梁瑞 陳素川

摘要：本文分析和研究國地稅合并背景下基層稅務(wù)機構(gòu)面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對措施，對于基層稅務(wù)機構(gòu)理解和把握新時代國地稅機構(gòu)合并的改革邏輯，并優(yōu)化完善和再升級國地稅合并方案的具體實施措施，具有十分重要的意義。同時，本文針對現(xiàn)存問題，進(jìn)一步提出破解國地稅合并中的困難的政策建議，為推動國地稅合并的完善優(yōu)化和再升級建言獻(xiàn)策。

關(guān)鍵詞：國地稅合并 基層稅務(wù)機構(gòu) 全面深化改革

2019年3月5日至15日，十三屆全國人大二次會議在北京召開，國家稅務(wù)總局局長王軍在兩會“部長通道”上表示，“國稅地稅征管體制改革困難比預(yù)想的要大，但成效比預(yù)想的要好。”國地稅合并一年以來，在機構(gòu)合并、人員安置、政策落實等方面取得重大進(jìn)展。然而，基于國地稅合并在財稅體制改革乃至全面深化改革中的特殊地位——如何在后續(xù)的平穩(wěn)推進(jìn)中，為全面深入改革 “鋪路”，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化助力[1]，對國地稅合并的效果有著更高的期許。分析和研究國地稅合并背景下基層稅務(wù)機構(gòu)面臨的問題及應(yīng)對措施，對基層稅務(wù)機構(gòu)來說，使其能更好地踐行國地稅合并方案的具體實施措施。同時，本文針對現(xiàn)存問題，進(jìn)一步提出破解國地稅合并中的困難的政策建議，為推動國地稅合并的完善優(yōu)化和再升級建言獻(xiàn)策。

一、國地稅合并的價值取向

不同時期的財政體制取決于不同時期政治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。1994年，我國進(jìn)行了分稅制改革，分別建立國稅局和地稅局，提高了“兩個比重”，促進(jìn)了當(dāng)時我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)以來，國稅、地稅機構(gòu)分設(shè)逐漸成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。十八屆三中全會后，新一輪財政體制改革的基本目標(biāo)由適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槠ヅ鋰抑卫眢w系[2]，對國地稅合并提出了更高的要求。

（一）國地稅合并是全面深化改革的重要突破口

國地稅合并是深化我國財稅體制改革的契機。我國的財稅體制改革是漸進(jìn)式的、環(huán)環(huán)相扣的、緊密相連的。在國地稅正式合并之前，全面實施“營改增”，國地稅通力合作等一系列穩(wěn)步推進(jìn)的改革為國稅地稅的合并打下了堅實基礎(chǔ)，與此同時，也有助于財稅改革各環(huán)節(jié)之間的磨合、調(diào)整與銜接，使政策發(fā)揮更大成效。

國地稅合并是全面深化改革的重要突破口。國地稅合并不僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，還涉及全面深化改革的眾多領(lǐng)域。首先，國地稅合并是大部制改革中機構(gòu)改革的重要環(huán)節(jié)，在人員優(yōu)化配置、機構(gòu)設(shè)置等問題上具有巨大挑戰(zhàn)。其次，國地稅合并也是推進(jìn)政府簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的重要抓手。

國地稅合并在財稅體制改革和全面深化改革中起著重要的承上啟下的作用。改革本身不是根本目的，其根本目的是通過建立法制化、現(xiàn)代化、可持續(xù)發(fā)展的運行機制，來促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。國地稅合并為稅收征管體制的完善提供了平臺，為健全和完善我國稅法體系提供了路徑依據(jù)，有助于推進(jìn)我國財稅體系的現(xiàn)代化和法制化。

總的來說，中國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重大變化，全面深化改革無疑是一個宏大、系統(tǒng)和漸進(jìn)式的工程，任何一個領(lǐng)域的改革都不能獨自進(jìn)行。因而，國地稅合并只有在橫向和縱向?qū)用嫔吓c全面深化改革的其他領(lǐng)域，進(jìn)行多維度深入，相互配合，共同協(xié)調(diào)，才能真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，從而為其他領(lǐng)域改革的深入推進(jìn)助力。

（二）國地稅合并為釋放企業(yè)活力搭建平臺

此次國地稅合并是繼營改增以來，又一推進(jìn)減稅降費政策落地的重大舉措。在李克強總理2019年《政府工作報告》中，實施更大規(guī)模的減稅，確保減稅降費落實到位成為2019年確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行的重點。國地稅合并從源頭上解決了企業(yè)“兩頭納稅”問題，降低了企業(yè)的納稅成本，在推進(jìn)減稅降費政策平穩(wěn)落地的同時，幫助企業(yè)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，更好助力中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

2018年我國GDP增速維持在6.6%，大體上保持了穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢，但日益復(fù)雜多變的國際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了諸多的困難與挑戰(zhàn)。對此，我國已出臺一系列減稅降費等措施，切實為企業(yè)減負(fù)的同時，致力于為企業(yè)營造更為公平的市場環(huán)境。但是，要想政策真正地落實到位仍需要時間。國地稅合并正是當(dāng)前推進(jìn)政策快速落地的契機與平臺，一方面，有助于我國下一步推行更大規(guī)模、普惠性減稅降費舉措;另一方面，也有利于構(gòu)建統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和信息平臺，為稅務(wù)機構(gòu)加強稅務(wù)管理，加強市場監(jiān)管，提供技術(shù)支持。

與此同時，2019年是一帶一路倡議推進(jìn)的第六年。一方面，國地稅合并響應(yīng)了“一帶一路”倡議的要求，加強稅收征管能力建設(shè)，加強稅收法治建設(shè)，優(yōu)化升級我國稅收體系，提升我國稅制的國際競爭力。另一方面，國地稅合并有助于稅務(wù)機構(gòu)持續(xù)優(yōu)化并落實稅收服務(wù)“一帶一路”舉措，加大對企業(yè)的政策輔導(dǎo)力度，提升我國企業(yè)的國際競爭力，更加積極主動地應(yīng)對復(fù)雜多變的國際環(huán)境形勢。

（三）國地稅合并是調(diào)整政府與市場、中央與地方關(guān)系的重要切入點

縱觀我國整個財稅體制改革的歷程，許多改革措施始終都離不開“政府與市場 ”“中央政府與地方政府”這兩對最基本的關(guān)系[3]。

市場在資源配置中起決定性作用，而政府主要的職責(zé)則是通過“無形的手”彌補市場失靈，因而把握政府與市場關(guān)系的重心是理清政府與市場的邊界劃分。邊界不清，容易造成政府的“缺位”或“越位”，不利于發(fā)揮市場對資源的有效配置。中央和地方關(guān)系的一個核心內(nèi)容就是中央與地方的財政分配關(guān)系，即財權(quán)和事權(quán)的劃分[4]。分稅制下中央與地方之間的財權(quán)與事權(quán)不匹配，滋生了許多問題，包括“土地財政”和“隱性債務(wù)”等。

從政府與市場關(guān)系角度來看，國地稅合并有利于減稅降費、簡化行政審批程序等措施的推進(jìn)，進(jìn)一步釋放企業(yè)活力，從源頭上緩和政府與市場的關(guān)系。同時，機構(gòu)的合二為一有利于征管標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，減少地方政府對企業(yè)行為的直接干預(yù)，真正做到 “不缺位”“不越位”。從中央與地方關(guān)系角度來看，一方面，國地稅合并增強了中央的宏觀調(diào)控能力，打通了中央到地方的信息通路，讓政策的落地更加高效、快速，反饋也更加及時。另一方面，國地稅合并后，中央進(jìn)一步加強對不合規(guī)事項的監(jiān)管，讓“隱性債務(wù)”無處可逃。

政府與市場、中央與地方之間關(guān)系的匹配程度直接影響到財稅體制的運行效果。因此，改革必須從全局把握，國地稅合并正是把握了這樣的時機，作為調(diào)整政府與市場、中央與地方關(guān)系的重要切入點，通過界定政府與市場的關(guān)系，理清政府間的財政關(guān)系，推動全面深化改革的順利進(jìn)行，進(jìn)一步推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)的實現(xiàn)。

二、當(dāng)前基層稅務(wù)機構(gòu)仍面臨的問題

（一）稅務(wù)人員思想上波動較大

在國地稅正式合并之前，根據(jù)2015年《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，各地方國稅局，地稅局已展開不同程度的合作，但是，因為不同地方、不同部門、不同層級的稅務(wù)人員的對合作的認(rèn)識不同且缺乏大局意識，各地合作效果不一，整體成效較差。在此情況下，國地稅合并加劇了稅務(wù)人員對自己未來發(fā)展的擔(dān)憂。

隨著合并的進(jìn)行，這方面的擔(dān)憂并未減少?，F(xiàn)階段，各項合并工作均已到位，但通過對魚臺縣基層稅務(wù)人員的調(diào)查和采訪發(fā)現(xiàn)，年輕干部和基層稅務(wù)人員普遍表示壓力較大。一方面，年輕干部和基層稅務(wù)人員是合并后業(yè)務(wù)處理的主力軍，工作難度以及業(yè)務(wù)量加大，工作壓力大。另一方面，國地稅合并后領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)飽和，晉升通路受阻，年輕干部的積極性嚴(yán)重受挫;而基層稅務(wù)人員大多由勞務(wù)派遣組成，面臨著被清退的可能，不可避免地會出現(xiàn)思想波動。

年輕干部和基層稅務(wù)人員在此次合并中起著重要的作用，他們處在改革的一線，年輕干部是稅務(wù)機構(gòu)的新鮮血液，而基層稅務(wù)人員本身就是辦稅服務(wù)質(zhì)量的代表。這些思想波動的出現(xiàn)，極易挫傷工作激情，造成工作效率低下，因此，要引起各部門的足夠重視。

（二）稅務(wù)人員結(jié)構(gòu)不合理

截至到2017年底，全國國稅系統(tǒng)共有在職人員47.3萬人，地稅系統(tǒng)共有40.6萬人，總數(shù)接近88萬人①。正式職工約有75.3萬人，其中，45歲以上正式職工占整個稅務(wù)干部隊伍的50%以上，50歲以上正式職工比例更是高達(dá)30%，30歲以下正式職員只占16%。目前，魚臺縣共有稅務(wù)干部210人，平均年齡45歲，大體結(jié)構(gòu)與稅務(wù)系統(tǒng)趨同。

以上數(shù)據(jù)反映出我國稅務(wù)系統(tǒng)人員結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡，主要體現(xiàn)在四個方面：第一，稅務(wù)人員基數(shù)大。2017年稅務(wù)人員總數(shù)接近88萬，占我國公務(wù)員隊伍的10.5%。第二，稅務(wù)人員結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)嚴(yán)重的“老齡化”，稅務(wù)系統(tǒng)中的人員超半數(shù)在45歲以上。第三，稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)新鮮血液不足，30歲以下正式職工只占15.9 %，35歲以下正式職工占比也只有23.3%。又因為機構(gòu)合并，僅在2019年國考中，稅務(wù)機構(gòu)較去年縮招規(guī)模達(dá)65.8%，且短期內(nèi)這一趨勢將延續(xù)，用以消化稅務(wù)機構(gòu)內(nèi)部人員。第四，知識結(jié)構(gòu)不合理。稅務(wù)機構(gòu)財會專業(yè)人員較多，但法律、計算機等專業(yè)人員較少，尤其是合并后，對大數(shù)據(jù)精通和對社保相關(guān)知識精通的人員較少，這一問題在基層稅務(wù)機構(gòu)顯得尤為突出。

國地稅合并后，相同職能部門合并，勢必會有人員富余問題出現(xiàn)，再加上“老齡化”嚴(yán)重，人才結(jié)構(gòu)出現(xiàn)空檔，短期內(nèi)會出現(xiàn)人力資源相對過剩與人才資源相對匱乏的矛盾。如何分流和安置是合并的難點也是重點，如何優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)也將是未來一段時期內(nèi)亟需解決的主要問題。

（三）稅收信息系統(tǒng)有待整合優(yōu)化

2018年7月20日，各省完成國稅、地稅信息系統(tǒng)的基本合并。但現(xiàn)階段簡單的合并遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足國地稅合并預(yù)期的要求，信息系統(tǒng)在以下方面有待整合優(yōu)化。

第一，稅收數(shù)據(jù)口徑不一，真實性難以確定。分稅制體制下各省國稅、地稅的信息系統(tǒng)種類多且標(biāo)準(zhǔn)各不相同，兼容性差，難度大。因而初步的合并僅僅做到數(shù)據(jù)的簡單合并，與此同時，受不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和管理水平的影響，兩個系統(tǒng)的基礎(chǔ)信息和行業(yè)信息存在差異，數(shù)據(jù)真實性難以確定。

第二，金稅三期系統(tǒng)存在技術(shù)缺陷，且編制與實務(wù)脫節(jié)。據(jù)基層稅務(wù)人員反映，金稅三期系統(tǒng)經(jīng)常出現(xiàn)卡頓、崩潰的現(xiàn)象，影響辦稅效率。同時，軟件開發(fā)與實際操作分別獨立，導(dǎo)致軟件的開發(fā)并不能滿足日常業(yè)務(wù)處理的需要，也反映出既懂稅務(wù)又精通軟件開發(fā)的高精尖人才的缺乏。

第三，稅收數(shù)據(jù)的應(yīng)用不足。一方面，稅收數(shù)據(jù)是稅務(wù)機構(gòu)政策落實的成果，稅務(wù)機構(gòu)缺乏運用數(shù)據(jù)分析反向檢驗自身工作成果的意識，沒法做到積極反饋，從而發(fā)現(xiàn)不了征管流程與政策落實中的問題，不能進(jìn)一步改進(jìn)工作。另一方面，在當(dāng)前稅收大數(shù)據(jù)以及“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”的背景下，在對納稅人的政策宣傳、稅收數(shù)據(jù)分析、稅務(wù)稽查以及風(fēng)險防控等方面，各基層的數(shù)據(jù)應(yīng)用水平較低。

（四）社保和非稅收入劃轉(zhuǎn)暫未實現(xiàn)精準(zhǔn)對接

目前，我國有22個省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市的社保費由稅務(wù)機構(gòu)負(fù)責(zé)征收，但各地實踐起來存在差異[5]。而對大部分地區(qū)的稅務(wù)機構(gòu)來說，社保非稅收入征收是全新的課題，難度較大，現(xiàn)存在以下兩方面問題。

第一，政策宣傳不到位。社保費劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，受社會關(guān)注度高，企業(yè)和個人普遍對政策不理解，或者理解不到位。民營以及中小企業(yè)抵觸情緒尤為嚴(yán)重，認(rèn)為劃轉(zhuǎn)之后將進(jìn)一步加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，企業(yè)經(jīng)營將愈發(fā)困難。個人則是喜憂參半，一方面，個人更加注重自己的社會保障方面的權(quán)益，另一方面，個人認(rèn)為其承擔(dān)了更大的面臨失業(yè)的風(fēng)險。

第二，劃轉(zhuǎn)工作基層可操作性差，對接存在障礙。目前，各省在稅務(wù)總局統(tǒng)一安排下分批分步驟進(jìn)行金稅三期系統(tǒng)并庫。金稅三期系統(tǒng)是劃轉(zhuǎn)工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，并庫沒有完成，基層的工作大部分沒法展開。除此之外，因社保費和非稅收入種類多、征收部門不同和征管方式不一，需要投入大量的人力物力。因而對稅務(wù)部門來講，在社保費方面，依舊缺乏相關(guān)專業(yè)人才。同時，又因各部門之間的協(xié)調(diào)機制不暢通，降低了工作效率，影響劃轉(zhuǎn)進(jìn)度。

（五）從流程再造的角度看基層稅務(wù)機構(gòu)面臨的其他問題

此次國地稅合并的實質(zhì)是稅務(wù)系統(tǒng)的流程再造。政府職能的轉(zhuǎn)變、放管服政策的落實、金稅三期系統(tǒng)的優(yōu)化等，都為稅務(wù)系統(tǒng)的流程再造打好了基礎(chǔ)。然而從流程再造的角度來看待國地稅合并，仍有以下兩方面問題較為突出。