鄭 博 張 敏 廖乘利

由于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，農(nóng)村和貧困地區(qū)金融政策欠缺、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、公共服務(wù)不健全、信息不對稱、交易成本過高等因素，造成金融資源難以進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)、特別是貧困地區(qū)。金融資源配置失衡導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)金融市場失靈，阻礙了農(nóng)村人口和貧困人口獲得金融服務(wù)。2013年習(xí)近平總書記提出“精準(zhǔn)扶貧”重要思想，到2015年在中央扶貧開發(fā)工作會議上強(qiáng)調(diào)“要做好金融扶貧這篇文章，加快農(nóng)村金融改革創(chuàng)新步伐”，金融扶貧已成為我國農(nóng)村金融發(fā)展的重要內(nèi)容，是助推各地脫貧攻堅的重要舉措。

本文圍繞貧困人口、政府、金融機(jī)構(gòu)三個主體，闡釋了普惠金融、農(nóng)村金融和金融扶貧之間的內(nèi)在聯(lián)系，重點圍繞貧困地區(qū)通過金融助推脫貧攻堅中的存在的困難和問題進(jìn)行了分析，最后提出了相關(guān)對策建議，對于進(jìn)一步推動精準(zhǔn)扶貧，更好發(fā)揮金融助推脫貧攻堅的作用，具有積極現(xiàn)實意義。

一、相關(guān)概念和理論

（一）普惠金融

普惠金融（InclusiveFinanceSystem）這一概念由聯(lián)合國在2005年宣傳小額信貸時提出的，英語直譯是包容性金融體系，即能有效、全方位地為社會所有階層和群體提供服務(wù)的金融體系。鑒于金融以利潤最大化為目標(biāo)，讓大企業(yè)和富人已經(jīng)享受了金融服務(wù)，但是貧困、低收入人口和微小企業(yè)因為各種原因無法擁有享受金融服務(wù)的機(jī)會，而普惠金融的重要理念就是讓每個人都應(yīng)該有獲得金融服務(wù)機(jī)會的權(quán)利。黨的十八屆三中全會提出“發(fā)展普惠金融。鼓勵金融創(chuàng)新，豐富金融市場層次和產(chǎn)品”。

（二）農(nóng)村金融

農(nóng)村金融是指與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系，并且發(fā)揮重要作用的農(nóng)村貨幣資金金融關(guān)系，是一切與農(nóng)村貨幣流通和信用活動有關(guān)的各種經(jīng)濟(jì)活動。農(nóng)村金融主要包括正規(guī)金融和非正規(guī)金融兩個部分的機(jī)構(gòu)。目前對農(nóng)村金融的定義，大多是簡單從字面理解，即農(nóng)村的金融，反映了我國城鄉(xiāng)金融分割的“二元”結(jié)構(gòu)，農(nóng)村金融的職能被人為地限制在“農(nóng)村”身份，致使農(nóng)村金融資源配置畫地為牢。近年來，多個中央一號文件也提出，要加快農(nóng)村金融創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)村金融快速發(fā)展。

（三）金融扶貧

金融扶貧是指以發(fā)展普惠金融為根基，全力推動貧困地區(qū)金融服務(wù)到村到戶到人，努力讓每一個符合條件的貧困人口都能按需求便捷獲得貸款，讓每一個需要金融服務(wù)的貧困人口都能便捷享受到現(xiàn)代化金融服務(wù)。中國人民銀行等7部門出臺《關(guān)于金融助推脫貧攻堅的實施意見》，從大力推進(jìn)貧困地區(qū)普惠金融發(fā)展、精準(zhǔn)對接脫貧攻堅多元化融資需求等6方面發(fā)布22條金融扶貧的支持措施。

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的血液。長期以來，農(nóng)村金融都是金融服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融需求得不到有效滿足，嚴(yán)重制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。我國目前貧困地區(qū)和貧困人口主要在農(nóng)村，而普惠金融的核心理念之一是讓金融服務(wù)于低收入者和貧困群體。從這個意義上說，在貧困地區(qū)發(fā)展農(nóng)村金融與做好金融扶貧是一個問題的兩個方面，實現(xiàn)的路徑就是通過推廣普惠金融體系。

貧困地區(qū)的各種資源與金融環(huán)境在農(nóng)村地區(qū)這個范疇內(nèi)是最欠缺的，因此研究貧困地區(qū)和貧困人口享受金融服務(wù)的金融扶貧模式，對于促進(jìn)農(nóng)村金融，推廣普惠金融，具有重要借鑒意義。

二、推動金融扶貧的難點與困難

（一）貧困人口方面

1.貧困人口信用意識欠缺

一些貧困戶信用觀念淡薄，償債意識不強(qiáng)，抱有“認(rèn)賬不還賬”的思想，對個人在銀行的信用重視不夠；還有一些貧困戶對按期還貸不重視，因為在外打工延誤了還款期限。

根據(jù)調(diào)研了解，一些貧困地區(qū)存在貧困戶由于過去貸款未按時清償，導(dǎo)致無法申請扶貧貸款的情況。

2.貧困人口缺乏對金融知識的了解

一些貧困戶思想觀念未轉(zhuǎn)變，將扶貧貸款等同于政府扶貧資金，錯誤認(rèn)為不用還本付息；一些貧困戶對金融產(chǎn)品不了解，對金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)政策及貸款辦理流程不清楚，對金融的理解與使用情況尚較為保守，仍習(xí)慣向親朋好友借錢而非銀行貸款。

根據(jù)2015年上海財經(jīng)大學(xué)“千村調(diào)查”項目調(diào)研顯示，農(nóng)村金融滲透度偏低、農(nóng)民的金融意識、保險意識比較薄弱，保險參與度偏低，政策性農(nóng)業(yè)保險的滲透度也很低，僅有13.9%的家庭從銀行獲取過貸款。

3.貧困人口自身發(fā)展產(chǎn)業(yè)能力弱

絕大部分貧困戶家庭自身無產(chǎn)業(yè)支撐，生產(chǎn)力低下，基本生產(chǎn)靠天吃飯，家庭收入來源單一，無任何保障，還有的貧困戶家庭成員患有大病。

根據(jù)2018年調(diào)研，在四川省雷波縣開展小額扶貧信貸前期調(diào)查過程中，按銀行機(jī)構(gòu)授信條件，95%以上建檔立卡貧困戶自主申請貸款受限金額低，幾乎不符合申請貸款條件。

4.取得貸款后使用不當(dāng)

一些貧困戶通過小額扶貧信貸優(yōu)惠政策取得貸款后使用不當(dāng)，用于個人債務(wù)清償、看病、個人消費等，沒有用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展；或者沒有規(guī)模種養(yǎng)殖的經(jīng)驗和技術(shù)，也沒有專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)盲目操作，導(dǎo)致發(fā)展產(chǎn)業(yè)失敗無力償還貸款。

（二）金融機(jī)構(gòu)方面

1.服務(wù)于農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)不健全

目前，我國農(nóng)村金融體系主要分為農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行1家政策性銀行，中國農(nóng)業(yè)銀行、中國郵儲銀行等2家商業(yè)銀行，以及農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行、相關(guān)村鎮(zhèn)銀行等隨著商業(yè)銀行商業(yè)化改制,中國農(nóng)業(yè)銀行等營業(yè)網(wǎng)點逐步從鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤離，大部分農(nóng)村信用社也改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。這些金融機(jī)構(gòu)從追求商業(yè)利潤、控制風(fēng)險等自身管理方面的原因，從貸款對象上就排除了真正的貧困人口,難以有效滿足農(nóng)村和貧困人口金融需求。而一些非正規(guī)的農(nóng)村金融組織由于金融服務(wù)比較符合農(nóng)民需求，但是潛在風(fēng)險較大。

2.金融產(chǎn)品創(chuàng)新不夠，無法滿足貧困戶貸款需求

金融機(jī)構(gòu)考慮資金風(fēng)險管理，在貸款對象選擇上重點是有償還貸款能力的農(nóng)戶，貧困戶沒有抵押物難以獲得貸款。且貸款主要是小額貸款或農(nóng)戶聯(lián)保貸款等形式，取得貸款后，僅能滿足很小一部分有能力或有技能發(fā)展產(chǎn)業(yè)的貧困戶，對于絕大部分沒有勞動力、因病因災(zāi)等致貧的貧困戶作用不大，甚至存在償貸風(fēng)險。2015年通過對貴州冊亨縣進(jìn)行的調(diào)研顯示，兩個布依族鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)信社的存貸比大于監(jiān)管紅線75%，貧困戶對資金的渴求強(qiáng)烈，金融機(jī)構(gòu)有錢卻未能提供相應(yīng)服務(wù)。

3.基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不健全

貧困地區(qū)一般都是地理條件惡劣、交通不夠通暢的地域，且貧困戶居住較為分散，如果采用設(shè)立金融服務(wù)機(jī)構(gòu)等傳統(tǒng)方式，金融機(jī)構(gòu)將承擔(dān)巨大的管理和運行成本，不利于促進(jìn)服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前各商業(yè)銀行均把業(yè)務(wù)重點放在城區(qū)，對于農(nóng)村和貧困地區(qū)則由于交通不便、網(wǎng)點配置缺乏等原因不愿深入。

4.征信體系未建立健全

金融機(jī)構(gòu)由于缺乏正常的信息渠道，不能及時掌握農(nóng)戶或貧困戶的信用數(shù)據(jù)，造成雙方信息不對稱，無法從源頭上把控風(fēng)險。金融機(jī)構(gòu)為了規(guī)避風(fēng)險而不敢放貸，形成金融機(jī)構(gòu)想放貸而不敢、農(nóng)戶或貧困戶想貸款卻申請不到的現(xiàn)象。

5.對金融知識宣傳匱乏

由于金融機(jī)構(gòu)對貧困地區(qū)金融知識宣傳存在盲區(qū)，導(dǎo)致很多貧困戶對金融機(jī)構(gòu)職能不清楚，只知道是存錢的地方；對于貸款、保險等金融服務(wù)或產(chǎn)品不了解，甚至不知曉；有的農(nóng)戶或貧困戶對手機(jī)銀行、網(wǎng)上銀行等新型金融產(chǎn)品持懷疑態(tài)度，認(rèn)為不夠安全。

（三）政府方面

1.精準(zhǔn)扶貧對象信息不夠完善、真實

目前，建檔立卡貧困戶的信息在采集的時候，根據(jù)工作人員入戶調(diào)查取得。對于貧困戶的收入界定沒有準(zhǔn)確的根據(jù)，均是由農(nóng)戶自身申報，存在低報、謊報的情況。同時，建檔立卡后相關(guān)信息不同程度存在更新不夠及時的問題。貧困戶的信息準(zhǔn)確性直接影響提供貸款授信、信用評級等金融服務(wù)的準(zhǔn)確性。

2.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位

一些貧困地區(qū)還未接通互聯(lián)網(wǎng)；有的深度貧困地區(qū)金融機(jī)構(gòu)只在人口較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立，還未覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如涼山州雷波縣47個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村商業(yè)銀行（改制后的農(nóng)村信用社）只在其中的15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了金融機(jī)構(gòu)，覆蓋率不到32%。

3.良性的市場化金融扶貧機(jī)制尚未形成

當(dāng)前是精準(zhǔn)扶貧的攻堅階段，金融機(jī)構(gòu)更多把參與金融扶貧當(dāng)作政治性任務(wù)來完成，更多是由政府主導(dǎo)設(shè)計的金融扶貧實施方案，而對于金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)低成本的金融扶貧模式尚未建立完善。

4.財政政策與金融產(chǎn)品還未形成合力

因為農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，涉農(nóng)貸款風(fēng)險較大、成本較高，一些地區(qū)推行了財政貸款貼息政策，但是貼息到位不及時；還有的地方?jīng)]有建立風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)貸款風(fēng)險和收益不對稱，嚴(yán)重影響涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的積極性。

5.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革等推進(jìn)還需加快

農(nóng)村資產(chǎn)市場建設(shè)滯后，貧困戶貸款的時候缺乏有效的抵押物，耕地、宅基地等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)度緩慢，難以確認(rèn)資產(chǎn)權(quán)屬和進(jìn)行價值評估，這些都是困擾著農(nóng)村金融發(fā)展的障礙。

三、推進(jìn)農(nóng)村金融助力精準(zhǔn)脫貧攻堅的對策建議

（一）政府方面

1.建立完善農(nóng)村金融服務(wù)體系

引導(dǎo)國農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行、農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步強(qiáng)化服務(wù)“三農(nóng)”的工作力量和業(yè)務(wù)，拓展服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，針對貧困戶、農(nóng)戶需求的特點，積極創(chuàng)新適合“三農(nóng)”的金融產(chǎn)品，增加貧困地區(qū)信貸投放。積極支持各類村鎮(zhèn)銀行、涉農(nóng)擔(dān)保公司發(fā)展，鼓勵更多的民間資本進(jìn)入農(nóng)村金融市場。創(chuàng)建農(nóng)業(yè)保險和再保險機(jī)制，組建多種形式的農(nóng)業(yè)保險組織。

2.進(jìn)一步營造良好的金融生態(tài)環(huán)境

政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入財政補(bǔ)貼范圍，財政補(bǔ)貼支持金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的網(wǎng)點、金融服務(wù)便民站、安置的ATM、POS機(jī)等自助設(shè)備；加快推進(jìn)農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)覆蓋面，充分將“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等技術(shù)運用于農(nóng)村金融，積極推廣電子銀行、自助渠道、手機(jī)支付等現(xiàn)代手段，構(gòu)建線上線下相結(jié)合的全功能農(nóng)村金融網(wǎng)絡(luò)體系，降低運行成本。

3.加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)信用體系建設(shè)

建立完善貧困戶、農(nóng)戶征信體系，以建檔立卡信息庫為基礎(chǔ)，依托人民銀行征信中心，建立地方“三農(nóng)”信用數(shù)據(jù)庫，控制因信息不對稱導(dǎo)致信用風(fēng)險的發(fā)生或傳遞。推行信用戶、信用村等等信用示范創(chuàng)建活動，積極引導(dǎo)貧困戶和農(nóng)戶重視個人信用。同時，建立失信懲戒機(jī)制，對拖欠貸款、利息的農(nóng)戶或貧困戶進(jìn)行懲戒，降低或取消貸款，列入失信“黑名單”。

4.形成財政政策與金融扶貧的合力

建立完善保險和風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)政府財政補(bǔ)貼力度，通過財政資金建立扶貧信貸風(fēng)險補(bǔ)償基金，對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行獎補(bǔ)，降低金融機(jī)構(gòu)扶貧資金投放的風(fēng)險；還可以發(fā)揮風(fēng)險補(bǔ)償資金的杠桿效果，運用財政扶貧資金作為發(fā)展農(nóng)戶融資擔(dān)保公司和信用擔(dān)保公司的基金，撬動社會資本進(jìn)入農(nóng)村金融市場，促使貧困戶“無抵押、無擔(dān)?！弊兂涩F(xiàn)實；發(fā)展各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險，將保險與信貸業(yè)務(wù)相融合，為商業(yè)銀行參與金融扶貧營造良好的金融生態(tài)環(huán)境。

5.加速推進(jìn)農(nóng)村資產(chǎn)市場規(guī)范化

穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，夯實農(nóng)村資產(chǎn)的基礎(chǔ)，積極發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，合理整合農(nóng)村資源。建立專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)對宅基地、耕地、林地等農(nóng)村資產(chǎn)進(jìn)行評估的人才隊伍，保證評估質(zhì)量和可信度。

6.適時推動金融扶貧向普惠金融過渡

在脫貧攻堅任務(wù)完成后，從政府主導(dǎo)逐漸轉(zhuǎn)換為金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，積極借鑒推廣蘭考試驗區(qū)普惠金融發(fā)展之路和井岡山“基礎(chǔ)金融不出村、綜合金融不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的普惠金融服務(wù)模式，提升金融助力鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)性。

（二）金融機(jī)構(gòu)方面

1.精準(zhǔn)對接貧困戶需求

加強(qiáng)金融扶貧產(chǎn)品的創(chuàng)新開發(fā)，按照“一戶一策”的原則，不斷促進(jìn)金融扶貧產(chǎn)品服務(wù)向精準(zhǔn)化、實效化發(fā)展，精準(zhǔn)對接建檔立卡貧困戶，深入了解貧困戶的基本生產(chǎn)、生活信息和金融服務(wù)需求信息，根據(jù)貧困戶致貧原因，量體裁衣地為貧困人口就業(yè)就學(xué)提供有針對性的小額信用貸款、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款、助學(xué)貸款等多元化金融服務(wù)。

2.不斷創(chuàng)新金融服務(wù)模式

針對貧困戶或農(nóng)戶的貸款用途設(shè)計產(chǎn)品，科學(xué)設(shè)定貸款額度、還款期限及貸款利率，確?？沙掷m(xù)發(fā)展；在貸款抵押物方面，適當(dāng)放寬范圍，探索土地、房屋、牲畜、農(nóng)作物等新型抵押物，以滿足惠農(nóng)貸款需求；學(xué)習(xí)借鑒國外鄉(xiāng)村銀行的小組連保等模式，充分發(fā)揮村委會或社區(qū)在協(xié)助貸款申請初審、貸款發(fā)放、跟蹤回訪、回收等方面的優(yōu)勢，從源頭開始進(jìn)行全過程風(fēng)險控制。

3.加強(qiáng)金融服務(wù)宣傳教育

在宣傳教育形式上，利用漫畫、宣傳單、小品等形式，通過網(wǎng)絡(luò)、電視、短信等方式，對儲蓄存款、貸款業(yè)務(wù)及相關(guān)辦理流程等進(jìn)行宣傳，并形成常態(tài)化農(nóng)村流動宣傳教育，組織進(jìn)入機(jī)構(gòu)志愿者定期前往農(nóng)村便民服務(wù)站、集市、村委會等開展現(xiàn)場金融宣傳教育，提升貧困戶和農(nóng)戶對金融知識的掌握度，全面提升金融素養(yǎng)。

4.強(qiáng)化金融扶貧貸款與產(chǎn)業(yè)聯(lián)系

金融機(jī)構(gòu)要結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，可對接財政產(chǎn)業(yè)扶貧項目，因地制宜的通過金融扶貧貸款扶持具有一定技能的貧困戶發(fā)展綠色種養(yǎng)殖業(yè)、特色旅游、農(nóng)村電商等特色產(chǎn)業(yè)；也可以創(chuàng)新模式，探索“銀行+合作社+貧困戶”的合作方式，依托農(nóng)業(yè)合作社技術(shù)相對成熟、有一定產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)等優(yōu)勢，對合作社和貧困戶同時授信、發(fā)放貸款，讓貧困戶參與合作社發(fā)展，減小發(fā)展失敗風(fēng)險，提高金融扶貧貸款的效率，避免貧困戶返貧。

（三）貧困戶方面

1.不斷加強(qiáng)誠信意識

樹立堅持按期還本付息的征信意識，通過不斷積累信用資本，撬動更多信貸資源擴(kuò)大生產(chǎn)，從而從根本上增收脫貧，確保不返貧。

2.激發(fā)自主脫貧動力

授之以魚不如授之以漁。為了增強(qiáng)貧困“造血”功能，通過金融扶貧發(fā)揮市場機(jī)制作用和激發(fā)貧困戶內(nèi)在脫貧意志，讓貧困戶通過自身努力脫離貧困，防止依賴政府扶貧資金，產(chǎn)生“等靠要”的思想。