摘 要 在現(xiàn)代社會(huì)，行政倫理是行政管理中必不可少也尤為重要的部分。行政倫理因其公共性質(zhì)必然代表著公共價(jià)值并肩負(fù)著公共責(zé)任。而行政人員倫理是行政倫理將其價(jià)值通過復(fù)雜繁瑣的管理活動(dòng)落實(shí)于現(xiàn)實(shí)生活中必然要努力做好的一步。通俗地說，政府公務(wù)人員代表的就是政府形象，是政府真正與人民進(jìn)行接觸、聯(lián)系的接口，這是至關(guān)重要的一步。我們需要了解行政人員倫理于行政倫理及行政管理的重要性，并進(jìn)一步清楚行政人員倫理在實(shí)然層面的意義和面臨的難題。

關(guān)鍵詞 行政倫理 行政人員倫理 困境 他律 自律

作者簡(jiǎn)介：徐鈺淇，黑龍江大學(xué)。

中圖分類號(hào)：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.173

一、行政倫理對(duì)于行政管理的重要性

行政倫理是一個(gè)根據(jù)某一具體行政決策對(duì)行政價(jià)值觀進(jìn)行整理排序的實(shí)際過程。其本質(zhì)上就是把行政倫理看作是行政過程中價(jià)值觀的調(diào)整。一方面，對(duì)于公共部門來說，重視怎樣的倫理觀，認(rèn)為背后體現(xiàn)的何種價(jià)值觀才是重要的，在根本思想上做好排序。另一方面，行政倫理是行政管理的主導(dǎo)思想和靈魂。公共部門所堅(jiān)持和倡導(dǎo)的倫理觀會(huì)體現(xiàn)在制度建設(shè)以及日常工作的方方面面，也將通過對(duì)外與人民與社會(huì)的關(guān)系中有所展示，對(duì)內(nèi)對(duì)外都產(chǎn)生影響。比如在城市房屋拆遷過程中的暴力強(qiáng)拆等嚴(yán)重行政違法行為，暴露了地方政府在具體行政管理過程中忽視的行政倫理的建設(shè)，這樣造成的拆遷矛盾不僅降低了政府的公信力，而且也不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。公共行政部門作為制定執(zhí)行法律法規(guī)的主體，首先就應(yīng)知法守法，才真正具有管理國(guó)家、社會(huì)及人民的合法性，為人民所認(rèn)可。在此之前還有許多需要公共行政部門去完善和進(jìn)步的地方。因此，在當(dāng)今時(shí)代，加強(qiáng)公共行政倫理理論和實(shí)踐的建設(shè)，已然成為世界潮流，行政倫理水平的高低對(duì)社會(huì)建設(shè)和發(fā)展有著深刻的制約和影響。

二、行政人員倫理對(duì)于行政倫理的重要性

下面從行政倫理的特點(diǎn)角度論述行政人員倫理的必要性和重要性：

（一）公正性和職業(yè)性結(jié)合

作為公共組織的行政組織，代表著公共領(lǐng)域的公平正義形象，其倫理規(guī)范體系和道德理想的現(xiàn)實(shí)化過程就應(yīng)該是公正精神和公共價(jià)值或利益的表達(dá)過程。但是，公共組織的公正性必須要實(shí)際體現(xiàn)在具體的行政管理活動(dòng)中，只有落位于實(shí)然的操作中才有意義，才能發(fā)揮應(yīng)有的引導(dǎo)和榜樣作用。由此，行政組織的職能、目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、體制與制度體系等的倫理價(jià)值預(yù)設(shè)與建構(gòu)，在實(shí)然層面必須由職業(yè)化的行政人員及其同樣職業(yè)化的行為管理過程的倫理實(shí)踐來保障。

這對(duì)于行政人員來說，需要通過行政人員倫理實(shí)踐來維護(hù)行政組織對(duì)道德理性精神與價(jià)值的終極追求，要求其“公共行政人員角色從公民角色中分離出來”?？陀^上就有三方面的職責(zé)和應(yīng)盡的義務(wù)，其一是最為直接地對(duì)組織的上級(jí)負(fù)責(zé)，貫徹上級(jí)的指示或相互之間已達(dá)成一致的目標(biāo)任務(wù)，也要為其下屬的行為負(fù)責(zé);其二，要對(duì)人大代表大會(huì)及人大代表負(fù)責(zé)，把他們的意志當(dāng)作公共政的具體表現(xiàn)來貫徹;其三，要對(duì)人民負(fù)責(zé)，為人民服務(wù)，維護(hù)人民的利益。這是行政組織倫理在具體操作上對(duì)行政人員倫理所作的必然要求，也是行政組織倫理能發(fā)揮其價(jià)值的重要途徑。

（二）主體性與群眾性結(jié)合

一般來說，組織倫理的承載主體不易清晰，組織作為道德主體的整體性被消減，道德責(zé)任被懸置，便容易出現(xiàn)組織以“中性化”的大眾行為者而逃離倫理批判的視野的怪現(xiàn)象?，F(xiàn)實(shí)生活中部分行政人員懶政怠政似乎成為人民印象里的官員通病。這種把人民利益置之腦后，甚至是以工作程序、上級(jí)指令為借口的行政行為背后所昭示的錯(cuò)誤的行政倫理嚴(yán)重?fù)p害政府形象，也傳達(dá)了錯(cuò)誤的思想，給社會(huì)帶來不良影響。

要消除這種“組織病理現(xiàn)象”，需要本身從行政組織整體上對(duì)其職能價(jià)值定位、目標(biāo)選擇、結(jié)構(gòu)體制、制度建構(gòu)等方面有全方位思考、設(shè)計(jì)和安排。更重要的是對(duì)行政組織行為主體與群體關(guān)系的倫理道德考量，即組織倫理責(zé)任主體的具象化如認(rèn)定。行政人員在日常工作中位于最前線與人民有著親密的接觸，其行為會(huì)直接反映其背后行政組織整體的倫理道德形象，在人民心里留下最直觀的印象，難以消除也不容辯解。因此對(duì)行政人員倫理的建設(shè)必須引起重視。

（三）價(jià)值性與程序性結(jié)合

組織倫理更加注重從形而上的角度出發(fā)探尋行政組織倫理的價(jià)值性，是關(guān)于組織道德理想的目的性確認(rèn)，是公平正義或善的公共精神的預(yù)置。組織人員倫理是對(duì)組織倫理的落實(shí)，是組織倫理程序性通過工具論而在實(shí)操層面做出的科學(xué)設(shè)計(jì)。組織人員在日常工作中如何體現(xiàn)組織倫理，需要在工作規(guī)范、工作程序上做出相應(yīng)的規(guī)定。例如形而上的為人民服務(wù)精神落實(shí)到工作中，可以是便民應(yīng)用軟件上行政預(yù)約功能的開通，從工作程序上便民利民。行政人員也沒有了面對(duì)利益沖突時(shí)進(jìn)行選擇的機(jī)會(huì)，從程序上就把反腐做到位。從行政人員的日常工作中下功夫?qū)M織倫理不失真不失實(shí)具有重要意義。

三、行政人員倫理在實(shí)然層面面臨的難題

現(xiàn)實(shí)生活中存在行政倫理困境，即組織倫理道德指令的內(nèi)部矛盾和道德律令與外在社會(huì)規(guī)范體系的矛盾狀態(tài)。而提及行政人員倫理，是因?yàn)橥瑯哟嬖诠虻摹皺?quán)力”屬性與私域的“權(quán)利”屬性之間的價(jià)值導(dǎo)向的矛盾。行政人員是作為本身為自己而存在的個(gè)體，同時(shí)也是為組織而存在的組織中的個(gè)體，這是難以分割開的雙重屬性。在此基礎(chǔ)上劃分出了四種價(jià)值困境：

（一）權(quán)力沖突

行政人員手中的公共權(quán)力受到來自不同依據(jù)的限制而經(jīng)常性的發(fā)生沖突，上級(jí)的指令、法律的規(guī)定、上司的命令、人大代表的決定都有存在沖突矛盾的可能，這時(shí)應(yīng)該如何抉擇，就需要有一定的客觀依據(jù)和行政人員內(nèi)心的判斷標(biāo)準(zhǔn)來作為選擇的依據(jù)。

每一種權(quán)力的背后代表的利益不同、所象征的價(jià)值觀不同、造成的影響也不同。先考慮黨和國(guó)家的整體利益，其次是人民的利益，再次是該行政組織的利益，最后才可以考慮行政人員個(gè)人的利益，但也應(yīng)是作為組織中的個(gè)體的利益，而非個(gè)人私利。而價(jià)值觀則是先服從大義再是小義，而對(duì)此的判斷也應(yīng)站在自己作為公共行政人員的高度出發(fā)去考量。

（二）角色沖突

行政人員在內(nèi)部角色之間、內(nèi)部角色和外部角色之間會(huì)構(gòu)成多種角色，需要同時(shí)要履行兩種以上都重要的道德責(zé)任或義務(wù)而其資源或能力有限，隨之而來的是角色矛盾、利益沖突乃至文化價(jià)值的對(duì)立，構(gòu)成行政人員在日常工作中倫理失范的潛在可能性。當(dāng)一位行政人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，他既是公共行政人員，同時(shí)也是丈夫、兒子、父親、男人，每一個(gè)角色都有他的責(zé)任和義務(wù)，如何選擇是很大的難題。

爭(zhēng)取公共利益與個(gè)人利益的統(tǒng)一，在保證公共利益的基礎(chǔ)上保護(hù)個(gè)人利益不受侵犯，是相對(duì)合理的取舍標(biāo)準(zhǔn)。作為公共行政人員而言，既然選擇了這份特殊的職業(yè)就該為其負(fù)責(zé)，兼顧家庭個(gè)人的前提是對(duì)得起黨和國(guó)家的委托。

（三）責(zé)任沖突

組織之間的責(zé)任界限難以清晰則會(huì)影響組織成員行為的難以明責(zé)，職權(quán)設(shè)計(jì)的分工協(xié)作也使權(quán)力難清而責(zé)任推諉現(xiàn)象存在。但一切責(zé)任是有源頭可追溯的，每一個(gè)職位、每一項(xiàng)工作都有相應(yīng)需要承擔(dān)的責(zé)任，造成不良影響時(shí)可以此追溯負(fù)責(zé)人。這在制度規(guī)范中需要有明確的指引，該負(fù)的責(zé)任逃不掉，行政人員也應(yīng)學(xué)會(huì)不逃避不推諉責(zé)任。建立起有效的責(zé)任追溯機(jī)制，一旦出了問題但責(zé)任不被承認(rèn)，則影響下一次工作的分配，而采用追溯機(jī)制則將有更為嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其規(guī)范，同樣的責(zé)任在下一次中直接歸到上一次，能有效避免同樣的錯(cuò)誤犯第二次，避免不稱職人員再一次鉆空子。

（四）利益沖突

行政人員倫理中的利益沖突表現(xiàn)為公共角色與私人利益間的沖突、客觀責(zé)任與個(gè)人可能利益間的沖突。對(duì)公共利益的個(gè)人利益化攫取成為權(quán)力腐敗的內(nèi)在根源。這難以避免，也十分尋常，如何從外從內(nèi)的制約和規(guī)范是我們進(jìn)一步需要解決的。

四、行政人員倫理難題的應(yīng)對(duì)對(duì)策

從他律和自律角度出發(fā)探討以上難題的應(yīng)對(duì)對(duì)策：

（一）他律

個(gè)體自由的行動(dòng)方式需要被規(guī)約在組織化的集體行動(dòng)方式中，其職位身份和角色類別被賦予了公共價(jià)值的責(zé)任內(nèi)涵，個(gè)體行為的道德指令與組織倫理的公共律令之間構(gòu)成對(duì)應(yīng)性范疇。

因此從組織整體上對(duì)行政人員倫理進(jìn)行規(guī)范是十分有必要的，這強(qiáng)調(diào)了一種科學(xué)的工具性的規(guī)范。以下提出三種規(guī)范途徑：

1.工作規(guī)范

每一類工作都制定相應(yīng)的全面詳細(xì)的工作規(guī)范，基于該行政組織倫理所倡導(dǎo)的價(jià)值，從工作者本身的職責(zé)劃分、工作者職能的屬性、工作目的、工作所要達(dá)到的效率效能、工作造成的影響等方面做出規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)有一定的自由空間但應(yīng)該匹配相應(yīng)細(xì)致的參考。

2.操作程序

以工作規(guī)范為依據(jù)，將工作上的各個(gè)要求通過程序的設(shè)定予以體現(xiàn)。按照程序一步步推動(dòng)每一項(xiàng)行政工作的完成，保證常規(guī)工作的規(guī)范化，將工作可量化可控化。避免工作受到行政人員個(gè)人因素的影響，出現(xiàn)多變且不可控的情況。

3.考核標(biāo)準(zhǔn)

基于對(duì)工作規(guī)范和操作程序的設(shè)定，需要有對(duì)應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)來保證其發(fā)揮效用?？己藰?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與制度規(guī)章一一對(duì)應(yīng)，相對(duì)詳細(xì)清晰，使得考核程序明晰、考核結(jié)果準(zhǔn)確，發(fā)揮應(yīng)有的激勵(lì)作用。

但以上工具理性還只是相對(duì)地解決了確定性的問題，行政組織的崗位責(zé)任與權(quán)力之間的模糊性始終存在，行政人員倫理難以完全依靠他律來規(guī)范。因此，以下提出自律對(duì)策。

（二）自律

這里的自律強(qiáng)調(diào)組織如何能讓行政人員做到自律：

1.完整的人才培養(yǎng)方案

人才是指符合公共行政人員倫理要求的行政人才。完整的是指該培養(yǎng)方案針對(duì)從行政人員進(jìn)入組織開始一直到離開的全過程。從進(jìn)入組織時(shí)就將組織倫理以及行政人員倫理系統(tǒng)地灌輸，達(dá)到教育感化，使其了解甚至是認(rèn)同。在之后，按照不同的工作階段、不同類別的工作、不同職級(jí)的工作，分別有針對(duì)性地進(jìn)行行政人員倫理的培養(yǎng)。使其對(duì)行政人員倫理的把握逐漸深層化、系統(tǒng)化。此外，還可以通過定期集訓(xùn)、定期考核、定期開會(huì)討論的形式來達(dá)到更深入人心的效果?？傮w上人才培養(yǎng)方案求精不求多，要深入到日常工作中去教育，而不是影響正常工作的形式教育，避免增加行政人員額外的負(fù)擔(dān)，以防削弱效果得不償失。

2.組織氛圍熏陶

除正式規(guī)范的舉措以外，更能達(dá)到出其不意效果的是通過組織氛圍的熏陶來使行政人員潛意識(shí)里認(rèn)同和接受。組織活動(dòng)、組織交流、組織慣例等非正式途徑可以使組織成員在不自覺中對(duì)組織文化有更深的了解、理解、認(rèn)同和接受，以此來輸出組織倫理和組織人員倫理。

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