李新穎 代國富 李素紅 鄧秀武

摘 要：商事制度改革是深化行政體制改革的重要內(nèi)容之一，同時也是當(dāng)下實現(xiàn)社會資源優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)秩序有效運轉(zhuǎn)的必要手段。業(yè)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，商事制度改革旨在“前端”放活，加強(qiáng)“事中事后”監(jiān)管，是市場監(jiān)管根本轉(zhuǎn)型的切入點。在2018年11月至2019年3月承德市商事制度改革成果調(diào)研基礎(chǔ)上，進(jìn)一步剖析基層市場監(jiān)管領(lǐng)域存在的不足，提出推行智慧市場監(jiān)管、完善市場監(jiān)管體制、引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才、打造市場主體信用平臺等措施，以此明晰基層市場監(jiān)管部門在商事制度改革后的的工作重點和方向。

關(guān)鍵字：商事改革;市場監(jiān)管;基層調(diào)研

中圖分類號：F213 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）17-0168-03

本文通過對承德市灤平縣21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行實地調(diào)研，并同20位基層市場監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)、25位基層市場監(jiān)管執(zhí)法人員和21位食藥協(xié)管員進(jìn)行座談，以及對承德市各縣（市）區(qū)市場監(jiān)管改革情況進(jìn)行匯總，綜合以上調(diào)研和座談信息，結(jié)合灤平縣市場監(jiān)管工作實際，擬定調(diào)查報告。

一、市場監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）基本情況

灤平縣共有各類登記注冊企業(yè)單位15 500家，其中，食品生產(chǎn)經(jīng)營單位4 278個，藥品生產(chǎn)經(jīng)營單位373家，化妝品專營店116家，危險化學(xué)品9家，加油站54家，煤炭銷售32家，家電39家，建筑材料經(jīng)營105家，其他10 494家。（圖1）

（二）市場監(jiān)管運行及開展情況

2016年4月，灤平縣實行了新一輪市場監(jiān)管體制改革，縣一級層面整合原工商局、食藥監(jiān)局、食安辦三部門成立市場監(jiān)督管理局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面取消原工商系統(tǒng)局管7個分局，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了21個市場監(jiān)督管理所，加掛食品藥品監(jiān)管辦公室牌子;市場監(jiān)管所所長由縣局配備，一般工作人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備。2017年4月，縣市場監(jiān)管局黨組鑒于當(dāng)前市場監(jiān)管“點多面廣、人少分散、保障不足”等原因所造成的監(jiān)管機(jī)制運轉(zhuǎn)不暢現(xiàn)象，將21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場監(jiān)管所收歸為8個市場監(jiān)管執(zhí)法片區(qū)，執(zhí)法人員、監(jiān)管經(jīng)費、執(zhí)法車輛、執(zhí)法裝備等由縣局統(tǒng)籌使用，以此保證市場監(jiān)管各項職能有效履行。

二、商事制度改革后，基層市場監(jiān)管工作存在的不足

（一）商事制度改革后無照經(jīng)營難查處

1.獲取經(jīng)營主體信息難。巡查制改為抽查制，意在提高監(jiān)管效率，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。實施抽查制的前提是市場主體取得主體資格，即辦理營業(yè)執(zhí)照后才能進(jìn)行年報。如果企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)中根本沒有無照經(jīng)營市場主體的信息，基層市場監(jiān)管機(jī)關(guān)就無法通過抽查的方式獲取無照經(jīng)營行為信息。年檢制改為年報制打破了基層工商機(jī)關(guān)多年來以年檢驗照為契機(jī)了解經(jīng)營戶情況、集中清理問題經(jīng)營戶的工作模式，對督促無照、超范圍經(jīng)營戶完善登記手續(xù)、健全經(jīng)濟(jì)戶口檔案、實現(xiàn)精確監(jiān)管帶來了一定影響;與此同時，基層監(jiān)管部門觀念難以與傳統(tǒng)商事改革步調(diào)一致，重審批輕監(jiān)管觀念仍然存在，主動監(jiān)管作為不明顯。

2.商事制度改革后，市場主體數(shù)量增多，加大了監(jiān)管壓力。以灤平縣城關(guān)市場監(jiān)管執(zhí)法責(zé)任區(qū)為例，“先照后證”改革后，所轄區(qū)域內(nèi)市場主體達(dá)到一萬余戶，卻只有9名執(zhí)法人員。三證合一登記改革進(jìn)一步激發(fā)了市場活力，市場主體激增等問題將進(jìn)一步加大監(jiān)管壓力。

（二）市場主體新業(yè)態(tài)激增，無證照生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)管難度加大

1.首先是來自拆遷政策的壓力。列入拆遷及收儲范圍內(nèi)禁止批準(zhǔn)發(fā)放食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證，再此之前已經(jīng)取得許可證的也不再延續(xù)許可。

2.其次是來自環(huán)保政策的壓力?！吨腥A人民共和國大氣污染防治法》第81條規(guī)定，“禁止在居民住宅樓、未配套設(shè)立專用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的商業(yè)樓層內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務(wù)項目?！?/p>

3.再次是來自監(jiān)管新業(yè)態(tài)的壓力?！逗颖笔∈称沸∽鞣恍〔惋嬓傸c管理條例》規(guī)定小餐桌監(jiān)管參照此條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。大部分小餐桌都開辦在居民樓里，與《中華人民共和國大氣污染防治法》規(guī)定相沖突，不能給予辦理小餐飲登記證，因此絕大部分都處于無證經(jīng)營狀態(tài)。

（三）現(xiàn)有監(jiān)管人員斷檔，專業(yè)性不強(qiáng)

自機(jī)構(gòu)整合以來，由于系統(tǒng)人員老化嚴(yán)重、單位年輕女職工較多、臨時人員較多、專業(yè)人員流失嚴(yán)重、中堅力量不足等原因，一度造成系統(tǒng)內(nèi)有崗無人、有人無編、編崗混用等不合理現(xiàn)象，全系統(tǒng)50歲以上監(jiān)管人員占到43.1%以上，49歲至35歲監(jiān)管人員占到17.9%，35歲以下監(jiān)管人員占到39%，40歲以下女性監(jiān)管人員占到33%，有食藥專業(yè)背景的監(jiān)管人員不足15%，食藥監(jiān)管力量明顯弱與改革前。

（四）現(xiàn)有監(jiān)管格局效用受限，完善體制迫在眉睫

1.“雙隨機(jī)”一公開，存在問題較為突出?！半p隨機(jī)”一公開監(jiān)管工作在實踐中，存在著執(zhí)法力量明顯不足的問題，個別單位僅有1名執(zhí)法人員，還有的單位有監(jiān)管職能，卻沒有執(zhí)法證;執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，“雙隨機(jī)”一公開跨部門聯(lián)合抽查，需要一專多能的執(zhí)法人員，工作開展中，各單位不同程度存在只有執(zhí)法股室參與執(zhí)法，其他業(yè)務(wù)股室即使有執(zhí)法證，也不參與執(zhí)法，因執(zhí)法的嚴(yán)肅性、專業(yè)性，無法做到執(zhí)法全能;一單兩庫更新不及時，各單位人員調(diào)整快，相關(guān)股室銜接不順暢，有的單位互相推諉，使得“雙隨機(jī)”工作無法順利推進(jìn);“雙隨機(jī)”一公開抽查不規(guī)范，個別執(zhí)法單位雖然開展了執(zhí)法檢查，但不是通過“雙隨機(jī)”方式，執(zhí)法觀念，仍未轉(zhuǎn)變。

2.醫(yī)藥改革不徹底，零售藥店處方藥監(jiān)管難度大。由于醫(yī)藥改革和醫(yī)藥分家不徹底，造成全國大部門零售藥店處方藥未能嚴(yán)格憑醫(yī)師處方銷售藥品現(xiàn)象屢有發(fā)生，該縣大部分藥店均存在此類現(xiàn)象，監(jiān)管難度較大。

上述問題一旦處理不當(dāng)，很容易激化矛盾，引起經(jīng)營單位上訪或者到監(jiān)管部門鬧事;但不處理一旦發(fā)生食品安全事件，監(jiān)管執(zhí)法人員又會被瀆職罪，致使該縣市場監(jiān)管工作人員積極性普遍不高、各項工作進(jìn)展緩慢，甚至停擺，檢查面低，存在嚴(yán)重安全隱患。

三、承德市其他縣區(qū)現(xiàn)狀

對承德市其他11個縣（市）區(qū)市場監(jiān)管體制改革及運轉(zhuǎn)情況進(jìn)行調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，除高新區(qū)外，其余10個縣（市）區(qū)全部實現(xiàn)了工商、質(zhì)監(jiān)、食安辦、食藥監(jiān)四部門整合，人財物均實現(xiàn)統(tǒng)一管理，職能業(yè)務(wù)均已整合;轄區(qū)派出機(jī)構(gòu)（基層）方面，在基層監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)設(shè)置上均按照原工商分局區(qū)域范圍進(jìn)行業(yè)務(wù)整合，并將監(jiān)管規(guī)模較大、監(jiān)管任務(wù)較重的城關(guān)分局區(qū)域重新劃分增設(shè)1—3個正股級分局，由局內(nèi)副科級干部兼任分局長。

四、對策建議

（一）樹立智慧監(jiān)管新理念，構(gòu)建現(xiàn)代化市場監(jiān)管體系

1.建立市場監(jiān)管智慧平臺。要充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化信息技術(shù)，打破過去市場監(jiān)管的人海戰(zhàn)術(shù)，將產(chǎn)品備案、誠信體系、產(chǎn)品追溯和監(jiān)管執(zhí)法融為一體，開發(fā)具有多功能用途的備案誠信追溯監(jiān)管平臺，開啟智慧市場監(jiān)管新時代。

2.開發(fā)大數(shù)據(jù)輿情研判功能。要完善市場主體數(shù)據(jù)庫信息，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)的關(guān)聯(lián)分析及數(shù)據(jù)挖掘等功能對無證照經(jīng)營數(shù)據(jù)進(jìn)行分析研判;依托大數(shù)據(jù)技術(shù)歸集各類市場監(jiān)管輿情信息，對信息進(jìn)行研判分析，為隱患排查、執(zhí)法檢查、抽樣檢測等提供參考。

（二）完善市場監(jiān)管體制

1.調(diào)整基層市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置。要進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，打造一支素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、能力強(qiáng)的半軍事化市場監(jiān)管隊伍;要結(jié)合“雙隨機(jī)”，在做好日常監(jiān)管的基礎(chǔ)上，主動尋找案源，維護(hù)市場秩序穩(wěn)定。所以，在后商事登記制度落成背景下，現(xiàn)有市場監(jiān)管格局須重新調(diào)整。重新評估基層市場監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法區(qū)域和職能權(quán)限，科學(xué)設(shè)置市場監(jiān)管基層派出機(jī)構(gòu)，合理配置人員及辦公設(shè)備，人財物由市場監(jiān)督管理部門統(tǒng)一調(diào)配，構(gòu)建獨立于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市場監(jiān)管執(zhí)法格局。

2.完善縣級市場監(jiān)管體制?？h一級層面真正實現(xiàn)工商、質(zhì)監(jiān)、食安辦、食藥監(jiān)四部門機(jī)構(gòu)整合，人財物統(tǒng)一調(diào)配使用;縣局機(jī)關(guān)在予以保留的職能和現(xiàn)有人員的基礎(chǔ)上，對股室職能進(jìn)行科學(xué)設(shè)置，進(jìn)一步強(qiáng)化食品藥品安全監(jiān)管股室職責(zé);重新定位食藥稽查大隊工作職能，優(yōu)化人員配備，將執(zhí)法人員充實到基層分局，真正實現(xiàn)“小機(jī)關(guān)大分局”的市場監(jiān)管新格局。同時，加大醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革力度，盡快實現(xiàn)醫(yī)藥獨立經(jīng)營。

（三）培養(yǎng)和引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才

一是做好食品藥品專業(yè)性人才的引進(jìn)，特別是食藥序列中高級職稱專業(yè)人才的選聘。二是注重對現(xiàn)有人員的專業(yè)性培養(yǎng)。食品藥品檢驗檢測、食品安全風(fēng)險分級、食品安全監(jiān)管各個環(huán)節(jié)都有不同的要求和標(biāo)準(zhǔn)，需要監(jiān)管人員適應(yīng)崗位要求。在這些崗位上能成為真正的專家級監(jiān)管者至少需要2—3年時間，實踐證明，最好的培訓(xùn)就是崗位鍛煉，而確保食品監(jiān)管人員的相對固定是做好這個實踐的大前提。建議完善和落實市場監(jiān)管檢查員制度。

（四）利用好“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管手段

一是加強(qiáng)對各部門的培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變思想觀念，適應(yīng)新的監(jiān)管方式，解決執(zhí)法隨意性問題，將雙隨機(jī)抽查模式運用到實際執(zhí)法中。二是將所有監(jiān)管執(zhí)法職能的部門都納入雙隨機(jī)成員庫，明確工作重點。部門要積極配合雙隨機(jī)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作，明確責(zé)任人，及時上報一單兩庫的新動態(tài)，做好交接工作。三是抓好基礎(chǔ)性工作。一單兩庫是雙隨機(jī)抽查的基礎(chǔ)，各單位抽查事項清單要全部納入雙隨機(jī)抽查，規(guī)范雙隨機(jī)抽查，強(qiáng)化目的性、針對性和實效性。

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[責(zé)任編輯 興 華]