具有專項性，屬于禁止性補貼的范疇，進而被成員國予以反補貼申訴。作為世界上較早發(fā)展新能源的國家之一，美國在產業(yè)發(fā)展領域實施的補貼政策值得我們學習，上世紀開始，便對新能源產業(yè)進行了扶持補貼，范圍集中在上游企業(yè)，并實施間接補貼，以避免違反《SCM協(xié)議》中對補貼的相關規(guī)定，采取的形式為稅務優(yōu)惠、成本補貼等。實踐證明，該模式是可行和卓有成效的。因此，在我國的新能源汽車補貼中，可參考美國的補貼模式，轉變當前我國在補貼中采取的模式和方法，并對消費者的購買補貼予以加強，對汽車生產和抽口的補貼轉而在基礎設施方面進行稅務優(yōu)惠和財政補貼，并努力廢除一切有關出口實績或者根據(jù)本國生產成分進行補貼的政策規(guī)定。此外，為避免補貼政策的專項性，中央層面應當制定一致、有效的補貼政策和流程，不論中資企業(yè)，還是外資控股，只要滿足補貼條件的，就應當給予相應的補助，以避免地區(qū)或產業(yè)間存在專向性補貼。

（二）建立中央與地方統(tǒng)一的補貼監(jiān)管制度

當前我國在補貼政策中，實行的是雙軌制模式，即中央政府層面和地方政府層面，均制定有補貼政策，經過實踐證明，該模式存在一定的弊端，不利于監(jiān)管標準的統(tǒng)一制定，甚至在地方政府的補貼中，部分政策違反了《SCM協(xié)議》，具有嚴重的“地方保護”傾向。為更好的發(fā)展新能源產業(yè)，發(fā)揮中央政府的統(tǒng)籌優(yōu)勢，建立統(tǒng)一有效的監(jiān)管模式，在新能源汽車產業(yè)中，應當盡快建立監(jiān)管制度，加強對地方政策的監(jiān)管和約束，努力促進地方財政監(jiān)管體系的完善，從而使中央政府能夠在地方的補貼政策中進行監(jiān)管和規(guī)范。除了依靠中央政府的監(jiān)管外，還應不斷提高地方政府的合規(guī)性意識，避免違反《SCM協(xié)議》中有關補貼的具體規(guī)定，只有中央政府和地方政府政策統(tǒng)一，才能在根本上確保補貼行為的合規(guī)性，才能真正的促進新能源汽車產業(yè)的良性發(fā)展。

（三）審慎出臺補貼政策，提高透明度

除了要避免出臺的補貼政策專向性問題外，中國政府未來應當審慎出臺新能源汽車產業(yè)補貼政策，主要原因是：一，我國當前的新能源汽車產業(yè)發(fā)展中，規(guī)模和數(shù)量都位于世界前列，但是在核心技術的研發(fā)和掌握上，扔和先進企業(yè)存在較大差距，因此，在未來的發(fā)展中，應當針對研發(fā)企業(yè)和環(huán)節(jié)，加大補貼力度。盡管當前不可訴補貼制度尚未開始，但長期來看，各國在環(huán)保研發(fā)領域的投入將不斷加強;二，按照SCM協(xié)議的有關規(guī)定，一國要想針對他國采取反補貼措施，前提條件是補貼的產品對進口國國內產業(yè)造成了不良影響，所以，建議我國在未來的新能源產業(yè)發(fā)展中加強引導，積極開拓國內市場，加強對國內新能源汽車消費者的補貼力度，從而避免他國采取反補貼措施，影響我國的國家和企業(yè)利益;三，在建立補貼政策的過程中，要首先進行合規(guī)性審議，避免在事實上違反補貼的專向性有關規(guī)定，申報和審批環(huán)節(jié)要公開透明，并確保資金專款專用。長期以來，補貼領域的透明性缺失，使我國政府在國家信譽上遭受了巨大損失。按照WTO的有關規(guī)定，成員國應當定時、定期的向組織公開國內補貼項目的具體信息，為其他成員國在補貼性質和補貼程度的判定上提供便利?；仡櫸覈陙碓谘a貼領域的具體舉措，較少就補貼信息向WTO成員國進行宣傳和通知，對已經發(fā)出的通知就沒有進行后期的完善。因此，建議我國在未來的補貼政策制定中，要審慎發(fā)行，同時履行成員國的有關義務，及時對應當公開的各項政策進行宣傳和通知，切實履行透明度原則。

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