■ 沈 悅/靳利飛/劉天科/南錫康

（中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

1 自然資源領(lǐng)域規(guī)劃編制情況

1.1 歷史演進(jìn)

以規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是中國特色社會主義發(fā)展模式的重要特征，是黨治國理政的重要方式，也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得巨大成就的重要原因。圍繞適應(yīng)中國特色社會主義制度發(fā)展要求，國家統(tǒng)一規(guī)劃體系日臻完善?！笆濉庇媱澕爸?，規(guī)劃體系缺乏管理制度、規(guī)范，各類規(guī)劃“各自為戰(zhàn)”；“十一五”時期起，“三級三類”的發(fā)展規(guī)劃管理體系與多規(guī)分化發(fā)展的空間規(guī)劃體系共同塑造著中國的發(fā)展格局[1]；《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》（簡稱“44號文”）的頒布，標(biāo)志著“以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐”的“三級四類”統(tǒng)一規(guī)劃體系建立[2]。

作為規(guī)劃體系的重要組成部分，自然資源領(lǐng)域規(guī)劃體系的演進(jìn)歷程除了與規(guī)劃體系演進(jìn)歷程一脈相承，也與自然資源管理機(jī)構(gòu)改革歷程息息相關(guān)，呈現(xiàn)出一定的自身發(fā)展脈絡(luò)?！捌呶濉睍r期及

以前，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家要求相關(guān)部門編制行業(yè)規(guī)劃，主要形式是包括生產(chǎn)計劃、基本建設(shè)計劃、物資分配計劃等內(nèi)容的計劃“大本子”。1998年，國土資源部組建，統(tǒng)籌土地、礦產(chǎn)、海洋等自然資源管理，實現(xiàn)了自然資源由“分”到“統(tǒng)”的初步統(tǒng)籌；隨著自然資源統(tǒng)籌管理和市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，自然資源領(lǐng)域規(guī)劃體系得以起步發(fā)展，各自然要素、專項業(yè)務(wù)開始編制分領(lǐng)域的專項規(guī)劃。到“十三五”時期，自然資源部組建，國土資源五年規(guī)劃已連續(xù)編制了四輪，自然資源領(lǐng)域規(guī)劃達(dá)46個之多。

1.2 “十三五”時期規(guī)劃編制現(xiàn)狀

“十三五”時期，自然資源領(lǐng)域規(guī)劃主要包括國土資源五年規(guī)劃等綜合事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、耕地草原河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃等5個空間規(guī)劃，地質(zhì)災(zāi)害防治、信息化、科技、檔案、測繪、地質(zhì)調(diào)查等13個專項業(yè)務(wù)領(lǐng)域規(guī)劃，礦產(chǎn)、海洋、林業(yè)、草原、濕地等27個自然資源單要素規(guī)劃。46個規(guī)劃中只有4個空間規(guī)劃、7個專項規(guī)劃獲國務(wù)院審批（具體見圖1）。

總體來看，自然資源領(lǐng)域規(guī)劃在支撐社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，促進(jìn)自然資源和國土空間的合理利用和有效保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用；但也存在規(guī)劃數(shù)量過多、質(zhì)量不高、內(nèi)容重疊沖突等問題，部分規(guī)劃未發(fā)揮應(yīng)有作用，部分規(guī)劃任務(wù)以日常工作部署為主或規(guī)劃并非針對市場失靈領(lǐng)域，不利于引導(dǎo)市場對資源管理的良好預(yù)期，甚至加重了社會對自然資源政策系統(tǒng)性、協(xié)同性的理解負(fù)擔(dān)。

2 自然資源領(lǐng)域規(guī)劃問題成因分析

2.1 缺乏具有權(quán)威性的統(tǒng)籌自然資源開發(fā)利用全局的規(guī)劃

圖1 “十三五”時期自然資源領(lǐng)域規(guī)劃編制情況

原國土資源五年規(guī)劃是落實經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)任務(wù)的重要部署，是指導(dǎo)未來五年國土資源改革發(fā)展的行動綱領(lǐng)，是履行國土資源管理職責(zé)的基本遵循，較好地指導(dǎo)了國土資源部門的相關(guān)工作實施[2]。但隨著自然資源管理機(jī)構(gòu)實現(xiàn)由“分”到“統(tǒng)”的業(yè)務(wù)職能整合，原國土資源五年規(guī)劃地位不高、銜接不暢、權(quán)威性不夠的問題逐漸凸顯，部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的定位已不能滿足國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展對自然資源開發(fā)、利用和保護(hù)統(tǒng)籌部署的需求。

2.2 規(guī)劃存在結(jié)構(gòu)性失衡問題

一是部分領(lǐng)域存在規(guī)劃數(shù)量多、內(nèi)容重疊、以規(guī)劃落實規(guī)劃的問題。例如，林業(yè)領(lǐng)域相關(guān)的規(guī)劃有全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010—2020年）、林業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃、全國林業(yè)產(chǎn)業(yè)“十三五”規(guī)劃、全國森林經(jīng)營規(guī)劃（2016—2050年）等。測繪領(lǐng)域在事業(yè)發(fā)展、科技發(fā)展、信息標(biāo)準(zhǔn)化、人才發(fā)展、衛(wèi)星測繪等5個方面分別編制了規(guī)劃。海洋領(lǐng)域在海洋經(jīng)濟(jì)、海島保護(hù)、海水利用、生態(tài)島礁、海洋觀測預(yù)報和防災(zāi)減災(zāi)、海洋可再生能源發(fā)展、海洋計量、海洋領(lǐng)域科技創(chuàng)新、科技興海、海洋意識宣傳教育和文化等10個方面編制了規(guī)劃。

二是部分重要領(lǐng)域尚且存在規(guī)劃空白與不足。例如，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》賦予自然資源部“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”；然而重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程、全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用等缺乏專項部署[3]。

因此，亟需根據(jù)國家規(guī)劃體系構(gòu)建的要求，圍繞自然資源統(tǒng)籌管理的“兩統(tǒng)一”職責(zé)，盡快整合規(guī)劃內(nèi)容，提升規(guī)劃層次，形成規(guī)劃合力，增強(qiáng)規(guī)劃權(quán)威，促進(jìn)規(guī)劃實施。

2.3 國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用有待進(jìn)一步細(xì)化明確

自然資源基礎(chǔ)性生產(chǎn)要素和空間載體的屬性決定了自然資源領(lǐng)域規(guī)劃具有發(fā)展性和空間性雙重屬性。國土資源“十三五”規(guī)劃綱要的“以協(xié)調(diào)構(gòu)建國土資源開發(fā)利用新格局”章節(jié)、全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃的“堅持協(xié)調(diào)發(fā)展優(yōu)化礦產(chǎn)開發(fā)保護(hù)格局”章節(jié)、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的“優(yōu)化海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局”章節(jié)等均是對空間格局的統(tǒng)籌部署。據(jù)統(tǒng)計，我國27個重要成礦區(qū)帶與國家級自然保護(hù)區(qū)重疊面積約39萬平方公里，約占重點成礦區(qū)帶總面積的9%。全國267個國家規(guī)劃礦區(qū)有68個與重點生態(tài)功能區(qū)重疊，占到國家規(guī)劃礦區(qū)數(shù)量的25%[4]。下一步，國土空間規(guī)劃如何在自然資源規(guī)劃體系中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，應(yīng)在技術(shù)規(guī)范、審查流程、實施監(jiān)管、約束機(jī)制等各方面進(jìn)一步明確[5]。

2.4 規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制不完善導(dǎo)致部分規(guī)劃落實不力

國家級自然資源領(lǐng)域規(guī)劃的落實普遍缺乏規(guī)劃編制、目標(biāo)分解、任務(wù)和工程落實等傳導(dǎo)路徑。土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、林業(yè)發(fā)展規(guī)劃、森林經(jīng)營規(guī)劃、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃[6]等6個規(guī)劃基本實現(xiàn)了國家、省、市縣三級全覆蓋；國土規(guī)劃、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃、森林防火規(guī)劃、濕地保護(hù)“十三五”實施規(guī)劃、國土資源信息化“十三五”規(guī)劃等5個規(guī)劃在省級層面實現(xiàn)了規(guī)劃全覆蓋；部分省份編制了國土資源規(guī)劃、耕地草原河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃、全國草原防火規(guī)劃、地?zé)崮荛_發(fā)利用規(guī)劃、國土資源科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃等5個規(guī)劃；其他30個規(guī)劃只編制了國家級規(guī)劃，未編制省級規(guī)劃。

2.5 規(guī)劃期限不統(tǒng)一導(dǎo)致規(guī)劃缺乏有效銜接

規(guī)劃期限的設(shè)定提供統(tǒng)一的時間參照，影響規(guī)劃之間的銜接與規(guī)劃體系的協(xié)調(diào)性。現(xiàn)階段，自然資源領(lǐng)域規(guī)劃編制存在規(guī)劃期限不一致的問題。例如，全國森林經(jīng)營規(guī)劃（2016—2050年）、耕地草原河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃（2016—2030年）、全國森林防火規(guī)劃（2016—2025年）等規(guī)劃的目標(biāo)年設(shè)置不統(tǒng)一；全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010—2020年）、全國防沙治沙規(guī)劃（2011—2020年）、國家地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2014—2020年）等基期不統(tǒng)一。規(guī)劃期限的不一致導(dǎo)致各規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)分解、任務(wù)部署、工程設(shè)置時間錯位、各自為政，無法充分協(xié)調(diào)、有效銜接。

3 統(tǒng)一規(guī)劃體系下自然資源領(lǐng)域規(guī)劃頂層設(shè)計思考

落實中央加快統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)精神，理順規(guī)劃關(guān)系，完善規(guī)劃管理，提高規(guī)劃質(zhì)量，加快建立科學(xué)規(guī)范、運行高效的自然資源領(lǐng)域規(guī)劃體制。

3.1 錨定功能定位，以“兩統(tǒng)籌”落實“兩統(tǒng)一”

提升自然資源“十四五”規(guī)劃地位?！稇椃ā芬?guī)定，國家保障自然資源的合理利用。自然資源“十四五”規(guī)劃是落實生態(tài)文明建設(shè)、加強(qiáng)自然資源宏觀管理的重要手段，是指導(dǎo)“十四五”時期自然資源統(tǒng)一調(diào)查、確權(quán)登記、開發(fā)利用和保護(hù)活動的行動綱領(lǐng)，是履行統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的基本遵循，是指導(dǎo)自然資源領(lǐng)域發(fā)展、布局重大工程項目、合理配置自然資源、引導(dǎo)社會資本投向、制定相關(guān)政策的重要依據(jù)。按照44號文對國家級重點專項規(guī)劃的定義，應(yīng)提升自然資源“十四五”規(guī)劃為國家級重點專項規(guī)劃，報國務(wù)院審批，加強(qiáng)規(guī)劃對自然資源領(lǐng)域相關(guān)規(guī)劃的統(tǒng)籌，加強(qiáng)規(guī)劃對國家“十四五”規(guī)劃的支撐，加強(qiáng)自然資源“十四五”規(guī)劃中重要目標(biāo)指標(biāo)在各級政府的傳導(dǎo)落實[7]。

按照“以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)”“以專項規(guī)劃為支撐”和“等位規(guī)劃互相協(xié)調(diào)”等要求，以自然資源“十四五”規(guī)劃、國土空間規(guī)劃兩個規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)，落實“兩統(tǒng)一”職責(zé)。一是自然資源“十四五”規(guī)劃以自然資源為規(guī)劃對象，側(cè)重“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”的履行，主要針對自然資源調(diào)查監(jiān)測、自然資源確權(quán)登記、自然資源所有者權(quán)益和自然資源開發(fā)利用四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)籌布局；國土空間規(guī)劃以國土空間為規(guī)劃對象，側(cè)重“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”的履行，主要針對國土空間開發(fā)利用保護(hù)、國土空間用途管制和國土空間生態(tài)修復(fù)三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)籌布局[8]。二是自然資源“十四五”規(guī)劃對國土空間規(guī)劃在指導(dǎo)自然資源領(lǐng)域發(fā)展、布局重大工程項目、合理配置自然資源、引導(dǎo)社會資本投向、制定相關(guān)政策等方面提供依據(jù)和支撐。三是國土空間規(guī)劃對自然資源“十四五”規(guī)劃在空間上進(jìn)行引導(dǎo)和約束，在涉及空間性目標(biāo)與戰(zhàn)略時，自然資源“十四五”規(guī)劃應(yīng)與國土空間規(guī)劃做好對接；在涉及自然資源利用的空間行為時，要符合主體功能區(qū)戰(zhàn)略、剛性控制線約束和空間用途管制要求。

3.2 凝聚規(guī)劃合力，構(gòu)建兩大規(guī)劃陣列

按照44號文要求，報請國務(wù)院批準(zhǔn)的國家級專項規(guī)劃，由國務(wù)院發(fā)展改革部門會同有關(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)后制定編制目錄清單或?qū)徟媱?，報國?wù)院批準(zhǔn)實施。報請國務(wù)院批準(zhǔn)的國家級空間規(guī)劃，由國務(wù)院自然資源主管部門會同發(fā)展改革部門制定編制目錄清單，報國務(wù)院批準(zhǔn)實施。自然資源領(lǐng)域是兩類規(guī)劃內(nèi)容交匯的重要領(lǐng)域，需在頂層設(shè)計中明確國家級專項規(guī)劃陣列和國家級空間規(guī)劃陣列，確定各類規(guī)劃的定位、作用與內(nèi)容范圍，從而形成規(guī)劃合力，構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源發(fā)展藍(lán)圖。

明確國家級專項規(guī)劃和國家級空間規(guī)劃陣列判斷依據(jù)。根據(jù)中央要求，從定位來看，是否關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局、是否為市場失靈領(lǐng)域是國家級專項規(guī)劃的兩大判斷依據(jù)，是否是特定領(lǐng)域（區(qū)域）空間開發(fā)利用保護(hù)的專門安排是國家級空間規(guī)劃的判斷依據(jù)[7-8]。從規(guī)劃對象來看，是否直接以空間（或各種用地用海類型）開發(fā)、利用、保護(hù)為規(guī)劃對象是空間規(guī)劃的評判依據(jù)。從聚焦領(lǐng)域來看，國家級專項規(guī)劃聚焦事關(guān)國家長遠(yuǎn)發(fā)展的大戰(zhàn)略、跨部門跨行業(yè)的大政策、具有全局性影響的跨區(qū)域大項目；國家級空間規(guī)劃聚焦空間開發(fā)強(qiáng)度管控和主要控制線落地。

圖2 自然資源領(lǐng)域規(guī)劃頂層設(shè)計框架

構(gòu)建以自然資源“十四五”規(guī)劃為統(tǒng)籌的“1—7—N”國家級專項規(guī)劃陣列（圖2）。一是將自然資源“十四五”規(guī)劃綱要納入國家級重點專項規(guī)劃，報國務(wù)院審批；為進(jìn)一步貫徹落實生態(tài)文明體制改革的要求，建議與發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、水利部等部委聯(lián)合編制。二是為制定細(xì)化落實自然資源領(lǐng)域重點任務(wù)的時間表和路線圖，初步擬設(shè)7個專項規(guī)劃為國家級專項規(guī)劃：擬保留全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃、全國基礎(chǔ)測繪規(guī)劃；整合海洋部門全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃、全國海島保護(hù)工作“十三五”規(guī)劃、全國海水利用“十三五”規(guī)劃為海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃；增加全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃、全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃、自然資源科技發(fā)展規(guī)劃、全國地質(zhì)調(diào)查規(guī)劃。三是依需編制實施方案或行動計劃。將“十三五”時期自然資源領(lǐng)域部門審批的規(guī)劃，以及“三定方案”涉及的21項規(guī)劃中屬于各部門日常工作管理范疇，或?qū)嵤┢谙奚儆?年的工作任務(wù)，確有必要的，編制實施方案或行動計劃。

確定以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)籌的“1—3—4”國家級空間規(guī)劃陣列（圖2）。全國國土空間規(guī)劃綱要為空間總體規(guī)劃；國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃、林業(yè)保護(hù)規(guī)劃、草原保護(hù)規(guī)劃等3類特定領(lǐng)域空間專項規(guī)劃，自然保護(hù)地體系規(guī)劃、海岸帶綜合保護(hù)利用規(guī)劃、跨行政區(qū)國土空間規(guī)劃、流域國土空間規(guī)劃等4類特定區(qū)域空間專項規(guī)劃為空間總體規(guī)劃的兩大支撐。

3.3 強(qiáng)化基礎(chǔ)作用，明確空間規(guī)劃約束形式

為發(fā)揮國土空間規(guī)劃體系在國土空間開發(fā)保護(hù)中的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用，統(tǒng)領(lǐng)各類空間利用，要明確國土空間規(guī)劃對專項規(guī)劃的空間約束形式。一是清晰空間約束要點，根據(jù)中央要求，空間規(guī)劃主要在空間目標(biāo)與戰(zhàn)略部署、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、空間開發(fā)強(qiáng)度、主要控制線準(zhǔn)入、空間用途管制等方面對其他規(guī)劃進(jìn)行約束[7-8]。二是探索在其他規(guī)劃審批環(huán)節(jié)增添空間可行性分析或合規(guī)情況評價分析環(huán)節(jié)，將空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用制度化、規(guī)范化。三是當(dāng)其他規(guī)劃實施時，若其空間行為直接或間接地與空間規(guī)劃相違背，探索規(guī)劃的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。四是加強(qiáng)規(guī)劃的空間績效考核，探索將空間開發(fā)、利用和保護(hù)的效益作為其他規(guī)劃實施評估的重要考核要素。

3.4 統(tǒng)籌規(guī)劃管理，完善規(guī)劃體系傳導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制

形成頂層“多規(guī)協(xié)調(diào)”、基層“多規(guī)合一”的“漏斗式”傳導(dǎo)結(jié)構(gòu)。根據(jù)“由國家、省、市縣各級規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系”要求，在國家、省、市縣三級層面實現(xiàn)各類規(guī)劃的協(xié)調(diào)融合發(fā)展，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村層面所有的規(guī)劃投射到國土空間規(guī)劃詳細(xì)規(guī)劃中，真正實現(xiàn)“多規(guī)合一”。在這一整體制度框架下，要進(jìn)一步明確自然資源領(lǐng)域各規(guī)劃在國家、省、市縣三級中的傳導(dǎo)機(jī)制、自然資源領(lǐng)域內(nèi)空間規(guī)劃與專項規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，以及在不同層級上自然資源領(lǐng)域規(guī)劃與其他領(lǐng)域規(guī)劃的銜接機(jī)制。

統(tǒng)一調(diào)整完善規(guī)劃期限。對標(biāo)“兩個一百年”目標(biāo)，空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃應(yīng)相互協(xié)調(diào)，保證發(fā)展規(guī)劃落地的同時，還要保證中長期的空間配置可持續(xù)發(fā)展，國土空間規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃統(tǒng)一規(guī)劃至2035年，“十四五”發(fā)展專項規(guī)劃統(tǒng)一規(guī)劃至2025年。與二者不一致的規(guī)劃，應(yīng)針對國土空間發(fā)展規(guī)劃、自然資源“十四五”規(guī)劃的規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)適時進(jìn)行調(diào)整或修編。