馬淑婷

摘要：農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，沒(méi)有農(nóng)業(yè)的發(fā)展，國(guó)民經(jīng)濟(jì)其他部門(mén)的發(fā)展是不可能的，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性和弱質(zhì)性決定了財(cái)政支農(nóng)的必要性。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)總體上已經(jīng)進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的歷史階段，農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定是國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的重要因素。本文通過(guò)研究財(cái)政支農(nóng)規(guī)模和結(jié)構(gòu)，分析直接影響和決定財(cái)政政策效果的因素，從而提出政策建議，提高財(cái)政支農(nóng)的效果。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支農(nóng) 規(guī)模 結(jié)構(gòu)

一、研究背景和意義

從農(nóng)業(yè)的天然屬性上來(lái)看，農(nóng)業(yè)作為一門(mén)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)面臨著巨大的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，而且，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步緩慢，生產(chǎn)要素投入受到限制，生產(chǎn)率水平較低。這就加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不穩(wěn)定性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)收益率較低。而風(fēng)險(xiǎn)和收益的不成正比必然導(dǎo)致對(duì)農(nóng)業(yè)的投資不足，影響農(nóng)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

因此，無(wú)論為了是穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)民增收，還是為了深化農(nóng)村改革，加快農(nóng)村社會(huì)發(fā)展，都需要有穩(wěn)定增長(zhǎng)且結(jié)構(gòu)合理的財(cái)政資金投入作為重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。所以，公共財(cái)政在加強(qiáng)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的同時(shí)，更要認(rèn)真分析公共財(cái)政投入農(nóng)業(yè)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，從而切實(shí)調(diào)整農(nóng)業(yè)財(cái)政政策。因此，分析財(cái)政支農(nóng)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。

二、財(cái)政支農(nóng)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)研究

（一）我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的規(guī)模分析

1.財(cái)政支農(nóng)占農(nóng)業(yè)GDP和財(cái)政支農(nóng)占總財(cái)政支出比例分析。我國(guó)財(cái)政的支農(nóng)規(guī)模不斷擴(kuò)大。但是從相對(duì)量來(lái)分析，財(cái)政支農(nóng)占財(cái)政總支出的比例過(guò)小并且由下降的趨勢(shì);另一方面，財(cái)政支農(nóng)占農(nóng)業(yè)GDP的比重在逐年增加，但是與其它發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有很大差距。

2.財(cái)政支農(nóng)占財(cái)政支出份額與農(nóng)業(yè)增加值份額的比值分析。財(cái)政支農(nóng)占財(cái)政支出份額是指財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重，農(nóng)業(yè)增加值份額是指農(nóng)業(yè)增加值占整個(gè)GDP的比重。這兩個(gè)份額的高低能夠反映農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中相對(duì)重要性的變化和財(cái)政農(nóng)業(yè)投入份額變化之間的關(guān)系。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和工業(yè)化的深入推進(jìn)，農(nóng)業(yè)GDP占整個(gè)國(guó)家GDP的比重呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢(shì)。

3.財(cái)政支農(nóng)的績(jī)效分析。如之前所述，財(cái)政支農(nóng)規(guī)模績(jī)效的判斷應(yīng)該建立評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，一般來(lái)說(shuō)以財(cái)政支農(nóng)的最優(yōu)規(guī)模作為比較標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)巴羅等人的研究可以推知，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)政支農(nóng)規(guī)模之間也存在著倒U型函數(shù)關(guān)系。也就是說(shuō)，當(dāng)財(cái)政支農(nóng)規(guī)模較小時(shí)，擴(kuò)大財(cái)政支農(nóng)支出能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);隨著財(cái)政支農(nóng)支出帶來(lái)的農(nóng)業(yè)邊際產(chǎn)品增加，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快;但當(dāng)財(cái)政支農(nóng)達(dá)到一定規(guī)模時(shí)，其帶來(lái)的農(nóng)業(yè)邊際產(chǎn)品便會(huì)減少，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增速放緩。這里存在一個(gè)財(cái)政支農(nóng)支出效率的拐點(diǎn)，位于這個(gè)拐點(diǎn)的財(cái)政支農(nóng)規(guī)模就是最優(yōu)規(guī)模。

作為一個(gè)財(cái)政農(nóng)業(yè)支出規(guī)模較小的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)目前仍處于拐點(diǎn)之前。因此，要想促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，就必須要擴(kuò)大財(cái)政支農(nóng)的規(guī)模。

4.制約財(cái)政支農(nóng)規(guī)模擴(kuò)大的因素?？偟膩?lái)說(shuō)，制約財(cái)政支農(nóng)規(guī)模擴(kuò)大的因素有：國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、財(cái)政支農(nóng)制度等。

國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力決定財(cái)政實(shí)力，經(jīng)濟(jì)實(shí)力越強(qiáng)，能夠創(chuàng)造的社會(huì)財(cái)富越多，財(cái)政收入越多，財(cái)政支出的能力也就越強(qiáng)。所以說(shuō)，為了擴(kuò)大財(cái)政支農(nóng)的規(guī)模，首要的是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政實(shí)力。

在不同的階段，國(guó)家面臨的主要任務(wù)不同，政府的職責(zé)也就不同，相應(yīng)的，財(cái)政支出的重點(diǎn)也不同。當(dāng)一個(gè)國(guó)家進(jìn)入工業(yè)化階段之后，財(cái)政逐漸向工業(yè)偏移，存在對(duì)農(nóng)業(yè)的剝奪;等到經(jīng)濟(jì)處于更高的階段時(shí)，農(nóng)村農(nóng)業(yè)的政治、文化、生態(tài)需求更加強(qiáng)烈，因此財(cái)政支農(nóng)規(guī)模會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。所以我們可以說(shuō)，隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，財(cái)政支農(nóng)的規(guī)模在不斷擴(kuò)大。

我國(guó)的財(cái)政支農(nóng)體制，是以中央政府為主導(dǎo)、地方政府為主體的支出體制。如果這一體制能夠合理有效地劃分中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)，那么地方政府就能獲得與自身支農(nóng)責(zé)任相匹配的財(cái)力，財(cái)政支農(nóng)規(guī)模也就會(huì)隨之?dāng)U大。

（二）我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的結(jié)構(gòu)分析

財(cái)政支農(nóng)規(guī)模確定之后，我們就有了討論財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)的前提和基礎(chǔ)。財(cái)政農(nóng)業(yè)支出是一個(gè)系統(tǒng)，是由相互作用、相互制約、相互聯(lián)系的各個(gè)部分組成的整體，這些組成部分是否相互配合、相互促進(jìn)決定了財(cái)政支農(nóng)的結(jié)構(gòu)是否合理，同時(shí)，財(cái)政支農(nóng)的績(jī)效也要依賴(lài)于各個(gè)組成部分功能的發(fā)揮和它們之間的相互作用。

1.財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)的影響因素。財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了財(cái)政在農(nóng)業(yè)各方面配置的重點(diǎn)和方向，其變化也反映了國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)政政策和財(cái)政支農(nóng)政策的變化。那么，財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)的變化到底受哪些因素的制約，這些因素又是如何影響財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)和績(jī)效的呢？下面我們就來(lái)分析一下：

（1）政府職能。

財(cái)政是政府履行職能的經(jīng)濟(jì)手段，政府的職能定位不同，財(cái)政的安排也不同。因此，科學(xué)界定政府職能成了調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政職能結(jié)構(gòu)的基本前提。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，政府一方面要提供國(guó)防等傳統(tǒng)公共產(chǎn)品，另一方面又要適時(shí)調(diào)整公共管理職能范圍以應(yīng)對(duì)不斷變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。這些都會(huì)在一定程度上改變財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展前期，社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，政府財(cái)政側(cè)重于增加基礎(chǔ)設(shè)施投資;到了下一階段，隨著基礎(chǔ)設(shè)施的完善和私人投資的進(jìn)入，政府財(cái)政在這方面的投入會(huì)減少;在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成熟階段，為了應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈問(wèn)題，政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)加強(qiáng)，財(cái)政在這方面的支出又會(huì)擴(kuò)大。

（3）財(cái)政支出總規(guī)模。

財(cái)政支農(nóng)規(guī)模和結(jié)構(gòu)相互影響，相互制約。當(dāng)財(cái)政支農(nóng)規(guī)模較小時(shí)，財(cái)政支農(nóng)資金就會(huì)側(cè)重于滿(mǎn)足基本需求，嚴(yán)重制約財(cái)政支農(nóng)績(jī)效的發(fā)揮和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)財(cái)政支農(nóng)規(guī)模過(guò)大時(shí)，有可能會(huì)擠占本應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的份額，從而降低整個(gè)社會(huì)資源配置的效率，進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)的不合理。所以說(shuō)，財(cái)政支農(nóng)規(guī)模不是越大越好，只有在一定限度內(nèi)才能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)。

2.財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題。

（1）財(cái)政支持對(duì)象不合理，生產(chǎn)性的支出比重下降，各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)的支出比重增加。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)有60億的財(cái)政支農(nóng)資金用于江河治理和氣象事業(yè)，但是直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的僅占40%左右。同世界水平相比，我國(guó)的農(nóng)業(yè)科技支出水平嚴(yán)重偏低。同時(shí)，由于經(jīng)費(fèi)不足，農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化率低，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收。

（2）農(nóng)業(yè)內(nèi)部支持結(jié)構(gòu)不合理。

在我國(guó)農(nóng)業(yè)投入中，用于流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼太多，而對(duì)影響農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力的品質(zhì)改良、衛(wèi)生安全、重大疾病控制等環(huán)節(jié)投入較少，對(duì)產(chǎn)品、營(yíng)銷(xiāo)、服務(wù)等環(huán)節(jié)和用于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的資金更少。

（3）間接支持多于直接支持。

目前我國(guó)財(cái)政農(nóng)業(yè)投入主要采取間接支持的方式，即政府通過(guò)撥款支持農(nóng)業(yè)事業(yè)單位進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、為農(nóng)民提供服務(wù)和幫助農(nóng)民脫貧致富等。但在實(shí)際操作中，大量資金卻流向了科研院所、工業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)管理部門(mén)等，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民直接收益的份額偏少。

三、政策建議

（一）構(gòu)建財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)資金長(zhǎng)期投入不足，原因主要有兩個(gè)：其一，利益機(jī)制的導(dǎo)向。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)高、周期長(zhǎng)，對(duì)市場(chǎng)資本缺乏吸引力，需要政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù)。但改革中地方政府為了追求自身利益，財(cái)政支出往往會(huì)偏向能帶來(lái)較多經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的部門(mén)和產(chǎn)業(yè)，所以，財(cái)政支農(nóng)投入就必然減少。其二，在我國(guó)當(dāng)前的分稅制體制下，國(guó)家財(cái)力逐漸向中央集中，地方政府財(cái)權(quán)較小，制約了財(cái)政支農(nóng)規(guī)模的擴(kuò)大。

所以，必須盡快建立起保證財(cái)政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。首先要保證地方財(cái)政有持久穩(wěn)定的收入來(lái)源。其次要進(jìn)一步完善當(dāng)前的分稅制體制，更加合理地劃分地方和中央之間的分配關(guān)系，讓基層政府有能力支農(nóng)。最后，還需要構(gòu)建一種能有效保證地方政府支農(nóng)積極性的體制與機(jī)制，來(lái)應(yīng)對(duì)地方政府為了政績(jī)而偏向能帶來(lái)GDP較快增長(zhǎng)部門(mén)的問(wèn)題。

（二）進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資金的橫向結(jié)構(gòu)和縱向結(jié)構(gòu)

我國(guó)財(cái)政支農(nóng)還存在結(jié)構(gòu)有偏差的問(wèn)題。我國(guó)實(shí)行自上而下的財(cái)政支農(nóng)體制，農(nóng)民被排斥在資金分配和使用的決策程序以外，使得財(cái)政支農(nóng)資金的分配往往更偏向于能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的部門(mén)，導(dǎo)致我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策出現(xiàn)橫向結(jié)構(gòu)的偏差。

要解決這些問(wèn)題，首先要進(jìn)一步完善財(cái)政支農(nóng)政策體制，提升農(nóng)民在決策程序中的話(huà)語(yǔ)權(quán)。其次要進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制，保障了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)基本信息的基層政府的財(cái)力，以解決由于信息不對(duì)稱(chēng)而導(dǎo)致的縱向結(jié)構(gòu)的偏差問(wèn)題。

（三）注重發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用

為了解決資金不足問(wèn)題，我國(guó)今后要注重發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，通過(guò)財(cái)政貼息、擔(dān)保等方式以有限的財(cái)政資金調(diào)動(dòng)各種金融資本、個(gè)人資本和等投入到農(nóng)業(yè)與農(nóng)村中，從而調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而更好地發(fā)揮財(cái)政資金的作用。

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（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)）