祝云柳

摘 ?要：2018年開始了事業(yè)機構(gòu)改革，檔案局和檔案館最初的局館合一體制逐漸演變?yōu)闄n案局行使行政職能，檔案館行使檔案管理利用職責。該文介紹了原有的“局館合一”模式存在的問題以及全國各省檔案局機構(gòu)改革的規(guī)定，并分析了局館分立的優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞：機構(gòu)改革 ?管理體制 ?局館分立 ?局館合一

中圖分類號：G27 ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?文章編號：1672-3791（2019）05（a）-0227-02

第十九次全國代表大會報告指出，必須進一步強化公共事業(yè)機關(guān)改革，“強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離”。如何深化繼續(xù)留在事業(yè)單位范疇中的公益類機構(gòu)的公益性質(zhì)，將是真正觸及事業(yè)單位核心、進入“深水區(qū)”的改革[1]。因此，各地檔案局、檔案館近幾年也逐步開始進行機構(gòu)改革，加快“局館分立”，以適應時代的要求。

1 ?“局館合一”模式存在的問題

根據(jù)《檔案法》和有關(guān)文件的規(guī)定：檔案館是黨和國家的科學文化事業(yè)機構(gòu)，是永久保存檔案的基地，是科學研究和各方面工作利用檔案史料的中心。中國大部分檔案館統(tǒng)一保管黨和政府機關(guān)檔案，所以它既是黨機關(guān)，又是國家機構(gòu)。

1993年，我國對檔案管理機構(gòu)進行改革，與國務院機構(gòu)改革同步。我國檔案工作與檔案管理機構(gòu)按照中央辦公廳《中央檔案館、國家檔案局職能配置、內(nèi)設機構(gòu)、人員編制方案》的安排，將國家檔案局和檔案館進行合并，共同行使檔案行政職能和檔案管理利用職能，兩個機構(gòu)對外掛“兩套牌子”，實際上是一套人馬。自此開始，全國上下真正形成“局館合一”的檔案管理體制。

將行政機關(guān)和事業(yè)單位合并，名義上是政府的直屬機關(guān)，實際上變?yōu)橹睂偈聵I(yè)單位，同時又由政府序列調(diào)整到黨委序列。但是這種將行政機關(guān)和公益性事業(yè)單位合并的做法，卻與我國政府機構(gòu)改革中“政事分開”的要求相違背[2]。這次機構(gòu)改革的初心是為了精兵簡政，提高效率，方便檔案部門更好地找到自己的職能，理清局館之間的關(guān)系，但現(xiàn)實結(jié)果卻背道而馳，加深了局館關(guān)系的混亂。

檔案局是國家的行政機關(guān)，但檔案館是公益性的科學文化事業(yè)單位，在本質(zhì)上兩者就大相徑庭[3]。檔案管理局，簡稱“檔案局”，是我國檔案行政管理部門，國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業(yè)，享有和行使國家檔案行政管理的權(quán)力。檔案館是科學文化事業(yè)單位，是收集、保管檔案的機構(gòu)，負責接收、征集、管理檔案和開展檔案利用等?！熬逐^合一”體制將檔案局和檔案館兩種截然不同的機構(gòu)合并，使其不僅具有行政管理權(quán)力，還得承擔收集管理、提供利用檔案的服務，這兩種職能交織在一起，造成檔案職能越來越行政化，弱化了檔案館本身的事業(yè)職能，導致其定位不明確、法律責任不清，這違背了我國依法治檔的理念，不利于檔案界的長久發(fā)展。并且，檔案館失去了原有文化事業(yè)機構(gòu)的公益性特點，反而將更多的時間和精力投入到黨政機關(guān)的工作中，使其行政化加重，弱化甚至扭曲了事業(yè)職能，造成了政事不分、職責不明[4]。

2 ?“局館分立”的現(xiàn)狀

傳統(tǒng)的局館合一體制的弊端漸漸暴露出來，這時我國事業(yè)單位改革被提上了日程，顯得迫在眉睫。2018年3月21日，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，其中規(guī)定“省級黨政機構(gòu)改革方案要在2018年9月底前報黨中央審批，在2018 年年底前機構(gòu)調(diào)整基本到位”，從而為省級機構(gòu)改革的落地框定了時間范圍，做出了路線規(guī)劃[5]。檔案局（館）已經(jīng)從過去同時承擔行政管理和檔案保管利用兩種職能的事業(yè)單位，逐漸演變?yōu)閮蓚€獨立的機構(gòu)，檔案局承擔行政職能，檔案館承擔自己的檔案保管利用職能。

近期，31個省級黨政機構(gòu)改革方案陸續(xù)發(fā)布，其中檔案部門改革方案也紛紛出臺。2018年各地檔案機構(gòu)改革中，大部分省檔案局的行政職能劃入省委辦公廳，對外加掛省檔案局牌子，而省檔案館成為省委直屬正廳級事業(yè)單位。

改革后有21個省份的檔案行政職能劃入到黨委辦公廳的，19個省的改革方案中規(guī)定省委辦公廳加掛檔案局牌子，檔案館作為省委直屬事業(yè)單位的有13個;由省委辦公廳設立檔案局，檔案館作為檔案局所屬事業(yè)單位的有2個，分別為遼寧省檔案館、云南省檔案館。總體上，各省級檔案局、館職能基本實現(xiàn)了“局館分離”，檔案館成為黨委或黨委辦公廳系統(tǒng)的事業(yè)機構(gòu)[6]。

3 ?局館分立的優(yōu)勢

3.1 明晰各自職能，實現(xiàn)政事分開

檔案局是同級人民政府的負責檔案行政管理事務的工作機構(gòu)，全權(quán)行使行政區(qū)劃內(nèi)的檔案行政管理職能。檔案館是事業(yè)單位，其主要職能就是檔案的安全保管和開發(fā)利用，接受檔案局的領(lǐng)導與業(yè)務指導。將檔案局和檔案館分開設立，檔案局制定政策，就重大問題做出決策，保障檔案服務的公平性。我們必須處理好檔案局和檔案館的關(guān)系，理清檔案局和檔案館各自的權(quán)利和職責，這樣才能處理好因為局館合一體制造成的服務效率低下、業(yè)務混亂等問題。

3.2 明確各自法律責任

《檔案法》明確規(guī)定了檔案行政管理部門是國家檔案行政管理權(quán)力的享有者和行使者，行使行政權(quán)力，履行行政管理職能，并承擔相應的法律責任。檔案館是文化事業(yè)單位，其主要職能就是提供檔案保管和利用?！熬逐^合一”模式在實際運行過程中，沒有明確的法律責任承擔者容易造成行政主體的法律責任不清。實行“局館分立”，避免了在遇到要承擔法律責任的問題時，檔案局和檔案館互相推脫責任，都不愿承擔后果的現(xiàn)狀，使檔案局和檔案館在行使自己各自的職能和權(quán)利的同時，也能承擔起自己相應的法律責任和義務。

3.3 加強了檔案館的公益性質(zhì)

檔案館存在的意義就是為了收集管理檔案，做好檔案的開放和利用工作，以保存社會記憶，滿足公民和社會的需求。局館分立使檔案館可以更加專注于公益事業(yè)的發(fā)展，并且盡可能實現(xiàn)公共利益的最大化。施行局館分開，不僅有利于檔案館克服自身行政化傾向的影響，努力做好檔案服務工作，從檔案館的深宅大院里走出來，從政府大院里走出來，此外，還能有效規(guī)避由“局館合一”所帶來的職能目標不清晰、人員配備不完善以及經(jīng)費劃撥困難等實際工作問題。

檔案館既然是文化事業(yè)單位，就應該在思想上劃清和行政機構(gòu)的界限，工作制度和管理方法應該有所轉(zhuǎn)變，樹立“為黨管檔，為國守史，為民服務”的理念，走向社會、面對市場、服務大眾。

綜上所述，在各地進行局館分立的機構(gòu)改革之后，我們要做的不僅僅只是將檔案局和檔案館分開設立，而是要進一步思考各自在工作模式和服務方式上的轉(zhuǎn)變，局館分立不只是一場機構(gòu)改革，也是管理模式，思想觀念的改革和創(chuàng)新。我們應該通過學習和借鑒其他國家地區(qū)的檔案機構(gòu)管理的實踐，徹底劃清我國檔案館和檔案局的界限，徹底分開兩者在機構(gòu)、人事、財務上的關(guān)系，區(qū)分權(quán)利和義務。局館分立不是目的，只是實現(xiàn)檔案現(xiàn)代化、促進檔案事業(yè)發(fā)展的方式，讓檔案館更好地為社會公眾服務，改頭換面，站得更高看得更遠，不再固步自封。有朝一日，檔案館或許能成為真正的以服務人民為宗旨的文化事業(yè)機構(gòu)。

參考文獻

[1] 韓鳳芹，李婕.正確認識公益屬性推進事業(yè)單位體制機制改革[J].財政科學，2018（6）：70-79.

[2] 游昌財.對機構(gòu)改革與理順基層檔案管理體制的思考[J].辦公室業(yè)務，2018（20）：123-124.

[3] 王鳳娟.論我國“局館合一”的檔案管理體制[J].城建檔案，2015（5）：46-48.

[4] 滕樹運.新形勢下檔案事業(yè)體制發(fā)展[J].經(jīng)濟研究導刊，2016（33）：182-183.

[5] 徐擁軍.省級檔案機構(gòu)改革的特點、影響與展望[J].求索，2019（2）：74-80.

[6] 張曉培.現(xiàn)行檔案行政管理模式存在的問題與解決之道[J].檔案管理，2016（2）：54-55.