趙艷霞 邱揚

[摘 要]宅基地“三權分置”是現階段國家盤活農村閑置宅基地，提高土地利用率，實現鄉(xiāng)村振興的重要舉措。本文從基層政府在宅基地“三權分置”執(zhí)行中扮演著利益均衡分配者、關鍵紐帶連接者、公共服務提供者三個方面，分析出其在宅基地“三權分置”政策落地過程中可能會出現利益均衡不當、服務理念薄弱、政策解讀能力差的行為偏差，從而增加落實政策的復雜性和風險性。據此，應引入監(jiān)督問責機制保障利益分配均衡，強化基層政府的政策理解，加大宣傳力度，發(fā)揮服務型政府效用最大化，優(yōu)化政府為民服務的行為，提高基層政府宅基地“三權分置”政策的推行效率，提升基層政府的政策落實效果，促進農村土地帶動經濟發(fā)展的和諧穩(wěn)步增長。

[關鍵詞]“三權分置”;基層政府;行為偏差

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

宅基地是農民生存與發(fā)展的重要保障，宅基地能夠保證農民最基本的居住需求，其保障作用的發(fā)揮有利于農村社會的持續(xù)穩(wěn)定，同時對推動我國農村的建設和發(fā)展具有重要意義。2018年中央1號文件提出探索宅基地所有權、使用權、資格權“三權分置”，完善農民閑置宅基地和閑置農房的政策。1月25日，國土資源部部長姜大明表示要探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，可見中央政府對農村宅基地改革的重視程度之深。隨著城鄉(xiāng)社會結構和空間結構的不斷變化，舊制度矛盾出現，即原有農村宅基地制度無法滿足目前經濟的飛速發(fā)展和經濟體制的深化改革。舊制度矛盾進而導致人地矛盾、資源配置低效等農村建設阻礙，實施宅基地“三權分置”政策，通過對農村宅基地進行改革，旨在解決舊制度矛盾出現伴隨浮出的公平、節(jié)約、效率等問題，保證農民公平分配住宅用地，提高宅基地集約效率，保障農民住有所居，減少“空心村”問題的出現，促進社會安定和諧。

各級政府是落實宅基地“三權分置”政策的重要的參與主體，宏觀層次上掌控國情民情、制定政策，微觀層面上負責政策的具體落實。與中央政府相比，基層政府向上對接上級政府，對下直接面對農民，與農民的聯(lián)系最為緊密，既是宅基地“三權分置”政策的直接落實者，也是農民基本利益訴求的代表者?；鶎诱墓卜漳芰χ苯臃从沉宋覈w的管理水平和管理能力，基層政府的政策執(zhí)行好壞也關系到政策的落實情況。基層政府的角色定位和行為選擇對宅基地“三權分置”的推進起到至關重要的作用，直接影響到政策的落實效果和農民對政策的相應態(tài)度。因此，探究基層政府行為，分析其行為的偏差以及基層政府應當如何處理面對的各種問題困境，就顯得意義重大。

1 基層政府行為的重要作用

政府作為國家的行政機關，負責各類社會公共事務的管理。目前，基層政府的重要性愈見突出，是國家政權序列中一個不可缺少的環(huán)節(jié)，是中央政府在各個基層的代言人?；鶎诱彩菄夜芾磙r村的行為主體，是農村閑置宅基地的直接管理者，包括宏觀協(xié)助上級政府制定政策、規(guī)范市場行為、調節(jié)資源配置等，微觀嚴格政府人員的具體實踐行為。在宅基地“三權分置”改革進程中，中央政府把控的是全局大勢，是國家宏觀層次上的整體規(guī)劃，政策的整體靶向，而基層政府則是微觀層次上的政策具體落實，基層政府行為是政府在地方形象的實踐基礎，也是公眾對政府評價的主要客體。

1.1 基層政府是農村宅基地利益均衡分配的保障者

利益作為一個極為敏感的詞匯。它本身是一個社會學名詞，指的是能夠帶給人快感，滿足人欲望的這一類事物，均可稱之為利益。人們往往會由于趨利意愿而做出違反正義的行為。政府作為國家的統(tǒng)治和社會管理機關，其目的是維護國家和社會環(huán)境的穩(wěn)定，也必然有著保障人民利益的職責和義務?；鶎诱苯用鎸Φ氖菑V大農民，由于我國宅基地具有巨大的潛在使用價值和商業(yè)價值，且農民自身維護利益意識不夠明確，因此協(xié)調好農民集體的利益關系，保障農民宅基地合法權益就是基層政府不可推卸的責任。

1.2 基層政府充當上下層級的關鍵紐帶連接者

基層政府處于上級政府和下部農民群眾關注的焦點位置，是農村住戶這一最基層群體的直接傾訴者，承擔著上級政策執(zhí)行落實者的重要任務。我國是農業(yè)大國，農村農戶人口基數大是我國的一個基本現狀，因此土地的重要性則不言而喻?，F階段農民對農村土地的依賴性極強，農村宅基地是他們賴以生存的基本保障，一旦宅基地利益受損，農民就可能會失去最基本的生活資料，生存問題就會面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。宅基地“三權分置”政策的新提出就亟需基層政府發(fā)揮其紐帶作用，了解農民需求和農村現狀，解讀理解好政策內蘊并精準下達，解決農民現實問題。

1.3 基層政府是農村公共服務的提供者

目前我國農村情況復雜，不同農村地區(qū)貧富差距、知識水平各有不同。農村居民整體素質偏低、法律知識匱乏、文化程度較差、經濟水平偏低、信息獲取渠道狹窄等現象普遍存在，對國家出臺的宅基地“三權分置”政策了解不全面，甚至一無所知。這就需要作為農村公共產品與公共服務直接提供者的基層政府發(fā)揮其公共服務職能，拓寬公共服務覆蓋面，提高公共服務質量，建立良好的信息渠道，加快農村公共服務體系建設，為廣大農民提供信息、技術、法律等方面的服務。幫助農民了解國家最新的優(yōu)惠政策，真正做到為基層服務，讓農民走在時代前沿，做新型農民。

2 基層政府行為偏差

基層政府角色定位越來越得到重視，基層政府的行為作用不容小覷。隨著政府改革的深化和政府間關系的變化，基層政府獲得了較多的權力，成為相對獨立的利益主體，有著自身的利益訴求，所表現出來的行為也就變得復雜多樣，這也增加了宅基地“三權分置”政策在基層落實情況的復雜性和基層政府行為出現偏差的風險性。

2.1 基層政府趨利越位行為凸顯，利益均衡不當

政府代表公共利益是其不可推卸的職責，但追求自身利益也是不容忽視的客觀事實，政府是具有公利性與自利性的矛盾統(tǒng)一體。宅基地“三權分置”政策落實中，基層政府作為參與者的重要角色之一，其行為特征有其必要性和正當性。正確的行為特征會促進宅基地制度的改革和政策的高效落實，促進農民公共利益的最大化。從公共選擇理論的角度來說，每個人都是理性的“經濟人”，基層政府也一樣，同樣有著追求自身利益而忽略農民公共利益的傾向。尤其是宅基地“三權分置”政策的出臺時間還較短，目前仍處于爭議頗多，各界學者意見對策不統(tǒng)一的新興階段，法律層次上的規(guī)范也出臺較少，監(jiān)督機制也不夠完善，基層政府的違法成本也幾乎可以忽略不計，這就導致對基層政府的約束力不夠，為基層政府因受自身利益動機的驅使而突破公共利益的底線，在政策執(zhí)行的過程中做出趨利避害的行為提供了庇護。基層政府官員利用法律漏洞和手中的權力，私自同第三方利益主體進行串通，壓低宅基地價格進行強買強賣，甚至存在一些基層政府工作人員為親戚謀私利，濫用行政職權強制農民進行土地使用權、資格權的流轉，這些行為都不利于土地資源的優(yōu)化配置。

2.2 基層政府公共服務行為失范，服務理念薄弱

服務型政府是我國政府建設的一種新型模式和新方向，遵循人民是國家主人的基本宗旨，政府的權利來自于人民的讓渡，為人民服務應是政府的本職，政府必須全心全意為人民謀規(guī)劃，求發(fā)展，以實現社會公共利益的最大化?；鶎诱慕ㄔO也是應該本著服務型政府的理念來規(guī)劃和發(fā)展，以人民利益為根本，以為人民服務為宗旨，保障人民的公共利益，提供公共服務。反映到農村社會中就應該以農民的權益為中心，提供相關配套設施和相關服務。雖然我國基層政府近年來在農村建設中履行公共服務職能這一方面有了一定的提升，從政策傳達者的身份逐漸向政策傳達加引導者轉變，但與農民實際期望仍有較大差距。隨著宅基地“三權分置”政策的新推行，各種新的法律、規(guī)范，優(yōu)惠政策開始大量出臺，由于農民受到農村圈子局限性和文化低水平性的影響，對信息和政策缺乏及時且充分的了解，當地農民有將宅基地使用權流轉的意愿時，不知流轉對策是什么，流轉程序該如何進行，而此時基層政府沒有跟上農民的需求，未能及時建立土地流轉咨詢和服務的組織。同時，基層政府存在忽略自身作為服務者身份的問題，即認為土地使用權流轉問題只是農民與農民之間的事兒，農民與外部利益集體的事兒，并不能為農民提供土地流轉的相關信息，有的甚至越過農民本身，不顧及農戶意愿和傾向，直接強制干涉土地流轉問題。

2.3 基層政府政策解讀能力不足，改革落實緩慢

宅基地“三權分置”是我國針對宅基地制度改革的又一次新的突破，由原有的所有權和使用權兩權分置為現在的所有權、使用權、資格權三權，實際意義就是落實好農村集體的所有權，保障農民的資格權，同時對使用權進行適度的放活，加強土地使用權的流轉。此次改革的重點是對使用權的進一步詮釋，從原有兩權中的使用權中派生出資格權和使用權，實現新的資格權承擔其原有使用權中的保障性功能，新的使用權承擔其原有使用權中的財產性功能，更大化的發(fā)揮土地的實際利用率，統(tǒng)籌土地公平和效率的矛盾。通過對使用權的適度放活，讓村民對自己的宅基地有了更多的操作空間，提升宅基地的利用價值，這該是此次改革的應有之義。此次宅基地三權分置政策的新提出，對農民來說是個好消息，但也因為政策的變動使得許多農民對自身的權利義務認識不夠清晰，對相應政策缺乏詳細的了解，政策響應態(tài)度消極?；鶎诱畱摲e極做好政策的宣傳和引導，輔助農民對政策進行解讀和宣傳，然而存在基層政府為了保持原有穩(wěn)定現狀，追求農村社會情況的短暫平穩(wěn)，迫于政策績效考核壓力，或者存在基層政府對政策的理解不夠導致對于響應國家政策來促進土地流轉的能力欠缺，因此出現不愿意也沒能力去響應國家政策進行改革的問題，采取不作為的態(tài)度，消極宣傳和引導，甚至限制土地使用權的放活和流轉，嚴重拖緩宅基地制度的新改革趨勢。

3 基層政府行為調適對策探索

3.1 完善監(jiān)督問責機制，扎實履行“公平者”

趨利不正當行為出現的原因之一就是宅基地“三權分置”政策中土地流轉、使用權流轉部分的相應法律尚不完善，對違反規(guī)定的行為缺少明確的懲罰措施，懲罰力度小，問責制度輕，這就都從不同程度上加劇工作人員存在僥幸心理，覬覦宅基地潛在的巨額商業(yè)價值，因此應加強基層政府人員問責制度，把問責制度納入法律規(guī)范，加大問責力度，提高基層政府的違法成本。同時要加強監(jiān)督機制的建設，設立專門的土地流轉監(jiān)督部門，保證土地流轉監(jiān)督部門的獨立性、公正性和權威性，嚴格依照法律來監(jiān)督土地的流轉程序，對宅基地使用權流轉過程前、過程中和過程后進行跟蹤檢查，監(jiān)測實施效果以保證土地的合理使用，監(jiān)督工作人員在組織工作中的行為是否存在利益傾斜，對不妥行為及時進行指正，對農民利益受損情況及時作出利益補償措施，保證宅基地在使用權、資格權的流轉過程中的公平性，維護農民利益。

3.2 強化基層政府服務行為，精準轉型“服務者”

依照服務型政府的建設理念，基層政府應該充分考慮農村環(huán)境落后、閉塞的現實狀況，考慮到信息不通暢所引發(fā)的現實問題，切實做好為農民服務，加快服務型政府的建設。首先設立專門的咨詢部門，積極為農民提供好咨詢服務，提供法律知識，做到有問可答、有問必答，讓農民在了解政策的同時也認清自己的權利和義務。其次充分發(fā)揮村民“帶頭人”的積極作用，組建農民領導小組，從村里選擇知識水平較高、理解力較強的年輕人員集中進行政策解讀培訓，強化農民領導小組的帶領意識，通過農民領導小組向其他村民進行發(fā)散式的政策傳達，為其他村民提供服務，基層政府對優(yōu)秀年輕工作人員采取相應的獎賞鼓勵措施，從而保證農民領導小組的積極性。還可以通過建立中介平臺，負責將一些土地流轉信息，有意愿進行土地流轉的人發(fā)布出來，提供信息交流的渠道，讓農民能夠及時了解最新的動態(tài)信息，建立一個“農戶+中介+基層政府”的服務機制，切實為農民提供好服務。

3.3 認真把握政策內蘊，全力做好“解讀者”

基層政府是宅基地”三權分置“政策的直接傳達者，也應是農民最值得依靠的管理部門，新制度在基層的落實效果直接取決于基層政府對政策解讀和宣傳的程度，只有對政策更好的解讀才能做正確的引導。作為基層政府可以通過開展政策培訓班的方式，從基層政府內部首先進行學習，集中對工作人員進行組織培訓，本著嚴肅認真的態(tài)度學習中央提出的改革措施和傳達的政策精神，減少在執(zhí)行政策中出現的違反政策本身意愿而導致的土地流轉不合規(guī)則的行為。同時，基層政府要精確把握政策內蘊，將政策變?yōu)橥ㄋ滓锥恼Z言，方便農民理解，通過印發(fā)手冊的方式發(fā)放給農民，方便農民了解學習，從基層政府本身和農民兩個主體方面共同保證宅基地“三權分置”政策的順利開展。

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