柳靜虹

（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津，300350）

一、引言

兒童福利是當(dāng)代社會(huì)福利體系的核心[1]，兒童權(quán)利的促進(jìn)與保護(hù)更是社會(huì)治理的關(guān)鍵。隨著社會(huì)福利體系的不斷完善，世界各國的兒童福利制度也在不斷改革與完善。西歐各國在兒童福利制度的發(fā)展進(jìn)程中扮演著開拓者的角色，出臺了一系列“兒童優(yōu)先”的福利政策，優(yōu)先考慮兒童及其家庭的需求，并在此基礎(chǔ)上率先建立較為完善的兒童福利體系。本文聚焦西歐福利國家型社會(huì)保障制度下，兒童福利的多元發(fā)展與一體化演變，以此為基礎(chǔ)探討其對我國未來兒童福利發(fā)展的啟示。

人們無法完全客觀地不憑借參照物來了解自己，因此需要通過比較來反思。同樣，無論是在西歐還是在中國，在面對同一社會(huì)問題時(shí)，我們都需要建立一個(gè)跨國比較的新視角來反思自身的發(fā)展。中國和西歐有著獨(dú)特的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑和文化特征，將彼此視為一面鏡子構(gòu)成了比較研究的意義。本文進(jìn)行國際比較研究，不僅在微觀的個(gè)體或家庭層面(兒童照料等)探討兒童福利未來發(fā)展的廣泛可能性，并且在宏觀層面也綜合考量兒童福利體系及其制度特征。基于此，兒童福利政策的國際比較創(chuàng)造了一個(gè)較為合適的突破點(diǎn)，即把兒童福利視為一個(gè)同時(shí)與普遍性和特殊性(如貧困、就業(yè)、家庭等)相聯(lián)系的“社會(huì)事實(shí)”。[2]這使得我們在研究中需要考慮三方面的問題：一是兒童福利政策發(fā)展于多重社會(huì)變革路徑之下，如全球化——Saskia S提出的跨國社區(qū)和多尺度全球化[3]，個(gè)體化或個(gè)人主義——涂爾干的脫序(失范)個(gè)人主義[4]以及貝克的非線性個(gè)人主義、制度化個(gè)人主義等[5]；二是兒童福利作為社會(huì)福利體系中可“四處通行”的福利，將個(gè)體在私人(如家庭)和公共領(lǐng)域(如勞動(dòng)力市場、國家)中的需求交織在一起，并鏈接稅收、醫(yī)療、社會(huì)救助等各個(gè)福利環(huán)節(jié)；三是性別和社會(huì)的不平等。

在這些前提下，兒童福利政策是全球化背景下福利多元主義①范式發(fā)展的產(chǎn)物，我們需同時(shí)將其融入本地和全球范圍內(nèi)進(jìn)行考量；通過對兒童福利政策采用國際比較，建立對西方主導(dǎo)下的主流研究的“去中心化”(de-centralization)視角，為進(jìn)一步的兒童福利研究提供更為廣泛的創(chuàng)新見解。本研究將“繪制”西歐背景下兒童福利的跨國概況，作為反思我國兒童福利未來發(fā)展的參考；此外，本研究將展示兒童福利政策構(gòu)建的多元化過程。

二、西歐兒童福利政策的發(fā)展

(一) 兒童福利津貼種類繁多

多生孩子多領(lǐng)津貼，是許多西歐國家應(yīng)對老齡化和低生育率的流行舉措之一。西歐兒童福利體系有兩大特點(diǎn)：一是擁有較高水平、種類較多、發(fā)放靈活并以家庭為基礎(chǔ)的兒童福利津貼 (Child benefit)；二是基于稅收的資金渠道，由政府財(cái)政主要負(fù)責(zé)向家庭支付兒童福利津貼。綜合德國、法國、比利時(shí)和荷蘭兒童福利情況，針對不同的家庭情況，兒童福利津貼主要?jiǎng)澐殖?種類型：一是基本的兒童家庭津貼；二是孤兒福利津貼；三是單親家庭的補(bǔ)充性兒童福利津貼；四是殘障兒童的補(bǔ)充性福利津貼；五是生育福利津貼；六是兒童領(lǐng)養(yǎng)的福利津貼。

其中，家庭津貼(又叫撫養(yǎng)金)是指如果該家庭孩子的數(shù)量超過了一個(gè)(西歐四國中僅有一個(gè)孩子沒有享受此項(xiàng)補(bǔ)貼的權(quán)利，比利時(shí)除外)，政府則為這些家庭提供一定額度的補(bǔ)貼；補(bǔ)貼額度與該家庭孩子數(shù)量之間成正比例增長關(guān)系，而發(fā)放的具體金額與物價(jià)和家庭情況掛鉤(如單親家庭獲得的補(bǔ)貼支持另算)。幾乎每一個(gè)居住在西歐國家的孩子都有權(quán)享受家庭津貼，且津貼會(huì)一直持續(xù)到孩子成年為止。法國、德國和比利時(shí)的撫養(yǎng)金的額度是根據(jù)家庭孩子的數(shù)量增加而增加，按月發(fā)放。法國家庭補(bǔ)助局(CAF)出臺津貼政策鼓勵(lì)生育，生育1—2個(gè)孩子的家庭每月可獲得131.16歐元的津貼，如生第三胎則每月額外領(lǐng)取299.20歐，第四胎則額外領(lǐng)取467.24歐。[6]按照德國2018年的法律規(guī)定，有1—2個(gè)孩子的家庭每月可領(lǐng)取194歐元，如生第三胎則每月額外領(lǐng)取200歐元，第四胎則每月額外領(lǐng)取225歐元；這個(gè)補(bǔ)助一直持續(xù)到孩子18歲(如果孩子上了大學(xué)，這筆錢會(huì)一直發(fā)放到25歲)。[7]在比利時(shí)，兒童福利津貼可細(xì)分為生育金、撫養(yǎng)金、開學(xué)金和牛奶金，其管理與分發(fā)由比利時(shí)家庭聯(lián)邦中心FAMIFED②負(fù)責(zé)。比利時(shí)的家庭津貼持續(xù)到孩子25歲，若中途參加工作或自組家庭后則不再領(lǐng)取。根據(jù)比利時(shí)社會(huì)保障的相關(guān)法規(guī)(以法語瓦隆區(qū)為例)，家庭中的第一個(gè)孩子、第二個(gè)孩子及第三個(gè)或以上孩子每個(gè)月可分別領(lǐng)取撫養(yǎng)金92.09歐元、170.39歐元、254.40歐元。而當(dāng)父母一方或雙方去世時(shí)，代為撫養(yǎng)孩子的監(jiān)護(hù)人則每個(gè)月可領(lǐng)取孤兒福利津貼約353.76歐元。除了基本的兒童家庭津貼，月收入低于2 385.18歐元的單親家庭還可以有權(quán)申請單親家庭的補(bǔ)充性福利津貼，即第一個(gè)孩子每月可額外領(lǐng)取46.88歐元，第二個(gè)孩子是每月29.06歐元，第三個(gè)或以上孩子是每月23.43歐元。若是殘疾兒童，則可領(lǐng)取兒童殘障的補(bǔ)充福利津貼。[8]不同于上述三個(gè)國家，荷蘭撫養(yǎng)金的額度是根據(jù)年齡進(jìn)行年度調(diào)整，分三個(gè)年齡段遞增，按季度發(fā)放，直至孩子年滿18歲。撫養(yǎng)金數(shù)額大約每個(gè)孩子每季度200歐元至300歐元左右。[9]西歐四國兒童家庭津貼標(biāo)準(zhǔn)一覽見表1。[6-9]

表1 西歐四國兒童家庭津貼標(biāo)準(zhǔn)一覽

除了基本的兒童家庭津貼，政府還會(huì)為孩子的出生提供一次性的現(xiàn)金補(bǔ)助，即生育福利津貼。在法國，2018年4月起，女性在懷孕最初的14周內(nèi)通知了所屬的全國性發(fā)放家庭相關(guān)補(bǔ)助的機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)醫(yī)療保險(xiǎn)的社會(huì)保障局，且收入不超過限定額度，就能在孩子出生后一次性拿到941.66歐的出生獎(jiǎng)金(prime à la naissance)。[6]德國和比利時(shí)則是根據(jù)孩子數(shù)目給予一次性補(bǔ)助。目前，德國的生育津貼覆蓋每個(gè)家庭4個(gè)孩子，第一和第二個(gè)孩子每月津貼184歐元，第三個(gè)為190歐元，第四個(gè)為215歐元。第五個(gè)以及以后的孩子不再享受政府補(bǔ)貼。[7]比利時(shí)家庭聯(lián)邦中心FAMIFED機(jī)構(gòu)規(guī)定，為生育的第一個(gè)孩子提供補(bǔ)助約1 247.58 歐元(弗拉芒區(qū))或1 272.58歐元(瓦隆區(qū)和布魯塞爾大區(qū))，如果是雙胞胎，按人頭算，第二個(gè)孩子或以上則是每個(gè)938.66歐元或957.42歐元。[8]

西歐四國的產(chǎn)假制度設(shè)計(jì)趨于一體化，且主要由社會(huì)保險(xiǎn)來支付產(chǎn)婦的產(chǎn)假薪水(見表2)。在法國，女性生育第一個(gè)孩子或第二個(gè)孩子，有法定16周的產(chǎn)假 (產(chǎn)前6周+產(chǎn)后10周)，第三個(gè)孩子則有26周的產(chǎn)假，雙胞胎是34周產(chǎn)假(產(chǎn)前12周+產(chǎn)后22周)。在此期間，雇主不能以任何借口解雇孕產(chǎn)婦，而社會(huì)保險(xiǎn)會(huì)支付產(chǎn)婦部分薪水。[6]德國法定帶薪產(chǎn)假是14周，此外德國在2000年后出臺了專門的“育兒假期”，作為父母共同的福利，從孩子出生起直至3周歲，父母雙方可申請停薪留職。在此期間，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)支付育兒假期補(bǔ)貼，其標(biāo)準(zhǔn)為休假前平均凈收入的65%至67%。[7]在比利時(shí)，工作的母親擁有法定15周的產(chǎn)假(包括6周的產(chǎn)前假和9周的產(chǎn)后假)，雙或多胞胎則有19周的產(chǎn)假(9周產(chǎn)前假和11周的產(chǎn)后假)。同樣地，產(chǎn)假期間，雇主是不支付工資的，比利時(shí)福利制度會(huì)填補(bǔ)大部分的收入空缺，社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)在頭30天會(huì)支付產(chǎn)婦正常工資的82%(算作醫(yī)療補(bǔ)助)，30天后會(huì)支付正常工資的75%。同時(shí)，在哺乳期間，政府為 1個(gè)孩子提供每月77.05歐元的現(xiàn)金補(bǔ)助以購買牛奶，即牛奶金。若是該戶家庭有兩個(gè)孩子，每月可得到142歐元，若是有三個(gè)孩子，每月可得到212.37歐元。領(lǐng)養(yǎng)兒童的家庭也會(huì)得到政府提供的兒童領(lǐng)養(yǎng)津貼，每個(gè)孩子將領(lǐng)到1 247.58歐元。[8]荷蘭法定帶薪產(chǎn)假是14—16周(產(chǎn)前4—6周+產(chǎn)后10周)。員工保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在休假期間支付產(chǎn)婦收入的100%。[9]這舉措消除了幼兒母親的后顧之憂，使她們能夠平衡家庭和工作兩方面的利益關(guān)系(見表2)。此外，免費(fèi)的義務(wù)教育起源于德國?，F(xiàn)在，西歐各國的公立托兒所和幼兒園也逐漸實(shí)行免費(fèi)教育。在比利時(shí)，小學(xué)以后父母就可以為孩子申請開學(xué)金，6到11歲半的孩子可以申請到51歐元開學(xué)金；12到17歲的孩子則可以申請到71.4歐元開學(xué)金。在中學(xué)與高等院校就讀期間還可以申請助學(xué)金，金額最高可達(dá)每學(xué)年3 000歐元，具體金額則與家庭情況和父母收入掛鉤。[8]

表2 西歐四國產(chǎn)假時(shí)間比較和津貼支付比例

(二) 政府主導(dǎo)的兒童福利服務(wù)

自資本主義近代社會(huì)以后，由于西方社會(huì)工業(yè)化加劇、個(gè)人主義發(fā)展和貧富差距的擴(kuò)大，始于德國的國家主義或社會(huì)主義的福利思想開始出現(xiàn)。[10]幼兒保育和教育(Early Child Care and Education，ECEC)構(gòu)成了歐洲新福利范式的中心[11-12]， 是人們有效參與新興知識型經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的必要條件[1]，就性別視角而言更是有助于女性達(dá)成工作和家庭生活沖突的和解[13-14]，而家庭政策的積極拓展和被納入使得家庭成為這種新福利范式得以發(fā)展的重要一環(huán)。西歐的家庭政策歷史可追溯到19世紀(jì)。在兒童問題上，西歐國家相繼用法律的形式界定了國家在兒童方面的福利責(zé)任邊界，一體化趨勢明顯加強(qiáng)。其中，家庭政策實(shí)現(xiàn)了幼兒的照顧和教育從私人領(lǐng)域向公共領(lǐng)域的轉(zhuǎn)變，搭建跨領(lǐng)域的多維度社會(huì)政策體系，即將女性就業(yè)、反貧困以及兒童權(quán)利多個(gè)社會(huì)問題聯(lián)動(dòng)起來(見表3)。[15]

表3 西歐家庭政策與兒童服務(wù)的相輔相成

值得注意的是，在這套體系中政府仍占據(jù)主導(dǎo)地位。這正如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)所強(qiáng)調(diào)的那樣：“雖然幼兒教育和護(hù)理可能由各種來源提供資金，但仍需要大量政府投資來支持這種可持續(xù)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)系統(tǒng)?！盵16]政府有力的財(cái)政支持是提升兒童福利的必要條件。歐盟28國的兒童福利支出約占GDP的2.3%(各國支出水平各不相同，如比利時(shí)、法國為2.1%以上，而荷蘭則為1.1%左右)；歐盟家庭/兒童福利支出約占社會(huì)福利總支出的比重達(dá)到了8.4%，其中德國達(dá)到了10%以上，而荷蘭的支出也在3.8%左右，這說明政府在兒童照護(hù)方面承擔(dān)較大的責(zé)任(見表4)。[17]

表4 西歐四國兒童福利支出一覽(2016)④

法國和比利時(shí)政府較高強(qiáng)度的兒童福利支出使得兩國建立了各具特色的兒童服務(wù)體系。自20世紀(jì)70年代起，法國形成了獨(dú)具特點(diǎn)的“三三制”(3個(gè)月到3周歲)嬰幼兒照護(hù)體系，包括周一到周五的日間照護(hù)托兒所，24小時(shí)全天候照護(hù)中心等，遍布于城市和鄉(xiāng)村。該體系一大特點(diǎn)是分為個(gè)體和集體兩種類型，實(shí)行全國統(tǒng)一化的標(biāo)準(zhǔn)和流程。個(gè)體制主要由經(jīng)過訓(xùn)練的家庭主辦，集體制則囊括市政公辦、企業(yè)私營、企業(yè)自營服務(wù)員工等多種形式的托兒所。所有的嬰幼照護(hù)機(jī)構(gòu)都要接受公共部門的管理，按照國家層面的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)與運(yùn)行。該體系另一特點(diǎn)在于將多個(gè)相關(guān)行業(yè)納入兒童照護(hù)體系中，實(shí)現(xiàn)多方介入的責(zé)任歸屬多元化。比如，大學(xué)、行業(yè)協(xié)會(huì)等教育業(yè)機(jī)構(gòu)共同主導(dǎo)托兒工作的教育標(biāo)準(zhǔn)和方法；膳食營養(yǎng)部門協(xié)助制定全國一體化的幼兒營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)；與兒童身體看護(hù)相關(guān)的事務(wù)，則由護(hù)士和護(hù)工互相配合等。此外，法國還有專門的幼托補(bǔ)助金，支付給那些將6歲以下的幼兒交由專業(yè)幼托人員或托兒所照護(hù)的個(gè)體或家庭，以減輕家庭部分的幼托經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。[18]比利時(shí)的兒童福利服務(wù)則主要體現(xiàn)為醫(yī)療服務(wù)和專業(yè)幼兒看護(hù)服務(wù)。兒童醫(yī)療服務(wù)是指未成年子女可加入兒童社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)下的醫(yī)療互助會(huì)，幾乎所有在比利時(shí)的孩子都可以加入；孩子生病后，憑醫(yī)生開具的處方和購藥付款憑證，到當(dāng)?shù)氐幕ブ鷷?huì)即可獲得每月最高額度70歐元的補(bǔ)償。[8]由政府出資建設(shè)的公共嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)不僅有利于全職父母平衡工作與家庭，而且也為幼兒看護(hù)提供了專業(yè)的照顧。例如，遍布于各個(gè)行政區(qū)的公共幼兒保育所(0—3歲)、學(xué)齡前幼兒游戲組(1歲半到6歲)和幼兒園(2歲半到6歲)都配備有持證上崗的專業(yè)照顧人員。公共嬰幼兒照護(hù)所往往照顧0到3歲的幼兒，需要在懷孕的第四個(gè)月開始提出申請，而支付的費(fèi)用也是較低的。在荷蘭語區(qū)的城市，看護(hù)費(fèi)用是每天1.56～27.72歐元；在法語區(qū)，看護(hù)費(fèi)用是每天2.34～33.04歐元，并且根據(jù)婚姻狀況會(huì)有所變動(dòng)。[8]同時(shí)，西歐完善的嬰幼兒照護(hù)體系，分擔(dān)了年輕父母家庭照料的負(fù)擔(dān)；將幼兒托付給公共看護(hù)機(jī)構(gòu)，一方面幼兒能夠得到經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人員的照顧，另一方面也極大推動(dòng)了生育后的女性回歸就業(yè)。

(三) 完整的兒童保護(hù)立法體系

在歐盟層面，兒童保護(hù)是兒童福利體系中非常重要的一塊。以法國、德國、比利時(shí)和荷蘭為代表的歐盟各國基于“不要傷害”原則于2007年共同簽署了《歐盟議會(huì)關(guān)于保護(hù)兒童免遭性剝削和性虐待公約》，通過制定一系列相關(guān)政策法規(guī)來預(yù)防兒童受到各種潛在的傷害和虐待，并對“傷害行為”作了詳盡的內(nèi)涵界定，其中主要包括以下6種：身體虐待；性虐待；兒童參與任何性活動(dòng)以換取金錢、禮物、食物、住宿以及任何他們想要的東西；照顧疏忽；情感虐待；在工作或其他活動(dòng)中，利用兒童謀取利益并損害兒童的身體或精神健康。[19]在公約的指導(dǎo)下，西歐的兒童保護(hù)在立法和專職部門設(shè)立兩方面得到不斷發(fā)展完善。

立法層面，以比利時(shí)為例，國家層面制定了專門的兒童保護(hù)法律法規(guī)并不斷進(jìn)行修訂完善。專門的兒童保護(hù)法最早出臺于1912年5月15日，其中明確了剝奪父母撫養(yǎng)權(quán)的兩種情況：第一種情況是母親或父親被認(rèn)定為對孩子的身體和精神造成傷害(施暴、猥褻、強(qiáng)迫賣淫等)，第二種情況是母親或父親被認(rèn)定為道德敗壞、舉止不當(dāng)、濫用職權(quán)或?qū)⒆诱疹欉^度疏忽。民事法庭可以依據(jù)上述情況剝奪父母的撫養(yǎng)權(quán)。1965年4月8日，兒童保護(hù)法規(guī)再次修訂出臺，進(jìn)一步增添了許多兒童保護(hù)新措施。在此基礎(chǔ)上，比利時(shí)將兒童問題進(jìn)行分類，制定了一系列的相應(yīng)政策。1995年，政府制定了打擊販賣人口、強(qiáng)迫兒童從事色情活動(dòng)以及性虐待等犯罪活動(dòng)的法規(guī)。2006年，比利時(shí)關(guān)于離異家庭兒童的共同監(jiān)護(hù)問題制定了相應(yīng)的法規(guī)。在2011年，比利時(shí)針對兒童虐待與疏忽問題又單獨(dú)出臺了相關(guān)政策，并加強(qiáng)了監(jiān)護(hù)者失職的懲治力度。同年政府設(shè)置了24小時(shí)的免費(fèi)兒童求助熱線103，以便為遇到傷害的未成年人提供及時(shí)的幫助和支持。同時(shí)，自2012年起，由比利時(shí)聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)組織每年一次的兒童安全報(bào)告，對目前兒童保護(hù)政策的實(shí)施進(jìn)行效果評估。同時(shí)，針對近幾年校園欺凌和毒品濫用等突出問題，比利時(shí)于2016年出臺了反校園欺凌(2016—2020)行動(dòng)計(jì)劃和進(jìn)一步加強(qiáng)初高中未成年人毒品禁用的法規(guī)。[20]

專職部門設(shè)立方面，法國非常重視兒童權(quán)利保護(hù)，設(shè)立了專門的兒童保護(hù)和福利服務(wù)部門Aide sociale à l'enfance (ASE)。ASE的使命主要是“保護(hù)、預(yù)防和支持”，ASE與司法系統(tǒng)密切合作，將保護(hù)和預(yù)防結(jié)合。ASE負(fù)責(zé)集中收集、處理和傳達(dá)司法系統(tǒng)所關(guān)注的所有兒童傷害信息，法官在謹(jǐn)慎考慮兒童利益的情況下做出判決。在司法過程中，ASE作為信息傳遞的要素而存在。此外，在不損害司法當(dāng)局權(quán)力的情況下，該部門對面臨風(fēng)險(xiǎn)的兒童采取參與保護(hù)行動(dòng)。ASE針對那些存在嚴(yán)重物質(zhì)或教育困難的家庭提供兒童福利和干預(yù)措施(包括物質(zhì)、教育和心理支持)。[21]比利時(shí)也設(shè)置了獨(dú)立的兒童保護(hù)行政部門，并且職能明確、對口管理，做到了政策制定和執(zhí)行分離。[22]比利時(shí)在國家層面設(shè)立了主要權(quán)力機(jī)構(gòu)兒童權(quán)利委員會(huì)(The Belgian National Commission on the Rights of the Child)，來協(xié)調(diào)和監(jiān)督兒童保護(hù)政策和立法的執(zhí)行情況；在行政區(qū)域?qū)用?，設(shè)立了負(fù)責(zé)行使兒童保護(hù)的兩個(gè)主要機(jī)構(gòu)：兒童保護(hù)辦公室和地方法院?；谒痉ú繉ｉT設(shè)立的兒童保護(hù)辦公室主要負(fù)責(zé)兒童保護(hù)的司法審定、政策實(shí)施的監(jiān)管和兒童受傷審查。而實(shí)施兒童保護(hù)的首要機(jī)構(gòu)則是各個(gè)地方法院，即法院有權(quán)利依法剝奪不稱職父母對兒童的撫養(yǎng)權(quán)。[23]同時(shí)，社會(huì)工作者在兒童保護(hù)中扮演著非常重要的角色，兒童保護(hù)辦公室每年出資培訓(xùn)社會(huì)工作者，由他們在每個(gè)社區(qū)開展調(diào)查和負(fù)責(zé)評定父母是否對孩子施暴或照顧疏忽。與此同時(shí)，許多配備專業(yè)社會(huì)工作者的民間或國際機(jī)構(gòu)也積極參與到政府主導(dǎo)的兒童保護(hù)項(xiàng)目中，提供家庭兒童保護(hù)的親職教育和校園欺凌的介入干預(yù)等。如于1963年成立至今的比利時(shí)SOS國際兒童村，為受到傷害的兒童提供緊急情況照料、家庭介入以及民間法律援助等專業(yè)庇護(hù)。

(四) 兒童福利標(biāo)準(zhǔn)分級實(shí)施

在西歐福利制度改革的漫長過程中，“Solidarity”(團(tuán)結(jié)或凝聚)成為了兒童福利體系的核心內(nèi)涵，其背后隱含的假設(shè)是制度的團(tuán)結(jié)和社會(huì)的相互關(guān)懷[24]或一種“社會(huì)的集體利他主義”[25]。Solidarity源于社會(huì)正義主導(dǎo)的道德價(jià)值觀，而這種正義是基于需求(need)來界定，故而實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的按需分配成為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的重要途徑，即通過整合社會(huì)資源來重構(gòu)民主和建立社會(huì)凝聚力。福利團(tuán)結(jié)指的是在社會(huì)日趨處于不穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)(precariousness)的情況下，建立一個(gè)福利社會(huì)可以對所有歐盟公民提供基于國別差異最小化的支持和保障，以應(yīng)對所謂的集體風(fēng)險(xiǎn)和減少社會(huì)不平等。在歐盟層面想要建立一個(gè)跨越國家界限的“穩(wěn)健的公民社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施/安全網(wǎng)”(a robust civil society infrastructure)[26]，福利團(tuán)結(jié)成為了重要且可能有效的指導(dǎo)原則；這也成為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障區(qū)域集團(tuán)化和一體化的必然發(fā)展趨向。西歐四國有關(guān)兒童福利制度的趨同演變——提供旨在降低家庭育兒成本的兒童福利舉措——正是歐洲福利團(tuán)結(jié)(European welfare solidarity)的一種體現(xiàn)。而在國家層面，福利團(tuán)結(jié)則是更具操作性地強(qiáng)調(diào)對一國之內(nèi)所有公民實(shí)現(xiàn)普世性的福利標(biāo)準(zhǔn)，“團(tuán)結(jié)一致”的基本理念始終貫穿于整個(gè)福利政策制定和實(shí)施過程。首先，團(tuán)結(jié)一致的福利精神傳遞出兒童福利體系須照顧到所有兒童群體的權(quán)利和利益，包括殘疾兒童、孤兒、單親家庭兒童等。其次，兒童福利資金的繳納和管理須是統(tǒng)一且獨(dú)立的，由國家相應(yīng)部門統(tǒng)一調(diào)配資金，其福利資金并不直接從財(cái)政部劃撥。其中，直接的現(xiàn)金補(bǔ)助能夠?yàn)橛行枰募彝ヌ峁┯辛Φ慕?jīng)濟(jì)保障，并且補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)靈活化，主要根據(jù)不同家庭結(jié)構(gòu)和收入情況來分級補(bǔ)助。因此，團(tuán)結(jié)一致的福利精神，“?？顚Ｓ谩钡馁Y金管理以及靈活人性化的現(xiàn)金補(bǔ)助，不僅是Solidarity精神的具體闡釋，更從體系上為兒童提供了強(qiáng)有力且條理明晰的福利保障。

三、西歐兒童福利政策對中國的啟示

自我國生育政策調(diào)整以后，當(dāng)下社會(huì)對0—3歲幼兒的照料與早期發(fā)展等需求非常強(qiáng)烈。為回應(yīng)兒童福利服務(wù)方面的多元化需求，西歐兒童福利制度中凸顯的福利多元主義以及福利團(tuán)結(jié)理念為我國提供了一種“社會(huì)參與式、專業(yè)精準(zhǔn)式”的模式啟發(fā)，實(shí)現(xiàn)并增強(qiáng)了兒童福利體系在政策、資源、服務(wù)和理論層面對接的可能性(如圖 1)。針對我國現(xiàn)階段兒童發(fā)展性福利的供給不足及立法缺失[27]，現(xiàn)提出以下四點(diǎn)建議。

圖1 兒童多元化需求如何回應(yīng)——我國兒童福利體系的可能性建構(gòu)

(一) 構(gòu)建多元責(zé)任主體的社會(huì)參與

西歐的福利團(tuán)結(jié)理念凸顯兒童福利的未來發(fā)展趨勢是“社會(huì)參與式”的多元責(zé)任主體模式，即依賴于國家作為最大的“社會(huì)組織”，在市場力量、民間社會(huì)組織和家庭中發(fā)揮集體凝聚力，以形成兒童福利體系的一體化發(fā)展。“社會(huì)參與式”主張構(gòu)建多元化的福利社會(huì)，實(shí)現(xiàn)從國家保障的單一主體向多元責(zé)任主體良性參與的過渡。

具體而言，在兒童福利體系的建設(shè)上，我們可以借鑒西歐幼兒看護(hù)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，堅(jiān)持構(gòu)建政府督導(dǎo)、社會(huì)參與、社區(qū)依托的幼托多元服務(wù)體系。一方面，結(jié)合民政部自2015年推行的百縣千村兒童福利示范項(xiàng)目，在農(nóng)村每個(gè)行政村設(shè)立兒童服務(wù)專職干部，結(jié)合學(xué)校場地設(shè)立兒童活動(dòng)中心，通過定期家庭走訪與日間照料，排查鎖定困境兒童并定點(diǎn)幫扶，同時(shí)積極開展各項(xiàng)兒童集體活動(dòng)與日常學(xué)業(yè)輔導(dǎo)，豐富兒童日常生活，減輕留守家庭照料負(fù)擔(dān)；另一方面，在城市中積極推廣社區(qū)兒童幼托模式，由各地民政部門聯(lián)合工青婦等群團(tuán)組織建設(shè)社區(qū)兒童服務(wù)中心或兒童之家，制定開展以需求為導(dǎo)向、以項(xiàng)目為載體的具體服務(wù)活動(dòng)，鼓勵(lì)志愿者和民間兒童服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)駐社區(qū)，實(shí)現(xiàn)幼兒在社區(qū)托管的綜合性專業(yè)服務(wù)(照顧、保健及早教等)。如此，既整合民間專業(yè)資源，完善多部門的良性聯(lián)動(dòng)機(jī)制，也推動(dòng)了公共服務(wù)的規(guī)范化供給側(cè)改革，為開放二胎政策后更多的新生兒童提供了有力的政策支持和專業(yè)服務(wù)。

值得注意的是，兒童福利政策的發(fā)展完善，其先決條件是國家成為社會(huì)治理和資源整合的核心，這強(qiáng)調(diào)了國家在推動(dòng)兒童福利改革中的主導(dǎo)地位始終不變。在此前提下，“社會(huì)參與式”的創(chuàng)新在于應(yīng)對當(dāng)下社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的多元化和個(gè)體的脆弱性，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理。

(二) 建設(shè)專業(yè)精準(zhǔn)的跨領(lǐng)域合作隊(duì)伍

“專業(yè)精準(zhǔn)式”立足于提升兒童福利供給的公平與效率，實(shí)現(xiàn)從“標(biāo)準(zhǔn)的小眾”到“精準(zhǔn)的大眾”的轉(zhuǎn)變[28]，旨在既必須保護(hù)所有兒童的福祉，也考慮不同處境下兒童成長的差異需求。這就要求我國需要加強(qiáng)建設(shè)專業(yè)精準(zhǔn)的跨領(lǐng)域合作服務(wù)隊(duì)伍，落實(shí)基層兒童服務(wù)人才隊(duì)伍配備，研發(fā)專業(yè)化、精準(zhǔn)化的福利供給。

首先我們要針對家庭化流動(dòng)趨勢下的流動(dòng)兒童提供高效率的社會(huì)融入服務(wù)；在此基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)相關(guān)專業(yè)人才的基層配備，加強(qiáng)幼兒保育員、嬰幼兒營養(yǎng)師、早教師資、社區(qū)工作者等專業(yè)人才的多元培養(yǎng)。其次我們應(yīng)加強(qiáng)以兒童為核心的精準(zhǔn)扶貧。消除貧困是一個(gè)與兒童福利發(fā)展相關(guān)的問題，在我國兒童基數(shù)大、低水平起步、普惠性保障的實(shí)情下，可加快建立針對特困、殘疾兒童等特殊群體的精準(zhǔn)補(bǔ)助，設(shè)立專項(xiàng)兒童津貼制度，提供針對困境兒童的專項(xiàng)醫(yī)療保健服務(wù)；并細(xì)化兒童補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，使特殊兒童群體根據(jù)家庭經(jīng)濟(jì)情況享受到福利。最后，結(jié)合各地不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，在量力而行的前提下，我們必須進(jìn)一步擴(kuò)大現(xiàn)有兒童福利項(xiàng)目的普及度，著力縮小現(xiàn)有多項(xiàng)兒童補(bǔ)貼的地區(qū)與城鄉(xiāng)差距，如加強(qiáng)落實(shí)兒童營養(yǎng)午餐計(jì)劃、學(xué)前教育補(bǔ)貼、兒童基本醫(yī)療補(bǔ)助和兒童大病統(tǒng)籌制度等項(xiàng)目在各地的適度普及。

(三) 強(qiáng)化兒童福利立法

我國兒童福利發(fā)展需遵循立法先行的原則，避免碎片化、散而空的制度保障。一方面，在制度層面加快推動(dòng)兒童保護(hù)司法的一體化進(jìn)程，盡快制定一部有針對性、操作性強(qiáng)并具震懾力的兒童保護(hù)法，通過立法來明確政府及司法機(jī)關(guān)等部門的職責(zé)，并在立法先行的基礎(chǔ)上具體制定懲治標(biāo)準(zhǔn)；另一方面在基層工作上，加強(qiáng)對農(nóng)村留守兒童、隨遷兒童等特殊群體的民事保護(hù)，加大傷害兒童權(quán)益的懲治力度。2016年國務(wù)院先后頒布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》，將我國兒童福利制度建設(shè)推向了一個(gè)新高度。同一年，民政部設(shè)立了未成年人(留守兒童)保護(hù)處，旨在進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系。在保護(hù)處的工作指導(dǎo)下，各級政府應(yīng)盡快實(shí)施留守兒童信息建檔管理，入戶走訪和定時(shí)更新，并強(qiáng)化行政問責(zé)制度。一是對兒童群體進(jìn)行分類保護(hù)，對因經(jīng)濟(jì)困難導(dǎo)致義務(wù)教育階段輟學(xué)的留守兒童進(jìn)行“一對一、多對一”重點(diǎn)幫扶，對缺乏監(jiān)護(hù)、受到家暴、校園欺凌的留守兒童進(jìn)行干預(yù)介入、提供心理疏導(dǎo)與后續(xù)關(guān)愛保護(hù)；二是多方協(xié)作搭建信息資源共享平臺，聯(lián)合共青團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)、工會(huì)、村(居)民委員會(huì)以及其他有關(guān)民間組織開展關(guān)愛留守兒童系列活動(dòng)，并建立24小時(shí)兒童求助熱線，做到從家庭、學(xué)校、社區(qū)多層面的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)護(hù)。

(四) 鼓勵(lì)發(fā)展民間社工機(jī)構(gòu)

2018年12月31日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《民政部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》的通知中，重申“擬訂杜會(huì)工作、志愿服務(wù)政策和標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)同有關(guān)部門推進(jìn)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)和志愿者隊(duì)伍建設(shè)”。[29]這進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了著力在民政體系中培養(yǎng)專業(yè)兒童服務(wù)隊(duì)伍的緊迫性與重要性。基于此，借鑒西歐兒童社會(huì)工作的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國推動(dòng)社會(huì)工作專業(yè)建設(shè)背景，在政府引導(dǎo)下社會(huì)工作應(yīng)積極發(fā)揮其在兒童保護(hù)中的專業(yè)作用。一是加強(qiáng)社會(huì)工作在兒童領(lǐng)域的專業(yè)學(xué)科建設(shè)，推廣完善社會(huì)工作者考試制度，堅(jiān)持持證上崗原則，建立與規(guī)范專業(yè)的兒童保護(hù)工作者隊(duì)伍。二是鼓勵(lì)支持民間社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過政府購買服務(wù)、孵化培育和項(xiàng)目競拍等形式，在社區(qū)和有條件的學(xué)校配備社會(huì)工作者，引入“一校一社工”和社區(qū)工作者模式，分別協(xié)助提供教育輔導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、社會(huì)融入、親職教育、未成年人行為矯治等專業(yè)服務(wù)，搭建兒童社會(huì)保護(hù)服務(wù)平臺。三是在體制內(nèi)設(shè)置崗位，配備社會(huì)工作者，通過授權(quán)參與到兒童保護(hù)司法工作的一線服務(wù)，協(xié)調(diào)警方并調(diào)動(dòng)其他相關(guān)的資源最大限度保護(hù)兒童。

注釋

①福利多元主義(Welfare Pluralism)是自20世紀(jì)70年代以來福利國家社會(huì)政策領(lǐng)域新的理論范式和主流，反對國家或市場保障的單一主體，主張多元責(zé)任主體，強(qiáng)調(diào)福利是全社會(huì)的產(chǎn)物。

②FAMIFED即 Federal agency for family allowances，是比利時(shí)負(fù)責(zé)主管家庭/兒童福利的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)。

③政府鼓勵(lì)有子女的家庭積極增加就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)讓更多的嬰幼兒護(hù)理人員進(jìn)入正規(guī)經(jīng)濟(jì)就業(yè)；其采用策略是“父母的可選項(xiàng)(optional choice for parents)” 和 “幼兒照料多元化(diversification of childcare arrangements)”。

④根據(jù)Eurostat數(shù)據(jù)庫2016年的相關(guān)福利支出數(shù)據(jù)計(jì)算得出。