潘 勇 溫素清 高 堃 張嘉興 石宏濤邱 玲/文

一、研究背景及意義

（一）研究背景

營商環(huán)境是一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)軟實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力的重要體現(xiàn)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視營商環(huán)境建設(shè)工作，習(xí)近平、李克強(qiáng)等中央領(lǐng)導(dǎo)全方位、多角度對(duì)構(gòu)建營商環(huán)境工作進(jìn)行論述和批示。

1.習(xí)近平總書記關(guān)于營商環(huán)境的主要論述

2015年10月，習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議上首次提出營商環(huán)境建設(shè)：“形成對(duì)外開放新體制，完善法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境”。由此可見，“法治化、國際化、便利化”是評(píng)判營商環(huán)境的重要標(biāo)準(zhǔn)。

2017年7月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“要改善投資和市場(chǎng)環(huán)境，加快對(duì)外開放步伐，降低市場(chǎng)運(yùn)行成本，營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境”?！肮酵该?、可預(yù)期”是改進(jìn)營商環(huán)境建設(shè)的重中之重。

2.李克強(qiáng)總理關(guān)于營商環(huán)境的主要論述

2018年3月，李克強(qiáng)總理在第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上四次提到營商環(huán)境。在回顧過去五年工作時(shí)提道：“營商環(huán)境持續(xù)改善，市場(chǎng)活力明顯增強(qiáng)，群眾辦事更加便利”。提出2018年政府工作建議時(shí)三次提到營商環(huán)境，強(qiáng)調(diào)：“大力簡(jiǎn)政減稅減費(fèi)，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體活力、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量”“優(yōu)化營商環(huán)境就是解放生產(chǎn)力、提高競(jìng)爭(zhēng)力”“加強(qiáng)與國際通行經(jīng)貿(mào)規(guī)則對(duì)接，建設(shè)國際一流營商環(huán)境”。

2018年6月，李克強(qiáng)總理在全國深化“放管服”改革電視電話會(huì)議上著重提出要優(yōu)化營商環(huán)境。李克強(qiáng)總理突出強(qiáng)調(diào)改善營商環(huán)境要進(jìn)一步做好簡(jiǎn)政放權(quán)的“減法”、做強(qiáng)監(jiān)管的“加法”和優(yōu)化服務(wù)的“乘法”。可見，打造良好的營商環(huán)境，將是我國進(jìn)一步激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)造力和發(fā)展活力的重要著力點(diǎn)。

（二）研究意義

黨的十九大報(bào)告做出了我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的科學(xué)論斷。優(yōu)化營商環(huán)境是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)性工作。近年來，從中央到地方都在積極推動(dòng)“放管服”改革，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，政府做好規(guī)則制定、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)等宏觀調(diào)控工作，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮更大作用，創(chuàng)造一流的環(huán)境釋放經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力。因此，構(gòu)建起能夠準(zhǔn)確、有效評(píng)價(jià)我國現(xiàn)有發(fā)展階段實(shí)情，客觀反映營商環(huán)境好壞的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展有著重大意義。

二、對(duì)營商環(huán)境的理解

漢語詞典、辭海都沒有收錄“營商環(huán)境”這個(gè)詞語。MBA智庫百科中對(duì)營商環(huán)境的定義是指企業(yè)從開辦、運(yùn)營到注銷整個(gè)周期中各種外部環(huán)境的總和。體現(xiàn)的是市場(chǎng)主體投資經(jīng)營、成長與聚集的生態(tài)系統(tǒng)，主要包括對(duì)市場(chǎng)、企業(yè)交易的營商環(huán)境與市場(chǎng)主體創(chuàng)業(yè)的營商環(huán)境。

通常把營商環(huán)境分為三類：一是要素環(huán)境。主要包括企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)所需各種生產(chǎn)要素成本情況，主要包括水電氣、能源供給及價(jià)格、勞動(dòng)力供給及價(jià)格、土地供給及價(jià)格、融資便利度及成本等，主要反映企業(yè)運(yùn)營成本。二是軟環(huán)境。主要包括企業(yè)注冊(cè)、產(chǎn)權(quán)登記、稅負(fù)水平、行政執(zhí)法、公平競(jìng)爭(zhēng)等指標(biāo)，反映開辦企業(yè)、產(chǎn)權(quán)登記的便利性，企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、政府行政執(zhí)法公平公正以及企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)合理有序等。三是社會(huì)環(huán)境。主要是醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等配套服務(wù)情況，空氣、水等自然環(huán)境等，主要反映當(dāng)?shù)卣鐣?huì)管理和社會(huì)服務(wù)情況。由此可見，良好的營商環(huán)境不僅包括企業(yè)運(yùn)營有較低的成本，獲得土地、勞動(dòng)力、資金等生產(chǎn)要素的成本，還包括公平透明的政策環(huán)境、行政服務(wù)能力，市場(chǎng)主體之間有序競(jìng)爭(zhēng)氛圍以及宜居的生活環(huán)境。

三、國際國內(nèi)營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究現(xiàn)狀

（一）國際營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2003年以來，世界銀行已連續(xù)16年發(fā)布《營商環(huán)境報(bào)告》，目的在于督促各國改善法律和監(jiān)管環(huán)境，促進(jìn)民營企業(yè)的發(fā)展。2018年世界銀行營商環(huán)境報(bào)告把營商環(huán)境界定為包括開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、財(cái)產(chǎn)登記、獲得信貸、保護(hù)少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、合同執(zhí)行、破產(chǎn)辦理和勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管等11個(gè)方面的指標(biāo)體系，并進(jìn)一步細(xì)化，以此為依據(jù)衡量世界190個(gè)國家的營商環(huán)境，中國在全球排名第78位。

（二）國內(nèi)營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

1.國家統(tǒng)計(jì)局營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2018年國家統(tǒng)計(jì)局根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步簡(jiǎn)化流程 提高效率優(yōu)化營商環(huán)境工作方案》（國辦函〔2016〕70號(hào)）文件和國務(wù)院推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組第十一次全體會(huì)議要求，構(gòu)建營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，計(jì)劃通過統(tǒng)計(jì)調(diào)查、行政記錄等方式采集數(shù)據(jù)，測(cè)算全國及分地區(qū)營商環(huán)境便利度指數(shù)，客觀公正評(píng)價(jià)營商環(huán)境。國家統(tǒng)計(jì)局《營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架》設(shè)置了12個(gè)一級(jí)指標(biāo)，49個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

2.亞太創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)院營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

國內(nèi)亞太創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)院的《市場(chǎng)化法治化國際化營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》設(shè)置了3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，12個(gè)考核目標(biāo)，48個(gè)二級(jí)指標(biāo)，國際化、市場(chǎng)化和法治化分別設(shè)置了16個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

四、營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（一）現(xiàn)有指標(biāo)的不足之處

1.世界銀行設(shè)計(jì)的營商環(huán)境指標(biāo)體系，尤其是對(duì)第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體考慮較少，對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的適用性較差。而根據(jù)《2017年中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中數(shù)據(jù)，按生產(chǎn)法計(jì)算的國內(nèi)生產(chǎn)總值中，第三產(chǎn)業(yè)占比為51.6%，占比已經(jīng)過半，第三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)的主體。因此，世界銀行設(shè)計(jì)的營商環(huán)境指標(biāo)體系，顯然已經(jīng)不太適合中國當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，需要結(jié)合我國實(shí)際加以改進(jìn)。

2.亞太創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)院設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，更多考慮廣東省的營商環(huán)境情況。中國作為發(fā)展中大國，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平迄今為止仍然很不平衡，如果將主要考慮廣東省的情況而設(shè)計(jì)的營商環(huán)境指標(biāo)體系用來對(duì)全國營商環(huán)境進(jìn)行評(píng)價(jià)，也缺乏普適性。在商務(wù)環(huán)境的評(píng)價(jià)方面，該指標(biāo)體系對(duì)營商環(huán)境的考慮也欠全面。

基于以上考慮，為落實(shí)國務(wù)院關(guān)于抓緊建立營商環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)制，逐步在全國推行的部署，在借鑒并完善世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系、全面反映改革開放成績和“放管服”改革成效、采用世界經(jīng)濟(jì)論壇等國際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)相關(guān)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，本文進(jìn)一步從企業(yè)經(jīng)營周期和辦事流程、市場(chǎng)、要素、法治、企業(yè)評(píng)價(jià)等角度，構(gòu)建了具有可比性和可操作性的營商環(huán)境指標(biāo)體系。

（二）指標(biāo)體系構(gòu)建原則

為使?fàn)I商環(huán)境指標(biāo)內(nèi)容更全面、更符合我國現(xiàn)階段企業(yè)特點(diǎn)，本文在營商環(huán)境指標(biāo)體系的研究上突出主客觀指標(biāo)相結(jié)合、關(guān)注中小企業(yè)、緊盯服務(wù)業(yè)等理念。圍繞以下幾個(gè)方面對(duì)營商環(huán)境指標(biāo)重新進(jìn)行梳理，旨在研究出更符合我國現(xiàn)狀的營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

1.以深化“放管服”為主導(dǎo)

國務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)深化推進(jìn)“放管服”，指標(biāo)體系以“放管服”為引領(lǐng)，將深化“放管服”與營商環(huán)境指標(biāo)緊密結(jié)合，以營造良好營商環(huán)境促進(jìn)“放管服”。

2.與推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展結(jié)合

黨的十九大報(bào)告提出貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，并就加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革進(jìn)行了部署，將營商環(huán)境便利度指標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展相結(jié)合，進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

3.注重第三產(chǎn)業(yè)所特有的指標(biāo)

2015年以來，我國第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重均超過50%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已向“三、二、一”邁進(jìn)，服務(wù)業(yè)在三產(chǎn)中的重要性越來越凸顯。

4.關(guān)注中小企業(yè)營商環(huán)境

中小企業(yè)是實(shí)施大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的重要載體，在增加就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、科技創(chuàng)新與社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面具有不可替代的作用，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。

5.主客觀指標(biāo)相結(jié)合

現(xiàn)有國際和國內(nèi)營商環(huán)境指標(biāo)體系為了強(qiáng)調(diào)直接可對(duì)比性，在指標(biāo)設(shè)計(jì)上所有指標(biāo)均為客觀指標(biāo)。本文在保留客觀指標(biāo)基礎(chǔ)上，關(guān)注企業(yè)經(jīng)營管理人員的主觀感受，通過調(diào)查訪問方式獲取主觀性指標(biāo)，主客觀指標(biāo)相結(jié)合更能體現(xiàn)出營商環(huán)境指標(biāo)體系的科學(xué)性。

6.指標(biāo)設(shè)計(jì)貫穿企業(yè)“全生命周期”

營商環(huán)境對(duì)企業(yè)的影響是全方位的，貫穿企業(yè)注冊(cè)開辦、正常運(yùn)營、退出經(jīng)營等全過程，指標(biāo)體系進(jìn)行整體設(shè)計(jì)時(shí)，需要對(duì)企業(yè)“全生命周期”的綜合考量，適合企業(yè)經(jīng)營的各個(gè)階段。

7.注重“幸存者偏差”對(duì)研究的不良影響

設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)，按照開辦、經(jīng)營、退出的邏輯對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行重新梳理，對(duì)處于不同階段的經(jīng)營主體均有涉及。尤其是對(duì)已經(jīng)退出經(jīng)營企業(yè)特別設(shè)置的“企業(yè)退出”營商環(huán)境指標(biāo)，可以從最大限度上減少“幸存者偏差”造成的影響，使得研究結(jié)論更加全面和客觀。

（三）指標(biāo)體系的建立

以“放管服”主導(dǎo)構(gòu)建包括企業(yè)開辦、企業(yè)運(yùn)營和企業(yè)退出三類的指標(biāo)體系。企業(yè)開辦包括企業(yè)開辦1項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，企業(yè)開辦時(shí)間、企業(yè)開辦合理時(shí)間、企業(yè)開辦流程評(píng)價(jià)、企業(yè)開辦成本、企業(yè)開辦合理成本5項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)見表1。

表1 企業(yè)營商環(huán)境指標(biāo)

企業(yè)運(yùn)營包括施工許可、產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營許可、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)、商標(biāo)注冊(cè)、市場(chǎng)環(huán)境、法治環(huán)境、繳納稅費(fèi)、不動(dòng)產(chǎn)登記、電水氣供應(yīng)、獲得融資10項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，施工許可時(shí)間、施工許可程序個(gè)數(shù)、施工許可成本等32項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)見表2。

表2 企業(yè)營商環(huán)境指標(biāo)

企業(yè)退出包括企業(yè)退出1項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，企業(yè)關(guān)停程序個(gè)數(shù)、企業(yè)合并程序個(gè)數(shù)、企業(yè)退出成本3項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)見表3。

表3 企業(yè)營商環(huán)境指標(biāo)

五、指標(biāo)體系應(yīng)用建議

為了提升營商環(huán)境指標(biāo)體系的科學(xué)性、實(shí)用性，調(diào)查樣本的選取、指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定都要凸顯客觀性、可操作性，本文認(rèn)為應(yīng)該重點(diǎn)做好以下幾點(diǎn)：

（一）企業(yè)的選取

1.按企業(yè)生命周期選取調(diào)查企業(yè)

為了保證時(shí)效性和真實(shí)性，新開辦企業(yè)應(yīng)該選取最近兩年內(nèi)注冊(cè)成立的企業(yè)；退出經(jīng)營企業(yè)應(yīng)該選取最近兩年內(nèi)注銷的企業(yè)。為了體現(xiàn)有效性和代表性，經(jīng)營企業(yè)應(yīng)選取最近三年能正常開展業(yè)務(wù)的企業(yè)（有業(yè)務(wù)收入和支出企業(yè)），避免僵尸企業(yè)。

2.按企業(yè)行業(yè)產(chǎn)業(yè)分布選取調(diào)查企業(yè)

各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，在選取企業(yè)過程中應(yīng)該充分考慮地域特征因地制宜合理安排行業(yè)分布，兼顧第一、第二和第三產(chǎn)業(yè)，可以參考各行業(yè)對(duì)GDP貢獻(xiàn)率分配調(diào)查樣本。

3.按企業(yè)規(guī)模特征選取調(diào)查企業(yè)

為了保證全面性和客觀性，在選取企業(yè)過程中應(yīng)該兼顧大中小不同規(guī)模，具體可以參考當(dāng)?shù)亍耙话慵{稅人企業(yè)”和“小規(guī)模納稅人企業(yè)”分布情況。

（二）指標(biāo)權(quán)重設(shè)定

1.更加重視企業(yè)的感受

營商環(huán)境的好壞企業(yè)最有發(fā)言權(quán)，因此在指標(biāo)體系權(quán)重設(shè)定方面要給予企業(yè)更大的發(fā)言權(quán)，讓企業(yè)對(duì)各指標(biāo)的重要性進(jìn)行排序，最終科學(xué)設(shè)定指標(biāo)權(quán)重。

2.權(quán)重設(shè)定要與時(shí)俱進(jìn)

改革攻堅(jiān)任務(wù)不同、發(fā)展階段不同，指標(biāo)的權(quán)重導(dǎo)向也會(huì)有所不同，當(dāng)前“簡(jiǎn)政放權(quán)、激發(fā)市場(chǎng)主體活力”是改革的重中之重，建議“簡(jiǎn)政放權(quán)”“放管結(jié)合”“優(yōu)化服務(wù)”的權(quán)重分別設(shè)定為40%、30%和30%。未來根據(jù)時(shí)代發(fā)展的需要適時(shí)優(yōu)化調(diào)整權(quán)重分配。

3.合理分配客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)權(quán)重

考慮和國際接軌、地域?qū)Ρ鹊纫蛩?，建議客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)的權(quán)重分別設(shè)定為60%和40%。

（三）指標(biāo)賦值

1.主觀指標(biāo)

將主觀指標(biāo)細(xì)分為服務(wù)質(zhì)量滿意度類、審批受理時(shí)效性類和管理執(zhí)法規(guī)范類等三大類，調(diào)查是用三級(jí)量表進(jìn)行細(xì)化，滿意度類細(xì)分為：滿意、基本滿意和不滿意；時(shí)效性類細(xì)分為及時(shí)、基本及時(shí)和不及時(shí)；規(guī)范類等細(xì)分為規(guī)范、基本規(guī)范和不規(guī)范，分別賦值為100分、60分和0分。

2.客觀指標(biāo)

將客觀指標(biāo)所需時(shí)間、審批流程數(shù)量等數(shù)據(jù)直接記錄，對(duì)于國家有標(biāo)準(zhǔn)的（比如，審批時(shí)間不能超過5個(gè)工作日），直接和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比，超過標(biāo)準(zhǔn)的得0分，低于或者等于標(biāo)準(zhǔn)的得100分；對(duì)于沒有國家標(biāo)準(zhǔn)的，匯總所有調(diào)查數(shù)據(jù)，進(jìn)一步細(xì)分好（占 30%）、中（占 40%）、差（占 30%）三類，達(dá)到“好”標(biāo)準(zhǔn)的得100分，達(dá)到“中”標(biāo)準(zhǔn)的得60分，進(jìn)入“差”標(biāo)準(zhǔn)的得0分。

六、結(jié)語

本文在構(gòu)建營商環(huán)境指標(biāo)體系時(shí)，著眼于當(dāng)下，借鑒國際和國內(nèi)營商環(huán)境指標(biāo)體系的相關(guān)指標(biāo)，大到國家和地區(qū)，小到具體的經(jīng)營主體，在不同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展階段，需求的重點(diǎn)不同，對(duì)營商環(huán)境的要求也不同。相應(yīng)地，在構(gòu)建營商環(huán)境指標(biāo)體系時(shí)，必須考慮這方面的影響，本文構(gòu)建的營商環(huán)境指標(biāo)體系，力求能夠適應(yīng)當(dāng)下我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展階段，能夠?qū)ξ覈?dāng)下各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)起到較好的指導(dǎo)作用。從較長時(shí)期看，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，營商環(huán)境指標(biāo)體系的設(shè)置自然也不能一勞永逸，需要與時(shí)俱進(jìn)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，從而達(dá)到持續(xù)改善營商環(huán)境的目的。