白天陽

(交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究院，北京 100088)

英國(guó)是世界上最早開始系統(tǒng)地研究如何應(yīng)對(duì)重大危害的國(guó)家之一。1974年6月弗利克斯巴勒爆炸事故發(fā)生后[1]，1975年，英國(guó)為保障工作健康與安全設(shè)立的國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)-英國(guó)衛(wèi)生與安全執(zhí)行委員會(huì)(Health and Safety Executive)成立，隨后應(yīng)對(duì)重大危險(xiǎn)事故的多個(gè)部門及法律法規(guī)相繼由該執(zhí)行委員會(huì)建立，重大危險(xiǎn)的法規(guī)涵蓋化學(xué)制造與儲(chǔ)存、油氣儲(chǔ)運(yùn)、近海油氣開采、管道、采礦、潛水、爆炸物及生物制劑等行業(yè)[2]。

為了更好地對(duì)陸上及海上重大危害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控，英國(guó)衛(wèi)生與安全執(zhí)行委員會(huì)提出了重大危害監(jiān)管模式，包括針對(duì)重大危險(xiǎn)活動(dòng)的基礎(chǔ)原則及重大危害的安全管理。

該模式對(duì)英國(guó)衛(wèi)生與安全執(zhí)行委員會(huì)和責(zé)任人(dutyholder)[3]的責(zé)任進(jìn)行了劃分，具體基礎(chǔ)原則如下：

(1)管控風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任主體在責(zé)任人(dutyholder)，不在英國(guó)衛(wèi)生與安全執(zhí)行委員會(huì)。

(2)責(zé)任人有責(zé)任識(shí)別，分析和管理主要危險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)，并遵守有關(guān)法律。

(3)主要危險(xiǎn)責(zé)任人將受到一定程度的監(jiān)管審查。

(4)在許可制度中，英國(guó)衛(wèi)生與安全執(zhí)行委員會(huì)將根據(jù)責(zé)任人的表現(xiàn)，對(duì)評(píng)估安全的案例/報(bào)告進(jìn)行審查。

(5)技術(shù)，組織和管理因素之間的相互作用對(duì)有效的風(fēng)險(xiǎn)控制至關(guān)重要。

(6)高級(jí)管理層領(lǐng)導(dǎo)的有效性是衡量責(zé)任人在管理重大危害風(fēng)險(xiǎn)方面是否成功的重要因素。

(7)英國(guó)衛(wèi)生與安全執(zhí)行委員會(huì)的檢查員將會(huì)全面考慮并制定監(jiān)管決策，如果存在分歧，則使用執(zhí)行管理模型(Enforcement Management Model，EMM)來指導(dǎo)他們的行動(dòng)。

(8)責(zé)任人將受到一定程度的定期檢查，以向公眾保證重大事故風(fēng)險(xiǎn)處于持續(xù)合理的監(jiān)管下。

以上可以看到，該模式可以幫助責(zé)任人關(guān)注重大危害的風(fēng)險(xiǎn)管理，有效控制風(fēng)險(xiǎn)并對(duì)不足之處進(jìn)行改進(jìn)，英國(guó)衛(wèi)生與安全執(zhí)行委員會(huì)則負(fù)責(zé)指導(dǎo)與監(jiān)管及檢查。英國(guó)衛(wèi)生與安全執(zhí)行委員會(huì)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)制定干預(yù)計(jì)劃，重點(diǎn)關(guān)注高風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)注安全案例報(bào)告、以往表現(xiàn)及本質(zhì)危害，對(duì)高層管理者進(jìn)行干預(yù)，調(diào)查責(zé)任人危險(xiǎn)管理情況并向責(zé)任人公開檢查的目的，內(nèi)容和時(shí)間。在該模式下，英國(guó)衛(wèi)生與安全執(zhí)行委員會(huì)讓責(zé)任人負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)管理，同時(shí)也需要清楚地與責(zé)任人溝通，提出不合規(guī)的地方及需要采取的措施，確認(rèn)整改內(nèi)容已經(jīng)進(jìn)行改善并且保持合作，促進(jìn)責(zé)任人能持續(xù)改進(jìn)。

英國(guó)衛(wèi)生與安全執(zhí)行委員會(huì)對(duì)安全案例和報(bào)告進(jìn)行評(píng)估，來確定責(zé)任人是否采取了正確的安全管理措施來阻止重大危險(xiǎn)的發(fā)生，并且把檢查或調(diào)查的結(jié)果與安全案例或安全報(bào)告進(jìn)行比較英國(guó)衛(wèi)生與安全執(zhí)行委員會(huì)的檢查員會(huì)重點(diǎn)關(guān)注防止事故發(fā)生的保護(hù)裝置以及相關(guān)的輔助系統(tǒng)，用專業(yè)知識(shí)來判斷責(zé)任人是否很好履行了職責(zé)或者是否有潛在的事故風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)現(xiàn)缺陷，檢查員會(huì)識(shí)別原因，采取正確的補(bǔ)救措施。而當(dāng)事故發(fā)生后，英國(guó)衛(wèi)生與安全執(zhí)行委員會(huì)派出檢查員調(diào)查事故，他們將針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制的關(guān)鍵方面，保護(hù)措施以及后果緩解措施來進(jìn)行調(diào)查，以確定責(zé)任人安全管理中是否有重大缺陷。最終，檢查員會(huì)書面提出所有需要注意事項(xiàng)，包括強(qiáng)制執(zhí)行的措施以及額外的建議和指導(dǎo)。

為了指導(dǎo)重大危害的安全管理，英國(guó)衛(wèi)生與安全執(zhí)行委員會(huì)提出了重大危害的安全管理系統(tǒng)，有助于檢查員評(píng)估責(zé)任人對(duì)重大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的管理，特別是將風(fēng)險(xiǎn)控制的技術(shù)，組織和管理方面聯(lián)系起來。該安全管理系統(tǒng)的要素中包括主要的危險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)控制、預(yù)防措施，還有強(qiáng)有力的應(yīng)急措施來限制嚴(yán)重事件的影響。所有安全管理系統(tǒng)都包含以下四個(gè)步驟：計(jì)劃，執(zhí)行，檢查，行動(dòng)。表1為這四步驟的摘要。

英國(guó)衛(wèi)生與安全執(zhí)行委員會(huì)希望責(zé)任人了解主要的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)必須以多層次的方式進(jìn)行管理，保護(hù)或控制措施的層次將涉及技術(shù)，管理和程序安排。因此提出了重大危害控制措施模型，該模型基于安全理論中的蝴蝶結(jié)模型。保護(hù)層可以被描述為"蝴蝶結(jié)"，以強(qiáng)調(diào)屏障與每個(gè)主要危險(xiǎn)情景相關(guān)的順序鏈接方式。重大危害控制措施模型是整個(gè)重大危害安全管理系統(tǒng)的重要組成部分，從圖1重大危害安全管理系統(tǒng)的概況圖中可見，責(zé)任人應(yīng)該能夠完成從危害識(shí)別到有效風(fēng)險(xiǎn)控制的邏輯和合理的分析流程，表示為一組適當(dāng)?shù)?屏障(barriers)或風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)"。接下來按順序分析，以確定主要危害的適當(dāng)控制和緩解措施，并且應(yīng)避免“一刀切”的解決方案。然后進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，確定優(yōu)先風(fēng)險(xiǎn)控制措施。在這個(gè)過程中要注意，有效的領(lǐng)導(dǎo)力，系統(tǒng)性以及安全文化很重要。責(zé)任人必須定期監(jiān)督、審查管理措施并根據(jù)調(diào)查結(jié)果采取行動(dòng)。

表1 安全管理系統(tǒng)四步驟[3]

從英國(guó)重大危害安全管理模式可以看出，英國(guó)衛(wèi)生與安全執(zhí)行委員會(huì)認(rèn)為責(zé)任主體在于責(zé)任人，責(zé)任人必須掌握識(shí)別，分析和管理主要危險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)的能力，并且通過有效的領(lǐng)導(dǎo)、安全管理文化，在英國(guó)衛(wèi)生與安全執(zhí)行委員會(huì)的指導(dǎo)，監(jiān)管監(jiān)督下，可有效地對(duì)重大危害的進(jìn)行安全管理。相比而言，我國(guó)針對(duì)重大危害的指導(dǎo)以及法律規(guī)范系統(tǒng)還不夠全面[4]，針對(duì)重大危害、重大危險(xiǎn)源的法律法規(guī)尚未涉及所有行業(yè)領(lǐng)域。同時(shí)經(jīng)營(yíng)企業(yè)責(zé)任人以及企業(yè)的安全管理系統(tǒng)還需要有更多的發(fā)展與完善，我國(guó)的安全監(jiān)督管理人員也需要提升自身的專業(yè)技術(shù)水平，才能起到更好的指導(dǎo)和監(jiān)督作用。

圖1 重大危害安全管理系統(tǒng)[3]