黃宇健

摘要：近年來國家提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游成為振興鄉(xiāng)村的重要舉措。土地資源的利用是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的重要手段，但是，隨著旅游經(jīng)濟發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游用地開發(fā)利用中產(chǎn)生了許多法律問題，在農(nóng)村集體土地向鄉(xiāng)村旅游用地轉(zhuǎn)變過程中，出現(xiàn)了政府、開發(fā)商和村民等多方主體的違法行為，在旅游用地利用中出現(xiàn)了諸如集體土地產(chǎn)權(quán)存在漏洞、鄉(xiāng)村旅游相關(guān)法律規(guī)制不完善以及鄉(xiāng)村旅游用地市場化程度不高等問題，引發(fā)一系列違規(guī)用地、破壞土地資源，不利于鄉(xiāng)村旅游項目的開發(fā)和管理。為了能夠更好地運用土地政策，加強對鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導，促進鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，必須對鄉(xiāng)村旅游用地進行法律規(guī)制，完善具有中國特色的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、制定鄉(xiāng)村旅游用地法律制度、建立健全鄉(xiāng)村旅游用地市場。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村旅游;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;土地利用;法律規(guī)制

中圖分類號：F293.31 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）06-0070-75 收稿日期：2019-05-29

農(nóng)村土地是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展最基礎(chǔ)和最重要的生產(chǎn)要素之一，因此，對鄉(xiāng)村旅游用地的有效規(guī)制能夠保障鄉(xiāng)村旅游的穩(wěn)定發(fā)展和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化建設的有序開展。

黨的十九大報告指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為我國新時期農(nóng)村發(fā)展指明了戰(zhàn)略方向，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)旅游致富的重要內(nèi)容。2018年《中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中，提出深化農(nóng)村土地制度供給，擴大集體經(jīng)營性建設用地入市，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，為鄉(xiāng)村旅游用地提供條件。隨后發(fā)布的《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》將農(nóng)村土地利用內(nèi)涵具體化，為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供重大契機。結(jié)合中央政策，最高人民法院也發(fā)布《關(guān)于為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務和保障意見》，法律領(lǐng)域為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供保障。在政策的扶持推動下，鄉(xiāng)村得到進一步發(fā)展

鄉(xiāng)村旅游業(yè)是農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)的交叉產(chǎn)業(yè)，它與農(nóng)村集體土地密不可分。隨著國家和各地政府對鄉(xiāng)村旅游的支持力度越來越大，各地鄉(xiāng)村旅游形式也在不斷創(chuàng)新，農(nóng)村土地向鄉(xiāng)村旅游用地流轉(zhuǎn)成為趨勢。但是，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村集體土地在參與鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)過程中也產(chǎn)生了諸多法律問題，鄉(xiāng)村旅游用地性質(zhì)不清、范圍不明、供應不足、效率不高等成為普遍存在的情況，政府違法征地，旅游開發(fā)企業(yè)和村民等主體違法占地、違法用地，破壞了生態(tài)環(huán)境，導致土地資源浪費，造成土地市場秩序紊亂，使得法律糾紛層出不窮。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村旅游發(fā)展必須加強旅游用地管理規(guī)制，探索破解法律問題。

1鄉(xiāng)村旅游用地的法律內(nèi)涵

鄉(xiāng)村旅游項目的發(fā)展是農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)結(jié)合的產(chǎn)物，農(nóng)村集體建設土地作為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的基礎(chǔ)，對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展有著重要意義。但是，何為“鄉(xiāng)村旅游用地”？目前，國家法律尚無法定概念，《全國土地分類（試行）》和《土地利用現(xiàn)狀分類》也沒有對旅游用地作出明確區(qū)分，對鄉(xiāng)村旅游用地也未涉及，這就導致了鄉(xiāng)村旅游用地的性質(zhì)不清、范圍不明。從有關(guān)政策規(guī)定和各地實際情況來看，筆者認為，鄉(xiāng)村旅游用地是指在農(nóng)村能滿足旅游者游覽、休憩、觀光和休閑目的，并能夠為旅游者進行旅游活動提供一系列場所、服務和設施的土地。在土地用途上，包括建設用地、農(nóng)用地、未利用地三大類型;在建設用地中，包括住宿、餐飲、文體娛樂、醫(yī)衛(wèi)、交通、公園綠地等多種類型。

結(jié)合鄉(xiāng)村旅游用地的基本內(nèi)涵來看，其存在以下幾種特性：（1）用途的多功能性。鄉(xiāng)村旅游用地不僅是為游客提供觀光瀏覽和娛樂的載體，更是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村生活的基礎(chǔ)。（2）用地類型的多樣性。鄉(xiāng)村旅游用地在利用過程中，可以分為多種方式，包括建設用地、農(nóng)用地和未利用地。屬于永久性建筑的，依法按建設用地管理，而建設用地又可分為集體建設用地和國有建設用地。（3）用地布局的分散性。鄉(xiāng)村旅游圍繞著村莊的自然風光和特色景觀，受村莊的地理環(huán)境和民居點分布的影響，旅游用地布局較為分散，如民宿、農(nóng)家樂等零星分布，較少形成大規(guī)模經(jīng)營。

2當前鄉(xiāng)村旅游用地存在的違法亂象

隨著中央鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，鄉(xiāng)村旅游成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。此外，由于城市人口劇增、污染嚴重，鄉(xiāng)村旅游成為越來越多城市居民追求的新興休閑方式。但是，面對鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)獲得的巨大利潤，政府、開發(fā)商、農(nóng)民等主體紛紛在政策和市場的推動下參與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)，為謀取利益，違法流轉(zhuǎn)土地、盲目開發(fā)土地的現(xiàn)象屢見不鮮，導致土地利用效率低下，土地資源不可持續(xù)，土地市場秩序紊亂，鄉(xiāng)村旅游用地亟待通過法律進行規(guī)制。

從政府監(jiān)管角度上看，三農(nóng)問題是中央政府的核心問題，而農(nóng)村土地問題又是三農(nóng)問題的重中之重。政府作為土地的監(jiān)管者，承擔著土地規(guī)劃、土地利用監(jiān)管等責任。但由于鄉(xiāng)村旅游開發(fā)項目能夠為地方經(jīng)濟帶來較高的增長點，使原本貧窮落后的農(nóng)業(yè)化鄉(xiāng)村得到飛速發(fā)展，給地方政府創(chuàng)造政績，同時呼應中央的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景，因此地方政府在開發(fā)鄉(xiāng)村旅游項目中存在一些違法行為。諸如打著“開發(fā)鄉(xiāng)村旅游，推動鄉(xiāng)村振興”的旗號，違法使用土地征收權(quán)，或非法買賣土地，或以租代征，侵害了土地權(quán)益者的權(quán)益。具體而言，地方政府隨意圈地、征地、批地以擴大鄉(xiāng)村旅游項目的規(guī)模，規(guī)避土地招標拍賣程序，使得土地流轉(zhuǎn)形成隱形市場。政府通過廉價的征地補償費和高額的土地價格之間的剪刀差賺取了大量財政收入;開發(fā)商入駐鄉(xiāng)村帶來的經(jīng)濟利潤又相當可觀，再次為政府創(chuàng)收，提高政績。腐敗官員通過權(quán)力尋租獲得暴利，而受損的只能是失地農(nóng)民。

從開發(fā)商的利益上看，一些開發(fā)商以鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)的名義偽造資質(zhì)、編造文件，違法圈地，壓低、拖欠土地補償費，拿地后擅自更改農(nóng)村集體土地用途，將鄉(xiāng)村旅游用地用作房地產(chǎn)開發(fā)，進行商業(yè)經(jīng)營，導致農(nóng)村耕地、林地減少，土地流失嚴重，破壞了農(nóng)村原有的生態(tài)環(huán)境和人文風貌，不利于社會主義新農(nóng)村建設。也有開發(fā)商在原有項目開發(fā)用地基礎(chǔ)上，擅自擴大用地范圍或更改項目開發(fā)方案，侵占其他土地用途，不利于整體鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展。在經(jīng)濟環(huán)境良好、政策利好的條件下，大量開發(fā)商涌入農(nóng)村，以發(fā)展鄉(xiāng)村旅游為目的取得土地，然而金融狀況的起伏不定使得一些企業(yè)資金鏈斷裂，沒有充足的資金進行土地開發(fā)。在這種情況下，開發(fā)商可能會選擇將土地閑置，待時機成熟，高價倒賣給新的開發(fā)商，從中賺取價差，這種惡意抬高土地價格的行為嚴重破壞了土地市場秩序。

從村民的自身原因上看，村民與土地密切聯(lián)系在一起，村民主要分為兩大類：其一是將土地流轉(zhuǎn)給開發(fā)商進行旅游項目開發(fā)的農(nóng)民;其二是自己進行開發(fā)經(jīng)營活動的農(nóng)莊主。由于一些村民文化素質(zhì)偏低，法律意識淡薄，加之受到利益驅(qū)動，很可能將土地進行違法流轉(zhuǎn);此外，進城務工或急需用錢的農(nóng)民很可能將宅基地高價流轉(zhuǎn)，以獲得一筆可觀的收入。這使得村民不僅是鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的直接受害者，同時也是違法行為的實施者。

而農(nóng)莊主的資金相較于普通農(nóng)民更為雄厚，擁有大塊土地進行農(nóng)家樂、休閑農(nóng)莊等旅游項目開發(fā)。為了避免程序性審批的繁瑣，并獲取更大利益，許多農(nóng)莊主在未經(jīng)政府審批的情況下，或在自家前宅后院擴建房屋，或在原有房屋上違章加蓋，開設農(nóng)家樂餐館、鄉(xiāng)村旅舍等。

3目前鄉(xiāng)村旅游開發(fā)用地存在的法律問題分析

3.1土地產(chǎn)權(quán)制度存在漏洞

首先，土地產(chǎn)權(quán)主體模糊。我國關(guān)于農(nóng)村土地的三部主要法律《憲法》《土地管理法》以及《農(nóng)村土地承包法》均對農(nóng)村土地所有權(quán)進行了界定，三部法律涉及不同層次和不同性質(zhì)的所有權(quán)主體，分別是集體經(jīng)濟組織、村農(nóng)民集體、村民小組、鄉(xiāng)村農(nóng)民集體經(jīng)濟組織等，而集體土地經(jīng)營主體則包括了村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織等，既有行政主體，也有權(quán)利主體，還有村民自治組織。但是主體多元化并不意味著農(nóng)村土地就受到了多方主體的保護，相反，責權(quán)不分使得農(nóng)村集體的“主人翁”意識降低。小規(guī)模分散經(jīng)營使土地開發(fā)成本高、土地利用效率低，難以形成大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。造成經(jīng)營方式分散的實質(zhì)性原因是土地使用產(chǎn)權(quán)不明晰，土地產(chǎn)權(quán)未適應現(xiàn)代化發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?，土地利用的集約化，與土地制度之間的存在現(xiàn)實矛盾，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展對傳統(tǒng)的以家庭為單位的土地經(jīng)營模式提出了挑戰(zhàn)。土地所有權(quán)主體多元化在表面上看來是土地權(quán)利分屬于多個主體，但實質(zhì)上卻導致了各個主體權(quán)利的殘缺。事實上，農(nóng)村集體土地的最終支配權(quán)屬于政府，農(nóng)民雖然與土地直接相連，但在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中卻無法占據(jù)主導地位。農(nóng)民在土地參與旅游開發(fā)中的話語權(quán)很小，這體現(xiàn)在對土地的處分權(quán)和收益權(quán)都受到一定程度的限制，而與土地并無直接聯(lián)系的地方政府和開發(fā)商，卻對旅游開發(fā)用地的處分和收益擁有發(fā)言權(quán)，造成實質(zhì)上的權(quán)益不平等。

其次，權(quán)利利用邊界不明晰。由于土地產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)戶在進行土地利用時可能避開政府審批，違法擴大土地規(guī)模，進行旅游項目開發(fā)。鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者向農(nóng)村集體經(jīng)濟租賃、承包或村民合作聯(lián)營等方式獲取土地，有的未經(jīng)土地轉(zhuǎn)用審批程序，擅自改變土地用途，建設旅館、飯店;有的虛報謊報實際經(jīng)營內(nèi)容，打著鄉(xiāng)村旅游建設名義，建設房地產(chǎn)項目。除了農(nóng)戶之外，村委會也可能以自身名義擅自出租、出讓、轉(zhuǎn)讓土地。這些都使鄉(xiāng)村旅游發(fā)展受到明顯的經(jīng)濟制約。

最后，土地產(chǎn)權(quán)制度的漏洞，也導致收益分配不公和違法責任追究不明確。如果鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營狀況良好，獲取收益頗豐，農(nóng)戶、農(nóng)民集體甚至地方政府可能會為收益分配問題產(chǎn)生糾紛;如果旅游開發(fā)出現(xiàn)問題，上級政府要對違法用地進行責任追究，需要進行風險分擔時，多方利益主體又會爭相推諉責任。因此，鄉(xiāng)村旅游用地的確權(quán)是首先需要解決的問題。

3.2鄉(xiāng)村旅游用地的法律保障制度缺失

要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村旅游用地價值，實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游資源可持續(xù)發(fā)展，就要對農(nóng)村土地進行合理配置，這需要保證各種土地權(quán)利健全且合法有序流轉(zhuǎn)。

目前，我國農(nóng)村土地的使用和管理受到地方政府和農(nóng)業(yè)部門等多個部門的管轄，但在鄉(xiāng)村旅游用地開發(fā)中卻無法形成合力進行嚴格監(jiān)管，中央政府也無法通過績效考核方式對地方的農(nóng)用地、耕地保護作出指標化的評價。中央政府希望通過土地資源合理分配，實現(xiàn)土地利用的經(jīng)濟、社會、生態(tài)綜合效益最大化，然而，地方政府為提高政績，增加地方財政收入，往往會借公權(quán)力與農(nóng)民集體爭奪土地現(xiàn)象，或以租代征，變相將土地收回，或與房地產(chǎn)開發(fā)商達成背后交易，違法流轉(zhuǎn)土地，進行旅游商業(yè)開發(fā)，從中獲取利益。法律對農(nóng)村集體土地的征收和鄉(xiāng)村旅游用地的規(guī)定都不明晰，為地方政府濫用征收權(quán)提供了溫床。缺乏法律制度的保障，使得政府和開發(fā)商都在鄉(xiāng)村旅游的土地市場中大有可為空間。因此，合理配置農(nóng)村土地資源，保障鄉(xiāng)村旅游用地，僅靠國家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和當前各地區(qū)鄉(xiāng)村旅游用地政策還遠遠不夠，還需要健全旅游用地相關(guān)法律法規(guī)。

3.3鄉(xiāng)村旅游用地市場不健全

雖然目前國家政策形勢良好，但是鄉(xiāng)村旅游用地市場作為新興開發(fā)的市場，還不夠健全。我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，鄉(xiāng)村旅游用地必須經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)才能進行利用，而我國同時限制了集體土地用途，并實行耕地保障，鄉(xiāng)村旅游用地需要經(jīng)過政府審批，鄉(xiāng)村旅游項目的開發(fā)活動往往也要通過政府招投標。所以，要想保障鄉(xiāng)村旅游用地需求，進行大規(guī)模經(jīng)營，需要有完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。

但是，地方政府在征收農(nóng)村集體土地時，僅僅給予農(nóng)民少量補償，而在改變土地用途進行旅游項目開發(fā)時，卻高價將土地流轉(zhuǎn)給開發(fā)商，中間巨大的“剪刀差”使得地方政府和旅游開發(fā)商都從中獲取暴利，但是這種行為卻極大破壞了鄉(xiāng)村旅游用地的市場秩序。鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中除了正規(guī)流轉(zhuǎn)市場外，還存在隱形市場，征地補償制度的不合理使得部分農(nóng)民規(guī)避法律程序，繞開地方政府的合法渠道，直接與開發(fā)商進行土地交易，但農(nóng)民法律意識淡薄，在與開發(fā)商簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時常常處于被動地位。農(nóng)民在土地交易中想要發(fā)揮主動權(quán)，保障自身合法權(quán)益，但卻常常因為不合法流轉(zhuǎn)土地、與開發(fā)商簽訂了虛假合同等，得不償失，既失去了土地，又無法從旅游項目開發(fā)中獲益。

中國農(nóng)村的土地市場仍然只是雛形，農(nóng)民保守的觀念、農(nóng)民集體的利益導向以及政府的強制力參與使得土地流轉(zhuǎn)大部分是自發(fā)行為或者行政行為，更談不上通過集體土地流轉(zhuǎn)來促進鄉(xiāng)村旅游業(yè)開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)價格中處于弱勢，鄉(xiāng)村土地的旅游開發(fā)的真正價值無法實現(xiàn)，因此鄉(xiāng)村旅游用地市場發(fā)展有待健全。

4對鄉(xiāng)村旅游用地規(guī)制的幾點建議

4.1完善土地產(chǎn)權(quán)制度

首先要對土地產(chǎn)權(quán)進行明確。雖然我國社會制度決定了土地所有權(quán)不能完全賦予農(nóng)民，但是鑒于我國國情，國家已經(jīng)逐步開始實行承包地的“三權(quán)分置”改革政策，按照“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”的要求，將農(nóng)村承包地的土地經(jīng)營權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)，使得鄉(xiāng)村旅游用地得到開發(fā)利用。其次，政府應履行自己的職能，切實解決農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰的問題，完善土地產(chǎn)權(quán)，實行戶籍建設規(guī)劃。如果地方政府有因鄉(xiāng)村旅游開發(fā)而征收土地的行為，則應根據(jù)農(nóng)用地補償法的相關(guān)規(guī)定對農(nóng)戶進行補償，如果農(nóng)戶與農(nóng)村集體之間因為鄉(xiāng)村旅游用地發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛，地方政府應履行其職能核實并確認產(chǎn)權(quán)歸屬;在政府調(diào)解無效的情況下農(nóng)戶可以付諸法律途徑對具有爭議的土地產(chǎn)權(quán)進行確權(quán)。

4.2制定農(nóng)村旅游用地法律制度

現(xiàn)階段，政府在鄉(xiāng)村開發(fā)建設中處于主導地位，政府制定嚴苛的規(guī)章制度限制土地流轉(zhuǎn)，勢必對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展產(chǎn)生不利影響。在中央政策利好的條件下，地方政府應給予鄉(xiāng)村旅游發(fā)展更多優(yōu)惠政策和保障措施。

首先，由于目前政府績效考核中經(jīng)濟指標評價占據(jù)很大比重，導致了許多地方官員一味注重經(jīng)濟發(fā)展，忽略對鄉(xiāng)村土地環(huán)境的保護。因此，應該將農(nóng)村土地保護和鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展納入基層政府政績考核的標準中，提高地方官員對土地保護的重視程度。此外，中央政府要加強對土地利用的監(jiān)管，尤其是在改變土地利用方式方面，應嚴格監(jiān)督審批。在《憲法》中，應嚴格界定“公共利益”的范圍，在法條中可以列舉出政府征收土地的目的，以限定政府的征地行為，對經(jīng)營性用地和公益性用地作出明確區(qū)分，避免將農(nóng)用地和耕地用于鄉(xiāng)村旅游業(yè)承包經(jīng)營。

其次，在《土地管理法》中可以適當提高現(xiàn)行的征地補償標準。隨著經(jīng)濟發(fā)展、人均收入水平提高，現(xiàn)行的征地補償費用對于農(nóng)民來說微不足道，難以維持農(nóng)民未來生活需要，而鄉(xiāng)村旅游開發(fā)所獲取的利潤又相當可觀?？紤]到改變土地利用類型后土地的增值收益，應增加對農(nóng)民的補償，以更好地穩(wěn)定農(nóng)村社會秩序，為鄉(xiāng)村旅游開發(fā)作堅實后盾。我國目前還沒有鄉(xiāng)村旅游用地的專門法律，應盡快制定《農(nóng)村旅游用地法》，對農(nóng)村旅游用地的概念、范圍、分類以及流轉(zhuǎn)作出法律明文規(guī)定，才能減少各個利益主體鉆法律空子的機會，使鄉(xiāng)村旅游用地市場向規(guī)范化、法制化發(fā)展。

在政府在出臺推動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的政策基礎(chǔ)上，應制定配套的法律法規(guī)，規(guī)范旅游用地行為。目前農(nóng)村土地在農(nóng)民社會保障中十分重要，這使得農(nóng)民生產(chǎn)生活過于依賴土地。只有制定了《農(nóng)村社會保障法》等配套法律，才能切實保障農(nóng)戶在旅游用地流轉(zhuǎn)中獲得的基礎(chǔ)收益，并對不法侵害導致農(nóng)戶在土地被征收或流轉(zhuǎn)后無法獲得補償?shù)男袨橛枰运痉ㄗ肪俊?/p>

4.3建立農(nóng)村旅游用地市場

目前農(nóng)村旅游用地市場受行政干預過強，難以在自由平等的基礎(chǔ)上進行土地流轉(zhuǎn)，行政權(quán)的違法干預使得農(nóng)戶被迫失地，或者無法自主選擇土地流轉(zhuǎn)的對象，造成農(nóng)戶因鄉(xiāng)村旅游開發(fā)而損失了利益，加劇農(nóng)民對政府和司法機關(guān)的不信任，有損公權(quán)力的威信，也有損法律的權(quán)威。所以有必要通過現(xiàn)有的法律框架對不健全的農(nóng)村旅游用地市場進行規(guī)范，同時也要注重對政府公權(quán)力的監(jiān)督與規(guī)范，防止行政權(quán)干預司法公正。

在規(guī)制市場主體方面，對于不規(guī)范、不具備合法土地承包經(jīng)營資格的開發(fā)商要進行主體資格審查，優(yōu)化市場環(huán)境，取締非法企業(yè)，維護受損農(nóng)民追償?shù)臋?quán)利。此外，應該規(guī)范簽約合同的基本內(nèi)容，例如：農(nóng)戶收益、土地流轉(zhuǎn)期限、第三方見證（可以是政府、司法人員、公證處、律師等）、土地流轉(zhuǎn)稅費等。政府部門需要對參與農(nóng)村旅游用地流轉(zhuǎn)的中介機構(gòu)進行資質(zhì)審查和信息登記，同時中介機構(gòu)需要在農(nóng)戶與開發(fā)企業(yè)之間進行有效的信息互換與交流，為農(nóng)戶提供完整的信息資料，盡可能做到交易雙方信息對稱。法律也應當對中介機構(gòu)的介入進行必要的行為規(guī)范，形成三方合力之勢，在法律的框架下完善鄉(xiāng)村旅游用地的市場。

5結(jié)語

農(nóng)村土地問題是我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，對鄉(xiāng)村旅游用地進行法律規(guī)制，對我國城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)具有重要推動作用。本文結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景，對鄉(xiāng)村旅游用地開發(fā)利用中存在的法律問題進行探究后，分析認為由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在漏洞、鄉(xiāng)村旅游用地的法律制度不完善以及鄉(xiāng)村旅游用地市場不健全，導致土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生法律糾紛，地方政府、開發(fā)商及農(nóng)民在鄉(xiāng)村旅游用地開發(fā)中可能存在違法行為，這都阻礙鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。為此，從法律角度上提出相應規(guī)制建議，如應當完善土地產(chǎn)權(quán)制度、制定農(nóng)村旅游用地法律制度、建立健全公平公正的鄉(xiāng)村旅游用地流轉(zhuǎn)市場等。

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展為促進土地流轉(zhuǎn)、推動農(nóng)村土地制度改革提供了動力，同時土地政策的變革也給鄉(xiāng)村旅游的和諧發(fā)展提供了政策保障。但在實踐鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的路途中，農(nóng)村土地問題是一個攔路虎。解決了農(nóng)村集體土地在鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)中的法律障礙，才能使鄉(xiāng)村旅游業(yè)更加蓬勃發(fā)展，使國家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得到具體落實，使城鄉(xiāng)發(fā)展更加繁榮。