馬健美（渤海大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧錦州121013）

一、研究背景

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是黨中央應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)、國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)做出的重大決策，是貫徹落實(shí)“五大發(fā)展理念”的具體實(shí)踐，是推動(dòng)我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力水平整體提升的良策。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重在解決結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，要求從供給鏈和生產(chǎn)端入手，將發(fā)展方向鎖定新興產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新領(lǐng)域，創(chuàng)造出新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必然依賴在創(chuàng)新基礎(chǔ)上的效率提高，而改革所強(qiáng)調(diào)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化、要素升級(jí)，其核心都是創(chuàng)新，其中科技創(chuàng)新又是所有創(chuàng)新的核心?？萍紕?chuàng)新對(duì)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的巨大作用，就在于可以幫助解決當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)供需錯(cuò)配的問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶來(lái)的外部性問(wèn)題。

為全面貫徹黨的十九大精神，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，遼寧必須堅(jiān)持把創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展作為優(yōu)先戰(zhàn)略，堅(jiān)持依靠科技創(chuàng)新，有效激發(fā)創(chuàng)新活力和創(chuàng)造潛能，為遼寧老工業(yè)基地全面振興提供科技支撐。為此，遼寧省人民政府先后頒布了《關(guān)于貫徹“國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要”建設(shè)科技強(qiáng)省的實(shí)施意見(jiàn)》《遼寧省強(qiáng)化實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新深化發(fā)展的政策措施》和《關(guān)于全面加強(qiáng)基礎(chǔ)科學(xué)研究的實(shí)施意見(jiàn)》等文件以進(jìn)一步支持科技創(chuàng)新。但由于各項(xiàng)創(chuàng)新激勵(lì)政策建立時(shí)間較短且執(zhí)行過(guò)程中尚存在一些不足，政策效果尚未發(fā)揮充分。

二、遼寧省財(cái)政政策支持科技創(chuàng)新存在的問(wèn)題

（一）政府財(cái)政科技投入規(guī)模小且呈下降趨勢(shì)

財(cái)政科技投入在一定時(shí)期內(nèi)仍是遼寧省創(chuàng)新活動(dòng)的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，但近年來(lái)遼寧的財(cái)政科技支出規(guī)模偏小且增速波動(dòng)較大。從表1 可以看出：一方面，從2008—2013年，遼寧財(cái)政科技投入總量雖逐年增加，但占整個(gè)財(cái)政支出比重較低且增長(zhǎng)不規(guī)律，而2014—2017年，遼寧財(cái)政科技投入總量及占整個(gè)財(cái)政支出比重均呈現(xiàn)明顯下降趨勢(shì)，到2017年占比僅為1.19%，明顯低于全國(guó)3.5%左右的水平（見(jiàn)圖1）及主要兄弟省份的水平（見(jiàn)圖2）；另一方面，近十年來(lái)R&D 經(jīng)費(fèi)支出占遼寧地區(qū)生產(chǎn)總值之比基本維持在1.5%—1.6%左右（2008年和2015年占比更低）。這與《遼寧省實(shí)施科技成果轉(zhuǎn)化三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱“遼政辦發(fā)[2018]22 號(hào)”）提出的2.3%的目標(biāo)還有一定差距。而且，按照國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)，R&D 經(jīng)費(fèi)支出占GDP 的比重在1.5%—2%之間的地區(qū)是具備一定創(chuàng)新能力的，只有大于2%的地區(qū)才被認(rèn)為創(chuàng)新能力較強(qiáng)。綜上，遼寧在支持科技創(chuàng)新的財(cái)政投入水平上還有待提高。

表1 2008—2017年遼寧省財(cái)政科技支出相關(guān)數(shù)據(jù)單位：億元

圖1 全國(guó)和遼寧省財(cái)政科技支出占財(cái)政總支出的比重單位：%

圖2 遼寧省與主要兄弟省份財(cái)政科技支出占財(cái)政總支出的比重單位：%

（二）政府財(cái)政科技投入結(jié)構(gòu)不合理

科技創(chuàng)新體系由基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展三部分構(gòu)成，其中基礎(chǔ)研究是一切創(chuàng)新活動(dòng)的根本，是科技創(chuàng)新能力可持續(xù)發(fā)展的重要保障。從基礎(chǔ)研究在各國(guó)財(cái)政投入中的發(fā)展軌跡來(lái)看，工業(yè)化國(guó)家往往經(jīng)歷了先高后低的發(fā)展趨勢(shì)，隨著科技水平的不斷提高，基礎(chǔ)研究所占的比重有所下降，但一般也維持在10%—20%左右的水平[1]。

圖3 2008—2016年遼寧省及全國(guó)基礎(chǔ)研究占R&D經(jīng)費(fèi)比重

就遼寧情況，從圖3 可以看出，2013年以前，遼寧基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占R&D 經(jīng)費(fèi)支出比重基本在3%左右，這一水平雖然2014年和2015年有所提高，卻在2016年再次下降，雖略高于全國(guó)5%左右的水平，但仍增長(zhǎng)不穩(wěn)定且不連續(xù)，而且明顯低于發(fā)達(dá)地區(qū)10%—20%水平，說(shuō)明遼寧財(cái)政在基礎(chǔ)研究上的投入不充足，不利于遼寧創(chuàng)新能力的持續(xù)穩(wěn)定提高。

（三）政府財(cái)政科技投入缺乏科學(xué)性

科學(xué)的財(cái)政科技投入應(yīng)有效地促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，有效促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化。但遼寧的財(cái)政科技投入在方式和管理模式上欠科學(xué)。

首先，財(cái)政科技投入方式單一。雖然《遼寧省科技專項(xiàng)資金管理暫行辦法》（2017年）的第五條規(guī)定：“科技專項(xiàng)支持方式主要有無(wú)償資助、貸款貼息及獎(jiǎng)勵(lì)”，但長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政直接撥款一直是遼寧支持科技創(chuàng)新發(fā)展的一種重要形式。隨著政府對(duì)企業(yè)科技創(chuàng)新投入的不斷加大，企業(yè)的尋租等行為也不斷出現(xiàn)，在一定程度上弱化了財(cái)政直接撥款的作用，降低了財(cái)政科技投入的使用效率和回報(bào)率。

其次，財(cái)政科技投入管理模式多頭分散，極易造成溝通不暢，難以實(shí)現(xiàn)資源共享。當(dāng)前，遼寧科技創(chuàng)新主要由省財(cái)政廳和省科技廳牽頭，省教育廳、省科協(xié)、省發(fā)改委，中科院沈陽(yáng)分院等部門(mén)分別配合。各部門(mén)分別支持了一些推動(dòng)科技創(chuàng)新的項(xiàng)目，但由于信息不對(duì)稱，可能使得一些項(xiàng)目交叉或重復(fù)，造成科技專項(xiàng)資金的浪費(fèi)。而且不同的資金管理部門(mén)對(duì)資金投入的側(cè)重點(diǎn)也存在差異，可能使得資金投入分散或減額，影響科技專項(xiàng)資金的使用效率。

再次， 財(cái)政科技投入的績(jī)效考核機(jī)制不健全。財(cái)政部門(mén)主要負(fù)責(zé)審核科技專項(xiàng)的項(xiàng)目預(yù)算，科技部門(mén)主要負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行分析、檢查和監(jiān)督，這就容易造成經(jīng)費(fèi)管理和項(xiàng)目管理政策不協(xié)調(diào)。另外，某些項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)在使用過(guò)程中未按預(yù)算執(zhí)行或用發(fā)票沖抵套取科研經(jīng)費(fèi)等情況也司空見(jiàn)慣[2]，說(shuō)明財(cái)政科技投入的監(jiān)督和考核制度仍不完善，直接導(dǎo)致財(cái)政科技投入的使用效率低下或浪費(fèi)。

（四）政府采購(gòu)的激勵(lì)功能發(fā)揮不充分

政府采購(gòu)的激勵(lì)功能發(fā)揮不充分，對(duì)自主創(chuàng)新的拉動(dòng)作用有限。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是受企業(yè)規(guī)模限制。在遼寧省財(cái)政廳《關(guān)于進(jìn)一步深化政府采購(gòu)管理制度改革意見(jiàn)》中，雖提到“按規(guī)定預(yù)留一定比例的政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算額度專門(mén)面向中小微企業(yè)采購(gòu)”，但仍顯示出政府采購(gòu)?fù)鶅A向于注冊(cè)資本達(dá)到一定規(guī)模、產(chǎn)品銷售額達(dá)到一定量級(jí)的企業(yè)，處于起步階段的中小微企業(yè)得到政府采購(gòu)支持的難度較大，一些來(lái)自此類企業(yè)中的創(chuàng)新產(chǎn)品因沒(méi)有過(guò)大規(guī)模銷售而很難進(jìn)入政府采購(gòu)的清單。二是促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的政府采購(gòu)制度不夠健全。政府采購(gòu)對(duì)創(chuàng)新體系的支持主要集中在對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品的采購(gòu)，即對(duì)產(chǎn)成品的采購(gòu)，這說(shuō)明政府采購(gòu)主要支持了創(chuàng)新鏈條中的技術(shù)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，而產(chǎn)品在開(kāi)發(fā)和研究階段的風(fēng)險(xiǎn)仍由企業(yè)承擔(dān)，不利于企業(yè)主動(dòng)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新與研發(fā)[3]。

三、促進(jìn)遼寧科技創(chuàng)新的財(cái)政政策建議

（一）穩(wěn)步加大政府財(cái)政科技投入規(guī)模

遼寧省在“遼政辦發(fā)[2018]22 號(hào)”中提出要加強(qiáng)省級(jí)財(cái)政科技投入，以重點(diǎn)解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重大科學(xué)問(wèn)題和關(guān)鍵共性技術(shù)問(wèn)題。省政府應(yīng)根據(jù)文件精神，依法制定并落實(shí)政府財(cái)政科技投入的穩(wěn)定長(zhǎng)效增長(zhǎng)機(jī)制，應(yīng)在相關(guān)政策中明確規(guī)定研發(fā)經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重及財(cái)政科技投入占財(cái)政總支出的比重。

關(guān)于研發(fā)經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，省政府在2017年頒布的《關(guān)于貫徹“國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要”建設(shè)科技強(qiáng)省的實(shí)施意見(jiàn)》中，明確提出到2020年R&D 經(jīng)費(fèi)支出占地區(qū)生產(chǎn)總值比重達(dá)到2.5%，到2030年此比重超過(guò)2.8%。

關(guān)于財(cái)政科技投入占財(cái)政總支出的比重，省政府在編制財(cái)政預(yù)算支出時(shí)，一要確保實(shí)現(xiàn)科技投入的增幅高于財(cái)政總支出的增幅，以切實(shí)扭轉(zhuǎn)遼寧省財(cái)政科技投入逐年下滑的趨勢(shì)；二要充分貫徹落實(shí)我國(guó)《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的要求，保證財(cái)政科技投入的增幅略高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增幅?；谶|寧實(shí)際，2017年省財(cái)政總支出同比增長(zhǎng)5.8%， 省財(cái)政經(jīng)常性收入在經(jīng)歷2014年和2015年的遞減后，2016年和2017年同比增長(zhǎng)分別為3.4%和8.6%，再結(jié)合全國(guó)科技投入占財(cái)政支出的平均水平，建議遼寧省科技投入占財(cái)政預(yù)算支出比重達(dá)到6%左右，并穩(wěn)定遞增。

（二）逐步優(yōu)化政府財(cái)政科技投入結(jié)構(gòu)

遼寧在穩(wěn)步加大政府財(cái)政科技投入規(guī)模的同時(shí)還要逐步優(yōu)化政府財(cái)政科技投入結(jié)構(gòu)。聚焦重大關(guān)鍵問(wèn)題，積極開(kāi)展面向產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究，在關(guān)鍵或核心技術(shù)取得突破的基礎(chǔ)上開(kāi)展集成創(chuàng)新，推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，為遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供源頭科技供給和創(chuàng)新支撐。

加大對(duì)基礎(chǔ)研究的支持，一要完善財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)研究的支持機(jī)制，保證對(duì)高等學(xué)校、科研院所等科研單位的長(zhǎng)期穩(wěn)定支持。對(duì)財(cái)政基礎(chǔ)研究的投入采用預(yù)算管理的形式加以規(guī)范，提高基礎(chǔ)研究占R&D 經(jīng)費(fèi)的比重，確定比重值的基數(shù)和浮動(dòng)區(qū)間，根據(jù)當(dāng)年預(yù)算支出情況在一定范圍內(nèi)合理浮動(dòng)。二是指導(dǎo)和鼓勵(lì)高等學(xué)校、科研院所和骨干企業(yè)承接落實(shí)國(guó)家科技重大項(xiàng)目，努力爭(zhēng)取國(guó)家各類科技計(jì)劃的資金支持。三是引導(dǎo)企業(yè)加大對(duì)基礎(chǔ)研究的投入規(guī)模?；诨A(chǔ)研究公共產(chǎn)品的屬性，基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)絕大多數(shù)來(lái)源于政府財(cái)政科技投入[4]，而企業(yè)更傾向于易轉(zhuǎn)化、易形成收益的應(yīng)用研究與試驗(yàn)發(fā)展，因此省政府可以以委托、聯(lián)合等方式對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新予以支持，建立政府與企業(yè)的基礎(chǔ)研究聯(lián)盟，幫助企業(yè)克服基礎(chǔ)研究的外溢性，引導(dǎo)企業(yè)加大對(duì)基礎(chǔ)研究投入。

（三）科學(xué)規(guī)劃政府財(cái)政科技投入方式

要使政府財(cái)政科技投入趨于科學(xué)化、合理化，就必須從轉(zhuǎn)變財(cái)政科技投入方式、改善財(cái)政科技投入管理模式和完善績(jī)效考核機(jī)制入手。

轉(zhuǎn)變財(cái)政投入方式就是要逐步改變以財(cái)政撥款為主的直接且單一的科技投入方式，將投入逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹萍紕?chuàng)新的投入機(jī)制、投入環(huán)境等方面，形成“機(jī)制推動(dòng)型”投入方式[5]。支持企業(yè)成為科技投入和科技創(chuàng)新的主體，同時(shí)通過(guò)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)鼓勵(lì)更多社會(huì)力量參與科技創(chuàng)新。這就要求：一要建立科技型中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基金；二要加大對(duì)科技創(chuàng)新孵化器及科技園區(qū)的支持力度；三要注重對(duì)創(chuàng)新人才的培養(yǎng)。

改善財(cái)政科技投入管理模式，就是要改變科技資金管理部門(mén)多，體系分割嚴(yán)重、政府資金與非政府資金相互分立等情況造成的有限的科技投入更加分散的情況。我們應(yīng)該通過(guò)“頂層設(shè)計(jì)”和“統(tǒng)一規(guī)劃”使資源和數(shù)據(jù)形成共享平臺(tái)。建議由省科技廳作為“頂層”，根據(jù)遼寧省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，結(jié)合其他涉及項(xiàng)目研究與管理部門(mén)的實(shí)際需要，通過(guò)共享平臺(tái)對(duì)資源進(jìn)行整合，進(jìn)而統(tǒng)一設(shè)計(jì)并規(guī)劃待研項(xiàng)目，資金可以由省財(cái)政廳統(tǒng)一調(diào)配，相關(guān)信息都通過(guò)共享平臺(tái)發(fā)布，這樣就可以有效避免重復(fù)立項(xiàng)、資金分散、資金使用效率低下等弊端。

完善績(jī)效考核機(jī)制要從以下三方面著手：一是建立科研經(jīng)費(fèi)的使用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)包括評(píng)價(jià)方法和賦分標(biāo)準(zhǔn)，以量化考核的方式對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的使用情況進(jìn)行評(píng)分，達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)才能認(rèn)定經(jīng)費(fèi)使用合理。這一步可以由科研經(jīng)費(fèi)使用部門(mén)進(jìn)行自查。二是制定科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效考核機(jī)制[6]?？己藱C(jī)制應(yīng)包括對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的事前、事中和事后管理和監(jiān)督的全過(guò)程，每個(gè)階段都要有完整的考核標(biāo)準(zhǔn)和章程，經(jīng)費(fèi)使用全過(guò)程都符合標(biāo)準(zhǔn)才能認(rèn)定合格。這一步可以由科技廳監(jiān)管。三是引入第三方對(duì)科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效考核進(jìn)行考評(píng)，以確保考評(píng)的公正性。

（四）充分發(fā)揮政府采購(gòu)的激勵(lì)功能

政府采購(gòu)是激勵(lì)創(chuàng)新的一項(xiàng)重要公共政策，在激勵(lì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新方面發(fā)揮著重要作用。充分發(fā)揮政府采購(gòu)的激勵(lì)功能，健全政府采購(gòu)支持科技創(chuàng)新的制度，首先要對(duì)遼寧省重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)研究的項(xiàng)目建立政府采購(gòu)的強(qiáng)制性條款，制定詳細(xì)的采購(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品的相關(guān)政策，對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行進(jìn)行全程監(jiān)督管理。其次，要?jiǎng)討B(tài)管理政府采購(gòu)中創(chuàng)新產(chǎn)品的目錄，對(duì)具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)品優(yōu)先安排采購(gòu)預(yù)算，實(shí)行“政府首購(gòu)”。再次，對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品給予一定的價(jià)格優(yōu)惠，允許創(chuàng)新產(chǎn)品在競(jìng)標(biāo)過(guò)程中價(jià)格略高于其他同類產(chǎn)品，特別是對(duì)于節(jié)能環(huán)保型創(chuàng)新產(chǎn)品可以給予更多價(jià)格傾斜。最后，擴(kuò)大對(duì)中小微企業(yè)的創(chuàng)新產(chǎn)品的采購(gòu)比例，鼓勵(lì)中小微企業(yè)開(kāi)發(fā)和利用創(chuàng)新科技的熱情。