林 瑋 陳 瑩 磊

提 要：對既定的政府政策進行學(xué)術(shù)研究，既是政策診斷的需要基礎(chǔ)，又是公共管理與政府治理學(xué)科積淀的必要內(nèi)容。對既定政策的研究可以有兩種視角，一是對政策進行延伸闡釋，二是對政策進行總結(jié)概括。前者包括政策意義研究、政策類型研究兩個維度，后者包括政策效果研究、政策實踐創(chuàng)新兩個維度。以“最多跑一次”改革政策為例，可以看出學(xué)者們的研究主要在上述四層展開。這些研究極大地豐富了政策的理論內(nèi)涵，也為其未來延展提供了更多新的思路。

政策研究是公共管理的重要內(nèi)容。而對政策進行研究，除了為政策制定提供前期調(diào)研之外，同樣重要的是對既定政策的實施情況展開具體分析。這種分析建立在既定政策的實施基礎(chǔ)之上，具有相對充分的案例可供比照，因而更容易產(chǎn)生新的經(jīng)驗、模式和理論。尤其是對具有創(chuàng)新性的政策實施進行研究，往往可以見其前期調(diào)研者所不可見，更可為政策的后續(xù)調(diào)整與移植借鑒提供比照。

2016年12月，“最多跑一次”改革在浙江省拉開序幕。這一建立在政府治理轉(zhuǎn)型、電子政務(wù)等新語境中的改革政策，短短兩年間，就已深刻影響省內(nèi)外企業(yè)和群眾生產(chǎn)生活的諸多方面，得到了社會的廣泛關(guān)注和群眾的普遍贊譽。2018年3月，這項政策寫入了十三屆全國人大一次會議上李克強總理作的政府工作報告中，7月又列入由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》，作為典型面向全國全面推廣。這是一項具有高度創(chuàng)新意識的政策，其出臺和實施都獲得了學(xué)界的高度關(guān)注，相關(guān)研究眾多。以這一政策（或稱“政策群”）為例，本文擬對既定政策的研究展開一定的梳理，提出“既定政策研究”的路徑與方法，以求豐富對公共政策研究的理解和實踐。

一、兩種視角：闡釋與總結(jié)的基本路徑

學(xué)術(shù)界關(guān)于“最多跑一次”改革政策的研究從2016年初就已有出現(xiàn)。雖然早期研究主要關(guān)注政策的意義和背景，但其隨著政策實施的逐步深入，這種研究取向形成了與政策發(fā)展同步的一種理論視角，即對政策進行延伸闡釋。

如不少學(xué)者都指出，“最多跑一次”改革的發(fā)生具有一定的漸進性和積累性。浙江省從“審批標準化”到“四張清單一張網(wǎng)”再到“最多跑一次”，將行政審批制度一次次升級式改革，經(jīng)歷了一個不斷將改革深入的過程。20年來浙江的行政體制改革較為典型地體現(xiàn)出改革的累積性效應(yīng)和邏輯上的遞進關(guān)系，從數(shù)量、程序與技術(shù)的累積到質(zhì)的提升，形成了政府行政上的突破。①郎友興、舒暢：《累積性效應(yīng)視角下的“最多跑一次”改革》，《觀察與思考》，2018年第11期。而這種改革的立場和出發(fā)點是由簡政放權(quán)奠定的改革基礎(chǔ)，由網(wǎng)絡(luò)技術(shù)解決了改革的進展難題，由民眾需求推動了改革的深化發(fā)展。②范柏乃、陳亦寶：《全面深化“放管服”改革：“最多跑一次”》，《社會治理》，2017年第6期。

因此，發(fā)表于《今日浙江》的文章《浙江加快推進“最多跑一次”改革綜述》就指出，“浙江有條件有能力實現(xiàn)‘最多跑一次’”③葉慧：《深入推進“最多跑一次”改革》，《今日浙江》，2017年第8期。。除此之外，浙江作為市場經(jīng)濟大省，較早地建立起社會主義市場經(jīng)濟體制的框架，政府與市場關(guān)系相對明晰，市場體系發(fā)達。這就使得政府對微觀經(jīng)濟過程的行政干預(yù)相對較少，“最多跑一次”改革的阻力相對較小。④何顯明、張鳴：《重塑政府改革的邏輯：以“最多跑一次”改革為中心的討論》，《治理研究》，2018年第1期。

可以說，對政策進行延伸闡釋，即尋找政策推出的背景、政策所體現(xiàn)的價值觀念和時代意義，是“既定政策學(xué)術(shù)研究”的基本路徑之一，也是一種帶有理論分析的學(xué)術(shù)價值取向，就是要為政策的出臺尋找合法性和合理性，總結(jié)其模式，歸納其道路，為其后續(xù)的、微觀的實踐效果提供理論上的引導(dǎo)和印證。

而除了這種視角之外，更多的研究是隨著既定政策持續(xù)深化和貫徹落實，才出現(xiàn)的實踐總結(jié)研究。這種研究視角以豐富的案例和具體的分析，權(quán)衡政策的優(yōu)劣利弊，并對具體發(fā)展提出意見，促使政策的落地和實施能夠始終圍繞初心。

如有學(xué)者指出，群眾對“辦事慢、辦事繁、辦事難”的問題反映，企業(yè)對投資項目審批難、證照辦理繁慢的反映，這些問題和需求驅(qū)動都牽引著“最多跑一次”改革。“最多跑一次”改革乃是順應(yīng)群眾需求而生、為解決問題而變的產(chǎn)物。⑤何增科：《地方政府創(chuàng)新的微觀機理分析——浙江省“最多跑一次”改革案例研究》，《理論與改革》，2018年第5期。而與此同時，“最多跑一次”改革也是黨中央、國務(wù)院要求加快“放管服”改革的浙江實踐，是浙江對中央要求的積極響應(yīng)，以實際行動增強人民群眾實實在在的獲得感。正如政策制定者所言，這是“最多跑一次”改革最根本的出發(fā)點和落腳點，它既契合了中央的政治理念和工作重點，又滿足了群眾和企業(yè)的迫切要求，合乎黨心合乎民心，具有高度的政治正當性。⑥車?。骸秷猿忠匀嗣駷橹行牡陌l(fā)展思想，將“最多跑一次”改革進行到底》，《求是》，2017年第20期。

可以說，闡釋路徑與總結(jié)路徑分別是既定政策研究的兩種基本視角，前者可以認為是理論型視角，而后者則是應(yīng)用型視角。它們的分野不止體現(xiàn)了學(xué)術(shù)研究對實際政策的影響，同時也顯現(xiàn)出學(xué)術(shù)思維本身的方法論差異：闡釋路徑的研究更多意在歸納，而總結(jié)路徑的研究則跟更多偏重演繹，二者缺一不可，結(jié)合而成人類在公共管理領(lǐng)域的基本思想獲得，共同為政策的實施和改進提供積極作用。具體來說，既定政策的闡釋性研究可以分為政策意義研究、政策類型研究兩個維度，而其總結(jié)性研究則包括政策效果研究、政策實踐創(chuàng)新兩個維度。

二、維度一：政策意義研究

從闡釋路徑來看，尋找政策的意義是其重要內(nèi)容。針對“最多跑一次”改革的研究，其意義多從兩個話題展開：一是關(guān)于政策賦權(quán)的討論，尤其以互聯(lián)網(wǎng)賦權(quán)為主體；二是關(guān)于回應(yīng)性政治的研究，認為“最多跑一次”是中國化的政治回應(yīng)。這兩個話題都有為數(shù)眾多的文獻支撐，顯現(xiàn)出學(xué)者從理論上尋找“最多跑一次”改革合理性和可持續(xù)性的努力。畢竟一項改革的持續(xù)需要納入更高維度的范疇，才能在變化迅速的互聯(lián)網(wǎng)時代找到它特有的時代價值。

先從“互聯(lián)網(wǎng)賦權(quán)”的相關(guān)研究來看，“最多跑一次”政策被看做是政府賦權(quán)的典型案例。所謂“賦權(quán)”，也常與“增權(quán)”、“賦能”等名詞交替使用，是指賦予或充實個人或群體的權(quán)力，挖掘與激發(fā)個人或群體潛能的過程、介入方式和實踐活動。從20世紀六七十年代西方社會學(xué)家提出這一概念以來，逐漸在政府治理、公共服務(wù)和公共決策等領(lǐng)域被廣泛運用。在政治實踐中，相對嚴格意義上的“賦權(quán)”一般有兩層含義：一是指賦予權(quán)力 （empowerment），二是指賦予權(quán)利 （entitlement）。在西方以麥瑞克·A.齊默爾曼為代表的人眼里，賦權(quán)第一個方面與過程有關(guān)，這個過程涉及人們認為自己是有價值的公民以及具有社會政治能力的自信公民；①Chadwick A., “Election Campaigning and the Internet:Toward a Comparative Institutional Approach,” New York: Routledge, 2008,pp.56-71.第二個方面則涉及公民的能力。②Conger, Jay A., Kanungo, Rabindra N., “The empowerment process, Integrating theory and practice,” Academy of Management Review, Vol. 13, 1988,pp.471-482.而在互聯(lián)網(wǎng)興起的特殊語境中，互聯(lián)網(wǎng)作為“賦權(quán)”的舞臺，更大地激發(fā)了國家與社會間的互動，而“最多跑一次”改革恰弱化了具有等級色彩的政府角色，是由互聯(lián)網(wǎng)引發(fā)的公民參與推動政府治理人性化的一種具體表征和行進渠道。③呂文增：《互聯(lián)網(wǎng)賦權(quán)及其對國家的影響》，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2018年第5期。

美國學(xué)者羅伯特·帕特南認為，公民共同體（civic community）中公民身份是由積極參與公共事務(wù)來確定的。④[美]羅伯特·D.帕特南：《使民主運轉(zhuǎn)起來：現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》，王列、賴海榕譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2015年版，第214頁。而阿米里·漢伯格等人提出，信息通信技術(shù)，特別是互聯(lián)網(wǎng)，促進了信息和知識共享的過程，并可以通過幫助公民監(jiān)督和影響政府決策來促進公民的政治賦權(quán)⑤Holly Lizotte Angelique, Thomas M. Reischl, William S. Davidson II, “Promoting political empowerment, Evaluation of an intervention with university students,” American Journal of Community Psychology, Vol. 30, 2002,pp.815-833.。在這個意義上，“最多跑一次”政策確實具有一定的“賦權(quán)”可能，它甚至可以更加有效地促進公眾對基層政治的參與，提供其效能。如有學(xué)者指出，以“最多跑一次”為代表的“互聯(lián)網(wǎng) + 政務(wù)”通過數(shù)字信息提供、社交媒體介入、網(wǎng)絡(luò)決策制定、網(wǎng)絡(luò)咨詢、政黨發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等6個方面的同時作用，或相互疊加作用，可以更加深刻地影響公民的政治賦權(quán)。⑥何煜雪：《網(wǎng)絡(luò)與政治賦權(quán)：一項基于網(wǎng)絡(luò)賦權(quán)的分類研究》，《東南傳播》，2018年第10期。

再從“回應(yīng)性政治”研究來看，“最多跑一次”改革與基于平等參與、討論互動、公眾批判的“公共領(lǐng)域”概念有著密切的關(guān)聯(lián)。學(xué)者指出，這一改革政策背后蘊含著“社會共治的思想”，也是實現(xiàn)善治的有效工具。①王春婷：《社會共治：一個突破多元主體治理合法性窘境的新模式》，《中國行政管理》，2017年第6期。而通過“最多跑一次”改革，公民參與、民主商談（協(xié)商與決策）和權(quán)力賦予三個要素都得到了一定的、帶有中國化傾向的顯現(xiàn)。②翁建榮：《行政審批制度改革的浙江經(jīng)驗與未來——本刊專訪浙江省發(fā)改委（審改辦）副主任翁建榮》，《黨政視野》，2016年第4期。特別是通過互聯(lián)網(wǎng)興起所帶來的國家和社會力量的相互賦權(quán)，“最多跑一次”改革弱化了具有等級色彩的政府角色。③呂文增：《互聯(lián)網(wǎng)賦權(quán)及其對國家的影響》，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報》 （哲學(xué)社會科學(xué)版），2018年第5期。因此，可以說，浙江呈現(xiàn)出鮮明的“回應(yīng)—賦權(quán)”型政府特征，即積極主動回應(yīng)來自基層社會和下層政府的聲音和訴求，并將這種自下而上的聲音和訴求轉(zhuǎn)化為制度化和操作性的政策安排，以賦予市場、社會和下級政府更多的自主權(quán)，從而激發(fā)市場、社會和各級政府的發(fā)展動力。④徐莉：《賦權(quán)與賦能：政府職能轉(zhuǎn)變背景下提高機關(guān)事務(wù)服務(wù)水平之路》，《中國機關(guān)后勤》，2018年第11期。這種動力賦予了“最多跑一次”政策以崇高的合法性。

三、維度二：政策類型研究

政策類型研究也是闡釋路徑的重要組成部分。就政策類型而言，“最多跑一次”改革有兩種不同的歸類，可以認為它是數(shù)字政府與電子政務(wù)的世界性潮流之顯現(xiàn)；而在中國語境中，它更應(yīng)被視為“放管服”政府功能轉(zhuǎn)型的一個范例。

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，發(fā)達國家都極為重視對整體政府的構(gòu)建，英、法、美等重要國家也已在新世紀初就相繼完成了統(tǒng)一的政府公共網(wǎng)絡(luò)平臺。它們的平臺模式主要可以分為政府與政府的電子政務(wù)、政府對企業(yè)的電子政務(wù)、政府對公民的電子政務(wù)等。⑤汪希：《我國電子政務(wù)存在問題及建議探討》，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》，2018年第34期。新時代以來，我國政府職能也開始轉(zhuǎn)變，逐漸從管理型向服務(wù)型政府遞進，電子政務(wù)開始成為新時期基層服務(wù)型政府不可缺少的一個信息平臺，而電子政務(wù)平臺正是“最多跑一次”改革的基礎(chǔ)。⑥時靜：《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”視角下基層政府電子政務(wù)建設(shè)存在的問題及對策分析》，《中國管理信息化》，2018年第24期。

不少學(xué)者都指出，改革開放以來，我國的電子政務(wù)發(fā)展從萌芽、建設(shè)走向創(chuàng)新，在40年間取得了巨大成就；⑦翟云：《改革開放40年來中國電子政務(wù)發(fā)展的理論演化與實踐探索：從業(yè)務(wù)上網(wǎng)到服務(wù)上網(wǎng)》，《電子政務(wù)》，2018年第12期。而在全球信息化發(fā)展迅猛時期，電子政務(wù)將在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新征程中創(chuàng)新發(fā)展新局面。⑧鄧蓉敬：《“最多跑一次”改革中數(shù)據(jù)壁壘破解策略研究》，《圖書情報導(dǎo)刊》，2018年第2期。特別是在電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的集約化發(fā)展方面，由“最多跑一次”改革這個“牛鼻子”入手，可以進一步優(yōu)化整合相關(guān)的公共服務(wù)，以此來提升政府部門的公共服務(wù)水平，不斷提升數(shù)據(jù)的開放性與信息的共享性，并加強各級政府對新型網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的應(yīng)用，以此來促進部門管理水平與服務(wù)水平的提升。⑨王瀟：《淺談國際電子政務(wù)發(fā)展趨勢及經(jīng)驗借鑒》，《中小企業(yè)管理與科技》（中旬刊）， 2018年第11期。

目前，電子政務(wù)在“最多跑一次”改革中的體現(xiàn)是“網(wǎng)上跑單”“數(shù)字政府”以及網(wǎng)上辦、移動辦。在浙江，90%以上的政府管理和服務(wù)事項可以實現(xiàn)“網(wǎng)上辦”，280多項移動應(yīng)用可以“掌上辦”。這都與浙江省對互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)的重視，較早通過“四張清單一張網(wǎng)”而構(gòu)建人機協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化的政務(wù)集成應(yīng)用系統(tǒng)有關(guān)。通過數(shù)據(jù)的整合、開放共享，“最多跑一次”改革為群眾提供了個性化、高效便捷的服務(wù)，并通過政府部門流程再造以實現(xiàn)跨部門、跨系統(tǒng)、跨地域、跨層級的高效協(xié)同。①葉鑫、董路安、宋禺：《基于大數(shù)據(jù)與知識的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”云平臺的構(gòu)建與服務(wù)策略研究》，《情報雜志》，2018年第2期；黃璜：《數(shù)字政府的概念結(jié)構(gòu)：信息能力、數(shù)據(jù)流動與知識應(yīng)用——兼論DIKW模型與IDK原則》，《學(xué)?！?，2018年第4期。在數(shù)字化背景下，對地方政府實現(xiàn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，完成政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，做出了很好的詮釋。②蒲嘉：《基于大數(shù)據(jù)的政府電子政務(wù)建設(shè)探析》，《信息技術(shù)與信息化》，2018年第11期。

在2017年5月1日《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》正式施行后，以“最多跑一次”改革為基礎(chǔ)而優(yōu)化的浙江省電子政務(wù)平臺可以快捷開展事項梳理、數(shù)據(jù)需求梳理、數(shù)據(jù)確認等工作，許多學(xué)者都認為這才真正、逐步構(gòu)建了一個數(shù)字化、高效率的政務(wù)公開服務(wù)環(huán)境，實現(xiàn)了從電子政務(wù)過渡到數(shù)字政府的較快進程。而這也促進了中國政府改革模式研究的新方向。③吳偉強、錢敏：《“最多跑一次”改革的內(nèi)在邏輯和深化方向——以杭州市不動產(chǎn)登記為例》，《浙江工業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2018年第1期。

20世紀末，學(xué)者還對互聯(lián)網(wǎng)充滿樂觀，認為它能夠增加公民獲取信息的渠道、促進公民參與和善治、推動社會開放、拓展公共領(lǐng)域。而當前大數(shù)據(jù)環(huán)境下，隨著互聯(lián)網(wǎng)使用限制的增加、數(shù)字鴻溝的加深，數(shù)據(jù)壁壘、數(shù)據(jù)鴻溝、信息安全隱患等網(wǎng)絡(luò)辦公問題都嚴重影響了改革的深入推進。與歐美國家相比，我國政府電子政務(wù)、數(shù)據(jù)共享等還存在一定的局限，從標準規(guī)范、部門利益、體制機制等層面深入分析其內(nèi)在生成機理，因此，“最多跑一次”改革仍有必要借鑒英、法、美等國政府數(shù)據(jù)開放共享的成果和經(jīng)驗。④趙需要：《政府信息公開到政府數(shù)據(jù)開放的嬗變》，《情報理論與實踐》，2017年第4期。

而在數(shù)字化的基礎(chǔ)上，“最多跑一次”改革更是全國深化“放管服”改革的一個縮影，它是對中央簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革要求的積極響應(yīng)和地方探索。而與此同時，它又超越了以往政府中心主義的簡政放權(quán)模式。它以目標作為改革名稱，比之“放管服”決心更大，革命性更強，浙江在總結(jié)以往改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，更需要對未來的改革提出意見，特別是充分結(jié)合中央提出的“放管服”三字方針，進一步優(yōu)化，真正實現(xiàn)政府的自我革命。⑤范柏乃、陳亦寶：《全面深化“放管服”改革：“最多跑一次”》，《社會治理》，2017年第6期。

關(guān)于這一話題更為深入的討論，需要厘清“互聯(lián)網(wǎng)+”與“放管服”、地方治理能力提升之間的耦合邏輯，并找到地方治理能力現(xiàn)代化面臨的瓶頸掣肘，為地方治理能力提升提供支撐。⑥劉雙良、秦玉瑩：《 “放管服”改革背景下地方治理能力的提升——基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的分析視角》，《江淮論壇》，2018年第6期。如學(xué)者以新疆為樣本，討論了“最多跑一次”等改革在推動政府職能轉(zhuǎn)變，提高行政效能方面的作用；⑦胡婷：《推進“放管服”改革仍需政府來主導(dǎo)——基于新疆北部地區(qū)“放管服”工作調(diào)研報告》，《西藏科技》，2018年第11期。還有學(xué)者總結(jié)了“最多跑一次”改革的關(guān)鍵詞“簡”“減”“合”“放”，認為其體現(xiàn)了簡政放權(quán)、大道至簡、數(shù)據(jù)共享和服務(wù)落地的理念。⑧鄧念國：《“放管服”改革中政務(wù)大數(shù)據(jù)共享的壁壘及其破解——以“最多跑一次”改革為考察對象》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》，2018年第1期。

四、維度三：政策效果研究

從總結(jié)視角來看，政策的效果是既定政策研究的必要內(nèi)容。針對“最多跑一次”改革而言，其實施效果可以分為整體和個案兩個層面來考察。就整體實施效果來說，學(xué)者們的研究結(jié)論普遍認定，“最多跑一次”改革的政策實施效果理想。

檢驗一項政府創(chuàng)新是否成功，可以從兩個方面來衡量：一是這項改革試點是否達到了改革的初衷，群眾滿意度如何；二是這項試點有沒有得到復(fù)制和推廣。而從這兩個指標來看，浙江“最多跑一次”改革目前看來是成功的。①趙光勇、辛斯童、羅梁波：《“放管服”改革：政府承諾與技術(shù)倒逼——浙江“最多跑一次”改革的考察》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》，2018年第3期。首先，政府部門辦事效率普遍提高，群眾滿意度持續(xù)上升；短短一年時間，“最多跑一次”這項創(chuàng)新就面向全國全面推廣。其次，這項政策將評價改革成效的權(quán)力交給人民群眾，普遍提升了群眾的獲得感；再次，它以實質(zhì)性推進簡政放權(quán)經(jīng)驗的方式，有助于整體性政府理念的形成，是提高政府行政效能，加快政府職能轉(zhuǎn)變的有效抓手；最后，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)為“最多跑一次”改革準備數(shù)據(jù)共享的必備要素，可以促進不同部門、不同層級和不同區(qū)域政府之間信息交流、數(shù)據(jù)互通，推進政務(wù)標準化。②郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本經(jīng)驗與未來》，《浙江社會科學(xué)》，2018年第4期。

也有學(xué)者指出，“最多跑一次”改革有著自己的創(chuàng)新亮點：體現(xiàn)了以人民為中心的理念，從群眾到政府辦事的角度來命名，關(guān)心群眾的感受，映襯著對群眾的一種莊嚴承諾；改革進展迅速，其原因除了省長對“最多跑一次”的重視，還有采取“掛圖作戰(zhàn)”的模式來推進工作的任務(wù)分解制度。③何增科：《地方政府創(chuàng)新的微觀機理分析——浙江省“最多跑一次”改革案例研究》，《理論與改革》，2018年第5期。這場從理念、制度到作風(fēng)的全方位深層次變革，貫穿了政府依法履職、行使權(quán)力的各個方面各個環(huán)節(jié)，已成為撬動浙江全面深化改革的杠桿和支點。

從具體實施效果層面來進行分析，很多學(xué)者以浙江省為例，通過對網(wǎng)上辦事事項數(shù)量與規(guī)模情況相關(guān)分析，以及微觀的參與式觀察觸達改革各方面的研究都發(fā)現(xiàn)：短期來看，浙江省“最多跑一次”改革較好提升了政府便民服務(wù)、商事登記和企業(yè)投資審批項目等的辦事效率，降低了市民、企業(yè)的辦事成本；從長遠來看，浙江省“最多跑一次” 改革超越了行政管理意義上的效率提升，它通過以事項為載體撬動了跨部門的流程再造，倒逼各部門削減行政權(quán)力，在推動簡政放權(quán)、規(guī)范行政權(quán)力行使等方面成效顯著，已經(jīng)初步顯現(xiàn)出推動經(jīng)濟社會體制全面深化改革的撬動效應(yīng)。而且，更重要的是，浙江省在“最多跑一次”改革中探索形成了基于“互聯(lián)網(wǎng) + 政務(wù)服務(wù)”的整體性政府改革模式，也為下一階段黨和國家在新時代語境下的機構(gòu)改革積累了重要的經(jīng)驗。④郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本經(jīng)驗與未來》，《浙江社會科學(xué)》，2018年第4期。

不過，也有研究指出，從群眾角度來看，“最多跑一次”改革仍存在一定的壁壘。作為從群眾需求出發(fā)深化政府改革的一種全新模式，這項改革在推進過程中仍有很大的提升空間：一是事項清單規(guī)范化程度有待提高；二是信息共享進度有待加快；三是政務(wù)服務(wù)前臺設(shè)計有待優(yōu)化；四是改革宣傳不到位。針對這些問題，學(xué)者們也提出了一些建議，包括梳理和規(guī)范事項清單、加強宣傳、全面覆蓋群眾、優(yōu)化服務(wù)界面、提高大數(shù)據(jù)應(yīng)用反饋能力等。⑤范柏乃、陳亦寶：《全面深化“放管服”改革：“最多跑一次”》，《社會治理》，2017年第6期。值得指出的是，從現(xiàn)有文獻來看，關(guān)于“最多跑一次”改革實施效果的研究仍不夠充分，特別是實施效果的延續(xù)性等研究視角和定量分析的研究方法上尚具有較大拓展空間。這也從一個側(cè)面說明既定政策的學(xué)術(shù)研究有可能失于褒揚的偏頗。

五、維度四：政策實踐創(chuàng)新

既定政策需要延續(xù)，就必須有基層的實踐創(chuàng)新作為反饋，進而影響政策制定的指導(dǎo)思想和治理意識。從2017年2月20日，浙江省政府印發(fā)《關(guān)于加快推進“最多跑一次”改革實施方案》以來，省內(nèi)各地各單位各部門紛紛從環(huán)境、政策、服務(wù)等方面不斷進行“放管服”探索，持續(xù)優(yōu)化政府職能，為全國各地提供了一個個具體、可參考的執(zhí)行藍本。這是在“八八戰(zhàn)略”的基礎(chǔ)上進一步發(fā)揮浙江省體制機制優(yōu)勢的重要舉措，其內(nèi)容豐富，“既包括政府服務(wù)群眾前臺界面改造，也包括后臺政府內(nèi)部流程優(yōu)化、信息共享、力量整合等改革內(nèi)容”①葉慧：《深入推進“最多跑一次”改革》，《今日浙江》，2017年第8期。。

特別是在杭州、紹興、溫州、金華等亮點地區(qū)，“最多跑一次”改革的經(jīng)驗意義特別突出。如作為互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新高地的杭州，“互聯(lián)網(wǎng)+”的創(chuàng)新型政務(wù)服務(wù)全面面向群眾。數(shù)據(jù)交換共享平臺涉及50多個部門，累計產(chǎn)生約7.5億多條數(shù)據(jù)交換量，日交換量達到70萬條。“線上跑單”電子化歸檔工作有序推進市本級，全力抵達區(qū)縣；②張國華：《“最多跑一次”提升檔案公共服務(wù)新高度》，《中國檔案》，2018年第2期。在杭州不動產(chǎn)登記的“一次辦結(jié)”“一窗受理”數(shù)據(jù)多跑等改革機制樣本中，服務(wù)型政府的特色尤其明顯，減少申報材料的辦理時間、推進無紙化登記、提升智慧登記的應(yīng)用程度和使用率、進一步提升共享程度和數(shù)據(jù)質(zhì)量等方面，都取得了較為顯著的成績。③葉慧：《深入推進“最多跑一次”改革》，《今日浙江》，2017年第8期。

浙江省的“最多跑一次”改革，作為地方政府進行自我革命、推進地方治理現(xiàn)代化的積極嘗試，同樣也在全國其他地方興起了學(xué)習(xí)實踐浪潮，“最多跑一次”改革“跑”向了全國。不過，從相關(guān)研究來看，全國各地的“最多跑一次”改革還主要以通訊類報道居多，研究性文章較少，前者包括《河北任縣：“最多跑一次”實現(xiàn)辦電新速度》《日照市開展“多證合一”“最多跑一次”改革評估》《重慶深化“減證便民”，讓群眾辦事“最多跑一次”》等。從這些文章中可以看到，發(fā)源于浙江的“一個窗口受理”“數(shù)據(jù)跑”“代辦跑”等多項改革方案，已經(jīng)在全國各地蓬勃發(fā)展，進一步實踐了“浙江的今天就是中國的明天”這一論斷。

這是“改革前沿，以民為本”，它與北京“一網(wǎng)通辦”、貴州“人在干、云在看”等地政府機構(gòu)的行政服務(wù)改革經(jīng)驗相匹配，具有很強的代表性和科學(xué)性，并已經(jīng)取得了階段性的成果。而這些成果的學(xué)術(shù)檢驗，還有待進一步展開，本文只是一個起點；尤其是在改革開放進入新階段的今天，既定政策的學(xué)術(shù)研究應(yīng)該有更為規(guī)范、更有實踐價值的呈現(xiàn)，從而實現(xiàn)闡釋中國、講好中國故事的目標。

政策是中國道路的“鋪路石”，是中國模式的“螺絲釘”，是中國故事的“關(guān)節(jié)點”。堅定道路自信、理論自信、制度自信和文化自信，其前提就是要研究好政策、制定好政策、宣傳好政策、闡釋好政策，使政策成為繼續(xù)深化改革，持續(xù)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本力量。在這個意義上來理解既定政策的學(xué)術(shù)研究，理解浙江“最多跑一次”改革，不但能使公共管理及其相關(guān)學(xué)科進入更富實踐性的理論層面，更能為世界的中國研究提供新的方法與立場。