姚靜林

（廣西壯族自治區(qū)國土資源規(guī)劃院 廣西 南寧 530023）

一、引言

廣西統(tǒng)籌推進(jìn)重大項(xiàng)目（簡稱“重大項(xiàng)目”），是指符合國家產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃，符合廣西相關(guān)規(guī)劃和規(guī)定，對全區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有重大影響的項(xiàng)目。重大項(xiàng)目在拉動(dòng)投資增長、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級、強(qiáng)化基礎(chǔ)支撐、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、保障民生改善等方面具有引領(lǐng)作用，有利于促進(jìn)廣西經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。建設(shè)用地批后監(jiān)管工作是土地管理中的熱點(diǎn)問題，建設(shè)用地批后監(jiān)管通過在出讓合同中明確土地的開工、竣工日期、土地的用途、容積率、建筑密度、投資強(qiáng)度等條件，對土地供應(yīng)后的開發(fā)利用情況進(jìn)行跟蹤管理，旨在確保有限的土地資源得到最充分最有效的開發(fā)利用。文章在調(diào)查了解重大項(xiàng)目用地批后實(shí)施情況基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析重大項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的問題及原因，對完善建設(shè)項(xiàng)目用地批后實(shí)施監(jiān)管有關(guān)措施，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用具有重要的指導(dǎo)意義。

二、重大項(xiàng)目實(shí)施總體情況

根據(jù)廣西發(fā)展改革委自治區(qū)重大項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室2011-2016年自治區(qū)統(tǒng)籌層面統(tǒng)籌推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施方案，2011-2016年自治區(qū)層面統(tǒng)籌推進(jìn)的重大項(xiàng)目共4107項(xiàng)，其中不涉及跨市級行政區(qū)項(xiàng)目3531項(xiàng)。經(jīng)調(diào)查，截至2017年6月30日，3531項(xiàng)中已獲得批復(fù)用地的項(xiàng)目1995項(xiàng)，占項(xiàng)目總個(gè)數(shù)的56.50%。批復(fù)的重大項(xiàng)目涉及用地總規(guī)模為567.14平方公里，新增建設(shè)用地面積為508.79平方公里，批復(fù)土地征收520.64平方公里。

截止調(diào)查時(shí)點(diǎn)，重大項(xiàng)目已完成征地450.45平方公里，征地率為86.52%；完成土地供應(yīng)項(xiàng)目1030項(xiàng)，占項(xiàng)目總數(shù)的51.63%，完成土地供應(yīng)面積為334.71平方公里，土地供應(yīng)率為59.02%；已建成土地面積169.32平方公里，供后土地建成率為50.59%。

表1 2011-2016年重大項(xiàng)目實(shí)施情況表單位：項(xiàng)、平方公里

三、重大項(xiàng)目批后實(shí)施評價(jià)

（一）典型重大項(xiàng)目的選取

因項(xiàng)目數(shù)量大，本次研究主要采用系統(tǒng)抽樣法抽取部分典型重大項(xiàng)目進(jìn)行研究。為保證所選取的重大項(xiàng)目具有代表性，在進(jìn)行典型項(xiàng)目選取時(shí)，按照不同的項(xiàng)目類型、用地獲批時(shí)間、供地時(shí)間、資料收集完備性等因素，分類別選取基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)管理、社會(huì)民生、生態(tài)環(huán)保等典型項(xiàng)目。經(jīng)過篩選，共選取了47個(gè)典型重大項(xiàng)目作為研究對象，其中包括15個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施重大項(xiàng)目、15個(gè)產(chǎn)業(yè)用地項(xiàng)目、8個(gè)社會(huì)民生項(xiàng)目、6個(gè)生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目以及3個(gè)社會(huì)管理項(xiàng)目，樣本數(shù)量占已供應(yīng)項(xiàng)目總數(shù)量的4.56%；典型重大項(xiàng)目總供應(yīng)面積為8711.12公頃，占已完成供應(yīng)項(xiàng)目總面積的27.25%。

（二）評價(jià)思路及技術(shù)路線

本次研究重點(diǎn)是開展重大項(xiàng)目土地利用情況的調(diào)查，摸清項(xiàng)目用地指標(biāo)使用、建設(shè)進(jìn)度、節(jié)約集約用地、耕地保護(hù)等基本情況；在總體調(diào)查的基礎(chǔ)上，采用系統(tǒng)抽樣法抽取部分重大項(xiàng)目對其用地批后實(shí)施情況做詳細(xì)分析評價(jià)。在評價(jià)的過程中，采用對比分析、定性定量評價(jià)法相結(jié)合，重點(diǎn)評價(jià)重大項(xiàng)目是否按用地批準(zhǔn)文件規(guī)定的時(shí)間開工和竣工；是否按批準(zhǔn)的用途和土地使用條件利用土地；是否存在少批多用或移址用地等違反用地批準(zhǔn)文件規(guī)定的行為；是否按約定的容積率、建筑密度、綠化率及允許的配套用地指標(biāo)規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)；是否按規(guī)定的投資強(qiáng)度建設(shè)；是否存在未經(jīng)批準(zhǔn)擅自、私自非法轉(zhuǎn)讓土地的行為等方面內(nèi)容。最后深入分析各類型重大項(xiàng)目在整個(gè)“批供用”的環(huán)節(jié)中存在的問題及原因，并提出針對性的政策措施。

圖1 評價(jià)技術(shù)路線圖

（三）評價(jià)指標(biāo)體系及說明

評價(jià)指標(biāo)體系主要從項(xiàng)目是否按劃撥決定書或者出讓合同的項(xiàng)目名稱及用途是否一致、是否按出讓合同約定開竣工、建筑密度、容積率、行政辦公生活服務(wù)用地比例、綠化率、投入強(qiáng)度等因素考慮。

表2 重大項(xiàng)目批后評價(jià)指標(biāo)表

（四）評價(jià)結(jié)果

從定性分析結(jié)果來看，選取的47個(gè)典型重大項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)的項(xiàng)目名稱和主要用途均和合同約定的一致。從建設(shè)進(jìn)度分析，43個(gè)典型重大項(xiàng)目已開工建設(shè)，項(xiàng)目開工率為91.49%；28個(gè)項(xiàng)目已竣工，項(xiàng)目竣工率為59.57%，未竣工項(xiàng)目主要為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目及社會(huì)管理項(xiàng)目。從定量分析結(jié)果看，已竣工的28個(gè)典型重大項(xiàng)目中，建筑密度達(dá)標(biāo)率為77.78%；容積率達(dá)標(biāo)率為90.48%，綠化率達(dá)標(biāo)率為90%；投資強(qiáng)度達(dá)標(biāo)率為93.75%；行政辦公生活服務(wù)用地比例達(dá)標(biāo)率為100%。已竣工項(xiàng)目中大部分項(xiàng)目符合合同約定的條件，建筑密度、容積率和投資強(qiáng)度未達(dá)標(biāo)的主要為產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，綠化率未達(dá)標(biāo)的主要為民生項(xiàng)目。

四、重大項(xiàng)目批后監(jiān)管存在的主要問題

（一）項(xiàng)目用地預(yù)審和報(bào)批環(huán)節(jié)與項(xiàng)目用地供應(yīng)環(huán)節(jié)的審查事項(xiàng)缺乏連貫性和一致性

在項(xiàng)目用地預(yù)審和項(xiàng)目用地報(bào)批階段，審批部門會(huì)對項(xiàng)目用地是否符合規(guī)劃、是否符合產(chǎn)業(yè)政策和用地政策、項(xiàng)目投入產(chǎn)出和土地使用強(qiáng)度等規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是否符合土地使用標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目選址和總平面布局是否合理等事項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)格的審查把關(guān)。而在項(xiàng)目用地批復(fù)后的土地供應(yīng)環(huán)節(jié)，對項(xiàng)目用地的建筑密度、容積率、綠化率等控制指標(biāo)的約定一般不再對照用地預(yù)審和用地報(bào)批材料對指標(biāo)進(jìn)行核查。由于項(xiàng)目用地預(yù)審和報(bào)批環(huán)節(jié)與項(xiàng)目用地供應(yīng)環(huán)節(jié)的審查事項(xiàng)缺乏連貫性和一致性，因此部分項(xiàng)目為了順利獲得用地預(yù)審和用地批復(fù)，在用地預(yù)審和用地報(bào)批階段往往會(huì)對項(xiàng)目的總平圖以及投資強(qiáng)度、建筑密度、容積率、綠化率等規(guī)劃設(shè)計(jì)指標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃包裝，待項(xiàng)目用地獲批后，再根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際調(diào)整相關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)指標(biāo)。

（二）土地違約監(jiān)管落實(shí)不到位，部分項(xiàng)目未按合同約定的規(guī)劃建設(shè)條件建設(shè)

2013年，自然資源部頒發(fā)了《關(guān)于建立土地利用動(dòng)態(tài)巡查制度加強(qiáng)建設(shè)用地供后開發(fā)利用全程監(jiān)管的通知》，在全國范圍內(nèi)建立土地利用動(dòng)態(tài)巡查制度；目前，自然資源主管部門主要依托土地市場動(dòng)態(tài)監(jiān)測和監(jiān)管系統(tǒng)，以供地政策的落實(shí)和的履行為重點(diǎn)，對批后土地進(jìn)行全程監(jiān)控。然而，在實(shí)際工作中，仍然存在工作職責(zé)落實(shí)不到位，土地開發(fā)利用進(jìn)度跟蹤、動(dòng)態(tài)巡查和執(zhí)法監(jiān)察不到位等問題，導(dǎo)致部分項(xiàng)目未按照合同約定的條件進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

（三）土地出讓合同約定不夠詳細(xì)，不利于項(xiàng)目履約監(jiān)管

根據(jù)現(xiàn)行的《國有建設(shè)用地使用權(quán)合同書》、《國有建設(shè)用地劃撥決定書》規(guī)范文本，合同內(nèi)一般只對項(xiàng)目的容積率、建筑密度、綠化率、投資強(qiáng)度等指標(biāo)進(jìn)行約定，而對地均產(chǎn)出、畝均稅收、用地標(biāo)準(zhǔn)等考核土地使用效益的重要指標(biāo)并未進(jìn)行約定，導(dǎo)致對企業(yè)開發(fā)利用土地的條件約束不完善，不利于土地的節(jié)約集約利用；此外，合同內(nèi)對于違約責(zé)任的規(guī)定也不夠詳細(xì)，“違約責(zé)任”部分只是針對逾期繳付出讓金、土地閑置、項(xiàng)目未達(dá)標(biāo)等情況的一些原則性規(guī)定，可操作性較小。

五、完善用地批后實(shí)施監(jiān)管的對策建議

（一）嚴(yán)把用地預(yù)審和供地環(huán)節(jié)關(guān)口，加強(qiáng)供地項(xiàng)目與用地審查批復(fù)結(jié)果的對照審查，封堵管理漏洞

用地預(yù)審意見是項(xiàng)目審批的前置條件，也是建設(shè)用地審批的重要依據(jù)。預(yù)審意見提出的相關(guān)要求，在建設(shè)用地審批和供地環(huán)節(jié)必須加以落實(shí)。各級自然資源主管部門應(yīng)在建設(shè)用地審批的審查環(huán)節(jié)，進(jìn)一步加大對預(yù)審意見落實(shí)情況的審核力度，加強(qiáng)對供地項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容與預(yù)審內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性審查，進(jìn)一步審核對擬建項(xiàng)目選址、用地規(guī)模、土地用途等內(nèi)容的核對；項(xiàng)目用地預(yù)審和用地審批的內(nèi)容，作為土地出讓條件納入招拍掛方案，履行招拍掛程序后，由取得土地使用權(quán)人嚴(yán)格落實(shí)。自然資源主管部門要嚴(yán)格執(zhí)行前置預(yù)審規(guī)定，規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審申請主體、辦理程序和有關(guān)內(nèi)容等，做好項(xiàng)目用地預(yù)審與招拍掛出讓供地的銜接。嚴(yán)禁以土地招拍掛出讓為名，規(guī)避用地預(yù)審。對未能落實(shí)預(yù)審提出的要求的，不得審批和供應(yīng)土地。

（二）全面從嚴(yán)落實(shí)土地利用動(dòng)態(tài)巡查制度，不斷提高動(dòng)態(tài)巡查質(zhì)量，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止違法違規(guī)行為

依托土地市場動(dòng)態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，加強(qiáng)項(xiàng)目跟蹤管理，全面落實(shí)土地出讓合同或劃撥決定書網(wǎng)上填報(bào)、建設(shè)用地批后跟蹤管理制度。一是建立項(xiàng)目信息跟蹤卡備案及掛牌施工制度，對在建項(xiàng)目一律發(fā)放掛牌施工牌，對每個(gè)重大項(xiàng)目用地施工牌上明確用地單位、建設(shè)項(xiàng)目名稱、用地批準(zhǔn)時(shí)間、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、批準(zhǔn)用地位置、批準(zhǔn)用地用途、批準(zhǔn)用地總面積及各功能分區(qū)面積、用地項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、容積率、建筑密度、批準(zhǔn)的動(dòng)工時(shí)間、竣工時(shí)間等信息。二是明確巡查責(zé)任區(qū)，實(shí)行分片包干，責(zé)任到人，轄區(qū)內(nèi)土地巡查每周一次。每次巡查結(jié)束，參加巡查人員要求登記簽字，并按要求認(rèn)真做好巡查記錄。三是將動(dòng)態(tài)巡查與衛(wèi)片執(zhí)法檢查相結(jié)合，依據(jù)轄區(qū)衛(wèi)片核查圖，巡查后進(jìn)一步核實(shí)現(xiàn)狀，判別用地性質(zhì)和建設(shè)內(nèi)容，若有違背合同約定，相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)制止。

（三）完善土地出讓合同相關(guān)條款，細(xì)化違約責(zé)任，為項(xiàng)目履約監(jiān)管和違約查處提供依據(jù)

根據(jù)已積累的工作經(jīng)驗(yàn)，在遵循有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，對合同條款逐條進(jìn)行梳理，對現(xiàn)有合同中的“漏洞”進(jìn)行及時(shí)修正，最大程度上減少項(xiàng)目業(yè)主的違約企圖，明確和加大違約責(zé)任。出讓合同中不僅要對建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)條件進(jìn)行約定，同時(shí)也要對項(xiàng)目的預(yù)期產(chǎn)出相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行約定，如工業(yè)項(xiàng)目約定地均產(chǎn)出、畝均稅收等土地產(chǎn)出效益指標(biāo)。合同內(nèi)針對違約責(zé)任情況，應(yīng)從條款設(shè)立的結(jié)構(gòu)體系中進(jìn)行完善，細(xì)化違約責(zé)任，所有的約定其后都須附有違約責(zé)任，做到項(xiàng)目建設(shè)有據(jù)可依，違約行為有據(jù)可罰。