徐進

[摘要]隨著經(jīng)濟的向好發(fā)展，PPP模式作為融合政府和社會資本的重要融資手段，其發(fā)展得到了國家的大力支持。但是，目前對于PPP項目的管理尚處于起步階段，目前的項目管理水平遠遠無法與PPP項目的規(guī)模相匹配。在確定是否能通過的財務(wù)測算方面，也有很大的問題存在。通過對目前PPP項目存在的問題分析，提出針對的建議，為PPP模式發(fā)展提供參考。

[關(guān)鍵詞]PPP項目 績效評價 財務(wù)測算指標 項目管理

一、我國PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀

目前我國的PPP項目數(shù)量多，涉及面廣，項目資金規(guī)模巨大。根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心網(wǎng)站（以下簡稱合作中心網(wǎng)站）的數(shù)據(jù)披露顯示，目前在PPP項目管理庫已經(jīng)入庫的項目有8733個，入庫項目金額達到了248，791.86億元。除此以外，還有尚未入庫的儲備項目3873個，雖然合作中心網(wǎng)站平臺為公布儲備項目的總計金額，但是其中10億元以上項目就有1093個，總體來估計，儲備項目的總體金額規(guī)模應(yīng)該100，000.00億元左右。而且根據(jù)統(tǒng)計顯示，在2018年P(guān)PP項目的入庫增速雖然有所放緩，但第四季度還是凈增項目365個，凈增投資額8812億元。

在PPP模式投資高速增長的背景下，隨之而來的各種問題也開始不斷顯露。通過合作中心網(wǎng)站的公開信息，能看到伴隨著入庫項目不斷增加的，是PPP項目的清退出庫。導(dǎo)致這種問題的原因就是，PPP項目的周期一般比較長，很多項目在入庫后的建設(shè)過程中被發(fā)現(xiàn)項目不符合規(guī)定，或者因為種種原因難以為繼。究其原因，還是缺乏對于PPP項目的進行必要的績效評價。

二、PPP模式現(xiàn)存問題的分析

（一）財務(wù)測算指標缺不完善

對于申報入庫的PPP項目，必須要進行財務(wù)測算。目前對PPP項目的財務(wù)測算，主要分為兩種。一是運用物有所值評價（VFM），綜合對PPP項目進行定性評價與定量評價，來確定PPP項目是否符合標準。但是目前的物有所值評價，主要是以定性評價為主，例如績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度和政府機構(gòu)能力等，這些因素都有很大的主觀性，對于定性的判斷，很容易發(fā)生偏移和誤導(dǎo)。二是財政可承受能力評價財政可承受能力評價的問題。雖然財政部目前已經(jīng)明確規(guī)定，安排PPP項目的財政支出總額，不得超過其本級財政年度一般公共預(yù)算支出的10%。但是，PPP項目的投資規(guī)模一般比較大，各地不斷入庫新的項目，一些地方勢必會超出10%的規(guī)定紅線。為了繼續(xù)上馬新的PPP項目，很多地方以打“擦邊球”的交易結(jié)構(gòu)調(diào)整財政支出，已通過財政可承受能力論證測算。

（二）行業(yè)區(qū)分度低

在目前的評價機制中，對PPP項目的行業(yè)區(qū)分度較低。以物有所值評價為例，現(xiàn)有的定量評價需要計算PPP項目的VFM值，即VFM=PSC值（公共部門比較值）-PPP值（全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值），VFM大于為正時，說明此項目適合PPP模式，反之則傳統(tǒng)模式更優(yōu)。在計算VFM值時，不同行業(yè)的干擾加成就比較大。以環(huán)保項目和交通項目為例，交通項目的初始投資和后續(xù)投資一般比較巨大，PSC值較高。PPP值方面，在主要計算政府一方的支出，為控制財政承受能力10%的底線，一般政府都會限制對交通項目的運營補貼支出。所以這類項目VFM值大多數(shù)都能大于0，而環(huán)保項目，主要以政府付費和可行性缺口補助為回報機制，PPP值中政府支出相對較大，這就造成很多項目VFM值小于0。

通過VFM是否大于O來判斷，確實可以判斷項目的適用性，但在實際中，政府能投入的資金和社會資本的投資意愿是有限的，有些項目即使能通過物有所值測試，但整體效果未必最佳。是否應(yīng)當不僅僅按照大于小于O來判斷是否通過，而按照不同行業(yè)和規(guī)模，確定一個數(shù)值，比如交通行業(yè)，按其規(guī)模，只有在VFM大于其規(guī)模對應(yīng)的VFM值的時候，才算通過物有所值評價。使政府一方能把有限的資金，用于更多需要的項目。

（三）盤活存量資產(chǎn)項目少

在財政部的發(fā)文中，多次提到PPP模式，要注重盤活存量資產(chǎn)。但是通過合作中心網(wǎng)站顯示，目前的PPP項目管理庫中，絕大多數(shù)還是新建項目，除去示范案例外，幾乎沒有盤活存量資產(chǎn)的PPP項目。我國目前有大量的優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，這些資產(chǎn)占用了大量的政府資本，其中不乏一些已經(jīng)進入運營期的項目。尤其是在交通運輸、水利、環(huán)保和林業(yè)等政策鼓勵盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)的領(lǐng)域，截至2018年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國擁有超14萬公里的高速公路里程，5033公里的軌道交通里程，這些都是可以短期內(nèi)轉(zhuǎn)成PPP模式經(jīng)營的存量資產(chǎn)，此類資產(chǎn)完全可以按照“引導(dǎo)-退出-再引導(dǎo)-再退出”的方法轉(zhuǎn)為PPP模式，從而釋放政府資金，轉(zhuǎn)而投資其他項目，提高政府資金的利用率。但在實際中，卻只有很少一部分存量項目轉(zhuǎn)為PPP模式。

三、PPP模式的整改建議

（一）加強政府監(jiān)管職能

作為一種以合作為主的融資模式，政府必須擔負起其中的監(jiān)管責(zé)任。對于各級政府，建立監(jiān)督審查制度，在本級政府加強對資金的控制，防止資金使用超過年度一般公共預(yù)算支出10%的紅線。要制定審計制度，對各級財政進行審計監(jiān)督，以保證項目在財政承受能力之內(nèi)。同時完善法律法規(guī)，明確各項目資金的計算規(guī)則，防止“擦邊球“的出現(xiàn)。

（二）完善項目庫的平臺建設(shè)

項目平臺是公眾了解PPP模式的窗口，同時也具有監(jiān)督作用。平臺不僅要立足展示，更要發(fā)揮出篩選的作用。面對不斷加入的新PPP項目，作為監(jiān)督平臺的管理者，政府一定要發(fā)揮好篩選作用，充分運用項目評價體系。對項目進行合理細致的檢查，選擇好的合規(guī)項目。對于已經(jīng)在管理庫中的項目，也要加大后續(xù)的跟進管理力度，嚴格篩查，對后期不符合PPP規(guī)范、難以落地和已經(jīng)不能持續(xù)的項目，必須退庫清查。保證PPP平臺能夠充分發(fā)揮作用，保留更加優(yōu)質(zhì)的項目，吸引社會資本參與度。

（三）注重財務(wù)指標的定量分析

在PPP項目入庫進行物有所值評價時，適當?shù)脑黾佣吭u價的權(quán)重，相對于定性評價的因素，定量的指標更加客觀真實，能夠更清楚的反映項目是否能夠通過評價。在實踐中，應(yīng)當確定定量指標的具體權(quán)重和分數(shù)標準，在符合規(guī)定的前提下，盡量對所有影響評價因素都賦予一定的參考數(shù)值與權(quán)重，是評價更加客觀準確。

（四）對現(xiàn)有評價體系分層

根據(jù)不同的PPP行業(yè)特征，建立符合行業(yè)特征的績效評價體系層級。在總的評價原則下，設(shè)立分層。從PPP項目的的行業(yè)分布來看，幾乎遍布了我們?nèi)粘；顒又械乃蟹矫?，在交通運輸、市政工程、環(huán)境保護和醫(yī)療衛(wèi)生等方面占比尤其巨大。因此績效的評價也不能是完全同質(zhì)的，需要根據(jù)不同的行業(yè)特性，在大的基礎(chǔ)評價體系下，確定特性的不同的影響因素和權(quán)重分配。再根據(jù)不同的行業(yè)，確定不同的物有所值評價體系，根據(jù)項目所屬行業(yè)、規(guī)模確定VFM區(qū)間值。此方面應(yīng)當委托行業(yè)內(nèi)的科研專家、資深業(yè)內(nèi)人士來完成。

（五）注重存量資產(chǎn)的盤活

在存量資產(chǎn)的盤活上，目前主要受限于項目價值評估、融資措施單一的問題，導(dǎo)致社會資本的參與度不高。因此，一方面需要健全項目評價機制，引入專業(yè)第三方，對項目價值進行準確評價。另一方面繼續(xù)完善資產(chǎn)證券化等模式，加強對存量資產(chǎn)項目融資的流動性。在財政部門加強投資引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，吸引更多的社會資本參與到存量資產(chǎn)的盤活項目中去。

四、歸納總結(jié)

PPP模式無疑是一種好的融資方式，尤其是在當前我國經(jīng)濟總體向好，需要大規(guī)模的資金進行投資、建設(shè)的階段。PPP模式帶來大量資金的同時，管理好PPP項目平臺，也成為當務(wù)之急。繼續(xù)完善項目績效評價體系，補充財務(wù)測算基礎(chǔ)，加大存量資產(chǎn)盤活力度。這需要在理論與實踐上共同提高。這樣才能使PPP項目充分發(fā)揮作用，達到促進經(jīng)濟建設(shè)的目的。