禹曉航

摘要 將移民安置問題與失地農(nóng)民問題的結(jié)合，針對丹江口移民管理的現(xiàn)狀，剖析管理工作中的不足，從社會保障安置、民生、身份認(rèn)同、文化等方面提出了對策性建議。

關(guān)鍵詞 失地農(nóng)民;移民安置;社會保障

中圖分類號 S-9 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）12-0261-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.12.072

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Abstract Combining the resettlement problems with the problems of landless peasants， according to the current situation of Danjiangkou immigration management， we analyzed the deficiencies in management work， and put forward some countermeasures from the aspects of social security resettlement， peoples livelihood， identity and culture.

Key words Landless farmers;Resettlement;Social security

丹江口水利樞紐是我國自主設(shè)計的，為解決南北地區(qū)水資源分配不均自然狀況的國家級水利工程。由于庫區(qū)淹沒范圍涉及湖北省丹江口市、鄖縣、鄖西縣、十堰市及河南省淅川縣5個縣（市、區(qū)）、48個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，淹沒耕地1.56萬km2，移民約25萬，其中農(nóng)業(yè)人口23.7萬[1]移民數(shù)量較大，所以必須采取有效措施，妥善解決庫區(qū)移民安置問題。

對于水庫移民研究，宏觀上多是從移民的安置管理方面出發(fā)，如：住房安置、產(chǎn)業(yè)安置、工作安置等方面;還有社會沖突及整合問題。微觀上則是從移民社會保障現(xiàn)狀等方面著手的。一些學(xué)者是從移民的產(chǎn)業(yè)安置方面來探討，如河海大學(xué)孔令強(qiáng)等[2]首先分析了農(nóng)業(yè)安置、非農(nóng)安置和兼業(yè)安置3種傳統(tǒng)移民安置模式的特點與問題，接著闡述了入股安置的“以集體土地使用權(quán)作價入股”和“以征地補(bǔ)償安置費(fèi)用入股”2種基本方式。楊志平等[3]針對廣西庫區(qū)移民的移民安置現(xiàn)狀，總結(jié)出適合我國水庫移民的安置模式。還有一些學(xué)者側(cè)重于對失地農(nóng)民的社會保障安置現(xiàn)狀進(jìn)行思考。如盧海元[4]、楊一凡[5]認(rèn)為很多地區(qū)的失地農(nóng)民的社會保障安置方式是以“土地?fù)Q保障”來進(jìn)行的。

1 丹江口水庫移民安置及后期扶持管理現(xiàn)狀

1.1 解決庫區(qū)移民安置問題的基本原則

1.1.1 堅持移民安置與社會保障有機(jī)結(jié)合的方向。

由于庫區(qū)地處農(nóng)村山區(qū)，生存環(huán)境較為復(fù)雜，人民生活水平低下。因此，之前出現(xiàn)過種種弊端的一次性賠償式和包辦式等安置方法不宜再采用。同時，傳統(tǒng)的“以土安置”很難適應(yīng)水利工程移民的要求。鑒于此，應(yīng)該結(jié)合實際情況，持移民安置與社會保障有機(jī)結(jié)合的方向，將水庫移民社會保障納入失地農(nóng)民社會保障體系。從而達(dá)到以安置為兜底——確保失地農(nóng)民可以生存，社會保障為補(bǔ)充——失地農(nóng)民的日常生活得到保證，二者相互影響，既能解決移民的燃眉之急，也能為解決后顧之憂提供完善的制度安排。

1.1.2 堅持地方政府負(fù)責(zé)地區(qū)移民生存發(fā)展的原則。

社會保障是國家以國民收入再分配方式為全體社會成員的基本生活提供安全保障的制度安排（國辦發(fā)〔2006〕29號）。移民安置政策落實到地方，就是要結(jié)合社會保障的理念為方向，從人民的迫切需求出發(fā)，充分滿足移民生存和發(fā)展需要，維護(hù)移民群眾合法權(quán)益，實現(xiàn)分級管理，將地方政府應(yīng)作為責(zé)任主體。因此，地方政府就負(fù)有在特定條件下向公民提供基本生活保障的義務(wù)。

1.1.3 要加強(qiáng)對移民工作的全程跟蹤管理。

首先，前期調(diào)查要實地考察，事先確定安置標(biāo)準(zhǔn)，不可“一刀切”，既要使移民安置規(guī)劃做到統(tǒng)攬全局事無巨細(xì)，同時也要使政策結(jié)合實際情況可以落地。其次，要實現(xiàn)工作進(jìn)度進(jìn)行專業(yè)評測，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行投資預(yù)算并加強(qiáng)監(jiān)督管理。再者，在移民安置工作進(jìn)入尾聲時，做好對移民工作進(jìn)行驗收，確認(rèn)移民安置的情況是否得到落實。最后，做好后期補(bǔ)貼完善工作。推行各種利好、惠民行動，確保專項資金按時足量到位，解決遺留問題，切實改善和提高移民生活水平。

1.2 移民后期扶持管理狀況

移民數(shù)量眾多，由于水庫移民絕大多數(shù)為農(nóng)村移民，在安置方式上，除了少數(shù)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口外，基本上采取農(nóng)村就業(yè)方式安置。

1.2.1 有土安置困難較突出。

隨著我國城市化進(jìn)程加快，人多地少的狀況愈演愈烈。因為移民在遷移之前生活于河谷地帶，耕地肥沃。搬遷后，耕地面積急劇下降，人均耕地面積少，土地貧瘠，據(jù)資料顯示，移民不僅存在著土地面積銳減的問題，而且移民所分配到的土地多位于高坡山崗、水土流失或沿江無人耕種的土地。要使遷移農(nóng)民獲得的土地達(dá)到原有的數(shù)量已經(jīng)是比較難的事，更不用談土地質(zhì)量的狀況。土地問題得不到解決，移民就無法共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，就會被邊緣化。這是移民生活窘迫的主要原因。

1.2.2 現(xiàn)有社會保障安置理念的缺陷。

通過分析有關(guān)移民安置問題的研究，不難發(fā)現(xiàn)失地農(nóng)民的社會保障權(quán)利更像是拿原有的土地價值交換的。土地在農(nóng)村不僅有為人熟知的生產(chǎn)功能，而且還具有就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會價值。在農(nóng)村社會保障缺失的情況下，土地的保障功能不可忽視。“從責(zé)任主體來看，社會保障主要是政府的責(zé)任和義務(wù)，而土地保障則將農(nóng)民的生活保障系于土地這個生產(chǎn)要素之上，責(zé)任主體是土地;從分配層次上看，社會保障是再分配手段，而土地保障是通過土地產(chǎn)出物來保障農(nóng)民的基本生活，主要屬于初次分配的層次。同時，農(nóng)民對土地的依賴程度也正隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活條件的改善而在逐漸弱化”[6]。盡管當(dāng)前的實際情況仍然是農(nóng)村的社會保障發(fā)展處于起步階段，但從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障的進(jìn)程上看，我國最終是要建立基本覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。因此，社會保障與土地保障并不具有內(nèi)在的一致性，不能將土地保障等同于社會保障。

1.2.3 移民的心理障礙。

對現(xiàn)狀的不滿導(dǎo)致心理不平衡，不利于社會穩(wěn)定。不管給予移民多少補(bǔ)償，都無法改變他們失去原有的生產(chǎn)生活資料，并且損失了原有的社會網(wǎng)絡(luò)資源的現(xiàn)實。如果生活狀況得不到及時改善，就很容易引起不滿心理。

2 移民安置管理中的社會保障現(xiàn)狀與面臨的挑戰(zhàn)

2.1 移民的社會保障現(xiàn)狀

2.1.1 基礎(chǔ)保障問題較復(fù)雜。

首先，就土地問題來說，土地是農(nóng)民的安身立業(yè)之本，失去原有的土地意味著賴以生存的生活保障不復(fù)存在。其次，移民在搬遷之后，會有一系列直接損失和間接損失。直接損失如一些移民的副業(yè)設(shè)施喪失，造成收入單一化。間接損失主要是由于耕種方式的變化造成的，如原有的農(nóng)具閑置和喪失作用，農(nóng)民無奈只得折舊進(jìn)行處理。此外，移民搬遷前以種植果樹等種植業(yè)為主，一年一季，有大量的農(nóng)閑時間;而搬遷后，只能選擇耕種農(nóng)作物，工作較繁重。這都無形中增加了種植成本。

2.1.2 就業(yè)保障狀況不容樂觀。

農(nóng)民的就業(yè)崗位是植根于土地之上的，失去了土地就沒有就業(yè)崗位了。失地農(nóng)民在農(nóng)轉(zhuǎn)非的過程中，由于自身的勞動技能與就業(yè)素質(zhì)不高，所以在工作競爭中自然而然的處于劣勢[7]。長久以來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的慣性思維，大部分農(nóng)民是沒有從事二三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗的。即使部分農(nóng)民想試著經(jīng)商，也缺少資金的支持，僅有的征地補(bǔ)償款也僅夠滿足較短時間內(nèi)的基本生活需要。

2.1.3 養(yǎng)老保障狀況亟需重視。

農(nóng)村養(yǎng)老方面，盡管我國已經(jīng)出臺了“新農(nóng)?！闭撸蠖鄶?shù)農(nóng)民的思想觀念還是處于土地保障、家庭保障的固有模式下。即使一部分人愿意繳納養(yǎng)老保險金，但也是處于最低的水平，保障水平也有限。所以，土地保障方面的收入是目前我國農(nóng)村養(yǎng)老的重要支柱。當(dāng)用于賠償?shù)恼鞯匮a(bǔ)償款用完時，養(yǎng)老問題就遇到了極大的挑戰(zhàn)。同時，農(nóng)村養(yǎng)老的另一重要形式——家庭養(yǎng)老的保障功能也受到了一定的沖擊。一隨著“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的進(jìn)程，青壯年一般選擇去外地打工，出現(xiàn)“空巢老人”。二是過去計劃生育政策的影響，使農(nóng)村家庭規(guī)模也趨于小家庭，傳統(tǒng)家庭的養(yǎng)老功能也在不斷弱化。

2.1.4 媒介宣傳的效度不夠。

媒介宣傳的作用在當(dāng)今的時代已經(jīng)不容忽視，尤其是在重大政策進(jìn)行推行時，有效科學(xué)的宣傳能夠保證政策的順利推行。但當(dāng)前針對移民工程的的媒介宣傳存在效度不夠的問題。主要是在2個層次上：一是只注重官方話語宣傳，民間話語欠缺。為了使政策阻力減少，安撫移民情緒。主流媒體在宣傳時先入為主，強(qiáng)調(diào)移民的大無畏精神，這本身無可厚非。而現(xiàn)實情況是，官方媒體往往厚此薄彼，掩蓋了光榮移民工程背后，移民對于民生問題的迫切訴求。二是官方話語中只注重后期宣傳，前期宣傳欠缺。如果加強(qiáng)前期宣傳，使移民增強(qiáng)對未來生活的向往，消除心中的焦慮，那么就會使移民工作更加順利進(jìn)行[8]。

2.2 移民安置工作遇到的困難

2.2.1 丹江口庫區(qū)自然資源狀況嚴(yán)峻。

丹江口庫區(qū)地貌類型以丘陵和山地為主。庫區(qū)陡峭，地表松散，且強(qiáng)對流天氣頻繁，造成水土流失特別嚴(yán)重，并且存在不合理利用土地的問題。各縣現(xiàn)有耕地墾殖強(qiáng)度大且采用不科學(xué)耕種方式，導(dǎo)致很多原本適合耕種的土地肥力下降，導(dǎo)致減產(chǎn)甚至絕收。隨著人口的不斷增加，庫區(qū)自然資源不斷遭到榨取與破壞。 大壩的建設(shè)也會占用大量土地，原有已經(jīng)趨于飽和的可用耕地會進(jìn)一步減少。因此，庫區(qū)的自然資源環(huán)境壓力將進(jìn)一步加大。

2.2.2 水庫移民社會保障安置方式不合理。

實踐中，一般建設(shè)項目移民安置采取綜合區(qū)片地價/統(tǒng)一年產(chǎn)值+失地農(nóng)民社會保障的安置方式;而水利水電工程建設(shè)項目則采取前期補(bǔ)償（被征收耕地前3年平均年產(chǎn)值的16倍）+后期扶持的安置方式[9]。首先從實際情況來看，可以看出水庫移民的安置方式與失地農(nóng)民的安置方式是存在差異的，水庫移民是存在社會保障安置方式上缺位的，從公平角度來看已經(jīng)不太合理，因為水庫移民也是失去了賴以生存的土地資源，為地區(qū)乃至國家相關(guān)項目做出了較大犧牲，因此應(yīng)該享受與失地農(nóng)民相同的社會保障待遇。其次，補(bǔ)償機(jī)制不太合理?！氨徽魇崭厍?年的平均年產(chǎn)值的16倍”如果采用3年平均值的話，失地移民的的利益可能是受損的。農(nóng)副產(chǎn)品的價格有較大的浮動，如果近幾年的農(nóng)副產(chǎn)品價格持續(xù)走低，那么毫無疑問農(nóng)民的征地補(bǔ)償一定受損。

2.2.3 庫區(qū)移民素質(zhì)偏低，就業(yè)問題嚴(yán)峻。

就業(yè)不僅是民生之本，也是社會的穩(wěn)定器、減壓閥。大量的移民遷入，要使移民的生活可持續(xù)，不可忽視的就是就業(yè)問題。移民在占用大量經(jīng)濟(jì)資源的同時是否能夠有能力與當(dāng)?shù)厝苏归_良性競爭，并且可以在新環(huán)境中立足是值得重視的問題。而由于丹江口庫區(qū)地處山區(qū)，絕大多數(shù)為農(nóng)民，相對于遷入地居民來說其自身的受教育程度、勞動技能以及勞動經(jīng)驗都不占優(yōu)勢，這樣的現(xiàn)實不僅給失地農(nóng)民再就業(yè)增添了困難，也不利于地區(qū)的創(chuàng)新型發(fā)展，從而加大了庫區(qū)移民的難度。

3 進(jìn)一步做好丹江口水庫移民安置管理工作的對策建議

3.1 構(gòu)建合理完善的社會保障安置體系

由于移民大多數(shù)都是農(nóng)民，那么在淪為失地農(nóng)民以后，如何在最大程度上補(bǔ)償失地農(nóng)民的損失就是有關(guān)部門應(yīng)該著重考慮反思的問題。關(guān)鍵是提高失地農(nóng)民的增收、穩(wěn)收能力，使其能夠抵御市場化的沖擊。因此，應(yīng)以維持被征地農(nóng)民的生計可持續(xù)為導(dǎo)向，以保證征地農(nóng)民生活水平不因失地而降低為要求，以失地農(nóng)民合法利益被保障為原則，以綜合考慮被征地農(nóng)民年齡、就業(yè)技能及意愿等為準(zhǔn)繩[6]，探索多元化的安置方式和方法。此外，相關(guān)政府應(yīng)將失地農(nóng)民納入社會保障體系，加強(qiáng)政府的社會保障責(zé)任與力度，切實履行我國在2020年之前基本建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度。

3.2 發(fā)揮庫區(qū)特色，為移民創(chuàng)造就業(yè)門路

由于移民群體中農(nóng)民占據(jù)了大多數(shù)，所以應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c，以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，發(fā)展農(nóng)業(yè)首先要以保證糧食穩(wěn)定增長為前提。另外，有條件的地區(qū)可以發(fā)展建材行業(yè)、食品加工業(yè)等。地方政府應(yīng)大力扶持旅游業(yè)，加強(qiáng)宣傳，利用好當(dāng)?shù)芈糜钨Y源形成規(guī)?；⒏哔|(zhì)量的民宿體驗、農(nóng)家樂等配套產(chǎn)業(yè)。同時，庫區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開完善的社會化服務(wù)體系，如就業(yè)離不開技術(shù)、技能培訓(xùn)服務(wù)，經(jīng)商離不開信息、銀行貸款以及供銷服務(wù)，即多功能的移民安置區(qū)社會化服務(wù)體系有利于向?qū)I(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化特征的商品經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化。同時，應(yīng)對有求職意愿的失地農(nóng)民提供受教育和培訓(xùn)的機(jī)會，從而使他們適應(yīng)市場的需求，改善在激烈的市場上處于明顯弱勢的現(xiàn)狀。

3.3 權(quán)衡移民和本地人不同利益要求

毫無疑問，移民群體在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會任何方面都是不占優(yōu)勢的，這種局面可以從兩方面分析：一是移民自身方面。大多數(shù)工程移民都是被動移民，他們來到陌生的環(huán)境生活，在心理上始終上是把遷入地當(dāng)作是暫居地，沒有扎根于此的情感。另外是本地居民方面。資源是有限的，有限的資源不得不分配給大批移民，致使本地居民心中難免有不適。這些都不利于移民安置工作的順利進(jìn)行。所以移民工作要兼顧移民利益與本地人利益，既要使移民有融入新家園的情感轉(zhuǎn)變，也要使本地人明白移民的遷入帶給他們的是共贏，而不是損失。

3.4 均衡文化差異帶來的需求

生存空間的巨變除了給移民帶來了生活方面上的差異，還在很大程度上影響了移民的文化生活。移民離開故土來到一個全新的陌生環(huán)境，他們需要適應(yīng)各種文化，調(diào)整各種心理上的差異，此時安置政策作為一種外力就是需要消除這種不適應(yīng)。移民的物質(zhì)需求決定了移民生活質(zhì)量，而文化方面的適應(yīng)與否決定了移民的幸福程度。鑒于此，安置政策可以從語言交流、婚喪媒娶、村規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣等方面消除移民心中的隔閡，使其盡快融入新生活。

3.5 平衡官方與民間的話語訴求

絕大多數(shù)的移民遷移都不是他們自愿發(fā)起的，移民已經(jīng)在既定事實中處于相對不占優(yōu)勢的地位。那么在話語權(quán)上要對移民群體充分傾斜，使他們能夠有渠道表達(dá)自己的看法，有權(quán)力爭取自己的權(quán)利，有平臺參與移民安置政策的制定。官方媒體在從宏觀上引導(dǎo)輿論的同時，不可忽視移民對于切身問題的訴求。只有做到官方與民間話語權(quán)的平衡，才能形成良好的聯(lián)動機(jī)制。于官方來說，給予移民群體充分的話語權(quán)，移民群體本身就能作為媒介進(jìn)行政策宣傳，可達(dá)到事半功倍的效果。于移民來說，話語權(quán)能夠得到保證，會使他們感覺受到尊重，會增強(qiáng)他們對社會的信任感，對移民工作的順利進(jìn)行乃至社會穩(wěn)定都有積極作用。

參考文獻(xiàn)

[1]陳麗媛，李新民，何百根.南水北調(diào)中線工程中丹江口庫區(qū)移民遷建問題及對策[J].國土與自然資源研究，2004（2）：64-65.

[2]孔令強(qiáng)，施國慶.水電工程農(nóng)村移民入股安置模式初探[J].長江流域資源與環(huán)境，2008，17（2）：185-189.

[3]楊志平，胡寶清，賴璽婷.廣西庫區(qū)移民安置問題分析及其安置模式選擇[J].廣西師范學(xué)院學(xué)報（自然科學(xué)版），2006，23（S1）：45-49.

[4]盧海元.土地?fù)Q保障：妥善安置失地農(nóng)民的基本設(shè)想[J].中國農(nóng)村觀察，2003（6）：48-54.

[5]楊一凡.失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償與社會保障：兼論構(gòu)建復(fù)合型的失地農(nóng)民社會保障制度[J].財經(jīng)科學(xué)，2008（4）：115-124.

[6]黃健元，潘付拿.論被征地農(nóng)民社會保障安置的局限與出路[J].河海大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）， 2014，16（4）：41-45.

[7]凌文豪.論失地農(nóng)民社會保障體系的構(gòu)建[J].經(jīng)濟(jì)問題，2010（2）：99-102，120.

[8]劉方方.記憶、交往、重構(gòu)——南水北調(diào)移民身份認(rèn)同研究[D].合肥：安徽大學(xué)，2016.

[9]陳紹軍，顧夢莎.水庫移民納入社會保障的必要性和可行性研究[J].人民長江， 2013，44（5）：100-102，106.