摘要：農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度建立與完善不僅是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然之路，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化的表征。改革開放四十年來，中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度逐步系統(tǒng)化，從邏輯來看，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的外生演變實(shí)際上受到農(nóng)業(yè)內(nèi)生發(fā)展的驅(qū)動(dòng)，在很大程度上對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展起到了積極作用。同時(shí)也要看到，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的超調(diào)作用，并未充分發(fā)揮在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的優(yōu)化配置作用，這也成為了農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策改革的新的出發(fā)點(diǎn)。顯然，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展既有一般性規(guī)律，也存在不斷的問題變異。從改革開放四十年歷程來看，在形式上，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度并不存在可以遵循的固定模式和可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)，但是在內(nèi)涵上仍然存在基本邏輯。透過四十年來中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的脈絡(luò)，觀察未來的制度發(fā)展，將對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提升與農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步產(chǎn)生積極作用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)支持保護(hù);漸進(jìn)式改革;糧食安全;資源配置

中圖分類號(hào)：F320? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2019）02-0029-008

改革開放四十年來，中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了巨大的成就。在此過程中，中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的絕對(duì)效率提升，相對(duì)效率快速下降，同時(shí)全球化的發(fā)展帶來的商品與要素的加速流動(dòng)，系統(tǒng)性的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度應(yīng)運(yùn)而生，這也標(biāo)志著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段。中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的改革發(fā)展路徑遵從了漸進(jìn)式改革的邏輯，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，堅(jiān)持穩(wěn)定發(fā)展，手段也從單一依靠財(cái)政逐步轉(zhuǎn)向立體的政策性供給。能夠觀察到，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的確立，對(duì)減緩農(nóng)業(yè)的相對(duì)衰落、保障糧食安全與農(nóng)產(chǎn)品供給、維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定都起到了積極作用。同時(shí)也要看到：當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資源配置方式仍然不夠完善，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施與科技水平仍然較為落后，農(nóng)業(yè)應(yīng)對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力仍然處于低水平，由此中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度改革仍然任重而道遠(yuǎn)。

一、中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的背景

長(zhǎng)期以來，中國(guó)并沒有真正意義上的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，“皇糧國(guó)稅”是自然道統(tǒng)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢(shì)不斷變化，最終農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)制度取代傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)租稅制度，也成為中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的標(biāo)志性事件。就改革開放40年的發(fā)展來看，可以簡(jiǎn)單地以2004年作為界限分為兩個(gè)階段。第一階段是2004年之前的政府定價(jià)政策（1），能夠明顯看到從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的痕跡，即從農(nóng)產(chǎn)品供給的“強(qiáng)制征收”轉(zhuǎn)為“付費(fèi)贖買”;第二階段為中國(guó)加入WTO以后，特別是2004年“中央一號(hào)文件”開始，系統(tǒng)性的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度開始建立并不斷完善，經(jīng)過了十幾年的發(fā)展，目前已經(jīng)建立起覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)產(chǎn)品流通、存儲(chǔ)與消費(fèi)，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的全過程農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。

中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度建立的直接原因在于1998—2003年間的糧食減產(chǎn)。當(dāng)時(shí)的情況大致可以描述為：1998年國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)量達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的5.1億噸，隨后由于種糧收益下降，城鎮(zhèn)化擴(kuò)張對(duì)耕地的圈占，導(dǎo)致糧食種植面積不斷下降，從1998年的1.14億公頃下降到2003年的0.99億公頃，下降了12.6%，減少的種植面積為0.15億公頃（相當(dāng)于1998年東北三省的糧食種植面積），糧食產(chǎn)量也下降到4.3億噸，下降了15.9%。經(jīng)歷了5年糧食產(chǎn)量的波動(dòng)下降，2003年糧食產(chǎn)需缺口達(dá)到5555萬噸，使得國(guó)內(nèi)糧食庫存結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，一些重要主銷區(qū)的大城市糧食庫存只能保障幾天的消費(fèi)需求[1-2]，從而導(dǎo)致2004年國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格暴漲，其中秈稻價(jià)格上漲了31%（2），通過價(jià)格傳導(dǎo)因素，2004年全球稻米價(jià)格也同比上漲了23%。（3）在此背景下，2004年1月，中央下發(fā) 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，成為改革開放以來中央的第六個(gè) “一號(hào)文件”，開啟了中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的序幕。

從歷史角度，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺鄉(xiāng)村是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。改革開放以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，加之入世對(duì)農(nóng)業(yè)開放的促進(jìn)作用，中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的建立是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的必然產(chǎn)物。

中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的建立，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。改革開放以來，（1）農(nóng)業(yè)產(chǎn)出在國(guó)民經(jīng)濟(jì)占比從1978年的27.7%下降到2017年的7.9%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出占比持續(xù)下降;（2）城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)分別從1978年的57.5%和67.7%下降到2017年的28.6%和31.2%，食品消費(fèi)在居民消費(fèi)中的占比持續(xù)下降;（3）國(guó)家財(cái)政收入從1978年的1132億元增長(zhǎng)到2017年的17.3萬億元，國(guó)家財(cái)政收入能力持續(xù)增強(qiáng)。對(duì)比來看，以2004年為節(jié)點(diǎn)，當(dāng)年全國(guó)農(nóng)業(yè)GDP為2.1萬億元，財(cái)政收入為2.6萬億元，財(cái)政收入剛剛超過農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出水平（4），使得農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的建立成為可能。

中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的建立，是農(nóng)業(yè)全球化進(jìn)程的必由之路。事實(shí)上，中國(guó)在加入WTO之前始終是農(nóng)產(chǎn)品的凈出口國(guó)，農(nóng)產(chǎn)品出口一度是重要的外匯來源。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，國(guó)內(nèi)食品消費(fèi)需求快速增長(zhǎng)，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源輸出，國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供需格局發(fā)生本質(zhì)變化：2004年以來，中國(guó)成為農(nóng)產(chǎn)品的凈進(jìn)口國(guó)。大致在2012年前后，中國(guó)成為全球最大的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)。2017年我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口額為1259億美元，按照農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的虛擬土地折算，大致相當(dāng)于進(jìn)口了12億畝耕地及相關(guān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素。面對(duì)全球農(nóng)業(yè)資源的整合，有必要為中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供必要的保護(hù)。

二、中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的發(fā)展脈絡(luò)

1.堅(jiān)持問題導(dǎo)向

（1）農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼

農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的初衷是為了解決種糧比較收益低下，糧食生產(chǎn)能力衰退的問題。由于1998—2003年度的糧食產(chǎn)量下降帶來的糧價(jià)上漲對(duì)國(guó)內(nèi)糧食安全帶來的沖擊，2004年中央“一號(hào)文件”中提出對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，也鼓勵(lì)非主產(chǎn)區(qū)對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行補(bǔ)貼，2006年政策擴(kuò)大到全國(guó)，并基本涵蓋了主要糧食作物。同理，良種補(bǔ)貼與農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的出臺(tái)也是為了解決當(dāng)時(shí)投入品上漲，起到進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置的目的。2002年起，中央陸續(xù)對(duì)農(nóng)戶種植部分糧食作物、食用油籽和經(jīng)濟(jì)作物進(jìn)行良種補(bǔ)貼。2005年起，國(guó)家陸續(xù)對(duì)奶牛、生豬和能繁母豬、肉牛、綿羊等畜牧業(yè)產(chǎn)品進(jìn)行良種補(bǔ)貼。為彌補(bǔ)農(nóng)資價(jià)格上漲對(duì)農(nóng)戶種糧的影響，降低農(nóng)戶生產(chǎn)成本，2006年起中國(guó)開始實(shí)行農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策。農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的補(bǔ)貼方式和補(bǔ)貼渠道與種糧直補(bǔ)政策相同，即采用直接支付方式一次性直接撥付到農(nóng)戶賬戶。

（2）托市收購(gòu)

改革開放后，糧食收購(gòu)政策逐步市場(chǎng)化，1990年開始實(shí)施糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策，由于庫存積壓、國(guó)有糧食企業(yè)管理等問題，最終在2002—2004年間取消糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策。當(dāng)時(shí)對(duì)此政策討論很多，觀點(diǎn)對(duì)立也很鮮明，尤其是關(guān)于價(jià)格支持的存廢。[3-4]基于對(duì)糧食生產(chǎn)流通以及具體市場(chǎng)形勢(shì)發(fā)展（5），2004年中國(guó)出臺(tái)稻谷最低收購(gòu)價(jià)政策，2005年該政策正式啟用。2006年實(shí)施小麥最低收購(gòu)價(jià)格政策。當(dāng)糧食市場(chǎng)價(jià)格低于最低收購(gòu)價(jià)格，政策執(zhí)行單位在相關(guān)產(chǎn)區(qū)按照最低收購(gòu)價(jià)格收購(gòu)農(nóng)民交售的新糧;當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于最低收購(gòu)價(jià)，則不啟動(dòng)該政策。鑒于該政策在2004—2008年間在稻谷與小麥取得的良好運(yùn)行效果，因此在面對(duì)2008年大宗農(nóng)產(chǎn)品暴跌的情形下，演變?yōu)榇蠖?、玉米、棉花等農(nóng)產(chǎn)產(chǎn)品的臨時(shí)收儲(chǔ)政策。

（3）政策性保險(xiǎn)

整體來看，托市收購(gòu)可以理解為政府對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的兜底措施，從風(fēng)險(xiǎn)防范的市場(chǎng)運(yùn)行角度，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)與推廣可以作為另一種解決問題的嘗試。其思路是以保險(xiǎn)公司市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)為依托，政府通過保費(fèi)補(bǔ)貼等政策扶持，對(duì)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)因遭受自然災(zāi)害和意外事故造成的經(jīng)濟(jì)損失提供的直接物化成本保險(xiǎn)。2007年，中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼品種僅限于6個(gè)試點(diǎn)省份的玉米、水稻、小麥、大豆、棉花共5種農(nóng)作物;2012年補(bǔ)貼品種達(dá)到15個(gè)，基本涵蓋了種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)中的主要農(nóng)產(chǎn)品。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的創(chuàng)設(shè)重新描繪了風(fēng)險(xiǎn)防控的邊界，對(duì)傳統(tǒng)意義上的政策責(zé)任進(jìn)行了擴(kuò)展。根據(jù)調(diào)查顯示，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求更為強(qiáng)烈，很多規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶認(rèn)為，即使政府補(bǔ)貼比例下降，甚至完全取消，他們?nèi)匀辉敢赓?gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。[5]

2.堅(jiān)持不斷改革

（1）農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼

農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策自實(shí)施以來始終處于不斷改革之中。從政策設(shè)計(jì)來看，自1998年開始，中央財(cái)政開始設(shè)立專項(xiàng)資金，用于農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼。2000年以前專項(xiàng)名稱為“大中型拖拉機(jī)及配套農(nóng)具更新補(bǔ)貼”，2001年調(diào)整為“農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)助費(fèi)”，2003年名稱改為“新型農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼”，2004年中央一號(hào)文件首次將農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼列入中央財(cái)政支持政策范疇，明確提出提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，對(duì)農(nóng)民個(gè)人、農(nóng)場(chǎng)職工、農(nóng)機(jī)專業(yè)戶和直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)機(jī)服務(wù)組織購(gòu)置和更新大型農(nóng)機(jī)具給予一定補(bǔ)貼。

從補(bǔ)貼方式來看，2004年實(shí)施農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策初期，采用“差價(jià)購(gòu)機(jī)”的辦法為購(gòu)買農(nóng)機(jī)的農(nóng)戶提供30%左右的財(cái)政補(bǔ)貼資金，隨著補(bǔ)貼政策實(shí)施時(shí)間的推移、補(bǔ)貼金額的提高和惠及范圍的擴(kuò)大，“差價(jià)購(gòu)機(jī)”模式滋生出地方農(nóng)機(jī)主管部門尋租、合謀套利等諸多問題，有悖政策設(shè)計(jì)初衷。為了彌補(bǔ)制度缺陷，2012年多個(gè)省市開始試點(diǎn)改革農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼的實(shí)施辦法并逐步推廣全國(guó)，由“差價(jià)購(gòu)機(jī)”改為“全價(jià)購(gòu)機(jī)”，即農(nóng)民購(gòu)機(jī)時(shí)全額全款支付給經(jīng)銷商或企業(yè)，由購(gòu)機(jī)農(nóng)戶憑購(gòu)機(jī)發(fā)票、人機(jī)合影等相關(guān)材料向本縣或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)機(jī)主管部門提出申請(qǐng)，審核通過后再由同級(jí)財(cái)政部門直接將補(bǔ)貼資金支付給農(nóng)戶，由此大大減小了補(bǔ)貼過程中可能產(chǎn)生的尋租空間。[6]從目前的發(fā)展來看，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼的政策實(shí)踐仍然在進(jìn)一步完善。

（2）國(guó)內(nèi)漁業(yè)捕撈和養(yǎng)殖業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼

國(guó)內(nèi)漁業(yè)捕撈和養(yǎng)殖業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼又稱漁業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼。2006年起，為了保證成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革順利實(shí)施，國(guó)家對(duì)部分弱勢(shì)群體和公益性行業(yè)給予補(bǔ)貼，其中包括對(duì)漁民和漁業(yè)企業(yè)的燃油補(bǔ)助。2006—2014年，中央財(cái)政累計(jì)安排漁業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼資金1484億元，其中2014年為 242 億元。漁業(yè)燃油補(bǔ)貼是漁業(yè)歷史上獲得資金規(guī)模最大、受益范圍最廣、對(duì)漁民最直接的中央財(cái)政補(bǔ)助[7]，自實(shí)施以來有效降低了漁業(yè)生產(chǎn)成本。但是也產(chǎn)生了一系列負(fù)面影響，包括：加劇了漁業(yè)資源被超負(fù)荷利用;加劇了漁業(yè)生產(chǎn)者的貧富差距，使得船東與漁民收入差距擴(kuò)大;政策本身的社會(huì)成本高企。[8]

由此2015年開始漁業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼的改革，按照總量不減、存量調(diào)整、保障重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧的思路，將補(bǔ)貼政策調(diào)整為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的綜合性支持政策。其目標(biāo)在于力爭(zhēng)到2019年，將國(guó)內(nèi)捕撈業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼降至2014年補(bǔ)貼水平的40%，使國(guó)內(nèi)捕撈漁船數(shù)和功率數(shù)進(jìn)一步減少，捕撈作業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，捕撈強(qiáng)度得到有效控制，漁業(yè)現(xiàn)代化邁出新步伐。補(bǔ)貼方式以 2014年清算數(shù)為基數(shù)，將補(bǔ)貼資金的 20%部分以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式統(tǒng)籌用于漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)和漁船更新改造等重點(diǎn)工作;80%通過一般性轉(zhuǎn)移支付下達(dá)，由地方政府統(tǒng)籌專項(xiàng)用于漁業(yè)生產(chǎn)成本補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)等方面。

3.堅(jiān)持穩(wěn)定發(fā)展

中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的改革發(fā)展路徑遵從了漸進(jìn)式改革，以穩(wěn)定發(fā)展為目標(biāo)的路徑。具體形式表現(xiàn)為“分品種施策，漸進(jìn)式推進(jìn)”，通過穩(wěn)定發(fā)展機(jī)制，政策本身的兼容性、系統(tǒng)性得以增強(qiáng)，同時(shí)中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策在很大程度上能夠得以續(xù)接，不至于出現(xiàn)斷層。價(jià)格支持政策作為中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的核心內(nèi)容，不僅事關(guān)糧食安全，也事關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入，關(guān)乎農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。選擇穩(wěn)定發(fā)展的目標(biāo)對(duì)于中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度有著十分重要的意義。

以稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)和大豆、玉米等農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲(chǔ)為代表的托市收購(gòu)政策經(jīng)歷數(shù)十年的運(yùn)行，特別是在2012年之后，面對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)下跌，政策的不適應(yīng)表現(xiàn)得較為突出。一是國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)需要財(cái)政支付大量的農(nóng)產(chǎn)品倉儲(chǔ)、收購(gòu)貸款利息等費(fèi)用，已經(jīng)面臨WTO“微量允許”上限約束[9];二是在國(guó)際國(guó)內(nèi)價(jià)格倒掛的背景下，國(guó)內(nèi)加工企業(yè)成本增加，競(jìng)爭(zhēng)力下降，同時(shí)走私屢禁不絕，形成了“高產(chǎn)量、高庫存、高進(jìn)口”的“三高”并存局面[10];三是糧食價(jià)格支持政策對(duì)于市場(chǎng)的支撐作用開始出現(xiàn)減弱的趨勢(shì)，政策正向激勵(lì)作用正在削弱。[11]

從政策操作來看，留有明顯的“漸進(jìn)”痕跡，由易到難、層層推進(jìn)。針對(duì)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)與政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，作為價(jià)格支持政策的系統(tǒng)性改革措施包括：（1）2014年，中國(guó)政府啟動(dòng)了東北大豆與新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)，希望通過目標(biāo)價(jià)格理順農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，并實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定生產(chǎn)的目標(biāo)。（2）2016 年“按照市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離的原則”，取消玉米的臨時(shí)收儲(chǔ)政策，出臺(tái)生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策。（3）2017年大豆目標(biāo)價(jià)格政策，實(shí)行市場(chǎng)化收購(gòu)加補(bǔ)貼的新機(jī)制，國(guó)家對(duì)大豆生產(chǎn)給予補(bǔ)貼。中央財(cái)政對(duì)東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)給予一定補(bǔ)貼，由地方政府將補(bǔ)貼資金兌付到大豆生產(chǎn)者。經(jīng)過一系列市場(chǎng)化改革，大宗農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，特別是糧食市場(chǎng)的價(jià)格形成機(jī)制逐步發(fā)揮作用，提升了農(nóng)產(chǎn)品的資源配置效率。

在大豆、棉花的目標(biāo)價(jià)格和玉米的生產(chǎn)者補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，不斷完善支持措施，并最終進(jìn)入糧食最低收購(gòu)價(jià)的改革環(huán)節(jié)。糧食最低收購(gòu)價(jià)自2004年實(shí)施以來，一直堅(jiān)持以穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力為目標(biāo)，考慮糧食安全以及糧食作物涉及的種植面積過大等問題，即使在2014年糧食市場(chǎng)問題日益顯現(xiàn)的背景下，最低收購(gòu)價(jià)政策仍然沒有退出。直到2017年，在稻谷供需矛盾進(jìn)一步惡化的背景下，對(duì)最低收購(gòu)價(jià)政策進(jìn)行了微調(diào)，在此基礎(chǔ)上，2018年對(duì)稻谷與小麥的最低收購(gòu)價(jià)進(jìn)行了進(jìn)一步調(diào)整?？梢栽O(shè)想的，如果短期內(nèi)市場(chǎng)矛盾不能緩和，政策調(diào)整步調(diào)與頻率會(huì)再次提高。

4.堅(jiān)持投入增長(zhǎng)

改革開放以來，中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式正在發(fā)生著根本性變化，農(nóng)業(yè)投入增長(zhǎng)從傳統(tǒng)的耕地與勞動(dòng)的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向資本與技術(shù)的增強(qiáng)。特別是加入WTO以來，從中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的投入增長(zhǎng)來看，最重要的投入增長(zhǎng)包括財(cái)政支農(nóng)資金的增長(zhǎng)與強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的制度性供給。

（1）財(cái)政支農(nóng)投入增長(zhǎng)

自2004年中央一號(hào)文件提出“增加農(nóng)業(yè)投入，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)”之后，財(cái)政支農(nóng)力度不斷加大，2004年當(dāng)年財(cái)政支農(nóng)增長(zhǎng)速度達(dá)到33%。2004年之后的每年中央一號(hào)文件中，均對(duì)加大財(cái)政支農(nóng)進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。根據(jù)財(cái)政部公布全國(guó)一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)，2007—2017年間，國(guó)家財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)支出從3405億元增長(zhǎng)到19089億元，年均增速18.8%，高于同期全國(guó)一般公共預(yù)算支出15.1%的增速。其中，直接投入農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的數(shù)額也在不斷提高，以目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼為例，2016年財(cái)政支出為319億元，2017年增長(zhǎng)到339億元。

此外，根據(jù)朱滿德、程國(guó)強(qiáng)（2015）的測(cè)算，2008—2013年間，我國(guó)對(duì)糧食等特定農(nóng)產(chǎn)品的支持水平大幅上漲。通過財(cái)政投入增長(zhǎng)，對(duì)農(nóng)民持續(xù)增收發(fā)揮了最為直接和明顯的效果。[9][12]中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系的重心在于財(cái)政投入的不斷增長(zhǎng)。除了財(cái)政資金投入的增長(zhǎng)機(jī)制之外，還包括發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)與杠桿作用。按照2018年中央一號(hào)文件精神，“充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，撬動(dòng)金融和社會(huì)資本更多投向鄉(xiāng)村振興”，從而提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的指向性和精準(zhǔn)性。

（2）強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的制度性供給

完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度是強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給的重要內(nèi)容。根據(jù)2018年中央一號(hào)文件“要以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，激活主體、激活要素、激活市場(chǎng)，著力增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。從內(nèi)容上看，在加大支農(nóng)投入力度、深化重要農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)制度改革的基礎(chǔ)上，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》又提出，提高農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障能力的新設(shè)計(jì)。具體為：完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策體系，設(shè)計(jì)多層次、可選擇、不同保障水平的保險(xiǎn)產(chǎn)品。積極開發(fā)適應(yīng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體需求的保險(xiǎn)品種，探索開展水稻、小麥、玉米三大主糧作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)，鼓勵(lì)開展天氣指數(shù)保險(xiǎn)、價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)、貸款保證保險(xiǎn)等試點(diǎn)。健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期權(quán)期貨市場(chǎng)，擴(kuò)大“保險(xiǎn)+期貨”試點(diǎn)，探索“訂單農(nóng)業(yè)+保險(xiǎn)+期貨（權(quán)）”試點(diǎn)。

三、中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的評(píng)價(jià)

1.對(duì)糧食安全與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響

自2004年以來，隨著農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的建立與完善，糧食產(chǎn)量穩(wěn)步提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不斷發(fā)展。2003—2017年間，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)，可以觀察到：（1）全國(guó)糧食播種面積從0.99億公頃增長(zhǎng)到1.12億公頃;（2）全國(guó)糧食產(chǎn)量也從4.31億噸增長(zhǎng)至6.18億噸，特別是2013年以來，全國(guó)糧食產(chǎn)量基本穩(wěn)定在6億噸以上;（3）糧食單產(chǎn)也從每公頃4.3噸增長(zhǎng)到每公頃5.5噸。單純就谷物供給來看，國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)可以確保人均谷物占有量維持在400公斤以上。簡(jiǎn)單地對(duì)比1998—2003與2004—2017兩個(gè)時(shí)段的糧食生產(chǎn)情況，不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度對(duì)糧食生產(chǎn)起到了明顯的支持保護(hù)作用，有效地保障了糧食安全。

進(jìn)一步的，隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，當(dāng)前全國(guó)承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.6億畝，超過承包耕地總面積的三分之一，全國(guó)經(jīng)營(yíng)耕地面積在50畝以上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶超過350萬戶，經(jīng)營(yíng)耕地面積超過3.5億多畝。（6）在此背景下，由于農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的存在，并未形成流轉(zhuǎn)土地的非糧化，盡管在學(xué)界引起很多討論，指出土地流轉(zhuǎn)的“非糧化”傾向，但是透過糧食種植的數(shù)據(jù)，并不能支持這一觀點(diǎn)（7），張宗毅、杜志雄（2015）運(yùn)用全國(guó)1740個(gè)種植業(yè)家庭農(nóng)場(chǎng)數(shù)據(jù)進(jìn)行定量實(shí)證結(jié)果顯示，隨著土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，非糧作物種植比例明顯下降，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模越大則越傾向于較高比例種植糧食作物。[13]

由此帶來的結(jié)果就是，由于農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的存在，特別是糧食最低收購(gòu)價(jià)政策，通過土地流轉(zhuǎn)析出了種糧土地的租稅;進(jìn)一步地，由于在全國(guó)1.67億公頃的種植面積中，稻谷小麥播種面積達(dá)到0.54億公頃，種糧土地流轉(zhuǎn)由于最低收購(gòu)價(jià)析出的租金價(jià)格形成了土地的標(biāo)桿價(jià)格，對(duì)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生了負(fù)面影響。傳統(tǒng)意義上，小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的生計(jì)農(nóng)業(yè)如果獲得了生產(chǎn)者補(bǔ)貼，將等同于獲得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在一定程度上化解了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，有助于農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提高。然而全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)覆蓋了三分之一的承包地，且主要流轉(zhuǎn)的目的仍然是從事糧食生產(chǎn)，對(duì)于流轉(zhuǎn)土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體來說，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持保護(hù)措施等同于將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以土地租金的形式析出給土地承包人，使得政策的精準(zhǔn)性受到影響。[10]

2.對(duì)農(nóng)民收入和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的影響

農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度對(duì)農(nóng)民收入的影響需要辯證地看待。應(yīng)該看到：1978年以來農(nóng)村人均家庭可支配收入（8）從134元增長(zhǎng)到2017年的13432元，增長(zhǎng)了100.5倍，同期人均家庭經(jīng)營(yíng)性收入從36元增長(zhǎng)到5028元，增長(zhǎng)了140.4倍。如果以2004年作為分水嶺來簡(jiǎn)單對(duì)比農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的效果，不難發(fā)現(xiàn)：1978—2004年間，農(nóng)村人均家庭經(jīng)營(yíng)性收入從36元增長(zhǎng)到1541元，年均增長(zhǎng)16.2%;2004—2017年間，農(nóng)村人均家庭經(jīng)營(yíng)收入從1746元增長(zhǎng)到5028元，年均增長(zhǎng)8.4%。透過這一結(jié)果，看似農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度對(duì)農(nóng)民收入的支持作用并不顯著;但是，值得注意的是，1997—2003年間，農(nóng)村人均家庭經(jīng)營(yíng)性收入從1473元增長(zhǎng)到1541元，其中1997—2001年間，家庭經(jīng)營(yíng)性收入還在持續(xù)下降。2004年實(shí)施系統(tǒng)性的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度之后，當(dāng)年人均家庭經(jīng)營(yíng)性收入從2013年的1541元增長(zhǎng)到1746元，增長(zhǎng)了13.3%。顯然，正確的邏輯是：由于家庭經(jīng)營(yíng)性收入的下降，使得系統(tǒng)性的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策得以實(shí)施，由此遏制了農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)性收入的下降。意即，如果沒有農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策，農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)性收入的滑坡有可能更快。對(duì)此，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策對(duì)穩(wěn)定農(nóng)民的家庭經(jīng)營(yíng)性收入的增長(zhǎng)起到了積極作用。

根據(jù)第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，2016年全國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶2.1億戶，其中規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶398萬戶，按照1.35億公頃的耕地面積，戶均耕地面積僅為0.64公頃;如果扣除規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶的耕地占有，那么現(xiàn)有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶的實(shí)際耕地面積將低于全國(guó)平均水平。因此，在當(dāng)前條件下，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然維持相當(dāng)大數(shù)量的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)主體是一個(gè)基本國(guó)情。這也意味著穩(wěn)定家庭經(jīng)營(yíng)性收入在很大程度上保障了農(nóng)戶的就業(yè)（自我雇傭），對(duì)社會(huì)穩(wěn)定起到了積極作用。進(jìn)一步地，通過比較農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)性收入與可支配收入，可以觀察到：1978年至今，家庭經(jīng)營(yíng)性收入在可支配收入中的占比（9）從最高時(shí)的76%逐步下降到40%的水平，2017年更是降至37.4%;2014年之后，在農(nóng)民家庭可支配收入中，工資性收入已經(jīng)超過家庭經(jīng)營(yíng)性收入。由于農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)資源過少，而工資性收入日漸成為農(nóng)民增收的主導(dǎo)因素，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策對(duì)農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)性收入的支持作用不斷弱化。

3.對(duì)農(nóng)業(yè)資源配置的影響

如前所述，在全國(guó)2.1億農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶中，大約有400萬個(gè)規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部之前統(tǒng)計(jì)，2016年全國(guó)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模為4.7億畝，占全國(guó)承包地面積1/3。這也導(dǎo)致了：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在維持了大量小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，出現(xiàn)了相當(dāng)數(shù)量的規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。從農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的設(shè)計(jì)出發(fā)：傳統(tǒng)意義上，小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的生計(jì)農(nóng)業(yè)如果獲得了生產(chǎn)者補(bǔ)貼，將等同于獲得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在一定程度上化解生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，有助于農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提高。但是，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)覆蓋了三分之一的承包地，對(duì)于流轉(zhuǎn)土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體來說，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持保護(hù)措施等同于將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以土地租金的形式析出給土地承包人，使得現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策異化為土地承包者的“設(shè)租”。

可以概括的是：現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持保護(hù)措施更多地保護(hù)了生計(jì)農(nóng)業(yè)，但是缺乏對(duì)商品農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有效支持。更為關(guān)鍵的是，未來中國(guó)農(nóng)業(yè)商品性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體都將以規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主，在三權(quán)分置條件下的規(guī)模經(jīng)營(yíng)勢(shì)必通過土地流轉(zhuǎn)獲得，這就意味著規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體并沒有獲得有效的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)，使得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的行為“裸露”在保護(hù)體制之外，妨礙了中國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提高。[14]進(jìn)一步地，由于流轉(zhuǎn)土地主要用來從事糧食等大田作物生產(chǎn)，在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度框架下，對(duì)水稻小麥維持了最低收購(gòu)價(jià)設(shè)置了地租標(biāo)桿，對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生了負(fù)面影響。2017年，全國(guó)糧食種植面積為1.12億公頃，其中稻谷小麥合計(jì)為0.54億公頃，占糧食播種面的48%，使用流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行水稻小麥生產(chǎn)形成的地租無疑成為了地租標(biāo)桿，推高了全國(guó)流轉(zhuǎn)土地的價(jià)格。

農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的初衷是為了保障農(nóng)民收益，穩(wěn)定糧食與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形態(tài)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以價(jià)格支持為手段的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策對(duì)農(nóng)業(yè)資源配置的負(fù)面影響逐步顯現(xiàn)，矛盾根源在于：傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)手段不能適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展需要。簡(jiǎn)要來講，包括：（1）現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的收益保障不斷弱化;（2）對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的導(dǎo)向作用嚴(yán)重滯后于市場(chǎng)發(fā)展?，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度對(duì)農(nóng)業(yè)資源配置的錯(cuò)配作用日益增加。針對(duì)此，有必要對(duì)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策進(jìn)行調(diào)整與完善。

四、中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度展望

1.弱化收入保障功能，優(yōu)化資源配置能力，切實(shí)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率

考慮到我國(guó)大量生計(jì)小農(nóng)戶存在的同時(shí)，又涌現(xiàn)出一批以商品農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的出發(fā)點(diǎn)無論是價(jià)格支持還是直接補(bǔ)貼，實(shí)際上對(duì)為數(shù)眾多的小農(nóng)戶增加經(jīng)營(yíng)性收入的作用十分有限。不僅如此，相應(yīng)的價(jià)格支持手段對(duì)市場(chǎng)實(shí)施了扭曲作用，降低了市場(chǎng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的配置能力，使得農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的效率無法得到發(fā)揮。這也意味著，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度從支持農(nóng)民增收的目標(biāo)出發(fā)，最終又落腳到進(jìn)一步制約農(nóng)民增收的地步。

隨著形勢(shì)變化，試圖依靠農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策解決農(nóng)民增收、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的多重任務(wù)越來越不現(xiàn)實(shí)。為了解決這一矛盾，還需要從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)在規(guī)律出發(fā)，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的支持作用，切實(shí)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率;而農(nóng)民收入的保障功能需要新的政策設(shè)計(jì)。2014年之后啟動(dòng)的棉花的目標(biāo)價(jià)格改革、玉米的生產(chǎn)者補(bǔ)貼改革都取得了一定的成效，但是從政策設(shè)計(jì)角度，仍然需要包括：

（1）建立以風(fēng)險(xiǎn)防范為目標(biāo)的農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)

現(xiàn)有的政策承擔(dān)了所有的風(fēng)險(xiǎn)，特別是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的托底，使得市場(chǎng)機(jī)制對(duì)風(fēng)險(xiǎn)并不敏感，從而導(dǎo)致所有的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)最終累計(jì)成為政府的財(cái)政損失。對(duì)此，要充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的敏感性與能動(dòng)性，構(gòu)建以財(cái)政補(bǔ)貼為基礎(chǔ)的市場(chǎng)化運(yùn)行方式，不區(qū)分特定產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)。在方式上支持多元市場(chǎng)主體參與，鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)、互保等不同形式的設(shè)計(jì)。宜將現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策，特別是用于價(jià)格支持財(cái)政資金轉(zhuǎn)化為對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控的支持。

（2）逐步提高農(nóng)村居民的社會(huì)保障水平

按照現(xiàn)有財(cái)政水平，很難有效通過價(jià)格支持對(duì)農(nóng)民增收產(chǎn)生積極作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，農(nóng)戶現(xiàn)金收入只是家庭財(cái)富的一個(gè)指標(biāo);除此之外，不妨將現(xiàn)有的直接補(bǔ)貼（按耕地規(guī)模補(bǔ)貼）轉(zhuǎn)化為農(nóng)村居民的社會(huì)保障補(bǔ)貼（按人頭補(bǔ)貼），提高農(nóng)村居民的社會(huì)保障水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，使得未來農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度回歸到農(nóng)業(yè)支持的功能，農(nóng)民收入保障的功能由其他社會(huì)福利政策來承擔(dān)。

2.改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施水平，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

改革開放40年來，我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施水平有了顯著提高，但是相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家仍然存在明顯差距。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率提高有著直接關(guān)聯(lián)，已經(jīng)是研究共識(shí)。[15-16]2004年以來的歷年中央一號(hào)文件，對(duì)“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施”均有著墨?；诂F(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐，在未來相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，不能回避的事實(shí)是：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改善只能依靠政府投入。無論參與方式如何變化，例如，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)等引入PPP等模式，但是最終成本需要由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，在增加政府財(cái)政投入的同時(shí)需要考慮相關(guān)的投入風(fēng)險(xiǎn)與潛在社會(huì)矛盾。

整體來說，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入需要著眼未來發(fā)展。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施與一般投入不同，具有長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，因此需要著眼未來農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。以丘陵山區(qū)農(nóng)田改造為例，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為可以通過“以機(jī)適地”的方式提高丘陵地區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，從成本收益、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的角度，這樣的思路在實(shí)踐中都是得不償失的。而另一種可取的思路在于“改地適機(jī)”，即丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造。通過宜機(jī)化改造，使得整個(gè)丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)能夠滿足規(guī)模化經(jīng)營(yíng)需要，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。

從具體實(shí)施來看，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施允許規(guī)劃與投入的適度超前。長(zhǎng)時(shí)間以來，農(nóng)業(yè)乃至農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入中，“量入為出”一直是財(cái)政資金使用的基本準(zhǔn)則。目前，由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入來源的多樣化，按照適度超前進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，以財(cái)政資金為依托，積極拓展資金來源渠道，提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3.立足國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，積極統(tǒng)籌全球農(nóng)業(yè)資源，保障糧食與食物供給

與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入形成共識(shí)所不同的是，面對(duì)利用全球農(nóng)業(yè)資源與市場(chǎng)，學(xué)界仍有較大的爭(zhēng)議，特別是在農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的工具選擇上。部分觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度設(shè)計(jì)的初衷就是保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的弱質(zhì)性，抵御外來農(nóng)產(chǎn)品的沖擊;也有部分觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度需要正確引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高資源配置效率。2017年，我國(guó)農(nóng)作物播種面積25億畝，而全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口總額為1259億美元，折合虛擬土地約為12億畝，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源將長(zhǎng)期面臨緊張狀態(tài)。在此背景下，積極統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，保障我國(guó)糧食與食物供給就是自然選擇。從農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度本身設(shè)計(jì)出發(fā)，也需要適應(yīng)這一發(fā)展變化。

（1）改進(jìn)現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品邊境管理措施，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易均衡發(fā)展

根據(jù)測(cè)算：現(xiàn)階段我國(guó)種植業(yè)產(chǎn)品加權(quán)平均關(guān)稅率為6.2%，而畜牧業(yè)產(chǎn)品加權(quán)平均關(guān)稅率為14.7%，其中飼料加工業(yè)平均關(guān)稅率為5%，而屠宰和肉類加工為12%。不僅如此，在種植業(yè)產(chǎn)品內(nèi)部，由于進(jìn)口關(guān)稅和配額管理，導(dǎo)致進(jìn)口產(chǎn)品向個(gè)別產(chǎn)品，特別是向大豆的過度集中，形成了結(jié)構(gòu)性不均衡。針對(duì)這一現(xiàn)象，有必要對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口管理方式進(jìn)行改革：盡快將種植業(yè)產(chǎn)品與畜產(chǎn)品關(guān)稅協(xié)調(diào)一致，逐步降低對(duì)單一產(chǎn)品的過度依賴。通過農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口管理的改革，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易均衡發(fā)展。

（2）優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品邊境管理的同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品邊境管理

由于農(nóng)產(chǎn)品需求缺口存在，加之關(guān)稅及非關(guān)稅壁壘的存在，農(nóng)產(chǎn)品大量走私行為長(zhǎng)期存在，例如肉類及制品、食糖、大米等，不僅對(duì)封閉運(yùn)行的國(guó)內(nèi)政策產(chǎn)生了一定的破壞作用，同時(shí)也增加了國(guó)內(nèi)食品安全的輸入性風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)此，有必要在優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品邊境管理的同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品邊境管理，規(guī)范貿(mào)易與市場(chǎng)運(yùn)行，改善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)措施的運(yùn)行環(huán)境。

注釋：

（1）改革開放以來，糧食流通從統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷到雙軌制改革再到保護(hù)價(jià)收購(gòu)，其市場(chǎng)化程度并不充分，在很大程度上并不是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，理論上應(yīng)當(dāng)理解為工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”的延續(xù)。

（2）資料來源：《今年我國(guó)糧食價(jià)格變動(dòng)分析及趨勢(shì)預(yù)測(cè)》，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究所“中國(guó)市場(chǎng)形勢(shì)分析動(dòng)態(tài)”課題組，《農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)周刊》2004年9月13日。

（3）數(shù)據(jù)來源：IMF國(guó)際商品價(jià)格數(shù)據(jù)。

（4）長(zhǎng)期以來農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出水平一直高于財(cái)政收入，2001年加入WTO正好是財(cái)政收入高于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的分水嶺。

（5）糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策取消之后，市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)變化較快，價(jià)格機(jī)制對(duì)生產(chǎn)刺激、對(duì)需求的抑制作用都不能充分，市場(chǎng)出清機(jī)制在短時(shí)期內(nèi)未能實(shí)現(xiàn)供需匹配，尤其是1998—2003年間的糧食產(chǎn)量下降與庫存結(jié)構(gòu)性矛盾。由此稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)政策出臺(tái)。

（6）資料來源：http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-11/17/c_1119933443.

（7）2016、2017年糧食種植面積調(diào)減主要是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革調(diào)整糧食種植結(jié)構(gòu)的結(jié)果，并非流轉(zhuǎn)土地導(dǎo)致的非糧化。

（8）2012年之前為農(nóng)村居民家庭平均每人純收入，2012年之后為農(nóng)村居民人均可支配收入，口徑存在變化。

（9）1978—1982年間家庭經(jīng)營(yíng)性收入占比較低，原因在于制度變遷帶來的調(diào)整。具體為：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在1983年全國(guó)推開，此前家庭經(jīng)營(yíng)性收入占比較低，主要來自集體的工資性收入。

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（責(zé)任編輯 吳曉妹）