■ 馮東敬

（上海廣境規(guī)劃設(shè)計有限公司，上海 200000）

0 引言

目前關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤有諸多學(xué)者進行了研究，涉及的研究方向比較廣泛，包括實施模式、效益分析、農(nóng)民利益保障、政策研究、相關(guān)政策機制、對新農(nóng)村建設(shè)的作用等，但對指標(biāo)體系構(gòu)建的文章相對較少。同時，在評價指標(biāo)體系的選取方面，所考慮的因素也不盡相同。其中邢穎等（2016）對拆舊區(qū)和建新區(qū)分別進行評價，設(shè)置了拆舊可行性、耕地增加潛力、建新區(qū)建設(shè)用地增加潛力、經(jīng)濟狀況等因子[1]；李國權(quán)（2012）在天津市試點項目中，從經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益三個方面進行評價，設(shè)置了項目單位面積投資、農(nóng)民年純收入增加率、靜態(tài)投資收益率、新增耕地率、居民支持率等因子[2]；袁浩正（2011）從實施過程、經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益四個方面進行評價[3]。

通過對上海市近十年來的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目研究，本文擬建立一個綜合的指標(biāo)體系，涵蓋項目完成情況、實施成效、規(guī)范管理、權(quán)益保障及經(jīng)驗推廣等方面，并以松江區(qū)小昆山鎮(zhèn)為例進行驗證，旨在能使決策者準(zhǔn)確掌握增減掛鉤項目實施所取得的成效及存在的問題，并總結(jié)經(jīng)驗，為今后更加科學(xué)合理地開展增減掛鉤項目提供理論指導(dǎo)和決策支持。同時，也希望能為其他地區(qū)的增減掛鉤項目評估提供一些參考。

1 評估的必要性分析

所謂的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地及其周邊非建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）按照建新拆舊建設(shè)用地等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱“項目區(qū)”），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加、耕地總量不減少、其它各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積、提高耕地質(zhì)量、節(jié)約集約利用建設(shè)用地、城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)（參見圖1）。

圖1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤情況示意圖

目前，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在全國除西藏、新疆以外29個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）開展了十多年。上海市于2009年10月下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)上海市城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點有關(guān)規(guī)定的通知》（滬規(guī)土資綜〔2009〕1084號），要求松江和青浦兩試點區(qū)首先開展增減掛鉤專項及實施規(guī)劃的編制工作，其他區(qū)縣根據(jù)條件的成熟度適時開展。至2017年底，已正式批復(fù)了39個增減掛鉤項目，其中部分項目已通過自然資源部的驗收。

上海市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的實施，對全市開展農(nóng)村建設(shè)用地整理，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，促進城鄉(xiāng)要素平衡交換和公共資源均衡，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，促進美麗宜居鄉(xiāng)村和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化發(fā)揮了重要作用。但同時也存在一些問題，如項目總量較少、推進速度較慢、所需資金額較大、區(qū)鎮(zhèn)開展工作壓力大以至于更傾向于減量化政策等。為及時總結(jié)經(jīng)驗，提高監(jiān)管水平，進一步規(guī)范全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，必須適時對其進行一個綜合、全面、公正的評估。

2 評價指標(biāo)的選取及等級評分標(biāo)準(zhǔn)的制訂

2.1 評價指標(biāo)選取的原則

2.1.1 體現(xiàn)政策要求

一是要全面梳理國務(wù)院、自然資源部、上海市乃至各區(qū)下發(fā)的重要政策文件，對其中提出的主要監(jiān)管內(nèi)容和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置相應(yīng)的評估指標(biāo)。

二是要以土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、郊野單元規(guī)劃等上位規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃為依據(jù)，對應(yīng)當(dāng)履行完成的目標(biāo)任務(wù)情況設(shè)置評估指標(biāo)。

2.1.2 考慮發(fā)展需求

以推廣工作成效，凝煉好的經(jīng)驗和做法為出發(fā)點，以分析總結(jié)、實施效果評估為主，輔以過程管理評估。通過開展綜合成效評估工作，樹立一批典型項目，打造“精品”，擴大增減掛鉤影響，凸顯其對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐、服務(wù)和保障能力。

2.1.3 確定指標(biāo)遵循的原則

一是相關(guān)性原則。評估指標(biāo)與預(yù)期目標(biāo)有直接關(guān)聯(lián)，能夠恰當(dāng)、準(zhǔn)確反映目標(biāo)的實現(xiàn)程度和評估對象的實施效果。

二是代表性原則。主要選用最具代表性、最能反映評估需求的核心指標(biāo)。

三是可比性原則。設(shè)定共性的評估指標(biāo)，盡可能量化，以便于評估結(jié)果可以相互比較。

四是經(jīng)濟性原則。評估指標(biāo)通俗易懂、簡便易行，數(shù)據(jù)的獲得需考慮現(xiàn)實條件和可操作性。

五是系統(tǒng)性原則。評估指標(biāo)注重定量與定性相結(jié)合，適當(dāng)平衡項目實施行為、實施過程和實施效果指標(biāo)權(quán)重的關(guān)系。

2.2 評價指標(biāo)的選取

基于以上原則，本次評價主要選取了六方面因素：指標(biāo)使用及歸還情況、項目完成情況、公眾參與及權(quán)益保障情況、規(guī)范管理情況、實施成效情況及附加評估項。其中指標(biāo)使用及歸還情況從建設(shè)用地和耕地兩方面指標(biāo)進行考量；項目完成情況主要考慮拆舊建新及農(nóng)民安置的完成情況；公眾參與及權(quán)益保障主要考慮農(nóng)民意愿征詢、上訪、社會保障、農(nóng)民及集體經(jīng)濟組織收益增加情況；規(guī)范管理主要以實施規(guī)范化為目的，考慮規(guī)劃管控、項目區(qū)管理（已歸還指標(biāo)與按實施計劃應(yīng)歸還指標(biāo)的關(guān)系）、權(quán)屬保護及在線報備情況；實施成效主要考慮改善農(nóng)民生活環(huán)境、實現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)、提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、節(jié)約集約利用土地和耕地保護情況；附加評估項主要考慮典型經(jīng)驗推廣情況。

為把各種指標(biāo)的相關(guān)聯(lián)系有序化，使層次與層次之間、層次內(nèi)部各指標(biāo)之間的相對重要性給予定量表示[1]，本文建立了一個三層次的評價指標(biāo)體系，該體系由目標(biāo)層A、因素層B和指標(biāo)層C構(gòu)成，詳見表1和表2。

2.3 指標(biāo)量化與等級評分標(biāo)準(zhǔn)的制訂

評價指標(biāo)既有定量指標(biāo)也有定性指標(biāo)。其中定量指標(biāo)是指可以量化的指標(biāo)，包括指標(biāo)使用及歸還情況，項目完成情況，實施成效情況中的實現(xiàn)規(guī)模生產(chǎn)、節(jié)約集約利用土地、保護耕地情況及耕地質(zhì)量提升情況等。定性指標(biāo)是指不能直接量化而需通過其他途徑實現(xiàn)量化的評估指標(biāo)，可先進行模糊等級評價，然后再進行量化，包括公眾參與及權(quán)益保障情況，規(guī)范管理情況，實施成效情況中的改善農(nóng)民生活環(huán)境、提升生態(tài)環(huán)境和附加評估項（典型經(jīng)驗介紹）。

在定性指標(biāo)處理上，本研究征詢了多位專家及相關(guān)領(lǐng)域從業(yè)者，在綜合各方經(jīng)驗基礎(chǔ)上，將其轉(zhuǎn)化為定量指標(biāo)處理。以權(quán)屬保護情況為例，本研究主要從權(quán)屬調(diào)整方案編制及調(diào)整效果兩方面考慮，將其分為四個等級：一等為權(quán)屬調(diào)整方案公示，調(diào)整后界線清晰，各方無爭議或已通過協(xié)商解決的；二等為權(quán)屬調(diào)整方案公示，調(diào)整過程中存在爭議尚未解決的；三等為調(diào)整方案已編制，未公示即進行調(diào)整且存在爭議的；四等為調(diào)整方案未編制的。每個等級賦予一定的評價分值，各項目根據(jù)調(diào)整的實際情況劃入相應(yīng)等級即可得出評價分值。

在等級評價標(biāo)準(zhǔn)分值的制訂上，本研究采取專家打分的方法，找8～10位相關(guān)領(lǐng)域的專家及從業(yè)者，進行多輪打分，取其平均值作為等級評分標(biāo)準(zhǔn)，詳見表1和表2。

3 增減掛鉤綜合成效評價體系的構(gòu)建

本研究采用層次分析法（AHP）來確定指標(biāo)權(quán)重。該方法是由美國運籌學(xué)家T.L.Satty提出的，它是一種定性與定量相結(jié)合的多目標(biāo)決策規(guī)劃方法,常被運用于多目標(biāo)、多準(zhǔn)則、多要素、多層次的非結(jié)構(gòu)化的復(fù)雜決策問題，具有十分廣泛的實用性[2]。本研究的綜合成效評價體系的構(gòu)建步驟如下。

3.1 構(gòu)建判斷矩陣

在確定各層次各因素之前的權(quán)重時，如果只是定性描述，常常無法確定準(zhǔn)確性，也不容易被別人接受，故Satty等人提出了一致矩陣法，即所有因素兩兩相互比較。對比時采用相對尺度（1～9標(biāo)度，詳見表3），兩兩比較哪個更重要及重要程度，從而形成判斷矩陣，判斷矩陣具有互反性。

3.2 單層次權(quán)重的計算

所謂的層次單排序，是指對于上一層某因素而言，本層次各因素的重要性的排序。

本研究利用方根法求解特征向量。

式（1）中，對方根向量進行正規(guī)化處理，即得權(quán)重向量：

根據(jù)公式（1）、公式（2），計算出綜合成效A的權(quán)重向量W及各因素層B的單層次權(quán)重向量W1至W5，并根據(jù)以下公式計算出判斷矩陣的最大特征根：

表1 評價指標(biāo)的選取及等級評價分值制訂（B1～B3）

目標(biāo)層A 因素層B 指標(biāo)層C 等級評價分值的制訂標(biāo)準(zhǔn)已歸還的耕地占建新已使用耕地指標(biāo)的比例C1指標(biāo)使用及歸還情況B1已歸還的建設(shè)用地占建新已使用建設(shè)用地指標(biāo)的比例C2已使用的耕地指標(biāo)占批復(fù)下達耕地指標(biāo)的比例C3已使用的建設(shè)用地指標(biāo)占批復(fù)下達建設(shè)用地指標(biāo)的比例C4根據(jù)實施臺賬及批復(fù)下達指標(biāo)進行測算。等級評價分值=所占比例×100，最高為100分，最低為0分。拆舊地塊完成情況C5已復(fù)墾建設(shè)用地占總復(fù)墾建設(shè)用地的比例。等級評分=所占比例×100，最高為100分，最低為0分。上海市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目綜合成效A項目完成情況B2安置房建設(shè)完成情況C6分為5個等級：已建設(shè)完成且驗收完畢的、已建設(shè)完成尚未驗收的、尚在建設(shè)中的、征地和農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)已完成但尚未開工的、尚在辦理手續(xù)的。等級評分標(biāo)準(zhǔn)：一等100分，二等90分，后續(xù)每下降1個等級，相應(yīng)評分減少20分。出讓地塊完成情況C7分為3個等級：已完成地塊出讓的、已完成征地和農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)尚未出讓的、尚在辦理征地和農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)的。每個等級評分分別為100分、60分和30分。農(nóng)戶安置完成情況C8已安置農(nóng)戶占需要安置農(nóng)戶的比例。等級評價分值=所占比例×100，最高為100分，最低為0分。征求農(nóng)民意愿情況C9分為3個等級：一等為農(nóng)民全部同意搬遷，二等為搬遷意愿介于85%～99%之間，三等為搬遷意愿＜85%。等級評分標(biāo)準(zhǔn)：一等為100分，二等為60～99分，三等為0～59分。二三等中農(nóng)民搬遷意愿度每上升1%，等級評分相應(yīng)增加3分。項目區(qū)農(nóng)民上訪情況C10分為3個等級。一等為無農(nóng)戶上訪/有農(nóng)戶上訪且圓滿解決的，等級評分100分；二等為有農(nóng)戶上訪正在調(diào)解的，等級評分60分；三等為有農(nóng)戶上訪未解決的，等級評分為0。公眾參與及權(quán)益保障情況B3包括4個部分：通過安置房/貨幣安置獲得財產(chǎn)收益、通過新房出租獲得租金收益、通過村/鎮(zhèn)集體資產(chǎn)公司每年分紅獲得收益、通過家庭農(nóng)場/再就業(yè)等方式獲得收益。各部分的等級評分滿分分別為30、30、30和10分。等級評價分值=各部分等級評分之和。建新地塊涉及的農(nóng)民社會保障情況C12農(nóng)民收益增加情況C11解決保障的農(nóng)戶數(shù)占所有農(nóng)戶數(shù)的比例。等級評分=所占比例×100，最高為100分，最低為0分。村集體經(jīng)濟組織收益增加情況C13包括4個部分：通過新增耕地承包獲得收益、通過安置基地內(nèi)預(yù)留商業(yè)辦公用房等長久造血機制獲得收益、通過村集體工業(yè)廠房拆遷補償獲得收益、通過集體資產(chǎn)再投資及其他方式獲得收益。各部分的等級評分滿分分別為30、30、30和10分。等級評價分值=各部分等級評分之和。

3.3 判斷矩陣的一致性檢驗

一致性檢驗是判斷思維的邏輯是否一致。首先需要計算兩判斷矩陣的一致性指標(biāo)，再根據(jù)隨機一致性指標(biāo)，計算出一致性比率。當(dāng)一致性比率≤0.1時，判斷矩陣具有較好的一致性，否則就要重新調(diào)整判斷矩陣。隨機一致性指標(biāo)取值見表4。

3.4 組合權(quán)重的計算

組合權(quán)重即為層次總排序，即計算某一層次所有因素對于最高層（總目標(biāo)）相對重要性的權(quán)值，這一過程是從最高層到最低層依次進行的。

本研究中因素層B包含B1、B2…B6共6個元素，該層次總排序權(quán)值分別為b1、b2…b6，下一層次指標(biāo)層C包含C1、C2、C3…C24共24個元素, 該層次的排序權(quán)值分別為c1、c2…c24，則C層的組合權(quán)重為：

表2 評價指標(biāo)的選取及等級評價分值制訂（B4～B6）

3.5 綜合評價分值的計算及效益等級劃分

本研究的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤綜合評價分值即為每個評價指標(biāo)的分值之和，其中評價指標(biāo)的分值為組合權(quán)重與等級評分的乘積。即：

增減掛鉤綜合評價分值=∑每個評價指標(biāo)的組合權(quán)重×對應(yīng)的等級評分

為更加直觀、真實、綜合地反映城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的效益評價結(jié)果，本研究參考了土地整治、環(huán)境保護、增減掛鉤等方面的研究成果[4-8]，對增減掛鉤的效益評價進行了等級的劃分，詳見表5。

表3 1～9標(biāo)度及含義

表4 隨機一致性指標(biāo)RI取值

表5 增減掛鉤效益評價等級劃分表

4 實證分析——以小昆山鎮(zhèn)為例

4.1 小昆山鎮(zhèn)增減掛鉤情況

小昆山鎮(zhèn)位于上海市松江區(qū)西部，北覽佘山國家旅游度假區(qū)，東臨松江大學(xué)城和松江新城，南至滬杭鐵路、斜塘港河，西北有黃浦江上游之泖河與青浦區(qū)相接。鎮(zhèn)域面積48.7平方公里，總?cè)丝跒?.4萬人（常住人口），下轄有8個村民委員會和9個居民委員會。小昆山鎮(zhèn)的工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、財政收入、農(nóng)民人均分配收入等綜合經(jīng)濟實力居全區(qū)中等水平[7]。

2011年1月，《上海市松江區(qū)小昆山鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目區(qū)實施規(guī)劃》（以下簡稱“小昆山鎮(zhèn)增減掛鉤項目”）經(jīng)滬規(guī)土資綜〔2011〕729號文批復(fù)。項目區(qū)拆舊地塊153.69公頃，全部位于集中建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)，涉及農(nóng)戶2269戶，已基本搬遷整理復(fù)墾完畢。安置地塊位于集中建設(shè)區(qū)內(nèi)，為小高層安置，安置房已建設(shè)完成，小區(qū)內(nèi)配套設(shè)施齊全，綠化率達到了35%左右，停車位供應(yīng)充足，小區(qū)周邊學(xué)校、醫(yī)院、菜場、公交站點等均處于1公里范圍內(nèi)。出讓地塊位于集中建設(shè)區(qū)內(nèi)，以住宅用地為主，目前已完成了65%地塊的出讓。

4.2 增減掛鉤項目綜合成效評價

4.2.1 指標(biāo)評價分值的獲取

小昆山鎮(zhèn)增減掛鉤項目評價指標(biāo)的數(shù)據(jù)主要來源于市規(guī)土局、松江區(qū)及小昆山鎮(zhèn)走訪調(diào)研、項目區(qū)下發(fā)調(diào)研表格整理等途徑，時間節(jié)點截至2017年底，經(jīng)綜合計算，得出各指標(biāo)的等級評價分值：其中C1至C2、C9至C17、C19、C21和C24的等級評價分值均為100分，C3、C4的等級評價分值均為75分，C5至C8的等級評價分值分別為84、97、65和90分， C18、C20、C22和C23的等級評價分值分別為95、92、89和70分。

4.2.2 評價矩陣的構(gòu)建

在建立增減掛鉤效益評價指標(biāo)體系前，本研究邀請了多個專家及相關(guān)領(lǐng)域從業(yè)者，根據(jù)1～9標(biāo)度來確定小昆山鎮(zhèn)增減掛鉤項目各評價指標(biāo)的相對重要性，經(jīng)比較分析，建立了兩兩成對比較的判斷矩陣。

4.2.3 指標(biāo)權(quán)重的確定

根據(jù)3.2至3.3的相關(guān)公式，得出小昆山鎮(zhèn)增減掛鉤項目綜合成效及各評價因素的單層次權(quán)重向量，經(jīng)檢驗，其一致性比率分別為0.02、0、0、0.06、0.008和0.01，均小于0.1，故具有較好的一致性。

根據(jù)3.4的相關(guān)公式，得出小昆山鎮(zhèn)增減掛鉤項目的組合權(quán)重。

4.2.4 綜合評價分值的計算

按照3.5綜合評價分值的計算及效益等級劃分，最終計算出，小昆山鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目綜合成效的分值為93.2分（表6），評價等級為優(yōu)。

4.3 小結(jié)

本研究分析提煉出了一套城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤綜合成效評價指標(biāo)體系，并利用該體系對松江區(qū)小昆山鎮(zhèn)增減掛鉤項目進行評價，結(jié)果證實，該指標(biāo)體系總體上能夠反映出小昆山鎮(zhèn)增減掛鉤的實施情況，具有較高的實用性和可操作性。

5 上海市增減掛鉤成效分析及建議

通過對上海市9個郊區(qū)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤綜合成效評估，可以發(fā)現(xiàn)，上海市增減掛鉤總體實施情況較好，尤其在指標(biāo)使用及歸還、公眾參與及權(quán)益保障情況、規(guī)范管理、實施成效及典型經(jīng)驗推廣等方面做得比較好。如100%征求農(nóng)民意愿，農(nóng)民不同意的堅決不強拆；全面解決建新地塊內(nèi)農(nóng)戶的社會保障問題，保證村集體和農(nóng)民的收益增加；提升了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；節(jié)余耕地率近30%，極大地實現(xiàn)了土地的節(jié)約集約利用；按上位規(guī)劃要求進行嚴(yán)格把控等。這些成效的取得，一方面得益于政策方針制訂比較完善，另外一方面，也得益于各級政府部門的大力推進和老百姓的強烈搬遷愿望，從而使得上海市形成了具有地方特色的增減掛鉤模式，其經(jīng)驗可在其他大城市進行推廣。

表6 小昆山鎮(zhèn)綜合評價計算結(jié)果

在取得良好成效的同時，通過評估也發(fā)現(xiàn)，上海市的增減掛鉤在規(guī)劃期限、資金回籠及節(jié)余指標(biāo)使用上存在問題。如項目一般需要4～5年的時間，比原規(guī)劃的3年期限要長；資金需求量大，資金回籠慢；項目節(jié)余指標(biāo)使用無通道，為避免浪費指標(biāo)，需尋找并增加可掛鉤的建新地塊，從而影響了增減掛鉤項目區(qū)整體驗收的進度。究其原因，上海市增減掛鉤中絕大部分農(nóng)戶要求動遷安置房集中安置，安置房的建設(shè)周期需要2～3年，建設(shè)所需的資金量大。同時，上海市目前出讓條件約束緊，土地出讓需要排隊，一定程度上影響了增減掛鉤項目的資金回籠速度。

建議上海市后續(xù)增減掛鉤項目能多利用存量房進行安置，并適當(dāng)縮減項目區(qū)規(guī)模。同時，建議對增減掛鉤項目綜合成效評價進行定期跟蹤，并根據(jù)國家發(fā)展策略等對指標(biāo)評價體系進行適時調(diào)整，以便能夠為今后更加科學(xué)合理地開展增減掛鉤項目提供理論指導(dǎo)和決策支持。