王素芬 王一帆

摘 ? 要： 市場經(jīng)濟即法治經(jīng)濟。我國自實行社會主義市場經(jīng)濟以來一直注重法治建設，尤其是十八屆三中全會更是為我國市場經(jīng)濟嵌入了豐富的法治內(nèi)核。但全國立法如何在地方實踐中更好地發(fā)揮作用仍待探討，因此調(diào)整地方立法細化相關制度，即為當下最優(yōu)選擇。保證企業(yè)用工之需求，增強企業(yè)用工的靈活性，降低企業(yè)用工成本等諸項內(nèi)容，乃優(yōu)化營商環(huán)境內(nèi)涵應有之義。遼寧省在優(yōu)化營商環(huán)境中，地方勞動與社會保障制度的細化方案應當增強企業(yè)用工靈活性之制度設計，通過勞動法制度的調(diào)整與適用降低用工成本，快速便捷溫和的勞動爭議解決方式的本土化，統(tǒng)一遼寧省基本養(yǎng)老保險用人單位繳費率，允許工傷保險費分項繳納等等，為勞動與社會保障制度的改革和完善提供有益借鑒，探索出振興遼寧經(jīng)濟的有效對策。

關鍵詞： 營商環(huán)境; 地方政府; 勞動法; 社會保障法

中圖分類號： F279.27 ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼： ?A ? ? ? ? ? ? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.02.017

Abstract： Market economy is the economy governed by law. Since the implementation of the socialist market economy， China has been focusing on the construction of the rule of law. Especially the Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee has embedded a rich core of the rule of law in the market economy of China. However， how the national legislation can play a better role in local practice remains to be explored， so adjusting the local legislation to refine the relevant system is the best choice at present. Ensuring the demand of enterprise employment， enhancing the flexibility of enterprise employment and reducing the cost of enterprise employment are the proper meanings of optimizing the connotation of business environment. In order to optimize the business environment in Liaoning Province， the detailed scheme of the local labor and social security system should enhance the system design of flexibility of enterprise employment， reduce the cost of employment through the adjustment and application of the labor law system， localize the quick， convenient and mild way of solving labor disputes， unify the payment rate of basic pension insurance employers in Liaoning Province， and allow the payment of industrial injury insurance premiums separately， etc.. It is necessary to provide useful reference for the reform and improvement of the labor and social security system， and explore effective countermeasures for the revitalization of Liaonings economy.

Key words： business environment; local government; labor law; social security law

營商環(huán)境是企業(yè)發(fā)展經(jīng)營過程中所涉及的政治、經(jīng)濟、社會和法律環(huán)境的集中體現(xiàn)，也可以說是企業(yè)在運營過程中不同階段所處的環(huán)境及客觀現(xiàn)象的全面概括，其直接表現(xiàn)則是企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的資金、人力、時間、機遇的成本問題。[1]創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境能夠更好地吸引投資，提高企業(yè)自身競爭力、保障市場的公平競爭，成為推動市場經(jīng)濟健康發(fā)展的原動力?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出要“加強完善國內(nèi)貿(mào)易體制改革，健全規(guī)范化發(fā)展環(huán)境” 。優(yōu)化營商環(huán)境這一戰(zhàn)略政策在引領我國經(jīng)濟發(fā)展邁向新常態(tài)的同時，在用人單位的用工問題上也對我國的勞動與社會保障制度帶來了諸多挑戰(zhàn)，亟須通過對勞動與社會保障制度的調(diào)整對此給予回應。

一、調(diào)整勞動與社會保障制度以優(yōu)化遼寧營商環(huán)境的原因分析

良好的法律環(huán)境是優(yōu)化遼寧營商環(huán)境的重要依據(jù)和有力保障，通過對勞動與社會保障制度的調(diào)整從勞動執(zhí)法、勞動司法、勞動立法三方面立體化對地方法律環(huán)境進行建設，為遼寧營商環(huán)境的優(yōu)化保駕護航。

（一）通過勞動與社會保障制度的調(diào)整建立良好的執(zhí)法和司法環(huán)境

我國現(xiàn)行勞動法律體系中，立法者建立了兩種權利救濟途徑以加強勞動保障制度的實施：其一，以私權利救濟途徑為核心而展開的勞動爭議調(diào)解、仲裁、訴訟的勞動爭議處理途徑，即勞動司法或準司法途徑;其二，以公權力途徑展開的以勞動監(jiān)察為核心的勞動行政執(zhí)法途徑。[2]勞動監(jiān)察作為公共行政系統(tǒng)的重要組成部分，其對勞動法的有效實施發(fā)揮至關重要的作用。與“不告不理”的勞動爭議處理途徑相比，勞動監(jiān)察的開展更為主動，勞動爭議處理與勞動監(jiān)察相輔相成，勞動爭議司法程序有效結果的達成也離不開有力的勞動監(jiān)察制度予以配合。勞動與社會保障制度的調(diào)整能夠彌補勞動執(zhí)法制度及勞動爭議處理程序的不足，以此構建良好的執(zhí)法與司法環(huán)境并最終實現(xiàn)實質(zhì)公平與正義。

（二）通過勞動與社會保障制度的調(diào)整展現(xiàn)良好的立法環(huán)境

在優(yōu)化營商環(huán)境的背景下，我國勞動與社會保障制度立法所依托的經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了巨大變化。黨的十九大報告指出：“深化依法治國實踐，推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治。”勞動立法的調(diào)整，在當前依法治國的大背景下，基于法律治理的系統(tǒng)化，應當繼續(xù)堅持勞動法基礎地位為前提，調(diào)整勞動法的同時更要注重勞動立法體制的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，以適應社會發(fā)展規(guī)律，為整個勞動立法改革提供頂層設計與方向性保障。勞動立法還應處理好全國統(tǒng)一立法與地方立法之間的關系。在全國統(tǒng)一立法不能及時調(diào)整，無法契合地方經(jīng)濟發(fā)展之需時，地方性勞動立法（即針對全國統(tǒng)一立法實施方面的解釋性規(guī)范）更應當因時因地而出臺，從而實現(xiàn)勞動立法系統(tǒng)性與有效性，為優(yōu)化營商環(huán)境建造良好的立法環(huán)境。

二、優(yōu)化遼寧營商環(huán)境背景下勞動與社會保障制度調(diào)整所面臨的困境

（一）優(yōu)化遼寧營商環(huán)境背景下勞動保障監(jiān)察執(zhí)法的困境

1.地方有限的勞動執(zhí)法資源同與日俱增的監(jiān)察任務之間的緊張關系。（1）遼寧地方勞動保障監(jiān)察執(zhí)法資源匱乏。各級地方的勞動保障監(jiān)察部門是由其上級主管部門及該地地方政府共同領導。在此種領導模式下，上級勞動保障監(jiān)察主管部門掌握著地方勞動保障監(jiān)察機構業(yè)務的事權。地方政府則主要控制著勞動監(jiān)察部門的人、財、物，即地方勞動監(jiān)察機構所需的執(zhí)法經(jīng)費、配套的人事任免權歸各地方政府負責。這種“雙重領導”的模式也就決定了地方政府可以通過管控人、財、物來影響勞動監(jiān)察執(zhí)法來服從地方利益。受制于人、財、物等資源的限制，各地勞動監(jiān)察機構人員配置難以滿足勞動監(jiān)察任務之需。（2）遼寧省勞動保障監(jiān)察的覆蓋范圍擴大。黨的十七屆三中全會強調(diào)要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)，為貫徹這一要求我國整體的勞動保障監(jiān)察所涉及的范圍從以城鎮(zhèn)為核心轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)全覆蓋。遼寧省因應全國立法其勞動保障監(jiān)察范圍也從城鎮(zhèn)勞動者為主逐步向農(nóng)村各類勞動者廣覆蓋。根據(jù)遼寧省勞動與社會保障廳的最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，到2018年6月為止，同2016年2月相比遼寧地區(qū)新增就業(yè)人數(shù)達44.9萬之多。截至2018年6月遼寧地區(qū)新增用人單位6.7萬，全省用工單位達20余萬戶，這些數(shù)據(jù)中還不包括無法“登記在冊”的用人單位和勞動者。我省正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的特殊階段，微型加工制造業(yè)例如鄉(xiāng)村的小磚窯、小煤礦、小作坊等這些勞動監(jiān)察難以覆蓋的場所數(shù)量龐大。這樣的場所一般呈現(xiàn)位置偏遠、流動性較強、作業(yè)人員的流動率高、組織規(guī)模小等特征，而這些特征在一定程度上也決定了勞動用工的非規(guī)范化，雇主會通過不提供勞動保障、壓低員工的勞動報酬、延長工作時長等措施來提高自身利潤，損害了勞動者合法權益的同時也對市場經(jīng)濟的公平競爭造成一定程度的沖擊。

2. 勞動保障監(jiān)察執(zhí)法行為的不規(guī)范。（1）兼職勞動監(jiān)察員與勞動監(jiān)察協(xié)管員代替專職勞動監(jiān)察員執(zhí)法的情況屢見不鮮。勞動保障監(jiān)察工作應依法遵循受理、立案、調(diào)查、處理、結案五大環(huán)節(jié)。根據(jù)立案、調(diào)查、處罰相分離原則，每個職能部門至少要調(diào)配四人以上才能符合程序合法要求。但遼寧地方的勞動監(jiān)察專職人員人手嚴重不足，為緩解這一局面，遼寧省地方政府通過加強內(nèi)部抽調(diào)的途徑，開展兼職監(jiān)察員或者通過人事合同選聘監(jiān)察員。但是兼職勞動監(jiān)察員無法對整體監(jiān)察活動范圍內(nèi)的綜合業(yè)務直接參與，其檢查也不能夠有效代替行政處理及處罰決定。監(jiān)察協(xié)管員是勞動監(jiān)察部門的合同工，根本沒有監(jiān)察執(zhí)法的權力。[3]（2）勞動監(jiān)察執(zhí)法過程中采取消極保守的監(jiān)察方式。國家近年來出臺多項勞動保障法律法規(guī)、政策來保障勞動者的權益，遼寧省地方的一部分企業(yè)并未完善用工的風險管理機制，在用工管理上存在許多漏洞。某些勞動者則借機以惡意投訴為手段來牟取利益。勞動監(jiān)察在面對這些案件時，往往采取消極保守的執(zhí)法方式，加之由于地方的人力物力財力有限，勞動監(jiān)察部門無法進行有效的調(diào)查取證，使“投訴專業(yè)戶”在與用人單位的博弈中頻頻勝出，加劇了企業(yè)的用工風險及用工成本。（3）勞動監(jiān)察部門針對部分企業(yè)“過度”執(zhí)法侵犯用工單位的自主經(jīng)營權和自主用工權。對于勞動監(jiān)察執(zhí)法行為的判定需要從“不足”和“過度”兩個方面來看，上面提到的現(xiàn)象展現(xiàn)的是勞動監(jiān)察權實施的“不足”，而“過度”則表現(xiàn)為勞動保障監(jiān)察部門的行為超越于職責范圍，在監(jiān)察過程中由于過度監(jiān)察權的實施，造成了勞動者的合法權益受到損害，同時也干擾了企業(yè)合法經(jīng)營管理權的運行。[4]例如：我國《勞動合同法》第85條關于勞動行政部門責令限期支付勞動報酬、加班費或者經(jīng)濟補償?shù)倪@類規(guī)定雖不直接涉及金錢給付義務，但對企業(yè)的用工成本會產(chǎn)生一定程度的影響。如果勞動保障監(jiān)察部門過度地執(zhí)行此類法律規(guī)定的解雇條件，在此情況下企業(yè)很可能被迫地選擇不與勞動者解除勞動合同，當企業(yè)無法及時解雇冗員時，不僅要多支付工資、社會保險等成本，還會造成人浮于事、生產(chǎn)效率下降、錯失發(fā)展機會等無形成本。

（二）優(yōu)化遼寧營商環(huán)境背景下勞動爭議處理機制的困境

據(jù)遼寧省統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，自2017年3月截止至2018年6月，遼寧省地區(qū)審結的勞動爭議案件數(shù)達3.21萬件，與2016年的勞動爭議案件審結數(shù)量相比呈攀升趨勢。在此次調(diào)研中針對勞動爭議發(fā)生時處理程序的問題，專門抽樣調(diào)查了部分具有代表性的企業(yè)并進行了面對面地深入對話，主要針對在發(fā)生勞動糾紛時選擇何種解決糾紛的方式、選擇此種解決糾紛機制的原因、對勞動爭議訴訟之間是否有效銜接進行訪談，現(xiàn)將有關調(diào)研的真實情況的總結及分析闡述如下：

本次調(diào)研結果顯示，遼寧省大多數(shù)企業(yè)在發(fā)生勞動爭議時選擇解決糾紛的途徑時相對而言是更偏向選擇“調(diào)解”程序進行勞動爭議處理而排斥勞動仲裁程序。用工單位認為勞動仲裁制度的設置非但沒有快速、有效地解決勞動爭議，反而使得勞動爭議的處理越發(fā)曲折和復雜，具體排斥勞動仲裁的原因情況匯總?cè)缦拢旱谝?，法院和勞動仲裁委員會間的具體職責沒有得到有效劃分，勞務爭議處理主要是以勞動仲裁委員會為主進行處斷，并以法院為主體實施處理。但在勞務爭議處理過程中，對勞務、勞動的評定是一個較為籠統(tǒng)的概念，在這兩者之間的具體劃分并不是十分明確的，司法職責的不明確給勞動者和相關部門的勞動爭議處理造成了很大障礙，勞動爭議案件的當事人經(jīng)常遭到法院和勞動仲裁機構之間的推諉。第二，勞動仲裁程序的設置，實際上提高了當事人的訴訟門檻。在實踐中勞動仲裁為勞動爭議訴訟的前置程序。在通常情況下，商事仲裁是以當事人的商事仲裁協(xié)議為前提但勞動仲裁并沒有相關規(guī)定。其程序設置的初衷是想要在一定程度上有效簡化爭議處理的方式，但實際上卻加重了維權的負擔。[5]第三，法律法規(guī)關于勞動仲裁的時效規(guī)定較為苛刻。勞動仲裁規(guī)定一年的訴訟時效，比普通民事訴訟時效更短。

（三）優(yōu)化遼寧營商環(huán)境背景下用人單位的用工困境

針對遼寧省用工單位的用工情況，調(diào)研團隊就遼寧省地區(qū)大多數(shù)企業(yè)的勞動合同到期的離職員工情況、無固定期限勞動合同的簽訂情況以及非全日制用工和勞務派遣用工情況進行了統(tǒng)計，并將調(diào)研結果及分析闡述如下：

1. 遼寧省用工單位普遍認可勞務派遣用工方式排斥非全日制用工。由于遼寧省的勞動力市場缺乏靈活性，導致遼寧地區(qū)企業(yè)用工成本負擔過重。但根據(jù)用人單位的反饋情況來看，即使在企業(yè)用工成本加劇的情況下也較少選擇非全日制的用工方式。非全日制用工制度是一種靈活性的用工方式，用人單位參保繳費負擔輕，并可實現(xiàn)雙重甚至多重用工模式，這些都是非全日制用工的優(yōu)勢，但現(xiàn)行的非全日制用工制度也有不足，其界定標準不適應多樣化需求，這也是造成用人單位不太認可的原因：我國法律法規(guī)沒有明確規(guī)定對非全日制延長用工時長應該怎樣處理;多重勞動關系下責任分擔問題以及工傷待遇支付問題等。某些情形下還會造成不簽訂書面合同的舉證僵局問題，導致目前多數(shù)用工單位多以行業(yè)不適合為由拒絕啟用非全日制用工。根據(jù)調(diào)研結果顯示相對于非全日制用工方式，用工單位對勞務派遣的用工方式較為認可，以沈陽機床有限公司為例勞務派遣的勞動者大約可占員工的15%。通過對勞務派遣的途徑展開分析研究發(fā)現(xiàn)，勞務派遣的用工方式可有效降低企業(yè)用工成本的原因主要有以下兩點：（1）勞務派遣可讓企業(yè)的用工成本直接減少。勞務派遣所體現(xiàn)的是企業(yè)直接用工和派遣用工的有效區(qū)分，進一步實現(xiàn)兩種工資分配制度的不同適用，另外在獎金補貼方面也是存在不一樣的分配制度，這樣在一定程度上讓用工成本支出減少。（2）勞務派遣間接降低企業(yè)的用工成本。在勞務派遣用工的情況下，社會保險的繳費責任主體由企業(yè)轉(zhuǎn)移到了勞務派遣單位，勞動報酬的減少在一定程度上也造成了繳費基數(shù)的下降。同時各地區(qū)在繳費費率及基數(shù)范圍的不同現(xiàn)象也是非常明顯的。通過加強各地區(qū)的勞務派遣活動的實施，企業(yè)能夠選擇繳費費率比較低的地區(qū)展開實施。另一方面，我國現(xiàn)在實行的法律并沒有對異地勞務派遣做出詳細規(guī)定，也沒有明確指出異地勞務派遣需要依據(jù)企業(yè)所在地標準繳納社會保險費。這為降低企業(yè)的用工成本提供了合法不合理的法律環(huán)境。

2. 遼寧地區(qū)用人單位面臨的用工成本居高不下。（1）經(jīng)濟補償金的支付加重用人單位負擔。根據(jù)調(diào)研結果顯示遼寧省大部分企業(yè)與勞動者解除勞動合同時，都能夠依法履行《勞動合同法》的相關規(guī)定給予勞動者相應的經(jīng)濟補償，以防止違法行為增加企業(yè)的用工成本。最初我國設計經(jīng)濟補償金制度的目的是為了保護勞動者利益，但在優(yōu)化營商環(huán)境這一大背景下，經(jīng)濟補償金的支付出現(xiàn)了與之不協(xié)調(diào)的狀況：首先，增加了企業(yè)和勞動者解除勞動合同的成本支出，用工時長越久，負擔就越重，用人單位很難背負起不斷增長的壓力。其次，在企業(yè)經(jīng)營遇到困難想要通過裁員予以解決時，由于解約成本過高，反而加重了用人單位的困境。（2）無固定期限勞動合同的簽署限制用工單位的發(fā)展空間。勞動關系中勞資雙方應該是一種雙向選擇、雙方可自愿取舍。然而根據(jù)用人單位的反饋，《勞動合同法》在傾斜保護勞動者利益的同時也限制了用人單位和勞動者之間的雙向選擇。這種單方強制締約體現(xiàn)了單保護而未能實現(xiàn)對雙方利益的兼顧，也對用人單位的利益造成了侵害。[6]我國無固定期限勞動合同的嚴格執(zhí)行，導致企業(yè)在招聘員工時對應聘人員不得不進行嚴格篩選，用工時更是以特別謹慎的態(tài)度與勞動者簽訂勞動合同。目的只在于實現(xiàn)企業(yè)的用工成本最低化，利潤的最大化，這也使得企業(yè)在錄用勞動者時會因此錯失與崗位相匹配的勞動者從而制約企業(yè)的發(fā)展。

（三）用人單位參保繳費難的困境

2018年7月21日中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《國稅地稅征管體制改革方案》中已明確規(guī)定，從2019年1月1日起，我國的社保費將由稅務部門統(tǒng)一據(jù)實征收。這標志著企業(yè)與勞動者之間關系的調(diào)整將迎來新的革命。面臨新政策的頒布，遼寧地方企業(yè)將面臨用人成本上升、轉(zhuǎn)型困難等問題。針對遼寧省用工單位的社會保險的繳納情況，調(diào)研團隊就遼寧省地區(qū)大多數(shù)企業(yè)的社保繳納情況進行了統(tǒng)計并著重對用人單位的社會保險的繳納情況及是否可考慮分行業(yè)繳費的問題進行了了解，并將調(diào)研結果闡述如下：

1. 遼寧省用人單位參保率低的原因分析。針對遼寧地方用人單位社會保險參保率低的原因可歸納為以下三點：第一，對于低收入群體的勞動者來說，他們大多對延長退休年齡，遲延享受退休待遇持不樂觀態(tài)度，認定多數(shù)企業(yè)雖按社保核定最低基數(shù)繳費，但退休后享受的退休待遇難以維持基本生存條件，導致勞動者對繳納社保的信心不足。第二，對于遼寧省勞動密集型的企業(yè)來說，由于現(xiàn)有的市場環(huán)境欠佳，企業(yè)盈利較低，而稅收科目較多，企業(yè)負擔過重難以承擔社會保險繳納的責任，且用人單位從實發(fā)工資中扣除個人社會保險后，所發(fā)工資可能低于同行業(yè)的工資標準導致企業(yè)更難招到合適的勞動者，加之，企業(yè)的員工大多本就不愿參保，用人單位和勞動者為彼此的共同利益便默認不繳納社會保險。第三，從執(zhí)法部門的角度來談，社保執(zhí)法部門如果主動依法履行追繳職權，將與企業(yè)、員工形成對立，實施行政處罰措施對于現(xiàn)存的企業(yè)來講無疑是雪上加霜，行政處罰稍有嚴格便可能導致企業(yè)破產(chǎn)，到底應該嚴格執(zhí)法還是穩(wěn)定地方的就業(yè)格局，在實踐中難以把握，對于此遼寧省的司法實踐也沒有相應的指導意見。

2.新形勢下遼寧地方企業(yè)為繳費面臨生存難。2018年7月20日起，新稅務機構已開展對外工作，隨著2019年1月1日《國稅地稅征管體制改革方案》的實施，新的社保征收格局即將形成。對于基數(shù)合規(guī)，全員都已依規(guī)參保的企業(yè)不受任何影響，但這樣的達標的企業(yè)在遼寧省可謂少之又少。而對于經(jīng)營困難的企業(yè)在新形勢下只有兩條出路，要么是將繳納的社保費用轉(zhuǎn)嫁到職工身上，要么便是走向破產(chǎn)。如果用人單位依然以視法不見的心態(tài)規(guī)避社保的繳納，將被納至誠信系統(tǒng)的黑名單。依據(jù)我國發(fā)改委頒布的《關于在一定期限內(nèi)適當限制特定嚴重失信人乘坐民用航空器》“對于未按相關規(guī)定參加社會保險，且拒不整改;未如實申報社會保險繳費基數(shù)且拒不整改;應繳納社會保險費且具備繳納能力但拒不繳納的，將被列為嚴重失信行為責任人，限制乘坐民用航空器?！比欢?，對于低收入群體的勞動者，如果企業(yè)為了繳納社保而降低職工的工資標準，勢必會出現(xiàn)大范圍的爭議或離職。依據(jù)《勞動合同法》中的相關規(guī)定，在用人單位沒有及時且足額地支付勞動報酬的前提下，勞動者提出與用人單位解除勞動合同的，用人單位還應支付其經(jīng)濟補償金。這也就意味著，勞動密集型且人力成本占比高的用人單位將會被員工離職、用人單位賠償?shù)葎趧訝幾h、無法招錄新員工的“用工荒”等問題所拖累繼而招致企業(yè)關門。[7]

三、優(yōu)化遼寧營商環(huán)境背景下勞動與社會保障制度的具體回應

（一）和諧勞動關系共建機制下實施有效的勞動監(jiān)察

在有限的勞動執(zhí)法資源下，有效的監(jiān)察手段才能提高勞動監(jiān)察的執(zhí)法效率。在勞動保障監(jiān)察部門運用網(wǎng)絡指揮綜合管理系統(tǒng)，可規(guī)范勞動監(jiān)察的工作流程。網(wǎng)絡指揮平臺中的功能板塊設置應嚴格依照勞動保障相關條例進行，根據(jù)案件的接待、預受理、受理、立案、調(diào)查、中止、結案等辦案流程詳細設置對接程序，依照相關法律規(guī)定設定辦理期限，可有效地幫助和監(jiān)督監(jiān)察員規(guī)范執(zhí)法。運用網(wǎng)絡指揮綜合管理系統(tǒng)，亦可實現(xiàn)動態(tài)的監(jiān)管。網(wǎng)絡指揮綜合管理系統(tǒng)平臺分類設置多種功能項，例如，可通過數(shù)字模塊查詢到企業(yè)的基本信息、案件處理情況、書面審查情況等;法律法規(guī)模塊，方便辦案監(jiān)察員及時查詢和學習勞動方面的法律法規(guī);報表的統(tǒng)計與生成模塊，可提升傳統(tǒng)手動填報計算的速度，保證及時性，也可以提升準確率，保證真實性，為勞動監(jiān)察部門對違反勞動用工情況的預判和預警提供真實有效的數(shù)據(jù)支持;主動監(jiān)察模塊，可運用機選的方式由系統(tǒng)根據(jù)監(jiān)察人員的執(zhí)法情況，隨機配對監(jiān)察員與企業(yè)，每月每位監(jiān)察員必須完成系統(tǒng)隨機配對企業(yè)的監(jiān)察任務，并上傳監(jiān)察成果。如此，機器評估后的分配即避免了以往工作的隨意性，同時要求監(jiān)察人員主動上傳監(jiān)察成果，監(jiān)督監(jiān)察員完成既定任務的情況，也對監(jiān)察人員的執(zhí)法情況做了詳細的備案記錄，確保執(zhí)法的公正規(guī)范。

（二）和諧勞動關系共建機制下勞動爭議解決機制的完善

1. 完善裁審銜接的方案設計。2017年11月我國人力資源和社會保障部聯(lián)合最高人民法院為加強勞動人事爭議仲裁與訴訟銜接機制的建設，發(fā)布了《關于加強勞動人事爭議仲裁與訴訟銜接機制建設的意見》。為貫徹落實此《意見》，依法保障遼寧地區(qū)勞動爭議案件當事人的合法權益，切實促進勞動人事關系的和諧發(fā)展，完善遼寧省勞動爭議案件的裁審銜接方案可考慮如下幾點措施：第一，以指導意見、會議紀要等形式統(tǒng)一裁審法律標準。遼寧省高院可與遼寧省仲裁院聯(lián)合出臺關于勞動爭議案件處理的指導意見，指導意見中可具體就勞動合同履行、解除、終止過程中發(fā)生的典型疑難問題統(tǒng)一裁審標準。第二，地方仲裁機構在受理特殊案件時應與當?shù)胤ㄔ航讣幕ネㄖ贫?。在受理重大、疑難的勞動爭議案件后，地方的仲裁機構應該主動地與當?shù)胤ㄔ哼M行溝通，為確保重點案件辦理得正確合理，亦可根據(jù)案情的嚴重程度邀請當?shù)胤ㄔ禾崆敖槿胝{(diào)解、訴前財產(chǎn)保全的預防工作。在地方法院受理了不服勞動仲裁訴訟的案件之后，也應即刻啟動裁審信息的互通機制，主動向當?shù)刂俨脵C構說明案情;仲裁機構也應將相關同一案件的仲裁信息和當事人對裁決的書面意見向法院送達。第三，通過地方立法，規(guī)范財產(chǎn)保全制度。為防止被申請人在仲裁階段轉(zhuǎn)移、藏匿財產(chǎn)致使裁決難以執(zhí)行，當申請人提出財產(chǎn)保全申請之時，仲裁委員會應及時向有管轄權的人民法院移送財產(chǎn)保全申請書、仲裁案件受理通知書等材料，此時人民法院應指定專人負責辦理仲裁委員會移交的財產(chǎn)保全申請。第四，通過地方立法，建立委托查證制度。仲裁委員會對因案件審理需要但又無法自行調(diào)查收集的證據(jù)，可委托轄區(qū)人民法院進行調(diào)查取證，仲裁委員會也應將此類案件后續(xù)審理相關情況及時向人民法院通報。

2. 突出調(diào)解制度在勞動爭議解決中的地位。（1）重構勞動爭議調(diào)解組織。遼寧省地方可建立區(qū)域性、社會化的勞動爭議調(diào)解組織。基于勞動關系自身的特點以及企業(yè)分布的現(xiàn)狀，加之調(diào)解組織自身獨立性因素考量，基層的勞動爭議調(diào)解組織應是獨立于企業(yè)之外的第三方組織。遼寧省可參照2017年遼寧省沈陽市開始實施的《沈陽市勞動爭議調(diào)解條例》中的規(guī)定：“在個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟比較集中的社區(qū)，勞動就業(yè)社會保障服務站可以設立勞動爭議調(diào)解中心，負責勞動爭議調(diào)解工作。”2017年6月沈陽市人民政府辦公廳下發(fā)《關于進一步推進勞動爭議調(diào)處工作的實施意見》中再次強調(diào)“加強勞動關系三方協(xié)調(diào)機制建設。健全由人力資源社會保障部門會同工會及企業(yè)聯(lián)合會、工商聯(lián)、外企協(xié)會等企業(yè)組織組成的市、區(qū)縣（市）兩級協(xié)調(diào)體系?！迸c此同時，地方政府和勞動爭議仲裁委員會應承擔相應引導職責以保證基層勞動爭議調(diào)解委員會經(jīng)濟、政治上的獨立性。政府在重構地方勞動爭議調(diào)解組織的工作中，其職責主要是對區(qū)域勞動爭議調(diào)解委員會的建立進行指導并監(jiān)督其日后工作，并為保障區(qū)域的勞動爭議調(diào)解委員會的日常運作提供權力方面的支持。仲裁委員會則應發(fā)揮其輔助作用，協(xié)助政府部門對勞動爭議調(diào)解委員會的工作進行指導并為其提供業(yè)務上的專業(yè)化咨詢服務，除應對勞動爭議調(diào)解協(xié)議的合法性進行審查，還應負責調(diào)解委員會各方代表的業(yè)務培訓工作。[8]此外，地方財政也應基于現(xiàn)實需要撥款給調(diào)解機構支持其運作，行業(yè)協(xié)會和工作組織也應按一定的比例支持調(diào)解機構的運作經(jīng)費。（2）提高勞動爭議調(diào)解協(xié)議的法律效力等級。勞動爭議調(diào)解協(xié)議是經(jīng)過第三方公示的法律文書，雖本就具有一定的權威性但也應在我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中明確規(guī)定，調(diào)解協(xié)議具有合同約束雙方當事人的效力。加之考慮到勞動爭議案件的性質(zhì)特殊，當事人一方在給予真實正當理由的前提下，可反悔或者不履行調(diào)解協(xié)議。我國一些地方省市在強化勞動爭議調(diào)解協(xié)議的法律效力方面也進行了一些摸索和試驗，如主張在調(diào)解雙方在調(diào)解協(xié)議達成后，調(diào)解雙方可向當?shù)貏趧訝幾h仲裁委員會提出將調(diào)解書置換為勞動仲裁調(diào)解書的申請，置換過的勞動仲裁調(diào)解書一經(jīng)送達則立即發(fā)生效力，在一方當事人不履行時另一方便可依據(jù)勞動仲裁調(diào)解書向法院申請強制執(zhí)行。在遼寧全省范圍內(nèi)可參照沈陽市實施的《沈陽市勞動爭議調(diào)解條例》中的規(guī)定：“經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達成調(diào)解協(xié)議后，雙方當事人認為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請司法確認。因支付拖欠勞動報酬、工傷醫(yī)療費、經(jīng)濟補償或者賠償金事項達成調(diào)解協(xié)議，用人單位在協(xié)議約定期限內(nèi)不履行的，勞動者可以持調(diào)解協(xié)議書依法向人民法院申請支付令?！贝朔N過渡做法可以較好地緩解勞動爭議調(diào)解協(xié)議無執(zhí)行力的問題。

（三）優(yōu)化遼寧營商環(huán)境背景下勞動與社會保障制度的調(diào)整適用

1. 勞動法制度的調(diào)整適用。（1）增強用人單位用工方式靈活性的制度設計。第一，采用“可比較”的原則規(guī)定最低小時工資標準，體現(xiàn)多勞多得 、按勞分配原則。對加班制度展開具體明確，把延長工作時長的標準規(guī)定為每天不超過兩個小時，每周累積不超過十小時。第二，在非全日制用工工傷待遇支付問題上，要適當減少企業(yè)待遇項目的成本支出。在法律許可范圍內(nèi)，企業(yè)與非全日制勞動者可以進行溝通，選擇適用一次性支付的方式。第三，應當在非全日制工與全日制工之間建立可互相轉(zhuǎn)換制度。非全日制與全日制之間需要互相轉(zhuǎn)換的情況是客觀存在的事實，然而我國目前尚無對此方面的規(guī)定。首先，應賦予非全日制和全日制用工的勞動者可暫時轉(zhuǎn)為全日制用工或非全日制用工的申請權利，并明確規(guī)范勞動者的社會保險和工齡連續(xù)問題。其次，應明確禁止用人單位強行將全日制工轉(zhuǎn)為非全日制工。如果用人單位在征得全日制勞動者的書面同意后，將全日制勞動者轉(zhuǎn)為非全日制工的行為有效。但如前所述的這種用工轉(zhuǎn)變，在原則上并不應該受《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》 （四）中所規(guī)定的勞動合同變更后一個月即為永久變更的約束。因為以上提及的用工轉(zhuǎn)變屬于基本勞動形式的轉(zhuǎn)變，而不屬于勞動崗位的轉(zhuǎn)變，且勞動者的同意是其轉(zhuǎn)變的前提。[9]（2）降低用人單位用工成本的制度調(diào)適。第一，減少經(jīng)濟補償金的支付范圍。遼寧省可借鑒《天津市貫徹落實<勞動合同法>若干問題實施細則》中的規(guī)定“在經(jīng)濟補償時應遵循公平、公正、適量、對等的原則”。遼寧省也可依照出臺勞動合同法的實施細則，適度減少勞動者離職時經(jīng)濟補償金支付的范圍，對于存在下列狀況時企業(yè)可以不支付經(jīng)濟補償：用人單位無過失情況下勞動合同的解除;勞動合同期滿的解除及以完成一定工作任務為期限的勞動合同任務期滿的解除;企業(yè)依法宣布破產(chǎn)條件下勞動合同的解除等。第二，調(diào)整經(jīng)濟補償金支付的標準。針對目前我國統(tǒng)一立法中經(jīng)濟補償金支付標準一刀切的不足，在勞動合同法的實施細則中可將離職經(jīng)濟補償金支付標準多元化，可根據(jù)勞動者不同年齡而制定不同的經(jīng)濟補償標準。建議以45周歲為界，對于已滿45周歲的勞動者要給予更充分的保障，可以繼續(xù)適用現(xiàn)有標準，而對于未滿45周歲的勞動者用人單位向其支付的經(jīng)濟補償金標準減半適用。第三，對中小企業(yè)可實行一定范圍內(nèi)的優(yōu)惠待遇。遼寧地區(qū)主要以勞動密集型中小企業(yè)為主，且企業(yè)勞動者可替代程度較高，勞務附加值較低，低端勞動者供給過剩，在勞資關系中勞動者自然處于弱勢的一方，與此同時，企業(yè)也缺乏勞工保護的外在環(huán)境。因此，為加快遼寧省中小企業(yè)的發(fā)展，企業(yè)要不斷提高自身的競爭力之外，政府也要為中小企業(yè)的發(fā)展提供更好的營商環(huán)境，應當對此類型企業(yè)提供優(yōu)待政策，使其免于陷入解雇正當事由和解雇程序的糾紛中，在保護勞動者權益的同時減少雙方成本。

2. 社會保險制度的調(diào)整適用。（1）統(tǒng)一遼寧省基本養(yǎng)老保險用人單位繳費率。社會保險繳費率的高低直接影響著商家投資落戶地址的選擇。近三年來我國政府也明確意識到用人單位社會保險繳費居高不下對于企業(yè)的消極影響，因此降低繳費率一直是社會保險領域的主旋律，但基本養(yǎng)老保險繳費，卻仍然呈現(xiàn)各地費率多樣紛呈的狀態(tài)。遼寧省大連市基本養(yǎng)老保險繳費率按照該市2014年開始實施的《大連市人民政府關于進一步減輕企業(yè)負擔的通知》中明確指出將該市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金繳費費率降低到18%，而遼寧省沈陽市的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金繳費費率始終維持在20%。為避免遼寧地區(qū)用人單位的“候鳥”現(xiàn)象即企業(yè)為了降低成本將其單位搬遷到繳費比例低的城市，促進用人單位之間的公平競爭，我省可參照其他地區(qū)的繳費比例，將企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險繳費比例統(tǒng)一設定為15%-18%之間。（2）允許工傷保險繳費分項繳納以保障用人單位分散用工風險。關于社會保險的分項繳納的實行已有比較成功的先例可循，寧波市允許建筑企業(yè)農(nóng)民工單獨加入工傷保險，并以建設項目為單位，由企業(yè)為農(nóng)民工統(tǒng)一辦理工傷保險登記繳費程序。在開展落實的五年里，寧波市所有建設項目工作人員有效實現(xiàn)了工傷保險全覆蓋。就遼寧省而言，應允許工傷保險繳費分項繳納，便于農(nóng)民工參加工傷保險，如此也能讓施工企業(yè)的事故風險得到有效緩解，保障勞動者的工傷待遇的實現(xiàn)，提高他們的工作積極性，促進安全生產(chǎn)，維護工傷保險體系的可持續(xù)發(fā)展。為了切實保障和服務好建設工程項目工傷保險工作，人力資源與社保部門應該加強內(nèi)部工作制度建設，簡化辦事流程和管理辦法，為建設項目施工主體參加工傷保險登記、工傷認定、勞動能力評定、待遇支付等環(huán)節(jié)指明方向，在政府服務中心建立專門經(jīng)辦工作窗口，提供快捷人性化的一站式服務，全面提升工傷保險工作管理服務效能。

綜上所述，優(yōu)化營商環(huán)境，振興遼寧經(jīng)濟勢在必行。但營商環(huán)境的優(yōu)化又是一項系統(tǒng)工程，需要充分調(diào)動社會、政府、企業(yè)與個人各方的積極性，多方參與，共同努力。勞動與社會保障制度在優(yōu)化遼寧營商環(huán)境中則需要不同調(diào)整相關制度安排，堅持以市場經(jīng)濟為主導，政府與企業(yè)各司其職共同促進遼寧經(jīng)濟的發(fā)展，唯此才能真正改善遼寧營商環(huán)境，進而實現(xiàn)遼寧經(jīng)濟的振興。

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[責任編輯、校對：楊栓保]