孟慶海

摘 要：政府產(chǎn)業(yè)投資基金的爆發(fā)性增長改變了我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的實施方式，使股權(quán)投資成為新時期產(chǎn)業(yè)政策實施的重要途徑。百億元級別、千億元級別的政府產(chǎn)業(yè)投資基金不斷涌現(xiàn)，但配套的法律規(guī)制體系遲遲未現(xiàn)身。我國政府產(chǎn)業(yè)投資基金缺乏必要的頂層設(shè)計導致宏觀目標左右搖擺，微觀問題不斷滋生。通過梳理我國相關(guān)規(guī)范性文件及基金運作中的現(xiàn)實問題，提出提高立法層級、改變重疊交叉的監(jiān)管秩序，實行分層管理、平衡政策性目標與盈利性目標的關(guān)系，細化基金設(shè)立可行性審查標準、改善盲目跟風導致的同質(zhì)化問題等對策，以期政府產(chǎn)業(yè)投資基金能夠符合市場化運作要求，促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)自身形成科學合理的競爭秩序。

關(guān)鍵詞：政府產(chǎn)業(yè)投資基金；雙重目標；市場化發(fā)展；法律規(guī)制

引言

截至2018年6月底，我國已成立的政府引導基金超過千只，母基金和子基金涉及金額超過五萬億元，政府產(chǎn)業(yè)投資基金已經(jīng)成為我國加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、撬動社會資本、降低地方政府債務(wù)壓力和促進我國市場經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑，成為我國新時代產(chǎn)業(yè)政策實施的主要手段之一。盡管規(guī)模龐大，影響廣泛，目前我國仍未出臺針對政府產(chǎn)業(yè)投資基金的法律或行政法規(guī)。法律規(guī)制缺位模糊了政府產(chǎn)業(yè)投資基金運作中政府與市場的邊界，放大了政府產(chǎn)業(yè)投資基金自身存在的金融風險，加劇了當前政府產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展的不確定性。政府產(chǎn)業(yè)投資基金的良性發(fā)展亟待系統(tǒng)全面的頂層制度設(shè)計。

1域外產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展的政府引導

1.1發(fā)達經(jīng)濟體———美國產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展的政府引導

產(chǎn)業(yè)投資基金①發(fā)源于美國，世界最早出現(xiàn)的、具有現(xiàn)代組織形式的專業(yè)性產(chǎn)業(yè)投資基金機構(gòu)是成立于1946年的美國研究與發(fā)展公司。此后，美國政府于1958年出臺《小企業(yè)法案》，直接推動了小企業(yè)管理局（SmallBusinessAdministration，SBA）和小企業(yè)投資公司（SmallBusinessInvestmentCompanies，SBICs）的成立，主要使用優(yōu)惠貸款、債權(quán)擔保、權(quán)益擔保等模式引導民間資本對中小企業(yè)的投資，并著意向中小企業(yè)提供中長期類別貸款：包括股權(quán)投資和長期貸款。小企業(yè)投資公司一直是美國推動產(chǎn)業(yè)投資基金投資創(chuàng)新性企業(yè)的主要形式，也是美國成為世界上產(chǎn)業(yè)投資基金最發(fā)達國家的重要推手。

1.2發(fā)展中經(jīng)濟體———以色列產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展的政府引導

以色列被稱為“創(chuàng)新的國度”，屬于發(fā)展中經(jīng)濟體，也是產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展最為迅速的國家之一，亦是美英之外產(chǎn)業(yè)投資基金最為發(fā)達的經(jīng)濟體。以色列之所以被稱為“創(chuàng)新的國度”，其中一個非常關(guān)鍵的原因就是以色列政府對產(chǎn)業(yè)投資基金的大力支持，并以此為基礎(chǔ)進一步促進科技創(chuàng)新。因此，以色列政府在產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)展過程中發(fā)揮了非常重要的主導作用，以色列也是政府主導型產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展的典型代表。

2目前我國政府產(chǎn)業(yè)投資基金存在的突出問題

2.1政府產(chǎn)業(yè)投資基金的擠出效應(yīng)

政府產(chǎn)業(yè)投資基金的初衷在于幫助相關(guān)產(chǎn)業(yè)克服發(fā)展初期“市場失靈”狀態(tài)下的融資障礙，但政府產(chǎn)業(yè)投資基金與市場股權(quán)投資基金之間、不同區(qū)域的政府產(chǎn)業(yè)投資基金之間以及不同層級的政府產(chǎn)業(yè)投資基金之間也存在擠出效應(yīng)。

2.2同質(zhì)化嚴重導致政府產(chǎn)業(yè)投資基金之間的競爭

2015年財政部的發(fā)文明確要求各級財政部門要控制政府投資基金的數(shù)量，不得在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復設(shè)置基金。但現(xiàn)實情況是，地方政府往往緊跟中央步伐，設(shè)立與中央層面方向趨同的政府產(chǎn)業(yè)投資基金，大多集中在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、能源化工產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)中。很多地方政府盲目設(shè)立的政府產(chǎn)業(yè)投資基金與當?shù)亟?jīng)濟環(huán)境、自然環(huán)境不符，當?shù)厝狈εc基金扶持方向一致的項目，同時又受制于嚴格的區(qū)域返投比例，最終導致資金冗余。就資金冗余這一現(xiàn)實問題而言，還存在更加突出的矛盾。當前各級政府設(shè)立的政府產(chǎn)業(yè)投資基金盲目擴大規(guī)模，導致百億元級別、千億元級別的資金不斷涌現(xiàn)，但規(guī)模巨大的母基金對具體項目的要求極高，單個項目投資額過億元已成為很多政府產(chǎn)業(yè)投資基金選擇項目的入門要求，但相較于大型企業(yè)，中小企業(yè)受制于產(chǎn)業(yè)發(fā)展“市場失靈”的情況更加嚴重。但同時受制于政府產(chǎn)業(yè)投資基金數(shù)量過多、同質(zhì)化嚴重的情況，政府產(chǎn)業(yè)投資基金在項目選擇上也存在泛化風險。即政府產(chǎn)業(yè)投資基金在資金運用上存在資金冗余與泛化投資的雙重矛盾。另外，目前我國政府引導基金的法規(guī)沖突之處，對基金運行造成了負面影響。比如財政廳與發(fā)改委對于PPP基金模式理解的不一樣。財政預(yù)算資金對政府引導基金造成的影響，這方面目前沒了解到

3政府產(chǎn)業(yè)投資基金法治化的路徑選擇

3.1運作過程去行政化

政府產(chǎn)業(yè)投資基金在項目選擇過程中，如果無法做到按照市場規(guī)律進行專業(yè)判斷，并輔之以明文規(guī)定的失敗容忍度，則政府產(chǎn)業(yè)投資基金的運作無疑將成為權(quán)力尋租的溫床。在項目選擇中，應(yīng)該打破過去的主觀判斷方式，代之以明確的判斷標準和門檻，使項目的判斷和決策更具科學性、合理性。

3.2統(tǒng)籌兼顧、統(tǒng)一立法

政府產(chǎn)業(yè)投資基金數(shù)額龐大，涉及財政、產(chǎn)業(yè)政策等多個領(lǐng)域，特別是調(diào)動大量的財政資金涉及預(yù)算制度的改革與創(chuàng)新。提高政府產(chǎn)業(yè)投資基金的立法層級、進行統(tǒng)籌立法，是合理劃分監(jiān)管職權(quán)、促進政府產(chǎn)業(yè)投資基金面向市場化方向的制度保障。統(tǒng)籌立法應(yīng)注重宏觀把握：第一，應(yīng)當牢牢把握貫穿政府產(chǎn)業(yè)投資基金運作全過程的財政預(yù)算資金這一主線，圍繞主線構(gòu)建總體制度框架。第二，要明確政府產(chǎn)業(yè)投資基金的法律定位，厘清其與一般股權(quán)投資基金、證券投資基金以及私募基金等金融工具之間的聯(lián)系與區(qū)別。第三，以全面約束、公開透明為制度構(gòu)建的基本理念，確立面向市場化發(fā)展的基本原則，滿足產(chǎn)業(yè)政策實施市場化改革的需求，既要防止“市場失靈”也要避免“政府失靈”。第四，形成統(tǒng)一的監(jiān)管目標，合理分配監(jiān)管權(quán)限并形成完整的監(jiān)管體系，避免當前碎片化監(jiān)管產(chǎn)生的低效。

結(jié)語

政府產(chǎn)業(yè)投資基金已成為新時期產(chǎn)業(yè)政策的主要實施手段之一，幾乎涵蓋了從高新技術(shù)發(fā)展到傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級的方方面面。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并提高立法層級是未來政府產(chǎn)業(yè)投資基金良性發(fā)展的必由之路。盡管本文從經(jīng)濟學與法學融合的視角對相關(guān)問題進行了初步梳理，但金融工具的創(chuàng)新性將不斷對立法技術(shù)和思路提出新的挑戰(zhàn)。完善相關(guān)立法有待更多學者深耕于政府產(chǎn)業(yè)投資基金領(lǐng)域，特別是進一步理順在產(chǎn)業(yè)扶持中政府與市場的關(guān)系、財政預(yù)算管理理論與實踐的創(chuàng)新，以及產(chǎn)業(yè)政策實施市場化改革法律規(guī)制的具體規(guī)則。隨著政府產(chǎn)業(yè)投資基金法治化問題逐漸受到學界關(guān)注，必然能夠改變當前理論研究嚴重滯后的局面，為政府產(chǎn)業(yè)投資基金的法律規(guī)制提供必要的理論支撐，加快構(gòu)建以政府產(chǎn)業(yè)投資基金為代表的產(chǎn)業(yè)政策市場化實施方式的法律規(guī)制框架。

參考文獻：

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