武格格

摘 要：“生態(tài)型政府”是近年間為順應(yīng)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展要求提出的新型政府范式，是政府為積極適應(yīng)環(huán)境變化而進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展的新目標(biāo)、新理念。以鞏固和拓展已有成果為目的，借助文獻(xiàn)研究方法，從提出緣由、內(nèi)涵特征及構(gòu)建困境三個(gè)方面對(duì)已有學(xué)術(shù)成果進(jìn)行梳理、分析，認(rèn)為在研究內(nèi)容上，以往研究對(duì)于概念界定已較為明晰，但重理論層面的宏觀思考，缺少實(shí)踐層面具體流程與差異化操作的探究;在研究方法上，已有成果在定性研究方面建樹翔實(shí)，但必要的定性和案例分析匱乏。在今后的研究過程中，應(yīng)進(jìn)一步拓寬研究視閾，強(qiáng)化基本內(nèi)涵，理論與實(shí)踐并重，定量與定性結(jié)合，明確生態(tài)型政府構(gòu)建的完善方向和任務(wù)要求，從而進(jìn)一步推動(dòng)課題研究的長效深入，為建設(shè)生態(tài)和諧、環(huán)境友好型社會(huì)提供宏觀理論架構(gòu)和微觀實(shí)踐指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)型政府;內(nèi)涵解讀;現(xiàn)實(shí)困境;綜述

中圖分類號(hào)：D625 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）17-0185-04

當(dāng)前，日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境危機(jī)使得生成于工業(yè)文明的經(jīng)濟(jì)增長型政府模式難以為繼，政府治理理念與管理體系亟待變革和超越，以順應(yīng)生態(tài)文明發(fā)展需求?；谡w性思維和生態(tài)優(yōu)先理念的政府生態(tài)化轉(zhuǎn)型逐漸成為創(chuàng)新發(fā)展新目標(biāo)，生態(tài)型政府的構(gòu)建要求實(shí)現(xiàn)文化、體制、職能、政策等多維度系統(tǒng)性生態(tài)責(zé)任強(qiáng)化，這是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧、可持續(xù)發(fā)展的理性選擇，也是我國建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會(huì)的應(yīng)有舉措和重要保障，生態(tài)型政府相關(guān)研究也因此具有重要的理論和實(shí)踐意義。本文將在梳理、總結(jié)已有成果的基礎(chǔ)上，分析優(yōu)莠疏缺，并作出科學(xué)性的前景展望，以期對(duì)豐富這一領(lǐng)域的理論研究和改革實(shí)踐有所裨益。

一、生態(tài)型政府的提出緣由

當(dāng)前，由生態(tài)危機(jī)引發(fā)的種種社會(huì)問題錯(cuò)綜復(fù)雜，單純依靠市場調(diào)節(jié)和科技進(jìn)步無法妥善解決，需要政府整合各類社會(huì)資源、協(xié)調(diào)各方利益、優(yōu)化公共政策、履行公共職能，才能最終達(dá)成社會(huì)善治，而傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長型政府的管制模式效用有限[1]。因此，政府需自覺適應(yīng)環(huán)境變化并進(jìn)行管理范式的創(chuàng)新。

“生態(tài)型政府”作為一個(gè)新型學(xué)術(shù)語匯和概念，其提出具有獨(dú)特的歷史境遇——生態(tài)行政學(xué)和行政生態(tài)學(xué)的誕生為其概念提供了學(xué)理基礎(chǔ);西方基于生態(tài)反思的“綠色政府運(yùn)動(dòng)”為其構(gòu)建提供了思維契機(jī)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn);世界范圍內(nèi)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境沖突則是其生發(fā)的最大現(xiàn)實(shí)動(dòng)因[2]。多重現(xiàn)實(shí)依據(jù)疊加作用使生態(tài)型政府在我國的提出具有了迫切性與必然性。

（一）生態(tài)惡化的嚴(yán)峻壓力

自20世紀(jì)以來，伴隨著人口增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步，環(huán)境與發(fā)展的沖突日益尖銳，生態(tài)問題成為全球性難題。作為發(fā)展中的社會(huì)主義國家，我國在長期高速的粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展中積累了嚴(yán)重的生態(tài)問題，環(huán)境污染、資源短缺、生態(tài)破壞等情況嚴(yán)重，生態(tài)危機(jī)呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型、壓縮型的特點(diǎn)[3]。此外，龐大的人口基數(shù)使我國發(fā)展受困于巨大的資源和環(huán)境壓力，多種重要環(huán)境資源承載力已逼近臨界值。

（二）生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性缺陷

生態(tài)環(huán)境作為典型的公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性，因而市場在生態(tài)資源的自發(fā)調(diào)節(jié)配置中往往出現(xiàn)失靈的狀況，此外，我國目前第三方組織囿于發(fā)展尚不成熟、體制尚不健全、社會(huì)基礎(chǔ)薄弱等原因，志愿者失靈也時(shí)有發(fā)生。在此情況下，生態(tài)型政府的構(gòu)建便體現(xiàn)出積極的必要性，政府的有力作為將極大彌補(bǔ)市場和社會(huì)的空缺與不足。

（三）經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)踐中政府生態(tài)責(zé)任的缺失

政府生態(tài)責(zé)任缺失是造成我國社會(huì)環(huán)境急劇惡化的不可漠視的一大因素。在傳統(tǒng)發(fā)展觀的作用下，政府在較長時(shí)間內(nèi)片面地將社會(huì)發(fā)展理解為經(jīng)濟(jì)增長，地方GDP指數(shù)成為了衡量區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r地唯一標(biāo)準(zhǔn)，忽視了對(duì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)狀況的綜合性評(píng)價(jià)。一些地方政府，出于經(jīng)濟(jì)利益考量甚至對(duì)高污企業(yè)實(shí)施地方保護(hù)政策，嚴(yán)重威脅了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)和人民身體健康。此外，政府的有效生態(tài)政策制定、執(zhí)行和反饋環(huán)節(jié)也存在諸多不足。政府在環(huán)境保護(hù)中的關(guān)鍵性作用使得若無相應(yīng)舉措約束、績效考核和監(jiān)督問責(zé)制度，將對(duì)生態(tài)建設(shè)產(chǎn)生極大的不利影響。

（四）公眾生態(tài)利益的現(xiàn)實(shí)訴求

實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公共利益是政府的法規(guī)政令和一切行政行為的追求目標(biāo)[4]。良好的生態(tài)環(huán)境契聯(lián)國計(jì)民生，是公民個(gè)體生存發(fā)展的基本權(quán)利也是國家民族發(fā)展的根本利益。和其他公共物品相比，生態(tài)環(huán)境代表的公共利益具有更加根本、廣泛的深遠(yuǎn)影響。因此，提供良好的生態(tài)環(huán)境，維護(hù)公民的基本生存發(fā)展權(quán)利和生態(tài)利益，是政府最為基本和重要的職責(zé)之一。生態(tài)保護(hù)雖然需要社會(huì)多元主體的協(xié)調(diào)合作，但政府具有最重要和不可推卸的責(zé)任與義務(wù)。構(gòu)建生態(tài)型政府，是政府生態(tài)職能現(xiàn)實(shí)的要求，也是政府生態(tài)義務(wù)履行的要求，更是政府真正維護(hù)好公民利益的要求。

二、生態(tài)型政府的內(nèi)涵特征

最初的狹義定義認(rèn)為，生態(tài)型政府是指將實(shí)現(xiàn)人與自然的自然性和諧作為其基本目標(biāo)，以遵循自然生態(tài)規(guī)律和促進(jìn)自然生態(tài)平衡作為基本職能，并將這種目標(biāo)與職能貫穿到政府制度、行為、能力和政府文化等諸方面之中的政府[5]。這種定義要求政府兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和自然生態(tài)規(guī)律，積極承擔(dān)生態(tài)責(zé)任、履行生態(tài)職能，協(xié)調(diào)地區(qū)、政府、非政府組織、國家等主體之間的生態(tài)利益與生態(tài)利益、生態(tài)利益與非生態(tài)利益的關(guān)系，既要實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)公共事務(wù)管理的生態(tài)化，又要實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部管理的生態(tài)化，具體而言，就是追求實(shí)現(xiàn)對(duì)政府目標(biāo)、法律、政策、職能、體制、機(jī)構(gòu)、能力、文化等諸方面的生態(tài)化。

隨著研究逐步深入，生態(tài)型政府的內(nèi)涵出現(xiàn)了不同角度的解讀，有人認(rèn)為，生態(tài)型政府是按照統(tǒng)籌人與自然全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的要求，遵循生態(tài)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，并實(shí)施綜合管理行政行為的政府[6]。也有學(xué)者從政府治理模式出發(fā)將其定義為，以生態(tài)文明為導(dǎo)向，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境友好為目標(biāo)，在政府管理價(jià)值、管理規(guī)則、管理對(duì)象上都轉(zhuǎn)向“生態(tài)型”或遵從“生態(tài)化”的政府治理范式[7]。“環(huán)境保護(hù)的前提下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)和諧及可持續(xù)發(fā)展的政府”[8]的說法也具有一定的影響力和科學(xué)。此外，還有學(xué)者提出了內(nèi)生態(tài)型政府與外生態(tài)型政府的區(qū)分，認(rèn)為外生態(tài)型政府即是將生態(tài)型政府定義為“綠色政府”、“環(huán)保型政府”或“環(huán)境友好型政府”等[9]，存在著一定哲學(xué)觀和方法論的局限，忽略了社會(huì)環(huán)境因素的作用，把生態(tài)優(yōu)先作為政府的根本價(jià)值取向和活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)，有僅將“政府”作為實(shí)現(xiàn)“生態(tài)”的工具手段之嫌，因此需要內(nèi)生態(tài)型政府來加以完善，據(jù)此定義內(nèi)生態(tài)型政府即指政府以制度為保障，以網(wǎng)絡(luò)治理為根本途徑來構(gòu)建自身內(nèi)部的生態(tài)關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府行政職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會(huì)職能和生態(tài)環(huán)境職能之間的均衡和可持續(xù)發(fā)展，均衡和可持續(xù)是生態(tài)化的最佳內(nèi)涵[10]。盡管各種定義對(duì)生態(tài)型政府概念的描述并不完全一致，但都涵蓋了一條基本的思想，即政府只有行使生態(tài)保護(hù)的職能，才能成為名副其實(shí)的生態(tài)型政府，生態(tài)型政府需著力實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的和諧統(tǒng)一。

三、生態(tài)型政府的構(gòu)建困境

政府生態(tài)型轉(zhuǎn)變非朝夕之功，且受到理念桎梏、環(huán)境約束、技術(shù)鴻溝以及行政架構(gòu)體系的制約。當(dāng)前我國生態(tài)型政府構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)困境大體可以從組織、市場、主體、法律四個(gè)方面進(jìn)行歸結(jié)。

（一）我國生態(tài)型政府構(gòu)建的組織困境

由于受集權(quán)政治文化和蘇聯(lián)模式的深遠(yuǎn)影響，我國政府長期采用管控治理，處于高度行政命令之下，而這種治理模式所育發(fā)的組織設(shè)計(jì)形式對(duì)生態(tài)型政府構(gòu)建產(chǎn)生了巨大的阻滯作用。

1.組織運(yùn)行流動(dòng)性弱，無法有效接收社會(huì)反饋

目前，我國政府生態(tài)治理組織多為“官僚制”的靜態(tài)化組織結(jié)構(gòu)，在生態(tài)管理權(quán)由政府系統(tǒng)向社會(huì)系統(tǒng)單向流動(dòng)的管制型治理中，往往既缺少社會(huì)系統(tǒng)的反饋和交流機(jī)制，也缺乏政府系統(tǒng)的輿情搜集和權(quán)利回應(yīng)機(jī)制，使雙邊信息不暢影響政府決策和生態(tài)治理效果。

2.政府生態(tài)職能不清，低效率治理不能滿足公共利益需求

目前我國政府在生態(tài)治理中仍實(shí)行的是以往條塊分割、層次復(fù)雜的管理體制，導(dǎo)致政府生態(tài)治理職能交叉不清、政府生態(tài)治理職能交叉，既不利于集中統(tǒng)一管理和加強(qiáng)政府應(yīng)有權(quán)威，又不利于落實(shí)“問責(zé)制”建成責(zé)任型政府。對(duì)于部門職能間協(xié)調(diào)合作的忽視導(dǎo)致了行政資源割據(jù)現(xiàn)象的出現(xiàn)，部門利益和，地方保護(hù)主義隨之滋生，其結(jié)果是破壞生態(tài)治理效率、極大損害公眾的利益需求[11]。

3.治理效果不佳、權(quán)力配置不當(dāng)，消弭政府生態(tài)治理權(quán)威性

權(quán)責(zé)失衡下的政府不作為、腐敗等現(xiàn)象是其權(quán)威性和公信力消解的最大誘因。在生態(tài)危機(jī)加劇、生態(tài)戰(zhàn)略推行的當(dāng)下，社會(huì)公眾賦予了生態(tài)治理部門更多更高責(zé)任預(yù)期，但大眾期待并未提高相關(guān)部門在整個(gè)政府體系中的分量和地位，強(qiáng)勢(shì)部門依然壟斷著部分微觀生態(tài)管理事務(wù)和具體審批權(quán)力。政府生態(tài)治理的權(quán)責(zé)配置明顯存在部門混亂、職責(zé)失調(diào)，無效率的生態(tài)治理直接導(dǎo)致了權(quán)威性的削弱。

（二）我國生態(tài)型政府構(gòu)建的市場困境

由于生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的公共屬性，政府通常被認(rèn)為是生態(tài)治理領(lǐng)域的絕對(duì)主體，而市場彌補(bǔ)“政府失靈”的重要途徑作用也易被忽視。市場主體參與生態(tài)治理往往具有效率高、資源調(diào)節(jié)迅速、產(chǎn)品供給質(zhì)量好的優(yōu)勢(shì)，它是政府治理的重要補(bǔ)充，也是多主體治理的核心參與者。特別在我國政府生態(tài)治理機(jī)制不健全、不成熟的現(xiàn)階段，更應(yīng)該充分激發(fā)市場力量提高治理功效，然而，目前我國生態(tài)治理政府為主體的行政強(qiáng)制執(zhí)行依然占主導(dǎo)地位，市場經(jīng)濟(jì)合理介入嚴(yán)重不足，治理結(jié)構(gòu)尚未得到優(yōu)化[12]。

（三）我國生態(tài)型政府構(gòu)建的主體困境

生態(tài)治理呼吁多方主體的共同參與，政府、企業(yè)、NGO組織以及公民個(gè)人等均能夠?qū)ι鷳B(tài)型政府的治理施加積極或消極的影響。在交雜的各種主體關(guān)系中，尤以NGO組織與政府的良好關(guān)系建立最為重要，然而現(xiàn)實(shí)情況卻常與此相悖，帶來困境。

1.政府權(quán)力高度集中，NGO組織獲得權(quán)力渠道、空間狹小且權(quán)利意識(shí)薄弱，多元主體治理網(wǎng)絡(luò)無法形

由于我國長期奉行“國家高于市民社會(huì)”的執(zhí)政理念，效率體制決定了權(quán)力的高度集中，最終形成了“既掌舵又劃槳”的政府形象和“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的關(guān)系模式，政府通過強(qiáng)力的政治功能輸出來證明自身價(jià)值并鞏固合法性地位[13]。而經(jīng)濟(jì)自主性的缺乏、政治獨(dú)立性的缺失和社會(huì)公眾基礎(chǔ)的薄弱又導(dǎo)致了我國生態(tài)NGO組織的維權(quán)發(fā)聲意識(shí)匱乏。

2.政府與生態(tài)NGO之間信任缺乏，導(dǎo)致生態(tài)治理多元主體難以協(xié)同

當(dāng)下，我國政府與生態(tài)NGO關(guān)系深受缺乏有效互信的困擾。一方面，政府對(duì)生態(tài)NGO的態(tài)度由于自身“資源獲得需求與社會(huì)控制需求之間存在著張力”[14]而產(chǎn)生內(nèi)在思維矛盾;另一方面，政府組織自身的生態(tài)治理架構(gòu)不清、過度緊收的權(quán)柄以及多年收效甚微的社會(huì)生態(tài)治理成績單，都使得生態(tài)NGO組織無法對(duì)政府抱以充分信任，此外，互不對(duì)等的經(jīng)濟(jì)、政治地位也加深了NGO的不信任感。

（四）我國生態(tài)型政府構(gòu)建的法律困境

雖然我國生態(tài)立法已有半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展歷程，但法律定位欠準(zhǔn)確、法制體系不完備、法制建設(shè)與生態(tài)危機(jī)的現(xiàn)狀要求不匹配、執(zhí)法力度弱、公眾生態(tài)法制意識(shí)不足等問題仍懸而未決，處于立法、執(zhí)法、司法三方困境。

1.生態(tài)環(huán)境的立法理念和立法原則存在矛盾與缺陷

生態(tài)環(huán)境立法原本是為了保障公共生態(tài)利益的實(shí)現(xiàn)，但公眾的參與權(quán)利在生態(tài)環(huán)境立法中卻找不到任何程序和制度的保障[15]。現(xiàn)實(shí)中，立法只“賦權(quán)不問責(zé)”現(xiàn)象層出不窮，地方政府具有管理、使用轄區(qū)內(nèi)環(huán)境資源的權(quán)力卻沒有責(zé)任制約追責(zé)條款，“地方保護(hù)主義”和“GDP至上”之風(fēng)由此盛行;也有些立法只“賦責(zé)不予權(quán)”，對(duì)環(huán)保立法的長期歧視觀念嚴(yán)重削弱了生態(tài)法律在權(quán)力主體心目中的權(quán)威地位，本應(yīng)歸于環(huán)保部門的環(huán)境處置、管理權(quán)往往被地方政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)等理由替換，權(quán)力架空直接造成部門生態(tài)履職缺失。

2.法律權(quán)威和執(zhí)法主體滿足私利導(dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)漏洞出現(xiàn)

實(shí)踐中執(zhí)法主體追求私利的動(dòng)機(jī)會(huì)造成執(zhí)法不嚴(yán)的。處于部門利益、政治利益和地方保護(hù)主義等多方角力下的執(zhí)法部門，因不當(dāng)利益的驅(qū)動(dòng)而對(duì)執(zhí)法行動(dòng)不想為、不敢為，繼而造成了有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等執(zhí)行困境。

3.司法問責(zé)與司法救助失靈造成了司法不為公的窘?jīng)r

司法問責(zé)是司法公正的有力屏障，但我國生態(tài)環(huán)境方面的司法問責(zé)制度缺陷卻時(shí)常造成污染者未被追責(zé)而暴力抗污者身陷囹圄的亂局。包括對(duì)環(huán)境執(zhí)法主體支持和對(duì)環(huán)境受害者救濟(jì)的司法救助[15]，常因法院考評(píng)機(jī)制和實(shí)際收益因素的限制，而使救助機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境執(zhí)法主體支持力度過小，環(huán)境受害者也時(shí)常面臨狀告無門、起訴不受理、受理不審理、審理不判決、判決不執(zhí)行等司法真空，極大制約了生態(tài)環(huán)境的法律治理。

此外，我國生態(tài)型政府的構(gòu)建還在一定程度上受到各地迥異的生態(tài)環(huán)境損害狀況、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)轉(zhuǎn)型支持力度、地區(qū)科技發(fā)展水平對(duì)生態(tài)環(huán)保技術(shù)推廣應(yīng)用支持等諸多阻滯，這些消極因素也加重了生態(tài)型政府的構(gòu)建困境。