張 輝，段玉平，李志榮，吳海燕

(1.青島市衛(wèi)生計生發(fā)展研究中心政研部，山東 青島 266000；2.青島市中心醫(yī)院，山東 青島 266000；3.青島市海慈醫(yī)療集團，山東 青島 266000；4.青島市衛(wèi)生計生發(fā)展研究中心綜合辦，山東 青島 266000)

社會辦醫(yī)療機構(gòu)是醫(yī)療服務(wù)體系的重要組成部分，鼓勵社會辦醫(yī)和公立醫(yī)院協(xié)同發(fā)展，既是深化醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù)體系供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，也是滿足人民群眾多層次、多樣化健康需求的重要舉措。SWOT分析法是企業(yè)開展戰(zhàn)略管理和制定發(fā)展戰(zhàn)略權(quán)威而成熟的理論框架，著重分析企業(yè)的優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅，近年來已經(jīng)被引入醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域[1]。本研究采用SWOT模型對山東省社會辦醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展的經(jīng)驗與存在問題進行分析與評價，旨在為科學(xué)制定社會辦醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展策略提供建議。數(shù)據(jù)來源于2011-2016年山東省衛(wèi)生計生統(tǒng)計直報系統(tǒng)。

1 SWOT分析

1.1 山東省社會辦醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展的內(nèi)部優(yōu)勢

通過近幾年山東省社會辦醫(yī)療機構(gòu)運營情況分析來看，山東省社會辦醫(yī)療機構(gòu)處于由少變多、由弱變強的一個發(fā)展趨勢中，無論是從機構(gòu)數(shù)量還是技術(shù)人員，都處于增長趨勢。截至2016年末，全省公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)占全部機構(gòu)的比重為68.29%，社會辦醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)占比為31.91%。社會辦醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)年均增幅為2.71%，高出公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)年均增幅(1.92%)0.79個百分點，呈逐年增長趨勢；社會辦醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)占各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)在崗衛(wèi)生技術(shù)人員總數(shù)比例呈逐年上升趨勢(圖1)[2]。社會辦醫(yī)的利好政策激勵著山東省社會辦醫(yī)療機構(gòu)的迅速發(fā)展，社會辦醫(yī)療機構(gòu)的服務(wù)能力和服務(wù)量也逐漸提升，從數(shù)量和質(zhì)量上，社會辦醫(yī)療機構(gòu)都在迅速成長。

圖1 2011-2016年山東省社會辦醫(yī)療機構(gòu)人員數(shù)占比變化

1.2 山東省社會辦醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展的內(nèi)部劣勢

一是定位不明確，未形成山東省發(fā)展優(yōu)勢。目前山東省社會辦醫(yī)的發(fā)展主力集中在小規(guī)模的醫(yī)療機構(gòu)上，以2016年山東省民營醫(yī)院床位數(shù)為例(圖2)[2]，民營醫(yī)院床位數(shù)多集中在99張以下，以小規(guī)模為主，總體發(fā)展質(zhì)量不高，服務(wù)效率較為低下，未形成發(fā)展特色。加之社會辦醫(yī)療機構(gòu)缺乏長遠規(guī)劃，自身管理缺乏規(guī)范，機構(gòu)規(guī)模效益普遍較差，運行成本相對較高[3，4]，可持續(xù)發(fā)展能力不強。

圖2 2016年山東省公立與民營醫(yī)院按床位數(shù)分組數(shù)量對比

二是社會辦醫(yī)療機構(gòu)服務(wù)能力仍然較弱。2011-2016年，山東省社會辦醫(yī)療機構(gòu)和公立醫(yī)療機構(gòu)在提供的醫(yī)療服務(wù)業(yè)務(wù)量和總收入方面都呈增加趨勢，社會辦醫(yī)療機構(gòu)的醫(yī)療服務(wù)量和總收入的增長速度要快于公立醫(yī)院，但社會辦醫(yī)療機構(gòu)的服務(wù)量占比依然較低。截至2016年底，非公立醫(yī)療機構(gòu)總診療人次占比為20.58%，出院人數(shù)占總數(shù)的11.18%，收入占全部收入的8.67%，這提示社會辦醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)雖不斷得到發(fā)展，但公立醫(yī)院的服務(wù)供給能力依然占有絕對優(yōu)勢。與公立醫(yī)療機構(gòu)相比，社會辦醫(yī)機構(gòu)服務(wù)能力和競爭力仍然較弱，行業(yè)內(nèi)“賺快錢”心理長期存在，醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量、管理水平參差不齊，“打擦邊球”現(xiàn)象很普遍，甚至出現(xiàn)了虛假宣傳、嚴(yán)重侵害人民群眾利益的事件，使得廣大人民群眾對整體社會辦醫(yī)療機構(gòu)的信任度下降[3，5]。

三是各地市發(fā)展水平不均衡，但整體上水平不高。截至2016年底，山東省17個地市中，非公立醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)占全市醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)比重中，排名前三的比例分別是26.50%、19.54%和18.69%，最低地市的比例僅占5.29%；非公立醫(yī)療機構(gòu)總診療人次占全市醫(yī)療機構(gòu)總診療人次比重中，排名前三的比例分別是24.94%、22.48%和22.44%，最低的地市比例僅占2.24%。山東省《關(guān)于進一步促進社會辦醫(yī)的若干意見》文件提出，到2020年，社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的床位數(shù)和服務(wù)量達到總量的30%[6]。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，還有很長一段路要走。

1.3 山東省社會辦醫(yī)發(fā)展的機會

一是政策方面。自新醫(yī)改以來，國家多次發(fā)文支持社會辦醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展，先后出臺了多項政策文件，鼓勵和支持社會辦醫(yī)療機構(gòu)的發(fā)展。山東省政府也不斷出臺政策支持文件，其中2015年山東省衛(wèi)生計生委印發(fā)《關(guān)于進一步促進社會辦醫(yī)的若干意見》中，進一步明確促進社會辦醫(yī)的目標(biāo)要求，全面放開社會辦醫(yī)準(zhǔn)入條件，多措并舉，促進資源流動；2016年山東省人民政府辦公廳印發(fā)《2016年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)轉(zhuǎn)變政府職能工作方案的通知》，提出大力發(fā)展健康服務(wù)業(yè)，加快推進社會辦醫(yī)和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，不斷滿足群眾的多元化需求；2016年山東省衛(wèi)生和計劃生育委員會、山東省中醫(yī)藥管理局印發(fā)《關(guān)于推進社會辦醫(yī)發(fā)展中醫(yī)藥服務(wù)的實施意見》的通知，要求加大對社會辦中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)的支持力度。社會辦醫(yī)的政策趨勢越來越開放，社會辦醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展的利好政策越來越多[7，8]。

二是經(jīng)濟因素。山東省經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，據(jù)2017年上半年山東省經(jīng)濟社會發(fā)展情況統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2017年上半年全省實現(xiàn)生產(chǎn)總值35,017.39億元，按可比價計算，同比增長7.7%，服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻率達到53.5%[9]。隨著山東省經(jīng)濟條件的發(fā)展，山東省居民可支配收入不斷增加，居民消費支出中衛(wèi)生費用支出隨之上升，居民潛在的醫(yī)療需求得到釋放。

三是社會因素。社會保險覆蓋面穩(wěn)步擴大，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險政策體系不斷完善。公立醫(yī)院改革全面推開，人均公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費提高到50元，良好的經(jīng)濟環(huán)境激發(fā)了山東省潛在醫(yī)療服務(wù)需求，為山東省活躍的社會資本注入新活力，為社會辦醫(yī)療機構(gòu)的發(fā)展提供新動力。截至2016年底，山東省60歲以上的老人占總?cè)丝诘?0.68%[10]，山東省已經(jīng)進入中度老齡化社會，老齡化社會的到來同時也預(yù)示著新的醫(yī)療需求的釋放，也會推動社會辦醫(yī)療機構(gòu)的發(fā)展。

1.4 山東省社會辦醫(yī)發(fā)展的威脅

一是政策實施隱性障礙較多，法律法規(guī)保障性制度欠缺。部分政策的落實目前仍停留在文件上，針對社會辦醫(yī)療機構(gòu)的專門的法律法規(guī)或規(guī)章依然欠缺，相關(guān)支持配套政策不到位，難以為社會辦醫(yī)營造良性的發(fā)展空間。舉例來說，隨著鼓勵社會辦醫(yī)的政策不斷推出，大批資金和精英紛紛涌入社會辦醫(yī)領(lǐng)域。但根據(jù)《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第八條規(guī)定：“設(shè)置醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)當(dāng)符合醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃和醫(yī)療機構(gòu)基本標(biāo)準(zhǔn)”，從而導(dǎo)致很多具有醫(yī)療?？苾?yōu)勢的個人或團隊因為沒有可以參照的醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)而難以獲得審批。在監(jiān)管方面，由于市級沒有權(quán)限制定相應(yīng)的法規(guī)，而省級目前沒有出臺相應(yīng)的法規(guī)政策，導(dǎo)致部分社會辦醫(yī)療機構(gòu)鉆政策漏洞，侵害就診患者權(quán)利，但衛(wèi)生行政部門監(jiān)管無門，理想化政策不足。

二是社會辦醫(yī)政策執(zhí)行體系有待完善，執(zhí)行機構(gòu)之間未實現(xiàn)有效聯(lián)動。執(zhí)行機構(gòu)是負責(zé)將理想化政策變?yōu)楝F(xiàn)實并展現(xiàn)效用的中樞。一般情況下，一個良好的政府執(zhí)行機構(gòu)應(yīng)該具備以下條件：健全的組織機構(gòu)，有知識、有能力、有經(jīng)驗的執(zhí)行人員，政策執(zhí)行所需的資源[11]。社會辦醫(yī)政策執(zhí)行機構(gòu)的體系是以衛(wèi)生計生部門為主導(dǎo)，其他部門配合的形式建構(gòu)的。但是由于政策設(shè)置缺乏靈活性，各地在實際管理中對社會辦醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置了諸多障礙和不銜接。如民營醫(yī)療機構(gòu)在開辦設(shè)立時，需要到當(dāng)?shù)毓ど叹帧辆?、民政局等部門辦理相應(yīng)的手續(xù)，審批環(huán)節(jié)多、周期長，審批管理程序相對繁瑣；部分地區(qū)社會辦醫(yī)療機構(gòu)在建設(shè)或運營過程中遇到問題找不到有效的主管部門解決；非營利性民辦醫(yī)療機構(gòu)在衛(wèi)生計生主管部門注冊后，要到民政部門登記為民辦非企業(yè)單位，才能享受相關(guān)優(yōu)惠政策等。

2 討論

2.1 不斷提升服務(wù)能力，變數(shù)量優(yōu)勢為質(zhì)量優(yōu)勢

通過數(shù)據(jù)分析可以發(fā)現(xiàn)，山東省社會辦醫(yī)療機構(gòu)在機構(gòu)數(shù)量占據(jù)優(yōu)勢，衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量也呈增長趨勢，但是在總診療人次、出院人數(shù)、總收入等方面與公立醫(yī)院相差較大，服務(wù)能力薄弱，在機構(gòu)設(shè)置上也以小規(guī)模機構(gòu)為主。因此，必須明確社會辦醫(yī)療機構(gòu)功能定位，推進社會力量提供多層次、多樣化的醫(yī)療服務(wù)，與公立醫(yī)療機構(gòu)實現(xiàn)有序競爭、共同發(fā)展。一是在社會辦醫(yī)院領(lǐng)域，鼓勵社會辦醫(yī)療機構(gòu)舉辦或運營高水平的醫(yī)院，建成一批成規(guī)模、上層次的社會辦醫(yī)項目，鼓勵其向高水平、規(guī)模化、集團化方向發(fā)展，形成?？苾?yōu)勢、集團優(yōu)勢和特色優(yōu)勢，避免小而散的現(xiàn)狀。二是鼓勵社會資本投向中醫(yī)、康復(fù)、護理、兒科、老年病和慢性病等資源緊缺型服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵社會資本進入健康養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，以滿足老齡化社會帶來的醫(yī)療需求，形成多元化健康養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。三是合理規(guī)劃引導(dǎo)社會辦醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置，引導(dǎo)社會辦醫(yī)有序發(fā)展。強化各地市社會辦醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃，各地市根據(jù)自身的地理位置、資源狀況、人口密度、經(jīng)濟情況等，選擇合適的資本開展社會辦醫(yī)療機構(gòu)。在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，可優(yōu)先選擇雄厚的社會資本開展高端醫(yī)療需求的醫(yī)療服務(wù)，而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，可從優(yōu)惠政策上吸引社會資本參與基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)[12]，使各地市社會辦醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展相對均衡，提升全省的社會辦醫(yī)療機構(gòu)的發(fā)展水平。

2.2 加強監(jiān)管力度，提升政策執(zhí)行力

針對社會辦醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展過程中存在的監(jiān)管不到位以及政策貫徹執(zhí)行力度不高的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格社會辦醫(yī)療機構(gòu)的過程監(jiān)管，以信息化為載體，不斷提升政府政策執(zhí)行能力。建立行業(yè)黑名單制度，促進社會辦醫(yī)守法誠信經(jīng)營，政府職能部門明確責(zé)任，加強對社會辦醫(yī)療機構(gòu)的事中、事后監(jiān)管，充分發(fā)揮醫(yī)療行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管職能，開展社會辦醫(yī)療機構(gòu)能力評價。同時，針對社會辦醫(yī)療機構(gòu)管理部門信息溝通不暢、政策理解偏差等現(xiàn)象，建議以信息化為載體，建立健全部門合作機制，構(gòu)建統(tǒng)一管理體系，體系應(yīng)包含衛(wèi)生計生、人社、財政、編辦、物價等各個相關(guān)行政部門，體系內(nèi)實現(xiàn)信息共享，構(gòu)建全面合理、回應(yīng)積極的指導(dǎo)、服務(wù)體系，增強社會辦醫(yī)療機構(gòu)政策的貫徹執(zhí)行效果。