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建設(shè)項目招投標(biāo)領(lǐng)域違法問題審計方法探究

2019-07-19 05:07王錚
今日財富 2019年14期
關(guān)鍵詞:標(biāo)底投標(biāo)人投標(biāo)

王錚

近年來,筆者參與了多個大中型建設(shè)項目投資審計并擔(dān)任主審,發(fā)現(xiàn)招投標(biāo)領(lǐng)域違法問題多發(fā),相關(guān)單位管理存在諸多不足和問題,需要認(rèn)真研究解決。本文對招投標(biāo)領(lǐng)域常見的六大類違法問題進(jìn)行概括,分析了問題產(chǎn)生的原因,提出了投資審計的三大應(yīng)對做法,并對加強(qiáng)建設(shè)項目招投標(biāo)領(lǐng)域監(jiān)管提出四條建議,為建設(shè)項目招投標(biāo)領(lǐng)域違法問題的審計提供了思路和參考。

近年來,筆者參與了多個大中型建設(shè)項目投資審計并擔(dān)任主審,通過實(shí)踐證明,投資審計在揭示和反映體制性、制度性問題和重大管理漏洞,保障和改善民生、促進(jìn)反腐倡廉、保障國家重大政策措施貫徹落實(shí)等方面作出了積極努力,挽回?fù)p失和核減投資額數(shù)十億元。在審計過程中發(fā)現(xiàn),招投標(biāo)領(lǐng)域違法問題多發(fā),相關(guān)單位管理存在諸多不足和問題,需要認(rèn)真研究解決。

一、招投標(biāo)領(lǐng)域的六類常見問題

招投標(biāo)領(lǐng)域主要問題有:一是依法必須招標(biāo)的項目采取“化整為零”的方式,故意規(guī)避招投標(biāo)。建設(shè)單位將造價大的工程人為拆分為各種標(biāo)段,造成各子工程造價均低于招標(biāo)限額,從而規(guī)避招標(biāo)。比如某大樓裝修工程,區(qū)區(qū)十幾層,劃分成每層一個標(biāo)段。每個標(biāo)段采用議標(biāo)形式采購,規(guī)避招投標(biāo)法的招標(biāo)限額。以達(dá)到規(guī)避公開招標(biāo)的目的;二是搞“明招暗定”的虛假招標(biāo)。如部分工程建設(shè)單位在公開招標(biāo)前就與中標(biāo)單位簽訂了施工合同且已部分付款。招標(biāo)人與特定投標(biāo)人商定,投標(biāo)時壓低或者抬高投標(biāo)報價,中標(biāo)后再給予招標(biāo)人或者投標(biāo)人額外補(bǔ)償;以脅迫、勸退、補(bǔ)償?shù)确绞剑固囟ㄍ稑?biāo)人以外的其他投標(biāo)人放棄投標(biāo)或者使中標(biāo)人放棄中標(biāo)的等等;三是規(guī)避工程量清單招標(biāo)。違反《建設(shè)工程工程量清單編制與計價規(guī)程》(河北省工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)DB13(J)/T85——2009)1.0.3款關(guān)于“下列建設(shè)工程必須執(zhí)行本規(guī)程:1使用各級財政預(yù)算資金的建設(shè)項目。3使用國有企業(yè)事業(yè)單位自有資金,并且國有資產(chǎn)投資者實(shí)際擁有控股權(quán)的建設(shè)項目?!钡囊?guī)定,采取系數(shù)招標(biāo)方式,給項目成本管理和結(jié)算帶來一系列問題;四是一些招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人相互串通,圍標(biāo)串標(biāo),嚴(yán)重擾亂招投標(biāo)活動的正常秩序,破壞了市場經(jīng)濟(jì)公平競爭的規(guī)則。如協(xié)商約定投標(biāo)報價的,采取聯(lián)合行動或者不正當(dāng)競爭手段排擠其他投標(biāo)人,由同一單位或者同一人持不同投標(biāo)人的資格預(yù)審文件、投標(biāo)文件投標(biāo),不同投標(biāo)人投標(biāo)文件雷同的,或者投標(biāo)報價呈規(guī)律性差異,不同投標(biāo)人使用同一單位或者同一個人的資金繳納投標(biāo)保證金等;五是存在施工掛靠和借用資質(zhì)現(xiàn)象。如一些低資質(zhì)等級的施工企業(yè)通過借用他人資質(zhì)或掛靠高級別企業(yè)參與競標(biāo),為項目埋下了質(zhì)量隱患?!督ㄖā访髁罱菇栌觅Y質(zhì)承攬工程的違法行為。《最高院司法解釋》也明確規(guī)定“沒有資質(zhì)的實(shí)際施工人借用有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)名義與他人簽訂建設(shè)工程施工合同的行為無效?!?六是一些市政基礎(chǔ)公共服務(wù)地位利用行業(yè)壟斷優(yōu)勢,不履行公開招投標(biāo)程序。

二、問題產(chǎn)生的原因

審計在發(fā)現(xiàn)問題的同時,通過調(diào)查、訪談、數(shù)據(jù)分析,得出了招投標(biāo)領(lǐng)域問題產(chǎn)生的原因:

(一)招投標(biāo)程序沒有真正落實(shí)到位,存在形式主義。主要反映在招投標(biāo)管理不規(guī)范,中介機(jī)構(gòu)的不健康發(fā)展,在利益的驅(qū)動下,招投標(biāo)文件編制過于簡單粗糙、不科學(xué),甚至存在“依據(jù)金額編清單、最高限價和標(biāo)底”的現(xiàn)象。有的項目招標(biāo)僅限于工程主體部分,而附屬工程均未進(jìn)行招標(biāo)。工程用料不明確規(guī)格、型號,背離招標(biāo)文件簽訂合同,施工合同條款簽訂不嚴(yán)密,其報審的合同帶有很大的隨意性,大部分工程數(shù)量和內(nèi)容不詳。中標(biāo)單位與建設(shè)單位簽訂可調(diào)價合同和工程變更,調(diào)增材料價格獲取更多利潤。

(二)部分項目沒有詳細(xì)、科學(xué)的論證,設(shè)計不規(guī)范,特別是附屬工程根本沒有施工圖紙,屬“三邊(邊勘察、邊設(shè)計、邊施工)”工程。甚至有的工程根本就沒有施工圖紙,不遵守招標(biāo)圖紙的約束性,在施工中想改就改,想變就變,隨意簽訂違反中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的補(bǔ)充協(xié)議,使工程概算控制失效。具體追究責(zé)任制度少,甚至沒有建立這方面的規(guī)章制度,成為管理的盲區(qū)。

(三)一些建設(shè)單位項目管理人員對政府投資項目的招投標(biāo)過程管理等流程不清楚,缺乏基本的工程技術(shù)專業(yè)素質(zhì),導(dǎo)致無法在招投標(biāo)關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮建設(shè)單位的監(jiān)督作用。建設(shè)單位項目管理隊伍存在“一次性”的問題,造成管理和人員上的浪費(fèi)。“建一個項目,抽一批人員,完一個項目,撤一個管理隊伍”,付出很多時間和資金的代價鍛煉出一批管理人員,總結(jié)出一批經(jīng)驗和教訓(xùn),項目結(jié)束又流失了。這不僅極大浪費(fèi)了資源,也造成投資項目管理隊伍欠專業(yè)化的問題。

(四)對政府投資項目的監(jiān)督不足。一是由于政府投資審計力量嚴(yán)重不足,審計覆蓋面還較低,雖然各級審計機(jī)關(guān)積極引入社會中介力量參與政府審計,緩解了部分矛盾,但諸如中介機(jī)構(gòu)的審計質(zhì)量監(jiān)督、審計風(fēng)險和審計經(jīng)費(fèi)由誰承擔(dān)等問題,仍舊影響和制約著投資審計的全面覆蓋。二是《審計法》規(guī)定審計監(jiān)督的主體是國有投資或融資的項目建設(shè)單位,對施工單位的違法行為不能直接處理處罰,導(dǎo)致一些問題屢審屢犯。 三是政府投資責(zé)任追究制度不健全、責(zé)任追究執(zhí)行不力。當(dāng)前我市還未出臺政府投資建設(shè)項目責(zé)任追究制度,對政府投資活動中各參與方都還未建立相應(yīng)完備的責(zé)任約束,導(dǎo)致違規(guī)的成本過低、風(fēng)險過小,收益卻很高,增加了違法違紀(jì)者的僥幸心理,使得個別招投標(biāo)領(lǐng)域建設(shè)秩序混亂。

三、投資審計的應(yīng)對做法

鑒于以上的情況和原因,審計有的放矢,針對性的改進(jìn)審計工作方法,采取一系列手段加強(qiáng)招投標(biāo)領(lǐng)域違法問題的審計。

(一)根據(jù)每個項目工程的特點(diǎn)和實(shí)際情況,進(jìn)行審前調(diào)查,到被審計單位張貼審計公告,搜集報審資料以外的信息,找出審計的重點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn),編制詳細(xì)的審計實(shí)施方案,把工程項目的每一項內(nèi)容及其可能發(fā)生的情況進(jìn)一步細(xì)化,詳細(xì)分工,分配到每個具體人員負(fù)責(zé)。

(二)堅持資料審計結(jié)合實(shí)地審查。加大對工程量清單、最高限價和標(biāo)底的審計力度。對編制工程量清單、最高限價和標(biāo)底的合理性、合規(guī)性進(jìn)行審計,對工程量清單、最高限價和標(biāo)底編制粗糙,暫定價項目較多,材料標(biāo)示不明確,以及不符合實(shí)際情況的工程量清單、最高限價和標(biāo)底進(jìn)行調(diào)整,確保工程量清單、最高限價和標(biāo)底的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

(三)加大監(jiān)督力度,審計、紀(jì)委、財政、建設(shè)和發(fā)改部門要分工負(fù)責(zé),共同加強(qiáng)對招投標(biāo)全過程的監(jiān)督,防止建設(shè)單位按照投標(biāo)程序內(nèi)定施工單位和投標(biāo)單位圍標(biāo)、串標(biāo)的現(xiàn)象,確保招投標(biāo)活動依法進(jìn)行。三是依法簽訂施工合同。建設(shè)單位和施工單位必須按照招標(biāo)文件簽訂施工合同,不得訂立違背合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議,對中標(biāo)材料價格,必須按照招標(biāo)文件規(guī)定,采用固定價格結(jié)算。

四、加強(qiáng)建設(shè)項目招投標(biāo)領(lǐng)域監(jiān)管的建議

建議依照國家相關(guān)法律法規(guī),出臺符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的政府投資建設(shè)項目管理辦法,促進(jìn)政府投資建設(shè)項目決策更加科學(xué)、投向更加合理、運(yùn)作更加規(guī)范、監(jiān)管更加嚴(yán)格,提高投資效益,提升管理水平。

(一)加強(qiáng)投資決策管理,強(qiáng)化政府投資建設(shè)項目的前期研究和項目儲備,完善提前謀劃、分級統(tǒng)籌、分類指導(dǎo)、歸口管理等工作機(jī)制。

(二)加強(qiáng)項目前期管理,嚴(yán)格履行立項審批、規(guī)劃、用地、環(huán)評、可研、設(shè)計概算、施工圖審查等基本建設(shè)程序。三是加強(qiáng)項目建設(shè)管理,明確建設(shè)、施工、設(shè)計、監(jiān)理等相關(guān)責(zé)任職責(zé)范圍,對項目招投標(biāo)、簽證變更、物資采購、合同管理、竣工驗收、產(chǎn)權(quán)登記等重要環(huán)節(jié)的責(zé)權(quán)嚴(yán)格劃分,嚴(yán)把質(zhì)量,嚴(yán)控成本。四是加強(qiáng)監(jiān)督檢查,加大責(zé)任追究。通過強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管、項目稽查、信息公開等多種手段,加大對政府投資建設(shè)項目的監(jiān)督檢查力度,加大對項目建設(shè)單位、相關(guān)行政管理部門、中介機(jī)構(gòu)及所有參建單位責(zé)任追究力度,整治工程建設(shè)領(lǐng)域亂象,促進(jìn)懲治貪污腐敗。(作者單位:邯鄲市審計局)

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