賀雪峰 桂華 夏柱智

摘 要：土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，十八屆三中全會(huì)部署征地制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革“三項(xiàng)”試點(diǎn)任務(wù)，為修訂《土地管理法》提供經(jīng)驗(yàn)支撐。目前，《土地管理法修正案（草案）》已經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過，并提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。通過觀察了解“三項(xiàng)”試點(diǎn)啟動(dòng)后各地的試點(diǎn)成效，結(jié)合對(duì)“修正案草案”解讀，評(píng)析本輪土地制度改革的效果?？傮w結(jié)論是：現(xiàn)行征地制度基本合理;集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市須保持在“存量”范圍內(nèi);農(nóng)村宅基地退出是一個(gè)自然而然的過程;土地制度改革需穩(wěn)妥推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：《土地管理法修正案（草案）》;征地制度;集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市;宅基地制度

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2019）04-0001-07

一、土地制度改革背景

土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度?！锻恋毓芾矸ā沸抻喢媾R很大爭(zhēng)議。為穩(wěn)妥推進(jìn)改革，十八屆三中全會(huì)部署征地制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革“三項(xiàng)”試點(diǎn)任務(wù)，以期為修法工作提供經(jīng)驗(yàn)支撐。

2015年2月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議通過《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，土地“三項(xiàng)”改革試點(diǎn)全面鋪開。截止到2018年底，試點(diǎn)工作持續(xù)4年，修法工作同步推進(jìn)。2018年12月29日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過《關(guān)于延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定》，授權(quán)至2019年12月31日，試點(diǎn)再延長(zhǎng)1年。

2018年12月23日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議，審議國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村征地制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱“總結(jié)報(bào)告”[1]）?！翱偨Y(jié)報(bào)告”全面總結(jié)全國(guó)33個(gè)縣市區(qū)試點(diǎn)的基本情況、主要成效和存在問題，并提出了修法意見。

目前，《土地管理法修正案（草案）》（下文簡(jiǎn)稱“修正案草案”）已經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過，并提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議?！靶拚覆莅浮惫?9條，核心部分是征地制度改革、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革。自“三項(xiàng)”試點(diǎn)啟動(dòng)后，我們一直密切關(guān)注各地的試點(diǎn)成效，對(duì)于改革中的關(guān)鍵點(diǎn)、各市縣區(qū)試點(diǎn)情況，我們?cè)凇兜貦?quán)的邏輯Ⅲ——為什么說中國(guó)土地制度是全世界最先進(jìn)的》[2]中已經(jīng)做了較系統(tǒng)分析?，F(xiàn)結(jié)合對(duì)“修正案草案”解讀，評(píng)析本輪土地制度改革。

二、征地制度改革的難點(diǎn)與突破點(diǎn)

關(guān)于征地制度改革，學(xué)術(shù)界和政策界存在4種基本觀點(diǎn)，分別為：取消論、全面縮小論、市價(jià)補(bǔ)償論與總體合理論。

1.取消論。這種觀點(diǎn)認(rèn)為征地制度本身就不合理，認(rèn)為土地屬于生產(chǎn)要素，用市場(chǎng)手段配置土地即可，不要政府征地，市場(chǎng)是有效的。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為政府征收土地是剝奪農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，認(rèn)為征地制度“違憲”，要求放開集體土地入市[3]。

2.全面縮小論。這種觀點(diǎn)認(rèn)為征地制度有必要，原因是市場(chǎng)在土地資源配置存在失靈，尤其是公益用地，私人主體（包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）不可能提供，因此需要政府供給。公益用地之外的非公益用地具有經(jīng)營(yíng)開發(fā)性質(zhì)，可通過市場(chǎng)供給，無(wú)需政府征地。持這種觀點(diǎn)的人支持保留征地制度，同時(shí)要求縮小征地范圍，將政府征地限定在“公共用途”范圍內(nèi)[4]。

3.市價(jià)補(bǔ)償論。持這類觀點(diǎn)人的注意力是在征地補(bǔ)償上，認(rèn)為征地制度最不合理之處在于，政府按照土地原用途價(jià)值補(bǔ)償給農(nóng)民，土地增值收益被政府獲得。因此，要求取消《土地管理法》規(guī)定的土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助最高不超過土地原年產(chǎn)值30倍的上限，要求大幅度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，甚至要求按照“市價(jià)”給農(nóng)民補(bǔ)償[5]。

4.總體合理論。持這種觀點(diǎn)的認(rèn)為，征地是政府的合法權(quán)力，征地制度屬于全世界各國(guó)都存在的一種必要制度。建立在土地公有制基礎(chǔ)上的現(xiàn)行征地制度，是中國(guó)又快又好發(fā)展的基礎(chǔ)，征地制度需堅(jiān)持下去，沒有必要大幅度修改[6]。

在中央部署的“三項(xiàng)”試點(diǎn)中，征地制度改革主要圍繞著“縮小征地范圍”“完善征地程序”和“完善補(bǔ)償方式”三方面內(nèi)容展開。“修正案草案”關(guān)于征地制度方面的修訂，也是圍繞著三方面進(jìn)行的。其中，緊要處包括兩點(diǎn)：（1）取消在集體土地上從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)“先征后用”規(guī)定，劃定政府征地范圍為“組織實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、成片開發(fā)建設(shè)等6種情形”。（2）取消土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助不超過原產(chǎn)值30倍上限的規(guī)定。

從“修正案草案”來看，首先，取消論未被采納。實(shí)際上，任何一個(gè)國(guó)家要進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，都離不開征地制度，否定政府的土地征收權(quán)力，是向“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)”的封建土地制度退步。其次，“修正案草案”盡管聚焦在縮小征地范圍方面，但是在第14條中，將“由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實(shí)施成片開發(fā)建設(shè)需要用地的”納入政府征地范圍。這說明“修正案草案”不是按照“公益用途—非公益用途”標(biāo)準(zhǔn)來確定政府征地范圍，一些人提出的公益用地由政府征收、非公益用地由市場(chǎng)供給的改革主張，未被采納。再者，盡管“修正案草案”取消了關(guān)于土地補(bǔ)償?shù)纳舷?，但是只?duì)完善補(bǔ)償做了原則性規(guī)定，與一些人主張的按照“市價(jià)”補(bǔ)償觀點(diǎn)，完全不同。

總體來看，在土地征收方面，“修正案草案”對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行了局部完善，國(guó)家堅(jiān)持征地制度的合理性，堅(jiān)持繼續(xù)通過政府征收來為快速城鎮(zhèn)化供給土地?！靶拚覆莅浮睕]有對(duì)現(xiàn)行制度大修，原因如下：

1.激進(jìn)的改革主張未獲得試點(diǎn)支撐。對(duì)于“三項(xiàng)”試點(diǎn)反映的問題和不足，“總結(jié)報(bào)告”指出，“三項(xiàng)改革試點(diǎn)樣本分布不夠均衡，土地征收制度改革試點(diǎn)相對(duì)不足，33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）實(shí)施的1 275宗征地項(xiàng)目中，有918宗（占72%）集中在河北定州、上海松江、浙江義烏、福建晉江、山東禹城等5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。”征地制度改革試點(diǎn)樣本分布不均衡，大部分地區(qū)征地制度改革試點(diǎn)推不動(dòng)，一些地區(qū)甚至沒有一個(gè)成功的征地制度改革案例。實(shí)際上，征地改革試點(diǎn)樣本分布不均衡還是次要的，主要問題在于，河北定州、上海松江、浙江義烏、福建晉江、山東禹城等5個(gè)案例集中的地區(qū)，其試點(diǎn)的重點(diǎn)也主要是集中在完善征收程序和完善征地補(bǔ)償方式，譬如適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或是改變征地補(bǔ)償款發(fā)放方式。這些算是“虛晃一槍”，未觸及征地制度改革的根本問題。征地制度改革的難題包括：要不要征地？如何確定征地范圍？征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到何種程度才算合理？全面提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)給地方財(cái)力帶來多大沖擊？提高征地補(bǔ)償減少還是增加“釘子戶”？被征地農(nóng)民與未被征地農(nóng)民的利益如何平衡？將少數(shù)試點(diǎn)地區(qū)的做法全面推開會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化產(chǎn)生何種影響？沒有答案，就是沒有方案。中央要求穩(wěn)妥推進(jìn)土地制度改革，這些問題都未通過試點(diǎn)回答，“取消論”“全面縮小論”和“市價(jià)補(bǔ)償論”等改革主張未被采納。

2.激進(jìn)的改革主張違背土地制度的憲法秩序。持“取消論”“全面縮小論”和“市價(jià)補(bǔ)償論”的人一致批判現(xiàn)行制度，他們的認(rèn)識(shí)起點(diǎn)一致，將土地視為一般財(cái)產(chǎn)物，認(rèn)為土地集體所有與土地國(guó)有屬于平等的民事財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此，主張集體土地與國(guó)有土地享有同等權(quán)利，要求要通過制度改革實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)同價(jià)”?！叭∠摗薄叭婵s小論”“市價(jià)補(bǔ)償論”3種觀點(diǎn)的實(shí)質(zhì)目標(biāo)一致，其差別是具體改革措施不同。

這類激進(jìn)改革主張，忽視了中國(guó)土地制度的憲法秩序，模糊了土地公有制屬性。經(jīng)過新民主主義革命和社會(huì)主義改造，我國(guó)建立起社會(huì)主義公有土地制度，土地公有制與土地私有制的本質(zhì)差別在于：“社會(huì)主義公有制消滅人剝削人的制度，實(shí)行各盡所能、按勞分配的原則”，即公有土地不參與社會(huì)財(cái)富分配，土地屬于生產(chǎn)資料，不允許私人通過單純占有土地來攫取社會(huì)財(cái)富。也就是說，土地集體所有與土地國(guó)有，屬于公有制兩種形式，政府征收土地，將土地集體所有變成國(guó)家所有，是集體所有制向全民所有制的轉(zhuǎn)化，是從“小公”變成“大公”，而非私有制下的財(cái)產(chǎn)權(quán)利形態(tài)的改變?！稇椃ā芬?guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！闭鞯鼐哂袘椃ê戏ㄐ?。

承認(rèn)征地制度合法，則“取消論”不可取。在此前提下，爭(zhēng)議聚焦在“公共利益”和“合理補(bǔ)償”兩方面。持“全面縮小論”的人，則會(huì)認(rèn)為“修正案草案”過于保守，留下了“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實(shí)施成片開發(fā)建設(shè)”范圍內(nèi)允許政府征地的“尾巴”。當(dāng)前我國(guó)征地主要是由城鎮(zhèn)建設(shè)帶動(dòng)的，土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的土地建設(shè)開發(fā)很少，因此，這個(gè)看似是小小一點(diǎn)的“尾巴”，實(shí)則是為未來政府繼續(xù)征地留下巨大空間。

那么，為什么沒有采用“全面縮小論”的主張呢？持“全面縮小論”的人討論這個(gè)問題時(shí)，常常偷換概念，將《憲法》中的“公共利益”偷換為“公益用地”?！肮怖妗迸c“公益用地”是兩個(gè)完全不同的概念，“公共利益”是一個(gè)政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，“公益用地”屬于土地用途分類概念，前者的范圍很廣，后者則有特定所指?！肮怖妗笔侨澜绺鲊?guó)立法上的難題，且隨著社會(huì)制度的差異和時(shí)代變化而范圍不同。修馬路、建公園占地既具有“公共利益”性質(zhì)，也屬于“公益用地”，而建設(shè)私立醫(yī)院、工廠是否屬于“公共利益”則很難界定?！靶拚覆莅浮币?guī)定：“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實(shí)施成片開發(fā)建設(shè)”范圍內(nèi)允許政府征地，是將城鎮(zhèn)建設(shè)本身視為“公共利益”。

我國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家，城鎮(zhèn)化高速推進(jìn)，城鎮(zhèn)化被視為現(xiàn)代化的標(biāo)志，保持發(fā)展是改善民生的前提，推進(jìn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化是增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、解決發(fā)展不充分不平衡的社會(huì)主要矛盾的必經(jīng)之路。新型城鎮(zhèn)化堅(jiān)持“以人為中心”，惠及全民，城鎮(zhèn)建設(shè)本身具有“公共利益”屬性，這是我國(guó)征地制度的特色和優(yōu)勢(shì)所在。

關(guān)于“補(bǔ)償”，“修正案草案”第十七條規(guī)定：“征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障?！薄肮胶侠硌a(bǔ)償”與“市價(jià)補(bǔ)償”相差甚遠(yuǎn)。所謂的“市價(jià)”實(shí)際不存在，土地價(jià)值取決于用途規(guī)劃，同樣是城區(qū)中的一宗地塊，被規(guī)劃為公園綠地時(shí)無(wú)市場(chǎng)價(jià)值，被規(guī)劃為商服用地則是價(jià)值巨大。土地不同于一般商品，尤其是建設(shè)用地，其價(jià)值源于空間規(guī)劃，土地不可移動(dòng)，土地供給不可替代，市場(chǎng)配置土地資源失靈。法律上的“公平合理補(bǔ)償”是根據(jù)土地作為生產(chǎn)資料屬性確定的，在社會(huì)主義中國(guó)，土地不屬于私人財(cái)產(chǎn)物，農(nóng)民以勞動(dòng)者的身份與土地結(jié)合，農(nóng)村土地集體所有屬于一定范圍內(nèi)勞動(dòng)者共同占有生產(chǎn)資料的形式。國(guó)家為發(fā)展經(jīng)濟(jì)和建設(shè)城市等“公共利益”需求，征收集體土地，需要對(duì)農(nóng)民喪失的生產(chǎn)資料給予補(bǔ)償?！把a(bǔ)償”的公平合理性在于，既不會(huì)讓農(nóng)民因?yàn)閱适a(chǎn)資料而陷入生活困境，也不會(huì)讓一部分人變成“食利者”。

“修正案草案”第十七條還規(guī)定：“征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用，并安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市制定公布區(qū)片綜合地價(jià)確定。制定區(qū)片綜合地價(jià)應(yīng)當(dāng)綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、安置人口、區(qū)位、供求關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素，并根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平適時(shí)調(diào)整?！痹诰唧w操作上，取消30倍上限之后，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最終如何確定，社會(huì)保障費(fèi)用如何安排，失地農(nóng)民如何順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)替代，還需要更多的實(shí)踐探索。

三、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的目標(biāo)與范圍

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與征地制度改革聯(lián)系在一起。之前，《土地管理法》要求城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)占用農(nóng)村土地必須先經(jīng)過征收，集體土地被禁止直接參與城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)。這一政策被詬病為“同地不同權(quán)”[7]。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市被視為走向國(guó)有土地與集體土地“同地同權(quán)同價(jià)”的巨大進(jìn)步。在征地制度上持“全面縮小論”的人，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革抱有很高期待，他們主張國(guó)家征地限制在“公益用地”范圍，其余建設(shè)占地由集體土地入市填補(bǔ)。征地制度改革并未采納“全面取消論”，集體建設(shè)用地入市存在嚴(yán)格限制。

按照“修正案草案”的意思，城鎮(zhèn)建設(shè)連片開發(fā)繼續(xù)由政府征地實(shí)施，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外。并且，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市自身需滿足嚴(yán)格條件。“修正案草案”第二十條規(guī)定：“縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用”。

基于對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的觀察來看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在操作中，還需要解決如下幾個(gè)方面的問題：

1.“存量”與“增量”的問題。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指“縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地”，問題是，土地利用總體規(guī)劃可以調(diào)整，經(jīng)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整而新形成的集體建設(shè)用地，能否入市？2015年3月，原國(guó)土資源部副部長(zhǎng)王世元在農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作部署暨培訓(xùn)會(huì)議上指出，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就是指：“存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途的土地?！薄罢f白了，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。”這就是說，國(guó)家最初部署這項(xiàng)改革試點(diǎn)的目的是要消化農(nóng)村存量經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

20世紀(jì)八九十年代，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，形成了大約4 000多萬(wàn)畝的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。90年代中后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸回落，1998年《土地管理法》修訂，實(shí)行土地“先征后用”政策，集體自主開發(fā)土地的行為減少。2000年之后，我國(guó)進(jìn)入大規(guī)模城鎮(zhèn)化和工業(yè)化階段，這些早期形成的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存在低效利用問題，要對(duì)其盤活，需通過集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革來解決這個(gè)問題。

從“修正案草案”來看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市擴(kuò)大了入市范圍，修改法律的目的不是為解決歷史遺留問題，而是要突破現(xiàn)行制度，改變最初目標(biāo)。不過，一些人提出的集體土地自由入市主張并未被采納，城鄉(xiāng)土地二元制度結(jié)構(gòu)一定程度上繼續(xù)被保留，政策設(shè)計(jì)者采取了折中態(tài)度。

2.土地增值收益分配。一級(jí)市場(chǎng)中的土地增值收益主要來源于公共投資，是社會(huì)發(fā)展所致，土地利用規(guī)劃決定土地增值收益的分布和分配。同一塊土地是否被規(guī)劃為建設(shè)用地，以及何種經(jīng)營(yíng)性用途，決定該土地能否入市和入市價(jià)值。這就涉及不同集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地增值收益的分享。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市讓特定區(qū)域的農(nóng)民大大受益。另外，還要解決與征地銜接問題，要通過調(diào)節(jié)金收取實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益與政府征地補(bǔ)償收益對(duì)等，二者若是懸殊過大，則未來征地?zé)o法推進(jìn)。

3.正確對(duì)待珠三角地區(qū)的土地制度實(shí)踐。珠三角地區(qū)屬于我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化先行地區(qū)，也是全國(guó)土地開發(fā)強(qiáng)度最高的地區(qū)。珠三角地區(qū)屬于改革開放橋頭堡，在“三來一補(bǔ)”政策下，該地區(qū)在1998年《土地管理法》修訂之前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了高強(qiáng)度的土地非農(nóng)建設(shè)開發(fā)，避開“先征后用”，采用集體經(jīng)濟(jì)組織自主開發(fā)模式，形成大量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。全國(guó)4 000多萬(wàn)畝的存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，主要集中在珠三角和長(zhǎng)三角地區(qū)，長(zhǎng)三角地區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展歷史有關(guān)。1998年《土地管理法》修訂之后，珠三角地區(qū)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地面臨著獲得法律承認(rèn)問題，之后在產(chǎn)業(yè)升級(jí)背景下，又面臨著土地二次開發(fā)問題。實(shí)際上，自1998年《土地管理法》修訂之后，我國(guó)土地開發(fā)就全面進(jìn)入“征地—園區(qū)/新區(qū)”模式，珠三角地區(qū)的“集體開發(fā)—城中村”模式成為歷史。從土地利用效率、空間規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等角度看，“征地—園區(qū)/新區(qū)”模式更好，“集體開發(fā)—城中村”模式制約珠三角地區(qū)的城市更新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。“集體開發(fā)—城中村”模式造成珠三角地區(qū)缺乏整體規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)混亂、地塊細(xì)碎、利益結(jié)構(gòu)剛性格局，土地開發(fā)不可逆，珠三角地區(qū)的發(fā)展陷入了土地制度“先行劣勢(shì)”

站在全國(guó)看，珠三角地區(qū)的土地開發(fā)模式屬于特殊形態(tài)，且與土地節(jié)約集約高效利用的政策發(fā)展方向相悖。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市應(yīng)當(dāng)限定在解決歷史遺留問題的范圍，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“征地—園區(qū)/新區(qū)”土地開發(fā)模式，土地制度沒有必要退回到1998年《土地管理法》修訂之前的“低小散”開發(fā)利用階段。

四、農(nóng)村宅基地制度改革的路徑選擇

當(dāng)前宅基地制度改革主要涉及3個(gè)方面的問題：（1）宅基地主管部門從原國(guó)土資源部變?yōu)檗r(nóng)業(yè)農(nóng)村部，“修正案草案”第十九條中規(guī)定：“國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作?！保?）宅基地管理制度方面的改革，包括：多樣化滿足農(nóng)民的居住需求、下放宅基地審批權(quán)、鼓勵(lì)進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。（3）推行宅基地所有權(quán)、農(nóng)民資格權(quán)與宅基地使用權(quán)“三權(quán)”分置改革。這一點(diǎn)暫時(shí)未體現(xiàn)在“修正案草案”中。

在上述改革中，多樣化滿足農(nóng)民的居住需求和下放宅基地審批權(quán)這兩點(diǎn)是對(duì)現(xiàn)有制度的完善，不十分緊要。其他方面的改革，會(huì)產(chǎn)生比較大的影響。將宅基地管理權(quán)責(zé)移交到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、探索宅基地自愿有償退出機(jī)制和推行宅基地“三權(quán)”分置改革，是從宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性出發(fā)，指向農(nóng)民的宅基地變現(xiàn)。

農(nóng)村宅基地制度改革，長(zhǎng)期存在著保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)與保障農(nóng)民居住權(quán)兩種話語(yǔ)的沖突。居有所居屬于基本人權(quán)，保障農(nóng)民居住權(quán)具有維持社會(huì)穩(wěn)定的重大意義，因此，不能讓農(nóng)民失去土地和流離失所是底線。另一方面，農(nóng)村宅基地屬于建設(shè)用地，一些人對(duì)照城市建設(shè)用地價(jià)值，認(rèn)為農(nóng)村宅基地中蘊(yùn)含著巨大財(cái)富，主張建立宅基地市場(chǎng)，讓農(nóng)民通過宅基地變現(xiàn)來致富。宅基地“三權(quán)”分置是想設(shè)計(jì)出一種既保證農(nóng)民不失去宅基地又能讓宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值變現(xiàn)的制度。目前，不僅一些理論研究者認(rèn)為宅基地包含巨大財(cái)富，而且一些政策制定者也相信如此。將宅基地管理權(quán)責(zé)移交到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，很大程度上是想將宅基地變成一種政策工具，通過宅基地制度改革來推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

問題是，宅基地真的值錢嗎？農(nóng)村宅基地價(jià)值取決于其區(qū)位，占全國(guó)5%的城中村、城郊村的宅基地具有較高財(cái)產(chǎn)價(jià)值，其余95%一般農(nóng)村地區(qū)的宅基地并沒有超額價(jià)值。一般地區(qū)農(nóng)村宅基地滿足農(nóng)民的居住需求，屬于農(nóng)村生產(chǎn)生活的配套，就算是放開農(nóng)村宅基地市場(chǎng)，這類地區(qū)的農(nóng)村宅基地也沒有機(jī)會(huì)變現(xiàn)。農(nóng)村宅基地不是因?yàn)閷儆诮ㄔO(shè)用地就天然值錢。試圖讓農(nóng)民變現(xiàn)宅基地以獲得進(jìn)城資金，或是在農(nóng)村宅基地上進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，如發(fā)展民宿、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂等，只在少數(shù)地區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)。對(duì)于那些遠(yuǎn)離城市、缺乏旅游資源、區(qū)位條件一般的農(nóng)村地區(qū)，無(wú)論多么復(fù)雜的制度設(shè)置，都不能憑空產(chǎn)生出財(cái)富。

完善農(nóng)村宅基地制度有2個(gè)目的：一是更好地保障農(nóng)民的居住權(quán)利;二是實(shí)現(xiàn)土地資源有效利用。將宅基地當(dāng)做鄉(xiāng)村振興的政策工具，可能會(huì)引發(fā)地方政府一些政策創(chuàng)新行為，在原本沒有超額價(jià)值的土地上大做文章，結(jié)果一定是折騰農(nóng)民。將宅基地管理權(quán)責(zé)移交到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，給宅基地制度改革留下巨大變數(shù)。

當(dāng)前，催生農(nóng)村宅基地制度改革的另外一個(gè)矛盾是農(nóng)村人口減少，但是農(nóng)村宅基地沒有同步減少，形成了城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地兩頭增加現(xiàn)象，觸及耕地紅線。中央提出要探索宅基地自愿有償退出機(jī)制。

隨著農(nóng)村人口大量流入城市，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象越來越突出。對(duì)此，有兩種看問題的角度：第一種是將閑置宅基地視作土地資源浪費(fèi)，持這種觀點(diǎn)的人占多數(shù)，主張通過政策手段讓農(nóng)民退出宅基地;第二種是將閑置宅基地看作是與我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)的“資源冗余”。我國(guó)常駐人口城鎮(zhèn)化率接近60%，戶籍城鎮(zhèn)化率僅42%左右，要實(shí)現(xiàn)70%的戶籍人口城鎮(zhèn)化率，我國(guó)還有漫長(zhǎng)的路要走。當(dāng)前中國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)，中國(guó)發(fā)展面臨著一個(gè)個(gè)需要克服的困難。我國(guó)在快速城鎮(zhèn)化過程中必然會(huì)產(chǎn)生各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村充當(dāng)了高速發(fā)展的穩(wěn)定器，農(nóng)村宅基地為農(nóng)民提供居住保障，讓大量在城市務(wù)工生活的農(nóng)民有機(jī)會(huì)返回農(nóng)村，農(nóng)民有退路，中國(guó)現(xiàn)代化事業(yè)才無(wú)后顧之憂。中國(guó)城鎮(zhèn)化不是一蹴而就，農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間多次往返，農(nóng)村宅基地很多是臨時(shí)性的閑置。中國(guó)資源還沒有緊缺到需要將農(nóng)民房屋拆掉將土地復(fù)墾出來種糧食的地步。容忍宅基地臨時(shí)閑置，保留這部分“資源冗余”，讓中國(guó)城鎮(zhèn)化有騰挪空間，恰恰是中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)所在。未來隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)一步推進(jìn)，城鎮(zhèn)化率進(jìn)一步提高，戶籍城鎮(zhèn)率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距消失，農(nóng)民正式定居城市，完成向市民身份轉(zhuǎn)換，到那時(shí)，再鼓勵(lì)農(nóng)民退出宅基地并不晚。農(nóng)村宅基地退出應(yīng)當(dāng)是一個(gè)隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)的自然而然過程。

五、推進(jìn)土地制度改革的總體看法

關(guān)于土地制度，有幾點(diǎn)總體看法：

1.土地屬于自然資源，人多地少是基本國(guó)情，因此要堅(jiān)持珍惜合理利用土地資源是基本國(guó)策。另一方面，土地資源利用要服務(wù)于現(xiàn)代化建設(shè)，縱觀全世界，沒有一個(gè)國(guó)家和地區(qū)因?yàn)橥恋刭Y源充足就自動(dòng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，也沒有任何一個(gè)國(guó)家和地區(qū)因?yàn)橥恋刭Y源緊張就喪失了現(xiàn)代化機(jī)會(huì)。相對(duì)于土地資源充裕程度，土地制度對(duì)現(xiàn)代化事業(yè)的意義更大。這方面可拿印度與中國(guó)對(duì)比。我國(guó)經(jīng)歷了新民主主義革命和社會(huì)主義改造，打破封建土地秩序，建立社會(huì)主義土地制度，為中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)奠定基礎(chǔ)。沒有經(jīng)過資產(chǎn)階級(jí)革命和社會(huì)革命的國(guó)家和地區(qū)，直接從封建社會(huì)起步現(xiàn)代化，其現(xiàn)代化事業(yè)多半不順。

2.當(dāng)前中國(guó)土地制度改革面臨最緊迫的問題是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化。中國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)有止境，未來城鎮(zhèn)建設(shè)新增占用耕地不會(huì)超過5 000萬(wàn)畝，“征地—園區(qū)/新區(qū)”模式最能做到土地節(jié)約集約利用。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化逐步完成，大規(guī)模征地結(jié)束，未來土地建設(shè)開發(fā)零星推進(jìn)，到那時(shí)可逐步放棄“征地—園區(qū)/新區(qū)”模式，采用更加多元的土地開發(fā)模式。中國(guó)還處于發(fā)展中階段，從發(fā)展走向發(fā)達(dá)，必須經(jīng)過一段的土地大規(guī)模開發(fā)，從這個(gè)角度看，不要?jiǎng)硬粍?dòng)就拿現(xiàn)代化已經(jīng)完成國(guó)家的土地制度與中國(guó)比，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市化，建設(shè)不多，則土地矛盾不突出。如果非要比，要看歐美國(guó)家在其曾經(jīng)歷的大建設(shè)大開發(fā)時(shí)期的土地制度是如何設(shè)置的。

3.地利要共享。勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母。土地結(jié)合勞動(dòng)才能創(chuàng)造財(cái)富。整個(gè)社會(huì)財(cái)富按照工資、利潤(rùn)和地租三種形式分配。社會(huì)財(cái)富總量有限，土地占有者獲得的地租越多，利潤(rùn)和工資占比就較少，食利者越多，勞動(dòng)者獲得的就越少。改革土地制度時(shí)，不要總想著讓哪一個(gè)群體通過土地一勞永逸地攫取財(cái)富，政策上鼓勵(lì)食利，對(duì)社會(huì)進(jìn)步不利，也不符合社會(huì)主義分配原則。

4.中國(guó)土地制度的起點(diǎn)是公有制。土地屬于公有制生產(chǎn)資料，不是任何人借以攫取社會(huì)財(cái)富的工具，土地制度改革要警惕財(cái)產(chǎn)權(quán)話語(yǔ)。

5.中國(guó)土地制度具有優(yōu)越性。目前土地制度改革上存在一種趨勢(shì)，將西方國(guó)家的民法物權(quán)法制度當(dāng)作標(biāo)尺，不承認(rèn)中國(guó)制度實(shí)踐的合理性，認(rèn)為凡是西方法律中沒有的，中國(guó)就應(yīng)當(dāng)改革。中國(guó)又快又好發(fā)展的奇跡表明，中國(guó)土地制度符合國(guó)情和適應(yīng)發(fā)展需求，是全世界最優(yōu)越的土地制度形式。

6.修法應(yīng)當(dāng)多聽取法律工作者之外的聲音。中國(guó)現(xiàn)行土地制度是從《憲法》出發(fā)，在多年實(shí)踐中逐步探索形成的?！锻恋毓芾矸ā沸抻喩婕胺蓡栴}，但不僅僅是法律問題。撰寫法律條文需要法律工作者的精良專業(yè)技術(shù)，僅此還不夠，參與修法者還需要對(duì)土地制度實(shí)踐有深刻的理解。深刻理解土地問題，建立在深入研究社會(huì)實(shí)踐的基礎(chǔ)上。修法要堅(jiān)持“從實(shí)踐中來，回到實(shí)踐中去”。

7.“三項(xiàng)”試點(diǎn)需要全面評(píng)估?！叭?xiàng)”試點(diǎn)封閉運(yùn)行，目前對(duì)“三項(xiàng)”試點(diǎn)情況的評(píng)估是由國(guó)土管理部門內(nèi)部完成，社會(huì)公眾了解不夠，政策研究者參與不夠。試點(diǎn)地區(qū)試的是改革方案，既要證實(shí)，也要證偽，成功經(jīng)驗(yàn)要總結(jié)，失敗教訓(xùn)也要總結(jié)。在試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)改革方案行不通的地方，就是在為全局改革積累經(jīng)驗(yàn)。一些改革方案落不了地，說明這個(gè)方案行不通，修改法律時(shí)就要謹(jǐn)慎。譬如，國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村征地制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告，提到征地制度改革試點(diǎn)存在“不夠均衡”“有效辦法還不夠多”等問題，意味著修法的經(jīng)驗(yàn)支撐還不夠，這方面的改革就不宜貿(mào)然推進(jìn)。

8.土地制度改革不能負(fù)擔(dān)太重。完善建設(shè)用地制度包括3個(gè)基本目標(biāo)：合理利用資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公平分配土地增值收益。我國(guó)現(xiàn)行土地制度基本滿足上述3點(diǎn)。實(shí)踐中，一些地方政府和政策部門設(shè)計(jì)各種復(fù)雜制度，用土地來搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、打造鄉(xiāng)村建設(shè)亮點(diǎn)工程，等等，這么做不能忽視一個(gè)前提，土地政策可作為財(cái)富再分配工具，但是離開了勞動(dòng)投入，土地上不能憑空長(zhǎng)出財(cái)富，因此，做一個(gè)兩個(gè)點(diǎn)可以，全面推開不行。不忘初心，方得始終。土地政策要做一點(diǎn)減法。

最后，借《地權(quán)的邏輯Ⅲ》中的觀點(diǎn)作為總結(jié)：改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)取得了舉世矚目成就，離不開社會(huì)主義土地公有制。高速城鎮(zhèn)化而沒有產(chǎn)生“貧民窟”，土地要素以有期限使用權(quán)的形式參與市場(chǎng)配置，土地增值收益通過國(guó)家征收來實(shí)現(xiàn)“地利共享”等等，無(wú)一不顯示我國(guó)土地制度的優(yōu)越性……，激進(jìn)的土地制度改革將會(huì)讓我國(guó)土地制度喪失優(yōu)勢(shì)，《土地管理法》需要完善，不必大修大改[2]。

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