■ 韋寶璽

（中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

0 引言

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，關(guān)系到農(nóng)民群眾的切身利益和農(nóng)業(yè)農(nóng)村的繁榮穩(wěn)定，關(guān)系到農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)的順利推進(jìn)[1-2]。

科爾沁左翼中旗，簡(jiǎn)稱科左中旗，位于內(nèi)蒙古自治區(qū)東部，東與吉林省毗鄰。全旗轄17個(gè)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個(gè)國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)、1個(gè)街道辦事處，516個(gè)嘎查村（分場(chǎng)）?？谱笾衅炜偯娣e9811平方公里，人口53.7萬(wàn)，其中農(nóng)牧業(yè)人口44.9萬(wàn)，蒙古族人口39.5萬(wàn)，是全國(guó)縣級(jí)區(qū)域蒙古族人口最多的旗縣、國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)旗、自治區(qū)革命老區(qū)。完善科左中旗農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，可以進(jìn)一步刺激農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距，助力科左中旗如期高質(zhì)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

1 科左中旗土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

近年來(lái)，科左中旗在農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面取得了一定成績(jī)，呈現(xiàn)出加快發(fā)展的趨勢(shì)。在一些蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)多個(gè)主體連片規(guī)模流轉(zhuǎn)的發(fā)展勢(shì)頭。土地流轉(zhuǎn)更多地轉(zhuǎn)向龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)，使農(nóng)業(yè)由分散粗放經(jīng)營(yíng)開(kāi)始向規(guī)?；?、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。土地流轉(zhuǎn)多樣化發(fā)展，層次提升并逐步規(guī)范，流轉(zhuǎn)方式已由原來(lái)農(nóng)戶之間的互換、代耕代種、轉(zhuǎn)包，向大戶和企業(yè)集中成片租賃經(jīng)營(yíng)快速轉(zhuǎn)變。而且，近幾年還發(fā)展了土地股份合作模式，農(nóng)民以土地入股，建立土地股份合作社，引進(jìn)企業(yè)搞合作開(kāi)發(fā)，農(nóng)民按股分紅?？谱笾衅焱恋亓鬓D(zhuǎn)模式主要包括互換、出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、股份合作等[3-5]，表1對(duì)各模式的優(yōu)缺點(diǎn)及應(yīng)用情況進(jìn)行了對(duì)比分析。

2 科左中旗土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

科左中旗土地流轉(zhuǎn)在取得一定成效的同時(shí)，也存在一些不容忽視的問(wèn)題（參見(jiàn)表1）：

第一，土地流轉(zhuǎn)意愿較低。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地就是根，土地就是本。一部分農(nóng)民擔(dān)心失去土地后，其生活有可能得不到保障，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的積極性不高。另外農(nóng)戶受教育的程度普遍偏低，對(duì)政府政策理解和接受程度不同，這些都一定程度上影響農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性[6-7]。

第二，土地流轉(zhuǎn)期限較短。土地流轉(zhuǎn)期限絕大多數(shù)為1～3年。其中，一年期的占比35%，二年期的占比18%，三年期的占比27%，三年以上的只占20%①文中涉及土地流轉(zhuǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)由科左中旗管理部門提供。。多數(shù)農(nóng)民不愿把土地長(zhǎng)時(shí)間流轉(zhuǎn)，如果農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格理想時(shí)更傾向于自耕。而土地流轉(zhuǎn)期限短不利于土地資本投入和養(yǎng)護(hù)的積極性，制約規(guī)模化發(fā)展。

第三，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不發(fā)育。從土地流轉(zhuǎn)對(duì)象來(lái)看，承租給本村其他農(nóng)戶的占比80%、承包給本地區(qū)其他規(guī)模戶的占比為3%、承包給外來(lái)規(guī)模戶的占比為16%。而當(dāng)?shù)氐囊?guī)模戶多數(shù)只是“小打小鬧”，還是停留在完全依靠勞動(dòng)力的小規(guī)模化經(jīng)營(yíng)上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏科技含量，規(guī)模受限。從土地流轉(zhuǎn)方式來(lái)看多數(shù)以出租為主，占比為88%，轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓占比較小，分別為10%和2%。

第四，土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。目前科左中旗農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一般發(fā)生在親戚鄰居、同一集體成員之間私下進(jìn)行流轉(zhuǎn)。據(jù)調(diào)查，科左中旗土地流轉(zhuǎn)中僅達(dá)成口頭協(xié)議的約占70%左右，簽訂書面合同的占30%左右。從中可以看出，絕大多數(shù)流轉(zhuǎn)是以口頭方式達(dá)成協(xié)議，即使少部分簽訂了書面合同，但也普遍存在合同條款不規(guī)范、權(quán)責(zé)利約定不清晰、沒(méi)有約定出現(xiàn)糾紛的解決辦法等問(wèn)題，存在較高的流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而阻礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的健康有序發(fā)展，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定帶來(lái)威脅。

表1 科左中旗農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要模式分析

第五，農(nóng)民合法權(quán)益保障不充分。一方面，地方政府出于增加地方財(cái)政收入的考慮，存在行政推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的強(qiáng)大動(dòng)力，鄉(xiāng)政府或村集體負(fù)責(zé)人違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)制推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)[8]。另一方面，由于信息不對(duì)稱和農(nóng)民受教育程度有限的原因，一些農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同期限長(zhǎng)，而且采取一次性補(bǔ)償方式支付流轉(zhuǎn)土地的補(bǔ)償費(fèi)。短期來(lái)看，農(nóng)民確實(shí)得到了一些實(shí)惠，但是，物價(jià)在不斷上漲，農(nóng)民得到的補(bǔ)償費(fèi)卻是固定不變的，必然損害到農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益[8-9]。

3 科左中旗土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題產(chǎn)生原因分析

3.1 政府職能的缺位和越位

由于政府沒(méi)有出臺(tái)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序的文件,缺乏統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和詳細(xì)可操作的管理制度，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在流轉(zhuǎn)行為無(wú)人管、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)糾紛無(wú)人理的現(xiàn)象，農(nóng)民權(quán)益難以獲得有效保障。同時(shí)，對(duì)租期、租金的標(biāo)準(zhǔn)也缺乏統(tǒng)一規(guī)定，這種不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)增加了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的隨意性和風(fēng)險(xiǎn)性?；鶎诱谵r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中沒(méi)有實(shí)施全過(guò)程監(jiān)管，很多流轉(zhuǎn)處于自發(fā)、無(wú)序狀態(tài)，導(dǎo)致對(duì)土地用途發(fā)生改變不知情；沒(méi)有及時(shí)公開(kāi)土地流轉(zhuǎn)信息，缺少暢通的監(jiān)督舉報(bào)渠道，沒(méi)有接受社會(huì)尤其是流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的監(jiān)督。同時(shí)，由于缺乏對(duì)基層政府有效的監(jiān)督，基層政府存在“越位”現(xiàn)象，成為農(nóng)民流轉(zhuǎn)主體的“代言人”。

3.2 市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮不到位

一方面，由于缺乏完善的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，土地流轉(zhuǎn)雙方信息不對(duì)稱，有時(shí)流轉(zhuǎn)方找不到受讓方，受讓方也找不到流轉(zhuǎn)方，即使剛好碰到土地流轉(zhuǎn)雙方也難以順利達(dá)成一致。另一方面，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和效益受到一定程度的影響[9]。目前科左中旗的土地流轉(zhuǎn)一般發(fā)生在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，例如具有血緣關(guān)系的親戚和本姓宗族之間。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不是由土地的市場(chǎng)供求關(guān)系和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制形成的，而是個(gè)人隨意達(dá)成的協(xié)議價(jià)格，這種不科學(xué)、不合理的價(jià)格形成機(jī)制，阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)育。

3.3 中介服務(wù)機(jī)制不健全

中介服務(wù)組織是連接農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民個(gè)人與農(nóng)業(yè)企業(yè)、基層政府的橋梁，是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵一環(huán)。中介服務(wù)組織的主要作用包括：充當(dāng)政府和市場(chǎng)中間人的角色、監(jiān)督政府行為、提供土地流轉(zhuǎn)信息咨詢服務(wù)、幫助弱勢(shì)群體維護(hù)合法權(quán)益等，如果缺少了市場(chǎng)中介組織，就會(huì)使土地流轉(zhuǎn)的機(jī)會(huì)減少、成本增加、風(fēng)險(xiǎn)加大。而這方面恰恰是科左中旗所不足的地方，需要及時(shí)完善。

3.4 農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制不牢固

目前，科左中旗農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有了一定程度的發(fā)展，但是還沒(méi)有形成切實(shí)有效的農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制，這不僅是科左中旗的問(wèn)題，也是現(xiàn)階段我國(guó)整個(gè)農(nóng)村所面臨的問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：第一，農(nóng)村社會(huì)保障形式單一，覆蓋面窄；第二，農(nóng)村社會(huì)保障水平較低；第三，制度的穩(wěn)定性和持續(xù)性差；第四，管理機(jī)制不健全，服務(wù)水平不足。所以，大多數(shù)的農(nóng)民還是把土地視為生存的“最后一根稻草”，農(nóng)民對(duì)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性不高。

4 科左中旗土地流轉(zhuǎn)對(duì)策建議

4.1 完善政府職能

科左中旗政府應(yīng)該充分發(fā)揮在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的管理監(jiān)督職能，把重點(diǎn)放在建立完善的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序、保障農(nóng)民合法權(quán)益上，給予土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)充分的發(fā)揮空間，做到既不缺位又不越位。建議科左中旗學(xué)習(xí)借鑒全國(guó)其他地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，健全土地流轉(zhuǎn)管理平臺(tái)。政府應(yīng)遵循土地流轉(zhuǎn)“依法、自愿、有償”的基本原則，完善自身職能，規(guī)范自身行為。首先，政府應(yīng)出臺(tái)土地流轉(zhuǎn)政策文件，并嚴(yán)格要求按政策執(zhí)行，對(duì)土地流轉(zhuǎn)程序加以規(guī)范，按照“承包方（農(nóng)戶）申請(qǐng)—發(fā)包方（村集體）同意—管理平臺(tái)發(fā)布流轉(zhuǎn)信息—流轉(zhuǎn)市場(chǎng)匹配—簽訂流轉(zhuǎn)合同—平臺(tái)歸檔管理”的模式設(shè)計(jì)流轉(zhuǎn)程序。其次，對(duì)于市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)行為，政府應(yīng)履行好監(jiān)督者的職責(zé)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、糾正問(wèn)題，形成行之有效的政府監(jiān)督管理機(jī)制。保證土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、透明，同時(shí)做好土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作，維護(hù)好土地流轉(zhuǎn)主體各方權(quán)益，尤其是要保障好“失地農(nóng)民”的合法權(quán)益，確保土地流轉(zhuǎn)增值收益的主要獲得者是農(nóng)民而不是政府或其它機(jī)構(gòu)。嚴(yán)禁取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)用于非農(nóng)用途，防止到期收回土地難以繼續(xù)用以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，影響農(nóng)民的生計(jì)。

4.2 發(fā)揮市場(chǎng)作用

設(shè)立土地流轉(zhuǎn)行政服務(wù)大廳，程序式辦理土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)程序做到簡(jiǎn)便、規(guī)范、透明，形成規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)管理程序。只有充分發(fā)揮市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用，才能合理有序地推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。完善的價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制還能有效防止土地投機(jī)等非法交易行為的發(fā)生。相反，如果農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不完善，導(dǎo)致價(jià)格機(jī)制失靈，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格出現(xiàn)不確定性與隨意性，更容易引發(fā)農(nóng)村社會(huì)矛盾。科左中旗政府可根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際和土地預(yù)期增值收益等因素制訂土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格，設(shè)定價(jià)格區(qū)間范圍，由流轉(zhuǎn)雙方根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律協(xié)商確定土地流轉(zhuǎn)的具體價(jià)格，也可引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采取價(jià)高者得的原則，由招標(biāo)方式確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，引導(dǎo)公平合理競(jìng)爭(zhēng)。

4.3 健全中介服務(wù)

科左中旗政府可以支持建立非營(yíng)利性質(zhì)的中介服務(wù)組織，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供支持和幫助。作為市場(chǎng)交易的中立方，中介是以提供免費(fèi)服務(wù)為主，貫徹國(guó)家的土地流轉(zhuǎn)政策，幫助農(nóng)民群眾順利實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，監(jiān)督政府的行政行為，監(jiān)督市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)行為，協(xié)調(diào)解決流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的糾紛，充分發(fā)揮自身的角色優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的有序運(yùn)行。因此應(yīng)創(chuàng)建專業(yè)的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)團(tuán)隊(duì)，注重組織內(nèi)法律、土地價(jià)格評(píng)估、土地糾紛處理等人才的專業(yè)技能培養(yǎng)，建立健全團(tuán)隊(duì)責(zé)任制度，加強(qiáng)中介服務(wù)組織內(nèi)部管理，提高中介組織工作人員的主動(dòng)服務(wù)意識(shí)，規(guī)范中介機(jī)構(gòu)行為。依據(jù)需求可分別建立土地評(píng)估機(jī)構(gòu)、土地投資經(jīng)營(yíng)公司、土地保險(xiǎn)公司、土地銀行、土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)站等不同類型的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，為土地流轉(zhuǎn)提供更專業(yè)的服務(wù)。

4.4 夯實(shí)保障基礎(chǔ)

健全農(nóng)民社會(huì)保障制度，弱化土地的社會(huì)保障功能，降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度。完善流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的就業(yè)促進(jìn)制度。政府要充分利用各種社會(huì)資源，按照地區(qū)特點(diǎn)和個(gè)人意愿，有計(jì)劃地對(duì)流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民進(jìn)行形式多樣的培訓(xùn)，建立定向培訓(xùn)與定向就業(yè)的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民穩(wěn)定增收。完善流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)制度、失業(yè)救濟(jì)制度以及相關(guān)配套措施，讓流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民有安全感、獲得感、被尊重感，逐步降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴，順利推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。