金 延 鋒

提 要： 新中國的第一部憲法是1954年在毛澤東的親自主持下在杭州起草完成的，即五四憲法。五四憲法的制定，為新中國的法制建設奠定了千秋基業(yè)，從法律上保證了國家的政治、經濟、文化建設以及人民在這些方面所擁有的權利。五四憲法既具有民族特色也帶有國際性。

五四憲法，是新中國第一部憲法——《中華人民共和國憲法》，也是毛澤東親自主持起草的一部憲法。本文意在分析制定五四憲法的背景、指導方針和原則及其特點意義。

一、制定五四憲法的背景

這個問題旨在搞清楚為什么要制定《中華人民共和國憲法》。

中華人民共和國的成立，開啟了中華民族偉大復興的新紀元。中國共產黨從領導人民為民族獨立、人民解放而奮斗的革命黨，成為領導人民為國家富強、人民幸福而奮斗的執(zhí)政黨，擔負起在全國范圍內領導各族人民建設新中國的重任。

新中國建立伊始，百廢待興、百業(yè)待舉，執(zhí)政的中國共產黨怎樣治國理政？在新中國開國大典之前，毛澤東主持召開中央人民政府委員會第一次會議，一致決議接受《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》）為施政綱領。這個《共同綱領》就成為中國人民的大憲章，在一個時期內起著臨時憲法的作用。

1949年9月21日至30日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議在北平隆重舉行。會議通過了《共同綱領》?！豆餐V領》對新中國的國體和政體、人民軍隊和軍事建設、經濟建設的根本方針、文化教育、民族政策、外交政策等等都作出了明確規(guī)定。比如：關于國體和政體，《共同綱領》規(guī)定：“中華人民共和國為新民主主義即社會主義的國家，實行工人階級領導的、以工農聯(lián)盟為基礎的、團結各民主階級和國內各民族的人民民主專政”。“中華人民共和國的國家政權屬于人民”，“人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府”；“各級政權機關一律實行民主集中制”。而這些規(guī)定，在理論上和政策上，都是以黨的七屆二中全會決議和毛澤東的重要講話以及《論人民民主專政》為基礎的。

早在1948年9月召開的中共中央政治局擴大會議上，毛澤東就論述了即將成立的新中國的國體和政體。關于國體，即國家政權的階級性，毛澤東指出：“我們政權的階級性是這樣：無產階級領導的，以工農聯(lián)盟為基礎，但不是僅僅工農，還有資產階級民主分子參加的人民民主專政?！标P于政體，即國家政權的構成形式，毛澤東指出：“我們采用民主集中制”，“不必搞資產階級的議會制和三權鼎立等”，我們應當“建立民主集中制的各級人民代表會議制度”。①《毛澤東文集》（第五卷），北京：人民出版社，1996年版，第135-136頁。

1949年3月召開的黨的七屆二中全會，著重討論了黨的工作重心的戰(zhàn)略轉移，即由鄉(xiāng)村轉移到城市的問題，要求黨在領導城市工作時，必須全心全意依靠工人階級，吸收大量工人入黨，團結其他勞動群眾，爭取知識分子，爭取盡可能多的能夠同共產黨合作的民族資產階級及其代表人物。會議規(guī)定了黨在全國勝利后在政治、經濟、外交方面的基本政策，指出了中國由農業(yè)國轉變?yōu)楣I(yè)國、由新民主主義社會轉變?yōu)樯鐣髁x社會的發(fā)展方向。會議作出的各項政策規(guī)定，不僅對迎接革命在全國的勝利，而且對新中國的建設事業(yè)，都具有重要指導作用。

為了向全國人民公開闡明中國共產黨在建立新中國問題上的主張，1949年6月30日，毛澤東發(fā)表了《論人民民主專政》，明確指出，人民民主專政需要工人階級的領導；人民民主專政的基礎是工人階級、農民階級和城市小資產階級的聯(lián)盟，而主要是工人和農民的聯(lián)盟，因為這兩個階級占了中國人口的80%—90%。

《共同綱領》的制定，充分體現(xiàn)了黨的七屆二中全會決議和毛澤東重要論述的精神。

新中國建立后，依據(jù)《共同綱領》施政，僅用3年時間，就從根本上扭轉了國民黨反動派統(tǒng)治下的混亂局面，鞏固了人民民主政權，基本上完成了土地制度改革和其他民主改革，取得了抗美援朝戰(zhàn)爭的勝利，迅速恢復了遭到嚴重破壞的國民經濟，實現(xiàn)了政治、經濟、社會的穩(wěn)定，各方面都取得了超出預期的成就。中共中央決定從1953年起執(zhí)行我國發(fā)展國民經濟的第一個五年計劃，并提出向社會主義過渡的總路線。隨著國民經濟的恢復和大規(guī)模經濟建設的到來，進一步加強政治建設的任務，便提上議事日程。這個任務主要有兩項：召開全國人民代表大會、制定憲法。

此時，執(zhí)行全國人民代表大會職權的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議已于1952年9月屆滿，為此，中共中央提議召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會。1953年1月13日，中央人民政府委員會通過了《關于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》，同時成立以毛澤東為主席的憲法起草委員會和以周恩來為主席的選舉法起草委員會。

召開全國人民代表大會，以代替由中國人民政治協(xié)商會議全體會議執(zhí)行全國人民代表大會職權的形式；制定憲法，以代替《共同綱領》，這是中國政治生活中的兩件大事，是中國政治建設將要邁出的新的重要一步。但有些人對這兩件大事存在種種顧慮和問題，如這樣做的根據(jù)是什么，有什么作用，有沒有可能和困難，對有些黨派、階級、團體是不是有利等等。對此，毛澤東不厭其煩地在多次會議上作了解釋和說明。

毛澤東在中央人民政府委員會第二十次會議上說：“就全國范圍來說，大陸上的軍事行動已經結束，土地改革已經基本完成，各界人民已經組織起來，因此，根據(jù)中國人民政治協(xié)商會議共同綱領的規(guī)定，召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的條件已經成熟了。這是中國人民流血犧牲，為民主奮斗歷數(shù)十年之久才得到的偉大勝利。召開全國人民代表大會，可以更加發(fā)揚人民民主，加強國家建設和加強抗美援朝的斗爭。人民代表大會制的政府，仍將是全國各民族、各民主階級、各民主黨派和各人民團體統(tǒng)一戰(zhàn)線的政府，它是對全國人民都有利的。”①中共中央文獻研究室：《建國以來毛澤東文稿》（第四冊），北京：中央文獻出版社，1990年版，第20頁。他還說：“為了發(fā)揚民主，對政權組織，特別是縣、鄉(xiāng)兩級，來一次全國普選，很有必要?！?“為了發(fā)揚民主，為了加強經濟建設，為了加強反對帝國主義的斗爭，就要辦選舉，搞憲法?！雹谥泄仓醒胛墨I研究室：《毛澤東年譜（1949—1976）》（第二卷），北京：中央文獻出版社，2013年版，第9頁。毛澤東的講話，明確回答了為什么要召開全國人民代表大會和制定憲法。

1953年12月24日，毛澤東帶領憲法起草小組前往杭州。在南下途中，毛澤東對憲法起草小組的成員說：“治國，須有一部大法。我們這次去杭州，就是為了集中精力做好這件立國安邦的大事。”③蕭心力：《毛澤東與共和國重大歷史事件》，北京：人民出版社，2001年版，第124頁。

二、制定五四憲法所遵循的指導方針和原則

怎樣制定新中國的第一部憲法？制定這部憲法要遵循什么原則？

毛澤東多次指出，我們的這部憲法，是屬于社會主義類型的憲法。因此，他為起草憲法確立了根本指導方針和原則，即“以事實為根據(jù)，不能憑空臆造”、人民民主原則和社會主義原則。

起草憲法根據(jù)的事實是什么呢？這就是中國人民已經在反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義的長期革命斗爭中取得完全勝利的事實，就是工人階級領導的、以工農聯(lián)盟為基礎的人民民主國家已經鞏固地建立起來了的事實，就是中國已經建立起社會主義經濟的強有力的領導地位，開始有系統(tǒng)地進行社會主義改造、正在一步一步地過渡到社會主義社會去的事實。從這些事實出發(fā)，這部憲法只能體現(xiàn)人民民主原則和社會主義原則。④參見逄先知、金沖及主編：《毛澤東傳（1949—1976）》，北京：中央文獻出版社，2003年版，第322頁。

根據(jù)根本指導方針和原則，1954年1月9日，憲法起草工作正式開始。為了起草憲法，毛澤東廣泛閱讀和認真研究國內外的各類憲法。他認為制定本國憲法，參照別國憲法和中國歷史上有過的憲法，是完全必要的。人家好的東西，結合中國國情，加以吸收；不好的甚至反動的東西，也可以引以為戒。

因為新中國憲法是屬于社會主義類型的憲法，所以毛澤東研究和借鑒的重點是蘇聯(lián)和人民民主國家憲法中的好東西，具體為1918年頒布的《俄羅斯社會主義聯(lián)邦蘇維埃共和國憲法（根本法）》，1936年頒布的蘇聯(lián)憲法，斯大林《關于蘇聯(lián)憲法草案的報告》，以及東歐一些人民民主國家的憲法。

對中國從清朝末年以來的歷次憲法，毛澤東看得相當仔細，并逐部給予了點評：“從清末的‘十九信條’起，到民國元年的《中華民國臨時約法》，到北洋軍閥政府的幾個憲法和憲法草案，到蔣介石反動政府的《中華民國訓政時期約法》，一直到蔣介石的偽憲法。這里面有積極的，也有消極的。比如民國元年的《中華民國臨時約法》，在那個時期是一個比較好的東西；當然，是不完全的、有缺點的，是資產階級性的，但它帶有革命性、民主性。這個約法很簡單，據(jù)說起草時也很倉促，從起草到通過只有一個月。其余的幾個憲法和憲法草案，整個說來都是反動的?！雹佟睹珴蓶|文集》（第六卷），北京：人民出版社，1999年版，第325-326、326頁。

研讀中，毛澤東對資產階級憲法和資產階級民主，也有獨到的體會，他說：“講到憲法，資產階級是先行的。英國也好，法國也好，美國也好，資產階級都有過革命時期，憲法就是他們在那個時候開始搞起的。我們對資產階級民主不能一筆抹殺，說他們的憲法在歷史上沒有地位。但是，現(xiàn)在資產階級的憲法完全是不好的，是壞的，帝國主義國家的憲法尤其是欺騙和壓迫多數(shù)人的。我們的憲法是新的社會主義類型，不同于資產階級類型。我們的憲法，就是比他們革命時期的憲法也進步得多。我們優(yōu)越于他們?！雹凇睹珴蓶|文集》（第六卷），北京：人民出版社，1999年版，第325-326、326頁。

在幾個主要資本主義國家的憲法中，毛澤東比較看重1949年《法蘭西共和國憲法》，認為它代表了比較進步、比較完整的資產階級內閣制憲法。

在充分研讀中外憲法的基礎上，憲法起草工作進展得比較順利。1954年1月9日開始，2月17日左右憲法草案初稿出來了。隨后，在毛澤東主持下，起草小組通讀通改。2月24日完成“二讀稿”，26日完成“三讀稿”，3月9日拿出“四讀稿”。至此，憲法起草小組完成了第一階段的任務，為中共中央政治局會議進一步討論修改憲法草案，提供了一個比較成熟的稿本，史稱“西湖稿”。③參見逄先知、金沖及主編：《毛澤東傳（1949—1976）》，北京：中央文獻出版社，2003年版，第322頁。

“西湖稿”共有七八份過程稿，對每份過程稿，毛澤東都是字斟句酌，改了又改，寫了不少批語。起草小組形成的“二讀稿”“三讀稿”“四讀稿”，都及時送往北京，由劉少奇主持召開中共中央政治局擴大會議進行討論修改。

3月17日，毛澤東一行回到北京，立即著手召集憲法起草委員會會議，討論憲法草案。從3月23日到6月11日，憲法起草委員會共召開7次會議進行討論修改。與此同時，全國政協(xié)和各省黨政機關、軍隊領導機關，以及各民主黨派和各人民團體的地方組織，共8000多人，參與了憲法草案初稿的討論，并提出各種修改意見5900多條。在此基礎上，毛澤東于6月14日主持召開中央人民政府委員會第三十次會議，一致通過了《中華人民共和國憲法草案》和《關于公布中華人民共和國憲法草案的決議》，并于當天正式公布，鄭重地交付全國人民進行討論并征求意見。在隨后的兩個多月里，全國各界共有1.5億多人參加了憲法草案的討論，又提出許多修改和補充意見。這些意見都由各地黨政領導部門及時上報中央。經過全國性大討論，憲法草案又作了一些修改。9月8日，毛澤東主持召開憲法起草委員會第八次會議，對憲法草案作最后一次討論修改。9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議全票通過了《中華人民共和國憲法》。

三、五四憲法的特點和意義

五四憲法具有哪些特點呢？毛澤東曾指出：“這個憲法草案所以得到大家擁護，大家所以說它好，就是因為有兩條：一條是正確地恰當?shù)乜偨Y了經驗，一條是正確地恰當?shù)亟Y合了原則性和靈活性?！雹苤泄仓醒胛墨I研究室：《建國以來毛澤東文稿》（第四冊），北京：中央文獻出版社，1990年版，第504頁?？偨Y經驗、原則性和靈活性相結合，這是五四憲法最主要的兩大特點。

總結經驗，主要是總結了我國的革命經驗和建設經驗，特別是新中國成立5年以來社會變革和經濟建設的經驗，同時也總結了從清朝末年以來關于憲法問題的經驗和國際經驗，并吸收其好的經驗。

原則性和靈活性相結合。原則性基本上體現(xiàn)在各個方面：民主原則和社會主義原則?！拔覀兊拿裰鞑皇琴Y產階級的民主，而是人民民主，這就是無產階級領導的，以工農聯(lián)盟為基礎的人民民主專政。人民民主的原則貫串在我們整個憲法中?！鄙鐣髁x原則，就是根據(jù)我國當時國情，“憲法中規(guī)定，一定要完成社會主義改造，實現(xiàn)國家的社會主義工業(yè)化。”靈活性則主要體現(xiàn)為在一段時期內允許各種所有制并存，逐步實行各種形式的國家資本主義，以達到社會主義全民所有制?！办`活性是國家資本主義，并且形式不是一種，而是‘各種’，實現(xiàn)不是一天，而是‘逐步’。”①中共中央文獻研究室：《建國以來毛澤東文稿》（第四冊），北京：中央文獻出版社，1990年版，第502-503、506、500-501、504頁。

五四憲法的第三個特點，這是一個過渡時期的憲法。毛澤東指出：“我們這個憲法，是社會主義類型的憲法，但還不是完全社會主義的憲法，它是一個過渡時期的憲法。我們現(xiàn)在要團結全國人民，要團結一切可以團結和應當團結的力量，為建設一個偉大的社會主義國家而奮斗?！雹谥泄仓醒胛墨I研究室：《建國以來毛澤東文稿》（第四冊），北京：中央文獻出版社，1990年版，第502-503、506、500-501、504頁。因為是過渡時期的憲法，因此，憲法的許多規(guī)定都堅持從實際出發(fā)，能實行的就寫，不能實行的就不寫，以免在實際生活的迅速發(fā)展中變得不適用和成為障礙。

五四憲法的第四個特點，是增設了序言部分。毛澤東當時研讀的古今中外憲法中，都沒有序言這個部分的，唯有1918年蘇俄憲法把列寧寫的《被剝削勞動人民權利宣言》放在前面，作為第一篇，這讓毛澤東受到了啟發(fā)。據(jù)當時為憲法起草小組做資料工作的史敬棠回憶：1918年蘇俄憲法，把列寧寫的《被剝削勞動人民權利宣言》放在前面，作為第一篇。毛澤東從中受到啟發(fā)，決定在憲法總綱的前面寫一段序言。五四憲法的序言主要包括憲法的總任務（也就是過渡時期的總任務）、憲法產生的基本背景和實施憲法總任務的條件。③參見逄先知、金沖及主編：《毛澤東傳（1949—1976）》，北京：中央文獻出版社，2003年版，第318-319頁?！靶蜓浴边@個形式，是《中華人民共和國憲法》的一個特點，一直保持到現(xiàn)在。

五四憲法的第五個特點，是采取了領導機關的意見和廣大群眾的意見相結合的辦法。五四憲法共經過兩輪廣泛討論。第一輪是從3月23日到6月11日，歷時81天在北京和全國有代表性的8000多人中展開廣泛討論，第二輪是從6月14日開始用兩個多月時間在全國各界展開討論。為什么要組織這樣廣泛的討論呢？毛澤東認為，“這就是領導和群眾相結合”?！吧贁?shù)人議出來的東西是不是為廣大人們所贊成呢？經過討論，證實了憲法草案初稿的基本條文、基本原則，是大家贊成的。草案初稿中一切正確的東西，都保留下來了。少數(shù)領導人的意見，得到幾千人的贊成，可見是有道理的，是合用的，是可以實行的。這樣，我們就有信心了?！雹苤泄仓醒胛墨I研究室：《建國以來毛澤東文稿》（第四冊），北京：中央文獻出版社，1990年版，第502-503、506、500-501、504頁。正因為制定五四憲法采用了領導機關的意見和廣大群眾的意見相結合的辦法，所以這部憲法得到了全國人民的擁護。

制定五四憲法具有哪些意義？1954年6月14日，毛澤東在中央人民政府委員會第三十次會議上專門講了憲法的意義：“一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。用憲法這樣一個根本大法的形式，把人民民主和社會主義原則固定下來，使全國人民有一條清楚的軌道，使全國人民感到有一條清楚的明確的和正確的道路可走，就可以提高全國人民的積極性?！雹葜泄仓醒胛墨I研究室：《建國以來毛澤東文稿》（第四冊），北京：中央文獻出版社，1990年版，第502-503、506、500-501、504頁。具體來講，五四憲法的制定，具有以下意義。

一是為新中國的法制建設奠定了千秋基業(yè)。毛澤東在帶領憲法起草小組起草憲法的過程中，不僅自己廣泛閱讀和研究世界各類憲法，而且要求參加討論憲法稿的中央政治局成員也要學習研究。因此，他在1月15日致電劉少奇通報憲法起草小組工作計劃時，還開列了10種關于中外各類憲法的書目，要求中央政治局和在京的中央委員抽時間閱讀。從毛澤東開列的書目以及他所作的點評中可以發(fā)現(xiàn)，毛澤東對這些憲法已經進行了認真的研讀。

在毛澤東的帶領下，執(zhí)政不久的中共最高層領導們，也都認真地學習、研究各類憲法。這是中共最高層領導第一次如此系統(tǒng)地學習法律，這對新中國的法制建設是很有意義的。

二是從法律上保證國家的政治、經濟、文化建設以及人民在這些方面所擁有的權利。1954年3月初，毛澤東修改審定了中華人民共和國憲法草案初稿起草小組關于《憲法草案初稿說明》?！墩f明》共分5個問題：（一）憲法草案從法律上保證實施過渡時期的總路線；（二）憲法草案從法律上發(fā)展國家的民主化；（三）憲法草案從法律上加強各民族的團結；（四）憲法草案是《共同綱領》的發(fā)展；（五）憲法草案在結構和文字上的特點。①中共中央文獻研究室：《毛澤東年譜（1949—1976）》（第二卷），北京：中央文獻出版社，2013年版，第224-225頁。

關于憲法草案從法律上保證實施過渡時期的總路線，《說明》寫道：“憲法的基本任務，就是要從國家的制度、國家的權力和人民的權利等方面作出正確的適合歷史需要的規(guī)定，使國家在過渡時期的總任務的完成獲有法律上的保證。”關于憲法草案從法律上保證發(fā)展國家的民主化，《說明》指出：“國家的社會主義化從根本上保證國家的民主化。同時國家的社會主義化也要求國家的進一步民主化。憲法草案關于國家機構和人民權利的各項規(guī)定從法律上保障了國家民主化的發(fā)展。”關于憲法草案從法律上加強各民族的團結，《說明》寫道：“草案在序言和總綱中確定我國是統(tǒng)一的多民族國家，各民族享有自由平等的地位，結成友愛互助的大家庭，反對大民族主義和地方民族主義，禁止民族間的歧視和壓迫，禁止分裂各民族團結的行為。這是我國民族關系的基本原則?！薄墩f明》在談到憲法草案對人民的政治、經濟、文化權利的各種保證時認為：“這些保證都是我國政府過去幾年所已經開始實現(xiàn)的；但是我國還處在過渡時期，所以草案對這些保證的規(guī)定都說明是在逐步擴充中?！雹阱滔戎?、金沖及主編：《毛澤東傳（1949—1976）》，北京：中央文獻出版社，2003年版，第322-325頁。

三是既具有民族特色又帶有國際性。這部憲法是屬于社會主義憲法類型的，“我們是以自己的經驗為主”，因此“我們的憲法有我們的民族特色”；但這部憲法也參考了蘇聯(lián)和各人民民主國家憲法中好的東西，所以這部憲法“也帶有國際性，是民族現(xiàn)象，也是國際現(xiàn)象的一種”。因此，毛澤東強調指出：“跟我們同樣受帝國主義、封建主義壓迫的國家很多，人口在世界占多數(shù)，我們有了一個革命的憲法，人民民主的憲法，有了一條清楚的明確的和正確的道路，對這些國家的人民會有幫助的?！雹壑泄仓醒胛墨I研究室：《建國以來毛澤東文稿》（第四冊），北京：中央文獻出版社，1990年版，第502-505頁。