畢曉紅，周 靜，唐懿瀅，畢 東（云南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院）

基層公共文化服務(wù)體系中的“建、管、用”是基層公共文化服務(wù)體系建設(shè)中極為重要的內(nèi)容，是一項系統(tǒng)的、復(fù)雜的、長期的、實在的文化惠民工程。近年來，特別是提倡創(chuàng)建國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)以來，許多基層單位在上級部門的指導(dǎo)和支持下，開展了基層綜合性文化服務(wù)中心的“建、管、用”等相關(guān)工作并取得了顯著的成績，但是在這個過程中也存在著一系列的問題，文章以地處邊疆民族地區(qū)的第一批創(chuàng)建國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)建設(shè)的云南省騰沖市為例，對其基層公共文化服務(wù)體系建設(shè)進行調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)邊疆民族地區(qū)在基層公共文化服務(wù)體系建設(shè)中存在的問題并提出相應(yīng)的對策和建議。

1 騰沖市基本概況

騰沖市位于云南省西部，距昆明606公里，1913年設(shè)縣，2015年撤縣并市，全市國土面積5，845平方公里，轄11鎮(zhèn)7鄉(xiāng)，共有220個行政村（社區(qū)），全市有漢族、回族、傣族、佤族、傈僳族、阿昌族等25個民族，2016年末，總?cè)丝?8.27萬人，其中少數(shù)民族人口5.2萬人。近年來，先后被授予“全國文化模范縣”“邊疆文化長廊建設(shè)先進單位”“全國農(nóng)村精神文明建設(shè)先進縣”，并蟬聯(lián)“全國文化先進縣”等榮譽稱號。［1]

2 騰沖市公共文化服務(wù)體系的現(xiàn)狀分析

2.1 騰沖市基層公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況分析

通過對騰沖市基層公共文化服務(wù)體系的建設(shè)情況進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)騰沖市在公共文化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面相對完善（見表1）。

表 1 2017年騰沖市基層公共文化服務(wù)體系的建設(shè)情況

（1）圖書館。截至2017年底，騰沖市已建成3個圖書館，分別是騰沖市圖書館、和順圖書館和綺羅圖書館，三館總藏書量約為23.15萬冊。另外，文化站和農(nóng)家書屋的藏書量約為56.64萬冊。2017年，圖書館全年接待人數(shù)為15萬人次，人均到館數(shù)為0.22次，書刊文獻外借冊次14萬冊，平均每冊藏書年流通率0.18次，圖書館每年新增圖書2.7萬冊，人均年增新書0.04冊，讀者總體滿意率為80%。

（2）文化館。騰沖市先后爭取到國家和地方各級配套資金1，000多萬元，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站均按綜合文化站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)，全面實現(xiàn)獨立建站，設(shè)置率100%，內(nèi)設(shè)多功能廳、圖書閱覽室、培訓(xùn)教室和電子閱覽室等功能，集報刊閱覽、廣播影視、宣傳教育、文藝演出、科普培訓(xùn)、體育健身、青少年校外活動、老年活動等綜合性功能為一體，功能完備率達100%。同時，將所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站都建成了各具特色的“鄉(xiāng)情展室”來滿足當(dāng)?shù)厝罕姷男枨蟆?/p>

（3）村級綜合文化服務(wù)中心。目前村級文化服務(wù)中心建成的僅有兩個，其他的都是以文化大院的形式存在著，其資金來源主要包括村民自籌、縣級補助和上級文化行政部門支持，同時，還有財政、民政等相關(guān)部門的支持。這些文化服務(wù)場所在建管用等方面存在一定的困難和問題。

2.2 騰沖市基層公共文化活動的開展情況

在對騰沖市公共文化活動的組織和管理調(diào)查時，發(fā)現(xiàn)騰沖市地方政府在實施國家對公共文化活動服務(wù)要求的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造出了符合當(dāng)?shù)孛褡逄厣墓参幕顒樱顒又饕ā皻g樂鄉(xiāng)村大家樂”系列文化創(chuàng)建活動、“文化育民”活動、文藝精品創(chuàng)作活動等，這些活動都秉承著服務(wù)群眾、滿足群眾需求的理念，對活動內(nèi)容進行不斷創(chuàng)新和發(fā)展（見表2）。如，依托傈僳族刀桿節(jié)、傣族潑水節(jié)、阿昌族阿露窩羅節(jié)等傳統(tǒng)節(jié)日舉辦重大節(jié)慶活動，充分挖掘民族民間文化資源，開展群眾喜聞樂見的文體活動，形成特色和品牌。另外，為了提升文化活動的服務(wù)質(zhì)量，騰沖市地方政府還不時地對這些文化活動的參與人員進行專業(yè)的培訓(xùn)，以此來保障文化活動對滿足群眾需求的有效性和針對性。除此之外，地方政府也在積極落實政府購買公共文化服務(wù)，如，科技、文化、衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”“千場節(jié)目下鄉(xiāng)村”“示范區(qū)宣傳演出”活動。其中，廣播電視“村村通”和農(nóng)村數(shù)字電影放映等政府購買公共文化服務(wù)惠民工程，讓黨和政府的文化惠民政策溫暖千家萬戶，并取得了較好的社會效益。

表2 2017年騰沖市基層公共文化活動的開展情況

2.3 騰沖市基層公共文化服務(wù)保障情況

（1）人才的保障方面。騰沖市共轄11鎮(zhèn)7鄉(xiāng)，截至2017年底，有220個行政村（社區(qū)），在編的文化干部95人，在崗人數(shù)41人，其中，政府向社會購買公益性崗位的有北海鄉(xiāng)、騰越鎮(zhèn)、滇灘鎮(zhèn)、中和鎮(zhèn)4個綜合文化站，每個文化站1人，遠低于國家規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站人員編制不少于3名的要求，按照國家規(guī)定行政村和社區(qū)有至少1名財政補貼的文化管理員（文化輔導(dǎo)員）的要求，騰沖市220個行政村（社區(qū)）至少應(yīng)該有220個財政補貼的文化管理員，但是現(xiàn)實中根本沒有達到這樣的標(biāo)準(zhǔn)，而且與標(biāo)準(zhǔn)的距離相差甚遠，這樣的人員配置根本無法滿足廣大群眾對于文化人員的基本需求。

（2）社會參與保障方面。2017年騰沖市常住人口68.27萬。近年來，騰沖市基層群眾每年參與公共文化活動的人數(shù)僅有20余萬人次，僅占總?cè)丝诘娜种蛔笥摇Ａ硗?，全市的文化志愿者注冊人?shù)僅有168人，而且沒有相關(guān)行業(yè)、企業(yè)參與到基層公共文化服務(wù)建設(shè)中，僅靠基層文化部門單打獨斗，文化服務(wù)的力量顯然不能夠滿足基層群眾多樣化的文化需求。

（3）資金保障方面。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2014年，市級財政用于文化建設(shè)支出資金為12,839萬元，占財政總支出的2.59%；2015年為13,113萬元，占財政總支出的2.52%；2016年為12,904萬元，占財政總支出的2.28%。由此可見，用于基層公共文化服務(wù)的資金在總資產(chǎn)中所占的比例相對較少，遠遠低于同級財政一般預(yù)算收入的增長比例，使得基層相關(guān)單位在具體開展公共文化服務(wù)過程中，經(jīng)費預(yù)算顯得捉襟見肘。［1]

3 邊疆民族地區(qū)基層公共文化服務(wù)體系建設(shè)中存在的問題及原因

3.1 領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，資金投入不足

（1）邊疆民族地區(qū)由于地域、環(huán)境等的原因，經(jīng)濟建設(shè)成了當(dāng)?shù)馗黜椆ぷ鞯闹匦?，并且部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管文化工作的領(lǐng)導(dǎo)由于不是專業(yè)人員出身，對文化工作的重要性和相關(guān)業(yè)務(wù)不熟悉，對文化工作支持不夠，使得基層公共文化的供給和服務(wù)環(huán)節(jié)缺乏針對性和有效性。

（2）在國家的積極倡導(dǎo)下，目前全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對建設(shè)文體活動場所的認識程度、熱情和積極性都很高，但是由于地方經(jīng)濟又相對落后，建設(shè)補助資金有限，且建設(shè)資金采取先建后補的政策，資金到位不及時，再加上地方籌資困難，導(dǎo)致公共文化建設(shè)的積極性大打折扣，公共文化服務(wù)的有效性也會大大降低。以自然村文化大院為例，根據(jù)騰沖市示范性文化大院建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)要求，每個市級文化大院示范點除去土地購置及群眾投工投勞外，至少需要投入40萬元以上才能建成并發(fā)揮各項職能，而現(xiàn)實中每個市級文化大院示范點只有10萬元的補助資金，地方政府對文化大院的扶持投入資金不足，導(dǎo)致文化大院難以發(fā)揮應(yīng)有的社會作用。

3.2 公共文化服務(wù)的管理不到位

（1）基礎(chǔ)設(shè)施的管理方面。根據(jù)走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多基層文化站和綜合文化服務(wù)中心存在著重建設(shè)輕管理的問題。國家近幾年雖對文化建設(shè)的經(jīng)費投入不斷增長，但經(jīng)費劃撥卻采用“一刀切”的方式，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟落后地區(qū)，政府財政的配套資金都是相同的。地方政府從政績考慮，將財政支出的重點放在城市，用于農(nóng)村地區(qū)的資金投入少之又少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、村級文化活動室往往因缺少資金支持無法開展正常服務(wù)。如，自然村文化大院建成后的管理主要由村民小組或文藝隊負責(zé)，極少有專人負責(zé)，由于無專項管理經(jīng)費，自然村文化大院多數(shù)只能保證群眾開展紅白理事及室外活動。在圖書館、文化館等的開設(shè)時間上，與廣大群眾的工作時間相沖突，導(dǎo)致開放時間內(nèi)沒有群眾去借閱，而群眾需要借閱之時圖書館、文化館等又處于閉館狀態(tài)，文化資源的利用率較低。此外，地方政府很多時候只在乎前期建設(shè)，而極少關(guān)注后期的可持續(xù)發(fā)展。如許多新建的文化站，有漂亮的房子，里面卻沒有文化產(chǎn)品；有的活動室設(shè)備損壞，村一級管理部門沒有多余經(jīng)費進行維修。

（2）專職和兼職文化人員的管理方面。調(diào)研中了解到有幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至僅有的一個文化站長也經(jīng)常被抽調(diào)參與鎮(zhèn)里所謂的“中心”工作，還有幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站長變動頻繁，導(dǎo)致有的文化站站長工作業(yè)務(wù)不熟悉，工作有脫節(jié)現(xiàn)象；而且有大部分文化干事都是兼職人員，導(dǎo)致文化干事隊伍總體上穩(wěn)定性差、變動頻繁，嚴重影響了文化工作的開展；部分文化干事責(zé)任心不強，個別文化干事不履職。出現(xiàn)這種問題的根本原因是該鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對文化工作不重視，對文化工作的思想認識不足，對文化工作的具體業(yè)務(wù)及業(yè)務(wù)量不了解。

（3）文化活動的管理方面。為了豐富基層公共文化活動，基層地方政府鼓勵由地方群眾自發(fā)組織業(yè)余的文藝隊伍，但是在此過程中并沒有對這種隊伍及其文藝活動的性質(zhì)、任務(wù)進行正確的組織和引導(dǎo)，使得許多鄉(xiāng)村業(yè)余文藝隊在發(fā)展中無論是數(shù)量還是質(zhì)量，都存在較大的差距，總體演出水平不高，節(jié)目大多簡單雷同，缺乏優(yōu)秀的創(chuàng)作人員；部分文藝隊組織松散，人員變動頻繁，難于開展常規(guī)性的活動。由于疏于管理，有的文藝隊有上演低俗節(jié)目現(xiàn)象，很難形成高質(zhì)量的文化活動隊伍。［2]

3.3 文化站免費開放工作有效性不高

（1）文化站免費開放工作的常態(tài)化是創(chuàng)建國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)的基本要求，而在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，騰沖市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部分文化站免費開放工作基本處于停滯狀態(tài)，只有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠正常開展，但開展情況也不容樂觀。① 部分文化站相關(guān)功能室被占作他用。② 開放范圍不廣。③ 時間保障不足，在沒有人的情況下有的文化站直接處于閉館狀態(tài)，或處于不完全開放狀態(tài)。④ 內(nèi)容單調(diào)，雖提供的內(nèi)容都是按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)書單來進行購買，但未能充分考慮到民族地區(qū)群眾的真正需求，從而造成資源的閑置和浪費。

（2）免費開放專項資金使用效益低。① 部分文化站長缺乏工作主動性，沒有制定合理的資金使用計劃。② 部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)不重視文化工作，對文化站提出的免費開放資金使用計劃不支持，甚至對該資金的使用處處設(shè)限。③ 大部分文化站反映，免費開放資金劃撥到鄉(xiāng)鎮(zhèn)上，文化站沒有自主權(quán)，資金不能正常用于文化工作的需要，且報賬手續(xù)復(fù)雜，簽字困難。

3.4 公共文化供給模式單一，產(chǎn)品供給不足

文化產(chǎn)品是我國農(nóng)民享受公共文化服務(wù)的載體，文化產(chǎn)品和服務(wù)水平直接影響了我國農(nóng)民的文化生活質(zhì)量。目前，我國農(nóng)村公共文化供給主體模式仍是采用以政府為主導(dǎo)的單一供給模式，這種政府單向的、強制性的向農(nóng)民提供公共文化服務(wù)極易出現(xiàn)政府的供給與農(nóng)民的真實需求相悖的現(xiàn)象，當(dāng)政府文化工作者將“精心”挑選的“文化精品”送到農(nóng)村時，農(nóng)民往往大多表現(xiàn)出“不太感冒”或者“不感興趣”的情緒狀態(tài)。［3]

3.5 文化場所的規(guī)劃和功能設(shè)置不合理

（1）在文化場所的規(guī)范化建設(shè)方面。公共文化場所沒有嚴格按照國家和省里的標(biāo)準(zhǔn)進行建設(shè)，個別建設(shè)點建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，內(nèi)外場所設(shè)施簡陋，必備的設(shè)備、器材數(shù)量少，導(dǎo)致活動內(nèi)容單一，開展活動受限。另外，公共文化場所內(nèi)外部環(huán)境也有待進一步細化、美化，部分服務(wù)中心由于缺少后期的維護，存在環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差現(xiàn)象。［4]

（2）在文化場所功能的發(fā)揮方面。大多數(shù)場所功能發(fā)揮有限，如，部分文化大院示范點在建設(shè)中更多考慮當(dāng)?shù)氐募t白事和支部活動功能，文體設(shè)施的設(shè)置僅考慮到跳舞或健身方面，對其他文化設(shè)施和文化氛圍的營造缺乏相應(yīng)的預(yù)算資金和規(guī)劃。

4 提升邊疆民族地區(qū)基層公共文化服務(wù)體系建設(shè)的建議

4.1 領(lǐng)導(dǎo)重視，加強組織保障和制度建設(shè)

上級領(lǐng)導(dǎo)的重視是公共文化服務(wù)工作有效提升的重要保障。公共文化服務(wù)工作只有得到領(lǐng)導(dǎo)重視，也才能保證文化工作的常態(tài)化和科學(xué)化。① 成立與公共文化服務(wù)體系建設(shè)相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管文化的副市長任組長，組織部、宣傳部、人社局、財政局、文體局等與文化建設(shè)有關(guān)的部門和涉及到人、才、物的部門組成成員單位。制定和完善相關(guān)工作方案，形成定期例會制度，明確各自的責(zé)任并進行進一步的落實，共同推動公共文化服務(wù)體系建設(shè)。② 加快實現(xiàn)公共文化的“六個納入”，將公共文化服務(wù)體系建設(shè)納入到政府重要議事日程、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、政府考核指標(biāo)體系、政府目標(biāo)管理責(zé)任制、財政預(yù)算和城鄉(xiāng)建設(shè)整體規(guī)劃。③ 逐步建立健全村級文化干事工作和保障機制，成立村級文化工作管理委員會，確保村級文化工作的正常開展。［5]

4.2 拓寬資金的投入渠道

基層公共文化服務(wù)的組織者和建設(shè)者可以從以下幾個方面拓寬公共文化資金的投入渠道。① 在對地方公共文化場地建設(shè)進行科學(xué)規(guī)劃、合理布局的基礎(chǔ)上進行資金的預(yù)算，并積極向市委、市人民政府和上級文化行政部門爭取文化建設(shè)資金，從而推進更多的文體活動場所建設(shè)。② 可以以招標(biāo)或贊助的形式鼓勵社會力量參與到公共文化的建設(shè)中，彌補政府投入資金的不足。③ 可以以少量租金的形式適當(dāng)收取紅白理事對于公共文化場所的使用經(jīng)費，標(biāo)準(zhǔn)由各村村委會和群眾共同協(xié)商確定，從而解決公共文化建設(shè)當(dāng)中管護經(jīng)費不足的問題。④ 建立文化建設(shè)基金，像體育彩票基金的模式，吸納更多的社會資金注入公共文化服務(wù)體系建設(shè)，以減輕政府的財政壓力。［6]

4.3 加強環(huán)節(jié)管理

（1）在專業(yè)人才的管理方面。① 加強對文化專業(yè)人才的規(guī)范化管理。通過制定相關(guān)的規(guī)范性文件對專職人員進行制度化和規(guī)范化的管理，專業(yè)人才要做到專職專用，盡量避免一人多用的局面；嚴格執(zhí)行工作人員的上下班制度，除非特殊情況，否則實行每天簽到和不定期檢查來確保工作人員在崗工作。② 加強對專業(yè)人才能力的提升。根據(jù)工作實際和業(yè)務(wù)需要，聘請有一定知名度的優(yōu)秀文化人才為授課老師，集中培訓(xùn)文化工作人員；同時組織文化工作人員外出到文化工作開展較好的地區(qū)考察學(xué)習(xí)，取長補短，促進本地文化發(fā)展。③ 建立合理的文化人才引進和激勵機制，促進人才的合理流動。一方面，通過相關(guān)措施，招聘適合基層實際需求的優(yōu)秀文化人才，吸引具有相關(guān)專業(yè)基礎(chǔ)和精力的優(yōu)秀的文化人才投身基層文化事業(yè)；另一方面，努力營造尊重人才、關(guān)心人才、培養(yǎng)人才的社會環(huán)境，對表現(xiàn)優(yōu)秀，在文化工作開展中有突出貢獻的人，為其晉職和工作調(diào)動創(chuàng)造便利的制度條件。［7]

（2）在基礎(chǔ)設(shè)施的管理方面。針對圖書館、文化館、綜合文化服務(wù)中心等開放時間與基層群眾的需求時間錯位的問題，可以合理的調(diào)整開放時間，采取錯時開放，并且聘請一些當(dāng)?shù)氐奈乃噲F隊、村民小組、有一定文化基礎(chǔ)的群眾兼職管理正常開放時間以外的工作時間，并給予他們一定的資金補助。

（3）加強對本地區(qū)文化活動的管理，除了政府相關(guān)部門組織的文化活動外，許多基層群眾也會自發(fā)組織相關(guān)的文化活動隊伍，這些隊伍由于沒有受到正規(guī)的培訓(xùn)和及時的引導(dǎo)，可能會推出與現(xiàn)有社會主義核心價值觀不相容的低俗文化。因此，作為地方政府的相關(guān)管理部門應(yīng)進一步加強對這些業(yè)余文化組織的正確引導(dǎo)和規(guī)范，進一步將其收納到公共文化組織的隊伍中，并給予他們一定的資金，使其在盈利的基礎(chǔ)上能夠為廣大群眾帶來豐富的、健康的文化活動和文化產(chǎn)品。［8]

4.4 提高免費開放的有效性

以文化站為例，① 減少文化站功能室被占作他用的情況，在此基礎(chǔ)上鼓勵基層群眾以自發(fā)的形式加以監(jiān)督和管理，維護自己的合法權(quán)益；② 擴大開放范圍，各文化站之間通過資源和信息相互交流的形式實現(xiàn)資源的流動，使文化資源的功能性得到最大效益的發(fā)揮；③ 保障充足的開放時間，根據(jù)基層群眾的需求合理安排開放時間，如，農(nóng)忙時節(jié)白天休息，晚上開放，春節(jié)等重大節(jié)日白天、晚上都開放等。

另外，在免費開放的專項資金方面。① 基層工作人員要在前期做好資金的合理預(yù)算和規(guī)劃。② 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織要轉(zhuǎn)變觀念，要明確認識到文化對于形成良好社會風(fēng)氣的重要作用，加強資金在基層文化工作中的分配和使用，撤銷對文化資金的限制。③ 給予基層文化站更多的文化工作自主權(quán)，實現(xiàn)部分文化權(quán)力的下放，簡化審批程序，提高公共文化服務(wù)的效率。［9]

4.5 合理規(guī)劃，提高公共文化服務(wù)場所的利用率

（1）在公共文化服務(wù)場所的規(guī)劃上要按照國家的標(biāo)準(zhǔn)化進行建設(shè)，采取“分散建設(shè)，統(tǒng)一達標(biāo)”的模塊化模式，在喜歡體育活動的村組建設(shè)籃球場和體育設(shè)施，在喜歡棋牌活動的村組建設(shè)棋牌室，在喜歡讀書看報的村組建設(shè)“農(nóng)家書屋”或“文化大院”，在喜歡唱歌跳舞的村組建設(shè)“大家樂”娛樂廣場等。同時要加強對基礎(chǔ)設(shè)施后期維護管理的規(guī)劃，保障其功能的正常使用。［10]

（2）提高公共文化服務(wù)場所的利用率，積極拓展為民服務(wù)功能，要盡可能實現(xiàn)多功能的利用價值，如，村級文化活動室不僅是用來辦理紅白喜事，還可以舉辦具有民族特色的文化活動的綜合場所，從而保證文化場所能夠?qū)崿F(xiàn)物盡其用的目標(biāo)。