劉穎

[提要] 截至21世紀(jì)初，世界上有100多個(gè)國(guó)家正在推行或試驗(yàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但不同國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采用的制度模式并不相同。我國(guó)在精準(zhǔn)扶貧背景下，必須積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式改革。本文重點(diǎn)就推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式改革的政策保障及實(shí)現(xiàn)途徑進(jìn)行探討，從政策法規(guī)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、補(bǔ)貼優(yōu)惠等方面提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn);精準(zhǔn)扶貧;經(jīng)營(yíng)模式;政策保障

本文為遼東學(xué)院科研基金研究項(xiàng)目：“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)助力精準(zhǔn)扶貧的研究與實(shí)踐”研究論文

中圖分類(lèi)號(hào)：F84 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年4月23日

近年來(lái)，保險(xiǎn)憑借自身職能在支持扶貧開(kāi)發(fā)工作上獨(dú)具優(yōu)勢(shì)，保險(xiǎn)扶貧也成為保險(xiǎn)政策的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)首當(dāng)其沖發(fā)揮著重要的作用。為了更好地發(fā)揮我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在精準(zhǔn)扶貧中的作用，必須探討構(gòu)建合理的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式。而再完美的經(jīng)營(yíng)模式也必須要有完善的政策保障才能順利運(yùn)行，因此，在助力精準(zhǔn)扶貧的進(jìn)程中，探討中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式必須對(duì)其所需的政策保障和實(shí)現(xiàn)途徑進(jìn)行分析。

一、加大宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)民的保險(xiǎn)意識(shí)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是建立在大數(shù)法則基礎(chǔ)之上的，需要在范圍較大以及風(fēng)險(xiǎn)主體持續(xù)投保的情況下才能將風(fēng)險(xiǎn)在時(shí)間和空間上得以分散，所以提高農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)水平對(duì)于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保面具有十分重要的意義。

農(nóng)民的保險(xiǎn)意識(shí)直接決定著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求，是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展基礎(chǔ)的重要組成部分。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在中國(guó)還是一項(xiàng)新的事業(yè)，許多農(nóng)民，尤其是文化程度較低的農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方法、作用等了解不多，農(nóng)民保險(xiǎn)意識(shí)普遍比較淡薄，沒(méi)有真正理解保險(xiǎn)救助災(zāi)害、扶貧濟(jì)危的本質(zhì)含義。過(guò)去的實(shí)踐證明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)之所以失敗，往往與農(nóng)民保險(xiǎn)意識(shí)差有關(guān)。有的農(nóng)民認(rèn)為參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是白交錢(qián)，看不到可能的風(fēng)險(xiǎn)，僥幸心理嚴(yán)重，自己受災(zāi)時(shí)，只能自認(rèn)倒霉。有的農(nóng)民認(rèn)為參加保險(xiǎn)就得從保險(xiǎn)公司那里賺來(lái)錢(qián)，不然就是吃虧。

發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)民是主體，為了改善農(nóng)民保險(xiǎn)意識(shí)薄弱的現(xiàn)狀，當(dāng)前應(yīng)采取多種形式加大宣傳力度，如海報(bào)、講座、電視、廣播等。在宣傳中讓農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)危害性、投保的利弊等有清楚的認(rèn)識(shí)，同時(shí)把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與亂攤派區(qū)別開(kāi)來(lái)。

二、加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展是以法律法規(guī)的完善為基礎(chǔ)的，作為一種農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護(hù)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，對(duì)相關(guān)法律的依賴(lài)程度是相當(dāng)強(qiáng)的，因此我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)急需立法。從國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的背景和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度變遷乃至農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史視角考察，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的產(chǎn)生和發(fā)展作為一種誘致性的制度變遷，其立法的意義遠(yuǎn)超出一般的商業(yè)規(guī)范性法律制度。因此，在世界范圍內(nèi)，各國(guó)在舉辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)，均先制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法及其實(shí)施細(xì)則，確定其基本法律依據(jù)，以保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的順利建立和業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)運(yùn)作。美國(guó)、加拿大、日本等國(guó)家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法是發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的代表，無(wú)疑對(duì)于我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法具有較強(qiáng)的借鑒意義。

（一）明確立法原則和立法目的。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的原則是強(qiáng)制性與自愿性相結(jié)合的原則。參照目前“道路交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)”的成功做法，強(qiáng)制性保險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本保險(xiǎn)，自愿性保險(xiǎn)應(yīng)該是非基本保險(xiǎn)或附加保險(xiǎn)?；颈ｋU(xiǎn)主要是對(duì)農(nóng)業(yè)中主要糧食性作物與經(jīng)濟(jì)作物的保險(xiǎn)，包括小麥、水稻、棉花、大豆等。對(duì)這些主要糧食作物與經(jīng)濟(jì)作物實(shí)行法定保險(xiǎn)，可以確保農(nóng)民最基本的經(jīng)濟(jì)效益，保證農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，同時(shí)也可以避免農(nóng)作物因自然災(zāi)害的破壞而得不到豐收，或因市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，使農(nóng)民豐產(chǎn)不豐收。國(guó)家在對(duì)農(nóng)業(yè)基本保險(xiǎn)強(qiáng)制實(shí)行保險(xiǎn)之外，應(yīng)采取措施鼓勵(lì)農(nóng)民自愿投保，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的正常運(yùn)行。

（二）規(guī)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍。可以借鑒日本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法，即以強(qiáng)制保險(xiǎn)為主，以自愿保險(xiǎn)為輔，凡對(duì)國(guó)計(jì)民生有重要意義的稻、麥等糧食作物和關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要農(nóng)產(chǎn)品，如棉花、果樹(shù)、蔬菜等采用強(qiáng)制保險(xiǎn)的方式，對(duì)農(nóng)業(yè)副產(chǎn)品和涉農(nóng)產(chǎn)品則實(shí)行自愿保險(xiǎn)。

（三）提出經(jīng)營(yíng)要求。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)必須符合國(guó)家有關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展必須與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程相結(jié)合，按照“多予、少取、搞活”的新農(nóng)村建設(shè)方針，開(kāi)發(fā)保險(xiǎn)產(chǎn)品和各項(xiàng)保險(xiǎn)服務(wù)。

（四）引導(dǎo)組織形式。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織形式要從國(guó)情出發(fā)，建立多層次體系、多渠道支持、多主體經(jīng)營(yíng)的具有中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織制度，充分發(fā)揮現(xiàn)有保險(xiǎn)企業(yè)作用，同時(shí)努力培育一批新的以農(nóng)村保險(xiǎn)為主的保險(xiǎn)企業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)村保險(xiǎn)的力量。應(yīng)當(dāng)建立政策性主導(dǎo)、商業(yè)性經(jīng)營(yíng)有機(jī)結(jié)合的體系，也就是把政府主導(dǎo)下的、政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司相結(jié)合的“有限商業(yè)化”模式，作為我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主導(dǎo)組織形式。

三、建立專(zhuān)門(mén)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)

政府在推行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)該設(shè)立一個(gè)由各部門(mén)參與組成的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)涉及單位的矛盾和問(wèn)題，如研究相關(guān)險(xiǎn)種、參與費(fèi)率制定。要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的管理機(jī)構(gòu)具備良好的與各相關(guān)部門(mén)溝通的能力。以后隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，適時(shí)考慮設(shè)立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，組建國(guó)家農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局或由國(guó)務(wù)院牽頭財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、中國(guó)保監(jiān)會(huì)和發(fā)改委制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)劃、政策等。這一機(jī)構(gòu)應(yīng)得到政府認(rèn)可，而且政府應(yīng)給予相關(guān)人員編制、擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)投入，在這一點(diǎn)上我國(guó)應(yīng)借鑒日、美等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，并使其作為常設(shè)機(jī)構(gòu)而存在。

四、完善各項(xiàng)補(bǔ)貼優(yōu)惠政策

（一）制定保費(fèi)補(bǔ)貼政策。加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展。從國(guó)際上看，凡是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)搞得較好的國(guó)家，政府都給予多方面的支持，如實(shí)行免稅政策，對(duì)保費(fèi)給予一定比例的補(bǔ)貼，政府出面制定和實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃等。相比之下，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼雖然在中央1號(hào)文件中明確指出要加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投入力度，但地方的財(cái)政補(bǔ)貼明顯不足，這是制約我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的最主要原因。為了強(qiáng)化農(nóng)民的保險(xiǎn)意識(shí)，強(qiáng)力推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，同時(shí)解決資金問(wèn)題，可以考慮將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)村項(xiàng)目建設(shè)聯(lián)系起來(lái)。

（二）制定經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)補(bǔ)貼政策。綜合我國(guó)國(guó)情，考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散性、風(fēng)險(xiǎn)勘查的復(fù)雜性、農(nóng)險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)成本高等特點(diǎn)，我國(guó)還應(yīng)該借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)向經(jīng)營(yíng)農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司提供經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)補(bǔ)貼。從國(guó)外立法來(lái)看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼分為兩個(gè)方面：一是由政府提供一定比例保費(fèi)補(bǔ)貼;二是由政府向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者提供業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外的做法，對(duì)這兩類(lèi)費(fèi)用要進(jìn)行補(bǔ)貼。

（三）制定稅收優(yōu)惠政策。我國(guó)現(xiàn)行稅制規(guī)定，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)免征營(yíng)業(yè)稅和印花稅。這在一定時(shí)期對(duì)減少災(zāi)害損失、降低農(nóng)民收入波動(dòng)的幅度和促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展，起到一定的積極作用，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)僅界定在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)全面介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和農(nóng)村市場(chǎng)，無(wú)論是農(nóng)民人身還是其財(cái)產(chǎn)，無(wú)論是農(nóng)田水利設(shè)施方面還是農(nóng)產(chǎn)品深加工，都要有相應(yīng)的保險(xiǎn)服務(wù)，因此為充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、資金融通和社會(huì)管理功能，今后政府應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要，制定稅收優(yōu)惠政策，逐步擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍。

五、加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信貸支持

將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)村信貸結(jié)合起來(lái)是美法等國(guó)開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一條重要經(jīng)驗(yàn)。就我國(guó)而言，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展得比較好的地區(qū)，可對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投保人提供貸款擔(dān)保或?qū)ο蛲侗Ｕ咛峁┑拖⑥r(nóng)業(yè)貸款的金融機(jī)構(gòu)給予利息補(bǔ)貼，待條件成熟時(shí)，可以將參加保險(xiǎn)作為貸款發(fā)放的條件之一;對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司出現(xiàn)流動(dòng)性資金不足時(shí)，允許其申請(qǐng)一定額度的無(wú)息或低息貸款;鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司利用現(xiàn)有農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)銷(xiāo)售保險(xiǎn)產(chǎn)品。2009年中央1號(hào)文件提出“增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)能力，抓緊制定鼓勵(lì)縣域內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)新吸收的存款主要用于當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款的實(shí)施辦法，建立獨(dú)立考核機(jī)制。在加強(qiáng)監(jiān)管、防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下，加快發(fā)展多種形式新型農(nóng)村金融組織和以服務(wù)農(nóng)村為主的地區(qū)性中小銀行。鼓勵(lì)和支持金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，大力發(fā)展小額信貸和微型金融服務(wù)，農(nóng)村微小型金融組織可通過(guò)多種方式從金融機(jī)構(gòu)融入資金”。同時(shí)強(qiáng)調(diào)“探索建立農(nóng)村信貸與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的銀保互動(dòng)機(jī)制”。在此政策驅(qū)動(dòng)下，村鎮(zhèn)銀行、小額信貸公司等金融機(jī)構(gòu)正在發(fā)展起來(lái)。

六、設(shè)立全國(guó)性巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金

農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有高度關(guān)聯(lián)性，致使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)在時(shí)間和空間上不易分散，很容易形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失，吞噬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的所有準(zhǔn)備金和資本金，制約其可持續(xù)發(fā)展。但化解農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，不是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司自身能夠解決的，因此需要建立政府主導(dǎo)下的中央級(jí)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，對(duì)遭遇巨災(zāi)損失的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供一定程度的補(bǔ)償，增強(qiáng)抵抗巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的籌集應(yīng)以國(guó)家為主，地方為輔，籌集渠道應(yīng)主要包括國(guó)家財(cái)政撥款;從農(nóng)險(xiǎn)公司無(wú)大災(zāi)年份農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)節(jié)余滾存中抽出一部分;農(nóng)險(xiǎn)公司的稅收減免部分;從防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)專(zhuān)項(xiàng)支出中與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)標(biāo)的相對(duì)應(yīng)的資金中抽取一部分;每年從國(guó)家的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中抽取一部分，將以上資金整合起來(lái)，充實(shí)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金。另外，還可由政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在資本市場(chǎng)上發(fā)行巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金債券，提高巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金儲(chǔ)備能力。

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的使用范圍包括正常年景巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金只增加不使用，一旦大的自然災(zāi)害出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司超賠部分由農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金賠付，這是主體。除此之外，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的一小部分還可用于其他方面，比如通過(guò)興修水利設(shè)施來(lái)預(yù)防洪澇干旱;通過(guò)疫苗注射來(lái)預(yù)防禽畜傳染病;支持研究機(jī)構(gòu)分析我國(guó)農(nóng)業(yè)災(zāi)害發(fā)生規(guī)律，為建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)提供科學(xué)依據(jù)等。

為加強(qiáng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的管理，應(yīng)該在中央設(shè)立國(guó)家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)，各種形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體，按照商業(yè)再保險(xiǎn)原則向該機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)再保險(xiǎn)，或者是在出現(xiàn)巨災(zāi)超額賠付的情況下，由該機(jī)構(gòu)支付超賠部分的風(fēng)險(xiǎn)損失，分散農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體的風(fēng)險(xiǎn)。