劉春濟

摘 ? 要： 在鐵路客運公共服務(wù)快速升級過程中，利益配置的天平有從普通公眾轉(zhuǎn)向國家、地方政府和高收入群體的傾向。在快速升級的過程中，體制內(nèi)單位公信力的耗損具有全流程化、反復化特征，“塔西佗陷阱”初現(xiàn)端倪。在投資驅(qū)動型經(jīng)濟增長模式下，利益配置失衡是體制內(nèi)單位公信力耗損的主因?；趪?，可以通過調(diào)整投融資結(jié)構(gòu)和社會目標約束，解決相關(guān)問題。

關(guān)鍵詞： 公共服務(wù)升級; 利益配置失衡; 體制內(nèi)單位; 公信力; 高鐵

中圖分類號： F532.1 ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼： ?A ? ? ? ? ? ? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.02.001

Abstract： In the process of rapid upgrading of railway passenger transport， the balance of interest allocation has a tendency to shift from the general public to the national， local government， and high-income groups; those events which deteriorate public trust run through all stages of the construction and operation of the high-speed railway， and the Tacitus trap emerged; under the government-led investment-driven economic growth model， the main reason to deterioration of public trust of in-system unit lies in the imbalance of benefit allocation. Finally， in light of Chinas national conditions， this paper proposes to solve related problems by adjusting the structure of investment and financing and the constraints of social goals.

Key words： rapid upgrade of public services; imbalance of interest allocation; in-system unit; public trust; high-speed rail

一、引言

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進，完善、升級公共服務(wù)，增強人民群眾的獲得感，已經(jīng)成為國家治理的重要內(nèi)容。但是，在公共服務(wù)升級的過程中，受供給主體多元化及其價值取向的影響，公共服務(wù)供給的價值邏輯即公平和行動邏輯即效率往往會發(fā)生激烈博弈[1]。在博弈中，利益配置是公平和效率形成對立統(tǒng)一關(guān)系的中介[2]，利益配置失衡則是相關(guān)沖突產(chǎn)生的根源。同時，在博弈中，國企、行政機構(gòu)和專家系統(tǒng)等體制內(nèi)單位往往會涉入其中。如果利益配置失衡的問題不能得到有效解決，這些體制內(nèi)單位的公信力就會受到質(zhì)疑，甚至會引起系統(tǒng)性的信任危機。但是，在既有研究中，上述議題尚未受到充分關(guān)注，有必要展開研究。

與按部就班的公共服務(wù)升級相比，公共服務(wù)的快速升級歷時短暫，從而限制了公平和效率演化博弈的動態(tài)進程，使得相關(guān)問題更加突出，以高鐵客運為代表的我國鐵路公共服務(wù)的快速升級就是如此。具體而言，在我國第一條官方認可的高鐵——京津城際鐵路開通之前，在政企合一體制下，我國的鐵路客運公共服務(wù)同質(zhì)性強、公益性高，加之“走得了”是公眾關(guān)注的要點，此時的利益配置之爭和體制內(nèi)單位的公信力問題并不突出。2008年，為了克服全球金融危機的負面影響，我國推出了四萬億經(jīng)濟刺激計劃，隨后原鐵道部提出了“四縱四橫”快速客運網(wǎng)規(guī)劃，我國的高鐵建設(shè)旋即進入了快速發(fā)展期。發(fā)展至2016年，“四縱四橫”被進一步調(diào)整為“八縱八橫”。到2017年年底，我國僅處于營運狀態(tài)的高鐵就已經(jīng)增至2.5萬公里，占全國鐵路營業(yè)里程的19.69%，占世界高鐵總量的66.30%[3]。

伴隨著高鐵客運網(wǎng)絡(luò)的發(fā)育與形成，原有的指令計劃和高度管制下的鐵路客運逐漸走向了市場化：鐵道部于2013年被改組為中國鐵路總公司（簡稱為“鐵總”）;國務(wù)院與發(fā)改委先后發(fā)布指導性意見，鼓勵社會資本投資建設(shè)鐵路、允許鐵路運輸企業(yè)自主制定高鐵票價。在票價和支付力的約束下，鐵路客運消費的階層化格局逐漸形成，利益配置之爭由此激化。特別是，在普及中，價格處于低位的普通客運列車以及動車組列車相繼被大幅削減，即我國鐵路客運公共服務(wù)的快速升級主要是以替代而不是互補的方式展開的，這進一步加劇了相關(guān)爭議。同時，在普及中，大到動車追尾事故、站線配置和“環(huán)評”等，小到“免費礦泉水”、“空座欣賞”論和晚點賠償?shù)?，紛爭不斷，國企、發(fā)改委、法院、專家系統(tǒng)等體制內(nèi)單位先后涉入其中，體制內(nèi)單位的公信力問題也變得愈發(fā)突出。

在上述背景下，本文擬以鐵路客運為例，系統(tǒng)分析公共服務(wù)快速升級中的利益配置和體制內(nèi)單位公信力的耗損問題，并試圖為相關(guān)問題的解決提供一種可能的思路，以期促進和諧社會的發(fā)展。

二、鐵路客運公共服務(wù)快速升級前后的供給模式與利益配置失衡

鐵路是國民經(jīng)濟大動脈，是國家關(guān)鍵性的基礎(chǔ)設(shè)施，也是重大的民生工程。受體量龐大、利益涉及面廣、產(chǎn)權(quán)制度不完善和組織結(jié)構(gòu)復雜等因素的影響，鐵路系統(tǒng)市場化改革與客運升級的進程一度緩慢。在2008年我國第一條官方認可的高鐵——京津城際鐵路開通以后，鐵路系統(tǒng)改革特別是客運升級的步伐大幅加快。因此，筆者以2008年為界，分析我國鐵路客運公共服務(wù)供給模式的變遷與利益配置失衡問題。

（一）鐵路客運公共服務(wù)快速升級前后的供給模式

在2008年之前，雖然我國的鐵路客運歷經(jīng)了六次大提速，但是在這一時期，該領(lǐng)域的公共服務(wù)供給模式均可以歸類為“單中心供給模式”。具體而言，以鐵道部為代表的政府是鐵路客運公共服務(wù)供給唯一的權(quán)利中心，并分飾著決策者、投入者、生產(chǎn)者、經(jīng)營者和監(jiān)督者等多重角色。受經(jīng)濟社會發(fā)展水平的制約，在統(tǒng)一管制和壟斷經(jīng)營中，這一時期的鐵路客運公共服務(wù)供給強調(diào)的主要是“走得了”而不是“走得好”，主要是整齊劃一性而不是多樣性，主要是高補貼運行而不是市場化。供給的政府負責性、定位的基礎(chǔ)性、服務(wù)的同質(zhì)性、營收不足的公共負擔性，使得鐵路客運公共服務(wù)供給呈現(xiàn)出了類似于均等化的特征，公平性、公益性和普惠性得到了充分彰顯。

在2008年之后的十多年里，我國建設(shè)的高鐵里程，達到了世界其他國家和地區(qū)半個世紀建設(shè)的高鐵里程總和的2倍左右[4]。伴隨著高鐵網(wǎng)絡(luò)的快速形成和鐵路系統(tǒng)市場化改革的推進，鐵路客運公共服務(wù)供給體系發(fā)生了巨大變化：客運結(jié)構(gòu)從普鐵一統(tǒng)天下拓展為普鐵與高鐵并存，經(jīng)濟體制從政企合一逐漸調(diào)整為政企分開，供給主體從鐵道部逐漸走向了“鐵總”和私營企業(yè)協(xié)作，客運定位也從公益性演變?yōu)楣嫘耘c經(jīng)營性共存。在市場化改革中，我國鐵路客運公共服務(wù)的供給模式似乎已經(jīng)從“單中心”走向了政府-“鐵總”雙中心，但是，從本質(zhì)上看，政府的權(quán)利中心地位并沒有改變，“鐵總”充其量是個次中心，其話語權(quán)和制約力相對有限，根據(jù)是：第一，投資驅(qū)動型經(jīng)濟增長模式，是近年來鐵路客運得以快速升級的主因[5]，在其中，國家與政府處于主導地位，“鐵總”則是從屬性的;第二，鐵路客運的快速升級，主要是“鐵總”對國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟發(fā)展導向的回應(yīng)，而不是對市場需求的回應(yīng);第三，如果沒有政府的隱性擔保，僅依靠自身實力，“鐵總”的外源融資能力有限。當然，相對于“鐵總”，作為需求方的公眾和作為投資方但參與權(quán)利還極為有限的私營企業(yè)，地位則更加邊緣化，幾乎沒有實質(zhì)性影響力。

（二）鐵路客運公共服務(wù)快速升級前后的利益配置失衡

2008年之前，在公平、公益和普惠性運行中，鐵路客運利益配置的天平表現(xiàn)出了向普通公眾特別是向弱勢群體傾斜的傾向。具體而言，在嚴格的運價管制下，普通公眾特別是弱勢群體有機會平等地利用而且“坐得起”鐵路;機會利用的平等性和起點的平等性[6]，也為該群體的再發(fā)展提供了機會，避免了因發(fā)展機會的剝奪而制造出新的不平等。但另一方面，在壟斷經(jīng)營下，鐵路客運投入產(chǎn)出效率低、有效供給不足、服務(wù)質(zhì)量不高;“走得了”定位與客運產(chǎn)品的整齊劃一性，不僅與人民群眾對美好生活的向往相悖，也降低了高收入群體的出行品質(zhì)。更重要的是，隨著時代的演進，鐵路客運已無法滿足新時期經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，無法有效支撐國家穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、抓創(chuàng)新、縮差距等重大戰(zhàn)略的實施。可見，鐵路客運的“單中心供給模式”雖然有助于實現(xiàn)底線公平，但卻不利于國家的長遠利益和更廣泛層面的公共利益。當然，從表面上看，這一時期的利益配置沖突并不嚴重，原因主要是：在普惠性供給中，政府是福利提供者，公眾則是受益者;客運的品質(zhì)雖然不高，但公益性定位與六次漸進性升級，也基本能滿足公眾的日常需求;政企合一體制下，供給主體追求效率的動機不足，較低的負債率則減輕了其運營壓力。

在2008年之后的秩序轉(zhuǎn)換中，市場化改革將原有的以政府和公眾為主體的“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)，迅速解構(gòu)為以政府、“鐵總”和公眾為主體的“中心-次中心-邊緣”結(jié)構(gòu)，且主體訴求多樣、有別。其中，對于處于權(quán)利中心的政府而言，在非民選政治制度下，發(fā)展經(jīng)濟是需要優(yōu)先解決的公共問題，實現(xiàn)經(jīng)濟增長則是提高公共權(quán)力合法性的首要方式[7]，但維護公共利益、實現(xiàn)社會公平正義也是其職責所在。對于處于次中心地位的“鐵總”而言，在制度壓力下，必須積極回應(yīng)政府對發(fā)展經(jīng)濟、維護公共利益的關(guān)切;作為自負盈虧的企業(yè)，也需要遵循“趨利避害”的市場規(guī)則，努力增加收益、減少巨額債務(wù)。對于處于邊緣地位的公眾而言，所屬社會階層和支付能力不同，對鐵路客運產(chǎn)品的需求存在巨大差異。主體權(quán)利的懸殊性、訴求的分異性、公益性和商業(yè)性運營的并存性，必然會打破原有的“一視同仁”式的公共服務(wù)供給信條，鐵路客運利益配置的天平也隨之發(fā)生了偏轉(zhuǎn)。

具體而言，在高鐵客運的普及中，通過投資拉動及其溢出效應(yīng)，國家和地方利益獲得了大幅優(yōu)化，特別是在經(jīng)濟空間優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新和“走出去”戰(zhàn)略等方面?！拌F總”面臨的境況則較為復雜：作為國有資產(chǎn)的代理人，“鐵總”有義務(wù)積極推進國家的高鐵投資戰(zhàn)略，但是高鐵投資又是引發(fā)其債務(wù)規(guī)模急劇擴張的主因[5];作為民生工程的運營者，“鐵總”有義務(wù)維護鐵路客運的公益性，但是公益性運營對于其減少虧損、縮減債務(wù)規(guī)模又是不利的;作為自負盈虧的企業(yè)，“鐵總”有遵循市場規(guī)則、逐利的動機，但是該規(guī)則又可能與投資驅(qū)動型經(jīng)濟增長戰(zhàn)略相悖、與公共服務(wù)的公益性這一隱性承諾相悖。在權(quán)利懸殊格局下，“鐵總”做出的選擇是：通過預(yù)算軟約束和巨額負債，實現(xiàn)了高鐵運營的網(wǎng)絡(luò)化;通過消減價格處于低位的普通客運列車以及動車組列車，即在替代性而非互補性供給中，實現(xiàn)了客運結(jié)構(gòu)的升級;通過動態(tài)定價等收益管理制度，確定了增收的路徑。同時，高鐵的快速、便利、準時與舒適大大提升了時間價值較高的高收入群體的出行品質(zhì);但是，在鐵路客運的替代性升級中，時間價值不大、支付能力相對有限的中低收入群體，特別是弱勢群體的福利則大幅減少了。更重要的是，不同社會階層享受鐵路客運公共服務(wù)“差序格局”的形成，不僅剝奪了弱勢群體平等發(fā)展的機會，也以社會成本的形式持續(xù)阻礙著和諧社會的構(gòu)建。

此外，與“單中心供給模式”下較為平淡的利益配置沖突相比，“中心-次中心-邊緣”結(jié)構(gòu)下的利益配置沖突變得激烈起來。特別是高鐵較為昂貴的票價和附加服務(wù)費用，與傳統(tǒng)鐵路客運公共服務(wù)的公平、公益和普惠性形成了鮮明對比。鐵路客運的替代性升級，則對中低收入群體特別是弱勢群體的利益造成了較大沖擊。在對比和沖擊中，“鐵總”成為了公眾與輿論抨擊的主要對象。類似抨擊不僅為體制內(nèi)單位公信力的耗損埋下了伏筆，也在一定程度上掩蓋了政府與“鐵總”之間的利益配置失衡問題。

三、鐵路客運公共服務(wù)快速升級中體制內(nèi)單位公信力的耗損

公信力是公眾對公共權(quán)力及特定角色形象的信任度[8]，具有信用和信任雙重維度[9]。為了更客觀地反映鐵路客運快速升級中體制內(nèi)單位面臨的信用和信任問題，我們以具有穩(wěn)定性、信賴性和計劃性的報紙媒體為信息源[10]，提取了相關(guān)信息。此后，我們還通過百度搜索明確了相關(guān)信息的網(wǎng)絡(luò)關(guān)注量，以便進一步明確其影響。具體的報紙報道來自中國知網(wǎng)轄屬的“中國重要報紙全文數(shù)據(jù)庫”，時間跨度為2008年1月1日至2017年12月31日。具體步驟為，首先，以“高鐵”或“高速鐵路”為檢索詞，在“題名”范圍內(nèi)進行檢索，共獲得了11960條與高鐵發(fā)展相關(guān)的報道?！邦}名”就是媒體報道的標題，之所以將檢索范圍設(shè)定為“題名”，原因主要在于標題是對報道內(nèi)容的高度提煉，可以反映報道的主旨和作者的取向。其次，對獲得的11960條“題名”信息進行逐條分析，共從中甄選出了382條疑似與體制內(nèi)單位公信力有關(guān)的報道。最后，下載了相應(yīng)報道的全文，并通過閱讀全文的方法梳理出了相關(guān)信息。

（一）耗損體制內(nèi)單位公信力的事件與涉入單位

表1歸納的事件信息表明，在鐵路客運公共服務(wù)的快速升級中，體制內(nèi)單位公信力的耗損具有全流程化、反復化特征。其中，從全流程化的角度看，從規(guī)劃設(shè)計、環(huán)評、建設(shè)、產(chǎn)品和服務(wù)，直至收益管理與危機管理，各個環(huán)節(jié)都有耗損體制內(nèi)單位公信力的事件發(fā)生。如在規(guī)劃設(shè)計環(huán)節(jié)，部分高鐵線路規(guī)劃違反設(shè)計要求，部分高鐵站點位于遠郊可達性差等;在環(huán)評環(huán)節(jié)，部分線路環(huán)評過程違反法定程序，數(shù)據(jù)涉嫌作假等;在建設(shè)環(huán)節(jié)，招標違規(guī)，偷工減料，施工質(zhì)量問題頻現(xiàn)等;在產(chǎn)品環(huán)節(jié)，“被高鐵”現(xiàn)象普遍，初期高鐵故障多等;在服務(wù)環(huán)節(jié)，發(fā)生故障時不告知不道歉不賠償，茶吧銷售“三無茶”，區(qū)別對待普鐵和高鐵旅客等;在收益管理環(huán)節(jié)，免費礦泉水的采購與發(fā)放是一筆“糊涂賬”，票價“快漲慢跌”等;在危機管理環(huán)節(jié)，動車追尾事故發(fā)生后處理方式草率，對不當言論缺乏有效管控等。從反復化的角度看，同一性質(zhì)的事件反復發(fā)生，成為耗損體制內(nèi)單位公信力的主力，特別是在產(chǎn)品、服務(wù)和價格聽證領(lǐng)域。僅以價格聽證為例，早在2008年京津高鐵開通時，國家發(fā)改委和鐵道部就以正式文件的形式（[2008]1849號），承諾京津高鐵“試行滿一年后，將按法定程序制定正式運價”;一年后武廣高鐵開通、三年后京滬高鐵開通、四年后京廣高鐵開通，此后鐵道部改組，直至“鐵總”獲得高鐵定價權(quán)，在眾多爭議甚至是訴訟中，相關(guān)承諾均沒有兌現(xiàn)、相關(guān)法定程序均沒有履行。此外，表1中的網(wǎng)絡(luò)關(guān)注量信息表明，相關(guān)事件傳播范圍廣泛，說明這些事件的影響具有普遍性。

表1梳理的涉入單位信息表明，在鐵路客運公共服務(wù)的快速升級中，公信力耗損涉及的體制內(nèi)單位具有體系化、復合化特征，“鐵總”則是矛盾指向的焦點。其中，從體系化的角度看，涉入單位除了“鐵總”這一供給主體外，還包括中國中鐵、中國鐵建和地方鐵路局等鐵路國企，包括地方政府和原鐵道部、國家工商總局、國家或地方發(fā)改委、環(huán)保部/廳、法院等行政機構(gòu)與司法機關(guān)，也包括科研院所等專家系統(tǒng)。從復合化的角度看，涉入同一事件的體制內(nèi)單位具有多元組合的特點，即在“中心-次中心-邊緣”結(jié)構(gòu)中“鐵總”是沖突的焦點，除此之外地方政府、行政機構(gòu)和司法機關(guān)多會或主動或被動地涉入其中。其中，主動涉入的領(lǐng)域主要發(fā)生在高鐵線路走向和站點設(shè)置，以及高鐵融投資等方面，涉入單位除了原鐵道部或“鐵總”外，主要是各級政府與發(fā)改委;被動涉入的領(lǐng)域主要發(fā)生在矛盾較為集中的定價、環(huán)評和訴訟等方面，涉入單位主要是行政機構(gòu)和司法機關(guān)。

（二）體制內(nèi)單位公信力耗損的后果與利益配置失衡性根源

古羅馬時期的歷史學家塔西佗在其所著的《歷史》一書中曾提到“……一旦皇帝成了人們憎恨的對象，他做的好事和壞事就同樣會引起人們的厭惡”，學界將類似現(xiàn)象稱其為“塔西佗陷阱”。在我國鐵路客運的快速升級中，受體制內(nèi)單位公信力耗損全流程化、反復化的影響，受涉入單位體系化和復合化的影響，“塔西佗陷阱”已經(jīng)初現(xiàn)端倪，即公眾會高度懷疑甚至不相信相關(guān)單位的言行，哪怕是其言行具有現(xiàn)實性和合理性。例如，針對高鐵車票票價的制定與調(diào)整，公眾普遍質(zhì)疑壟斷經(jīng)營下鐵路企業(yè)自主定價的合法性，普遍質(zhì)疑《鐵路安全強險條例》廢除后票價下調(diào)額度的客觀性，普遍質(zhì)疑“價格有漲有降，服務(wù)只升不降”承諾的可靠性，普遍質(zhì)疑“現(xiàn)在的高鐵票價是‘福利性質(zhì)”的真實性;甚至認為避談高鐵票價聽證是漠視民意，認為通過高低速“混跑”下調(diào)票價僅具有象征性，認為因虧本而漲價太霸道，認為實施“浮動票價”就是為了漲價，認為“不是票價高而是工資低”是變相承認票價超過了百姓的承受能力。又如，公眾在相當程度上認為把遲到車票作廢和打擊票販子聯(lián)系起來很牽強，認為在大幅消減甚至取消低價列車的同時說會考慮消費者的承受能力是言不由衷，認為高鐵環(huán)評機構(gòu)與環(huán)評結(jié)論不具有可信度，認為高鐵內(nèi)不賣方便面是為了賣高價盒飯，認為高鐵晚點賠償“于法無據(jù)”是一種庇護，認為“被高鐵”下“低收入群體和學生群體可以乘坐普通火車”這樣的專家建議不接地氣，認為地方政府瘋狂爭高鐵主要是為了政績和攀比，甚至認為實名車票丟失后要補票是一種霸權(quán)行為，甚至還遷怒于高鐵用人的“高顏值化”，遷怒于高鐵動臥的“整包銷售”策略等。

客觀講，引起體制內(nèi)單位公信力耗損的原因是多方面的，如濫用壟斷地位、過度追求部門或地區(qū)利益、有法不依和執(zhí)法不嚴等。但是，從根源上講，在投資驅(qū)動型經(jīng)濟增長模式下，政府、“鐵總”和公眾之間的利益配置失衡，則是造成體制內(nèi)單位公信力不足的主因。在制度邏輯上，我國政府主導的投資驅(qū)動型經(jīng)濟增長模式，起源于政府對國家統(tǒng)治正當性的構(gòu)建。具體而言，在文革結(jié)束以后，隨著建立在階級斗爭和個人崇拜基礎(chǔ)上的意識形態(tài)合法性的消散，面對著人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，能否實現(xiàn)經(jīng)濟增長就成為了我國政府獲得政治合法性的關(guān)鍵;在該政治動力的作用下，政府逐漸形成了對經(jīng)濟增長的特殊偏好，并通過一系列改革，形塑了中央和地方政府的投資能力，建立了政府主導下的投資驅(qū)動型經(jīng)濟增長模式[11]。若干年來的發(fā)展實踐也表明，我國經(jīng)濟之所以能夠保持高速增長，主要靠的就是巨額的固定資產(chǎn)投資，特別是在外部需求萎縮時，通過大規(guī)模投資穩(wěn)定經(jīng)濟增長幾乎成為了我國經(jīng)濟發(fā)展的鐵律。在投資驅(qū)動下，投資主體追求的首要目標是效率，而不是公平等更廣泛的社會目標。

事實上，也正是在追求效率的過程中，我國的鐵路客運公共服務(wù)供給逐漸從“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)走向了“中心-次中心-邊緣”結(jié)構(gòu)。在“中心-次中心-邊緣”結(jié)構(gòu)中，“鐵總”作為政府投資的執(zhí)行機構(gòu)，需要完成投資任務(wù);作為獨立核算的組織，則需要實現(xiàn)經(jīng)濟目標。當投資任務(wù)完成以后，政府實現(xiàn)了經(jīng)濟增長目標，也解決了政治合法性問題，但是卻將投資成本和債務(wù)“移交”給了“鐵總”。在政府不再對負債和經(jīng)營兜底的情況下，為了優(yōu)化經(jīng)營實現(xiàn)經(jīng)濟目標，“鐵總”突破客運公益性這一隱性承諾的動機只會越來越強烈，并表現(xiàn)出了向公眾轉(zhuǎn)嫁成本的傾向，如根據(jù)“建設(shè)成本、運營成本和乘客的承受能力”三個因素進行定價、“為了提高運輸效率、為貨物列車讓道”而停運普列、為了減少虧損而呼吁放開高鐵票價等，該傾向最終使帶有官方背景和公共色彩的“鐵總”成為了相關(guān)矛盾與沖突指向的焦點。當沖突指向“鐵總”時，面對這一執(zhí)行國家中心任務(wù)的“共和國長子”，隸屬于政府的發(fā)改委、環(huán)保部等行政機構(gòu)和并不獨立的司法機關(guān)很難做到完全中立，更何況部分機構(gòu)還是高鐵規(guī)劃的制定者、資源的配置者和政策的供給者。于是，在“中心-次中心-邊緣”結(jié)構(gòu)中，處于邊緣位置的公眾特別是中低收入群體的獲得感會越來越低，體制內(nèi)單位的公信力也駛?cè)肓瞬粩嗪膿p的快車道。

四、研究結(jié)論與建議

（一）結(jié)論與討論

本文在高鐵普及這一情境下，分析了鐵路客運公共服務(wù)快速升級中的利益配置失衡，以及體制內(nèi)單位公信力的耗損問題。主要研究結(jié)論如下：第一，無論在“單中心供給模式”下，還是在市場化轉(zhuǎn)型中，鐵路客運公共服務(wù)供給中的利益配置均具有失衡性特點。其中，在“單中心供給模式”下，利益配置的天平偏向了普通公眾特別是弱勢群體;在市場化轉(zhuǎn)型中，利益配置的天平則轉(zhuǎn)向了國家、地方政府以及高收入群體。第二，在鐵路客運公共服務(wù)快速升級的過程中，耗損體制內(nèi)單位公信力的事件貫穿于高鐵修建與運營的各個環(huán)節(jié)，且具有反復發(fā)生、傳播廣泛的特點，涉入的體制內(nèi)單位則具有體系化、復合化特征，此種狀態(tài)下，“塔西佗陷阱”初現(xiàn)端倪。第三，在政府主導的投資驅(qū)動型經(jīng)濟增長模式下，“鐵總”既要執(zhí)行投資任務(wù)以便實現(xiàn)經(jīng)濟增長，又試圖借助市場規(guī)則以期實現(xiàn)經(jīng)濟目標，是鐵路客運公益約束不斷被突破、體制內(nèi)單位公信力不斷被耗損的主要成因。這意味著，如果忽略了政府與“鐵總”之間的利益配置問題，將很難解決“鐵總”和公眾之間的矛盾，也很難解決體制內(nèi)單位公信力不斷被耗損的問題。

此外，在利益配置失衡和體制內(nèi)單位公信力耗損的過程中，有三對矛盾尤其值得關(guān)注：其一是，高鐵的中高端定位與公益性運營之間的矛盾;其二是，“鐵總”執(zhí)行投資任務(wù)與優(yōu)化經(jīng)營之間的矛盾;其三是，非市場化環(huán)境與市場化經(jīng)營之間的矛盾。第一個矛盾的癥結(jié)在于，高鐵的中高端定位，本身就隱含著“嫌貧愛富”式特征。此時，即便高鐵運營能夠做到兼顧公益性，在社會階層分化、有效支付能力有別的情況下，該公益性提高的也主要是中高收入群體的福利，而不是低收入者的福利。在中低價列車被大幅減少甚至取消以后，高鐵帶來的社會福利變化更是“此銷彼長”式的而不是和諧共生式的。第二個矛盾的癥結(jié)在于，“鐵總”作為國企，既有政治屬性又有經(jīng)濟屬性。政治屬性要求“鐵總”完成國家規(guī)劃的固定資產(chǎn)投資任務(wù)，以便刺激內(nèi)需、拉動經(jīng)濟發(fā)展、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu);經(jīng)濟屬性則要求“鐵總”自負盈虧、優(yōu)化經(jīng)營。在國家撥款不足的情況下，鐵路投資帶來的巨額債務(wù)，以及高鐵在經(jīng)濟落后地區(qū)的擴張，均與“鐵總”優(yōu)化經(jīng)營目標形成了錯位。第三個矛盾的癥結(jié)在于，在壟斷下，經(jīng)營難以真正實現(xiàn)市場化。有觀點認為，鐵路與其他運輸方式存在市場化競爭關(guān)系，因此鐵路行業(yè)不屬于壟斷行業(yè)。但是在鐵路領(lǐng)域，“鐵總”一家獨大是不爭的實施。在壟斷經(jīng)營中，市場化供給鐵路客運產(chǎn)品與服務(wù)本身就是個悖論，更何況我國的鐵路投資與建設(shè)也不是以市場化為基礎(chǔ)的。

（二）合理配置利益、重塑體制內(nèi)單位公信力的建議

在鐵路客運公共服務(wù)的快速升級中，利益配置失衡是引發(fā)相關(guān)矛盾、耗損體制內(nèi)單位公信力的根本原因。為了解決相關(guān)問題，首當其沖的，就是要結(jié)合中國的國情與實際，建立起一套行之有效的利益均衡機制。當前，我國最大的國情就是中國正處于也將長期處于社會主義初級階段，這一國情決定了經(jīng)濟建設(shè)是國家的中心任務(wù)，決定了經(jīng)濟建設(shè)是解決一切重大問題的關(guān)鍵。這在一定程度上意味著，只要經(jīng)濟建設(shè)這一中心任務(wù)沒有改變，投資在國民經(jīng)濟中的重要地位就不會被撼動。這也意味著，為了實現(xiàn)經(jīng)濟增長，在尚未找到比高鐵更合適、對全國經(jīng)濟更具有拉動作用的投資領(lǐng)域之前，政府投資高鐵的熱情就很難被削弱。此種狀態(tài)下，類似于通過改變政府主導的投資驅(qū)動型經(jīng)濟增長模式，以便優(yōu)化鐵路客運運營這樣的變革較為徹底的建議，雖然具有價值，但卻缺乏現(xiàn)實性。事實上，這也是該模式屢次受到批判，但生命力卻依舊旺盛的主要原因。

在投資驅(qū)動型經(jīng)濟增長模式具有現(xiàn)實基礎(chǔ)，且不易被改變的情況下，基于利益配置失衡問題的直接誘因，我們建議通過調(diào)整投融資結(jié)構(gòu)和通過社會目標約束，解決政府、“鐵總”和公眾之間的利益配置沖突，重塑體制內(nèi)單位的公信力。具體而言，造成“鐵總”與政府之間利益配置失衡問題的直接原因是，在國家直接撥款不足的情況下，“鐵總”以負債的形式承擔了過多的高鐵投資任務(wù)。為了解決該問題，除了要積極引入社會資本以外，在高鐵修建中獲益良多的國家和地方政府也應(yīng)該提高直接投資占比。對于“鐵總”累積的歷史性債務(wù)，則可以按一定的比例將其轉(zhuǎn)化為國債。造成“鐵總”與公眾之間利益配置失衡問題的直接原因在于，“鐵總”有向公眾轉(zhuǎn)移經(jīng)營壓力的取向。為了解決該問題，一方面需要提高“鐵總”經(jīng)營的透明度，另一方面則應(yīng)體現(xiàn)國家和地方政府投資的公益性。換言之，在核算高鐵票價時，需要將由國家和地方政府承擔的投融資成本直接抵扣掉，以體現(xiàn)公共服務(wù)供給的價值邏輯即公平性。在抵扣后，票價主要由“鐵總”以及社會資本承擔的投融資成本、運營成本，以及合理的目標利潤構(gòu)成，以滿足公共服務(wù)供給的行動邏輯即效率性。類似設(shè)計的幾個好處是：第一，國家和地方政府承擔的投融資成本不計入票價，有助于提高國家經(jīng)濟發(fā)展成果的普惠性，也有助于提高高鐵的上座率;第二，國家、地方政府、“鐵總”以及社會資本混合投資，有助于籌集發(fā)展資金，有助于緩解投資驅(qū)動與企業(yè)優(yōu)化經(jīng)營之間的矛盾;第三，通過適度提高國家和地方政府的投資驅(qū)動成本，在一定程度上也有助于避免高鐵發(fā)展的盲目性。

當然，在投融資結(jié)構(gòu)調(diào)整中，政府、“鐵總”和公眾之間的利益配置能否實現(xiàn)均衡，體制內(nèi)單位的公信力能否重塑，還有賴于政府、行政機構(gòu)與司法機關(guān)的權(quán)力能否得到有效約束，有賴于鐵路系統(tǒng)市場化改革的進一步推進，有賴于弱勢群體利益表達機制的構(gòu)建等。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]