孫明芬

摘要：隨著《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2014]60號）文件的推出，PPP模式越來越被各大城市所采用，PPP項(xiàng)目的投融資問題深受社會關(guān)注，目前我國許多城市在PPP項(xiàng)目融資下發(fā)展越來越好，一些中小型城市以及縣級城市也開始逐漸接觸PPP項(xiàng)目，但由于PPP項(xiàng)目在縣級城市還是初級探索階段，有些項(xiàng)目不能順利推進(jìn)，主要是PPP項(xiàng)目資金不能及時到位，面臨融資難題，融資渠道受限，政策不明了。本文通過分析PPP項(xiàng)目在縣級城市融資存在的問題，針對問題提出應(yīng)對措施。

關(guān)鍵詞：PPP模式;探索階段;融資難題;縣級城市;應(yīng)對措施

中圖分類號：F830 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）015-0318-02

一、背景

如東縣是江蘇省的500強(qiáng)縣之一，而洋口港擁有得天獨(dú)厚的港口自然條件，也是重要的交通樞紐，洋口港的開發(fā)建設(shè)對如東縣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，備受政府關(guān)注和支持。為了進(jìn)一步完善洋口新城的城市定位，如東縣政府針對2014年以來國家相繼出臺了一系列鼓勵推廣運(yùn)用PPP模式的政策文件，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)社會資本方參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)的投融資及運(yùn)營管理，實(shí)施了洋口新城整體開發(fā)PPP項(xiàng)目。

二、基本理論概述

（一）PPP項(xiàng)目概念

PPP項(xiàng)目即PPP模式建設(shè)運(yùn)營的項(xiàng)目。所謂PPP將部分政府責(zé)任（風(fēng)險）以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會資本，并通過簽署合同來明確雙方權(quán)利和義務(wù)，與社會資本共同合作，風(fēng)險共擔(dān)，利益均攤。簡言之是政府和社會資本合作共同提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)（第一個P代表政府或政府授權(quán)部門與項(xiàng)目公司簽署特許經(jīng)營協(xié)議或項(xiàng)目合同;第二個P代表央企、外資、國企、合資、民資或個人;第三個P一合作伙伴）。

（二）PPP模式適用范圍

國家發(fā)展改革委和財(cái)政部發(fā)文明確指出：現(xiàn)階段我國PPP模式并不適用于所有社會公共服務(wù)領(lǐng)域。國家也明文禁止一些融資平臺公司通過保底承諾方式參與政府與社會資本合作項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資，故不包括BT模式。

PPP模式下盡管運(yùn)作方式形式多樣，實(shí)踐中BOT模式（建設(shè)一運(yùn)營一移交）仍是基本模式。

（三）PPP項(xiàng)目特點(diǎn)

根據(jù)國務(wù)院和有關(guān)部門相關(guān)規(guī)定，PPP模式應(yīng)具備以下主要特點(diǎn)：一是政府和社會資本平等合作;二是合理分?jǐn)傦L(fēng)險，社會資本通過特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)的“使用者付費(fèi)”或“政府付費(fèi)（或補(bǔ)貼）”獲得合理投資回報和風(fēng)險轉(zhuǎn)移，運(yùn)營風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，政策、法律風(fēng)險由政府承擔(dān);三是PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)全周期供應(yīng)鏈管理;四是財(cái)政事后按績效付費(fèi);五是PPP全程公開透明（項(xiàng)目的籌集、發(fā)起、采購、支付、績效產(chǎn)出等，不違反國家機(jī)密都應(yīng)面向社會公開）。

三、PPP項(xiàng)目在縣級城市融資存在的問題

（一）PPP項(xiàng)目審批時間長

在地區(qū)層面批準(zhǔn)城市PPP項(xiàng)目的時間過長，項(xiàng)目的收入不明確，這帶來了投資和項(xiàng)目融資的諸多缺陷。第一，一些項(xiàng)目的協(xié)調(diào)和批準(zhǔn)時間太長，這減緩了社會資本的流動。為確保正常完工，施工單位必須向前推進(jìn)，這將導(dǎo)致資金有限，投資的企業(yè)也將縮減。第二，項(xiàng)目審批時間過長會降低社會資本投資的興趣，這并沒有促進(jìn)引入投資競爭機(jī)制來振興股本;第三，一些地方當(dāng)局擁有較低的權(quán)力，不能按照合同的要求實(shí)施，甚至因權(quán)利而強(qiáng)行進(jìn)行強(qiáng)制談判。因此，社會資本不能利用其管理優(yōu)勢，這對PPP項(xiàng)目的投資和金融發(fā)展沒有貢獻(xiàn)。第四，PPP項(xiàng)目主要是國家基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，公益性強(qiáng)，投資大，恢復(fù)期長，固定資產(chǎn)折舊率高。通常存在損失，并且投入社會資本以產(chǎn)生不低于公司平均利潤水平的收入。當(dāng)項(xiàng)目盈利能力較低或不確定性較強(qiáng)時，社會資本的投資和參與將不可避免地減少。因此，上述原因?qū)е翽PP項(xiàng)目的投資和金融活動存在某些障礙。

（二）融資風(fēng)險過大

1.政策方面風(fēng)險

PPP項(xiàng)目的投資和融資活動可能會對項(xiàng)目的持續(xù)性及其盈利能力產(chǎn)生直接影響，因?yàn)閲艺叩淖兓豢深A(yù)測，這使得項(xiàng)目難以實(shí)施或減少利潤。政治風(fēng)險的存在直接影響PPP項(xiàng)目的投資和融資。

2.財(cái)務(wù)方面風(fēng)險

例如，在項(xiàng)目期間，現(xiàn)金收入可能不足以支付債務(wù)和利息。最終，有債務(wù)的人將迫使參與項(xiàng)目的企業(yè)停止合法工作，因此帶給企業(yè)不能挽回的經(jīng)濟(jì)損失，不利于項(xiàng)目的投資和金融活動。

3.運(yùn)營方面風(fēng)險

在PPP項(xiàng)目中，實(shí)際收入不可能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，這將影響政府與企業(yè)之間的利益分配，政府沒有參與對PPP項(xiàng)目的企業(yè)的支持，會導(dǎo)致公司面臨更大的運(yùn)營風(fēng)險。這不利于PPP項(xiàng)目的投資和融資。

（三）配套的政策不夠完善

1.融資相關(guān)法律不規(guī)范

目前，政府制定了大量的政治指導(dǎo)方針來引導(dǎo)PPP項(xiàng)目的合理進(jìn)程，并制定了PPP項(xiàng)目投融資的附屬法律，但這些政策和法規(guī)大多是基于地方當(dāng)局的觀點(diǎn)，法律地位相對較低，效果不明顯，以及對具體問題的限制。缺乏嚴(yán)謹(jǐn)導(dǎo)致的政策和可實(shí)行力度不足。

2.市場準(zhǔn)入相關(guān)法規(guī)不健全

PPP項(xiàng)目投融資市場準(zhǔn)入的法律法規(guī)尚未全面實(shí)施，使得建設(shè)項(xiàng)目的交易成本較高，項(xiàng)目缺乏競爭力和風(fēng)險承受能力，給投融資帶來了巨大的風(fēng)險和困難。

3.缺乏PPP項(xiàng)目投融資人才

地方城鎮(zhèn)的城市人口少，人口相對穩(wěn)定。這些人主要是中年人和老年人，他們沒有足夠的血液和人才來資助PPP項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目主要關(guān)注法律，財(cái)務(wù)和財(cái)務(wù)方面，而地方城鎮(zhèn)對于這方面的人才則極其貧困。

四、PPP項(xiàng)目在縣級城鎮(zhèn)融資優(yōu)化措施

（一）簡化項(xiàng)目審批手續(xù)

政府應(yīng)簡化批準(zhǔn)PPP項(xiàng)目的程序，分散企業(yè)的實(shí)際運(yùn)作和項(xiàng)目管理，同時遵循李克強(qiáng)總理在會上的講話，以加強(qiáng)管理和發(fā)布管理，加強(qiáng)行政專業(yè)知識和批準(zhǔn)。為了避免繁瑣的行政認(rèn)可和熱情的多重鼓舞人心的社會投資，政府應(yīng)設(shè)定最低保證回報率，以確保PPP項(xiàng)目中投資項(xiàng)目的預(yù)期最低回報。提供適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，激發(fā)企業(yè)投資項(xiàng)目的積極性，促進(jìn)PPP項(xiàng)目投資的順利開展，創(chuàng)造健康的投資競爭環(huán)境。關(guān)于PPP項(xiàng)目完成后的收入，政府應(yīng)采取有針對性的措施來擴(kuò)大項(xiàng)目的收入渠道。

（二）建立風(fēng)險防范機(jī)制

1.建立政策風(fēng)險的防范機(jī)制

區(qū)域城市和地方政府可以頒布適當(dāng)?shù)恼吆头ㄒ?guī)，為PPP投資者提供法律障礙，使其運(yùn)營更加標(biāo)準(zhǔn)化。避免政策變化導(dǎo)致的管理權(quán)變更，提前簽訂合同，并按照合同上的規(guī)范進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目操作。這在很大一方面，避免了政治風(fēng)險。

2.建立內(nèi)部管理和控制制度

這是項(xiàng)目管理過程中產(chǎn)生的財(cái)務(wù)風(fēng)險。地方企業(yè)必須建立自己的管理會計(jì)制度和內(nèi)部控制制度，運(yùn)用管理會計(jì)的概念，加強(qiáng)對企業(yè)會計(jì)信息的控制和管理，以及加強(qiáng)業(yè)務(wù)流程。規(guī)范會計(jì)準(zhǔn)則，控制會計(jì)政策，資本結(jié)構(gòu)和財(cái)務(wù)風(fēng)險，防范企業(yè)通過有效內(nèi)部控制可能面臨的財(cái)務(wù)風(fēng)險。

3.創(chuàng)新管理模式

采取適當(dāng)措施控制PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的運(yùn)營風(fēng)險。縣級城市企業(yè)可以實(shí)施自己的管理模式，最大限度地降低自身管理成本，建立預(yù)警和風(fēng)險防范機(jī)制，建立關(guān)鍵風(fēng)險點(diǎn)，提高風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)，建立明確的可接受風(fēng)險范圍。當(dāng)實(shí)際風(fēng)險超過臨界風(fēng)險點(diǎn)時，采取適當(dāng)措施進(jìn)行控制。如果企業(yè)本身無法控制操作風(fēng)險，政府應(yīng)提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼，以促進(jìn)PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

（三）完善相關(guān)政策

PPP融資模式在縣級城市的應(yīng)用尚處于初級階段，還有很多發(fā)展不成熟的地方，同時還有很多問題有待解決。為保證PPP模式在縣級城市融資項(xiàng)目的成功應(yīng)用，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

1.建立健全相關(guān)法律法規(guī)

完善的PPP融資法律法規(guī)，可以保護(hù)合作伙伴的利益，最大限度地發(fā)揮各方利益，有效限制每個合作伙伴的參與，因而取得良好的效果。

2.保證政府政策的穩(wěn)定性與連續(xù)性

在縣級城市申請PPP融資時，私營部門面臨的最大風(fēng)險在于政府政策不穩(wěn)定和不穩(wěn)定造成的巨大不確定性，其有效性在一定程度上取決于政府的權(quán)威。因此，承諾必須確保公共政策的穩(wěn)定。這要求各級政府為縣級城市的重大項(xiàng)目提供一致的、持續(xù)的、穩(wěn)定的PPP項(xiàng)目融資規(guī)則。

3.建立專業(yè)機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)專業(yè)人才

PPP融資模式的工作需要復(fù)雜的法律，金融和金融知識，因此有必要發(fā)展和發(fā)展專業(yè)機(jī)構(gòu)和人才。為往后PPP模式在縣級城鎮(zhèn)的融資應(yīng)用服務(wù)。

五、結(jié)語

PPP項(xiàng)目融資是融資領(lǐng)域的新概念。除了解決基礎(chǔ)設(shè)施資金不足問題外，還引入了先進(jìn)技術(shù)和管理理念，這些理念在中國地區(qū)城市具有廣闊的應(yīng)用前景。要解決縣城PPP項(xiàng)目融資問題，有必要簡化項(xiàng)目審批程序，建立風(fēng)險防范機(jī)制，完善相關(guān)政策。促進(jìn)縣城PPP項(xiàng)目資金的和諧可持續(xù)發(fā)展。