●劉窮志 文 雪

劉窮志，武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，珞珈特聘教授。在《經(jīng)濟(jì)研究》《管理世界》《財貿(mào)經(jīng)濟(jì)》等期刊發(fā)表論文多篇，國家社科基金重大項目首席專家，主持國家自科基金項目2項。

一、現(xiàn)代財政制度的內(nèi)涵與實現(xiàn)路徑

現(xiàn)代財政制度是在全面深化改革背景下，黨中央立足于完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)所提出的概念。隨著《深化財稅體制改革總體方案》的推出，現(xiàn)代財政制度的內(nèi)涵進(jìn)一步明晰，“建立統(tǒng)一完整、法制規(guī)范、公開透明、運行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財政制度”是對于現(xiàn)代財政制度基本內(nèi)涵的理論概括。

現(xiàn)代財政制度主要由稅收制度、政府間財政關(guān)系以及預(yù)算管理制度三個主干構(gòu)成。建立現(xiàn)代財政制度的根本在于必須要在中國共產(chǎn)黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)下，以“習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想”為指導(dǎo)，以我國當(dāng)前及未來國家治理的戰(zhàn)略規(guī)劃為目標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)實力作為支撐，建立現(xiàn)代財政制度。只有以事權(quán)支出責(zé)任劃分清晰的中央和地方財政關(guān)系為核心主體，以建立全面規(guī)范透明的預(yù)算制度和稅負(fù)公平、調(diào)節(jié)有度的稅制體系為兩翼，形成相輔相成的有機整體，現(xiàn)代財政制度才能得以完善構(gòu)建。

二、建立現(xiàn)代稅收制度的主要障礙及改革措施

（一）優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，提高直接稅收入占比，優(yōu)化間接稅設(shè)計

近年來，隨著稅制改革的不斷推進(jìn)，我國的稅制結(jié)構(gòu)逐步完善優(yōu)化。一方面，間接稅受減稅政策影響，占稅收收入比重明顯下降。另一方面，所得稅占稅收比重也在不斷上升。但是，目前直接稅與間接稅比例仍然失調(diào)，解決稅制結(jié)構(gòu)失衡問題仍需努力。而且我國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)是以商品與勞務(wù)稅（間接稅）為主體，大部分稅收隨著商品勞務(wù)的流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生，由于最終交易價格包含了稅收，消費者的稅收負(fù)擔(dān)會隨購買的商品勞務(wù)增多而愈來愈重，間接稅的累退性日益凸顯，扭曲了資源配置，社會福利由此降低。這顯然無法體現(xiàn)稅收量能負(fù)擔(dān)原則，有違稅收公平性。而在直接稅的征管上，效率不足，信息化、網(wǎng)絡(luò)化層次低，針對直接稅納稅人的收入和財產(chǎn)還未全部統(tǒng)計到位。同時，現(xiàn)有征收手段和技術(shù)難以有效監(jiān)管隱性收入，而中低收入人群的收入往往是顯性收入，高收入人群則擁有更多的隱形收入，難以確保稅收收入的應(yīng)收盡收。

根據(jù)現(xiàn)存的問題，優(yōu)化我國稅制結(jié)構(gòu)的任務(wù)將是以下幾點：

一是進(jìn)一步提高直接稅收入占比。首先，對于企業(yè)所得稅而言，進(jìn)一步利用稅收優(yōu)惠、豐富稅收優(yōu)惠形式等政策手段加強對不同產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)，鼓勵企業(yè)發(fā)展。其次，對于個人所得稅而言，建議下一步根據(jù)本輪個稅改革后社會的反饋意見，結(jié)合居民基本生活消費水平變化，更加合理地調(diào)整基本減除費用標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步出臺更具可操作性的改革配套措施。最后，要進(jìn)一步完善財產(chǎn)稅制，對財產(chǎn)稅以存量為重點課稅，遺產(chǎn)稅、贈予稅可適時推出，房地產(chǎn)稅法也要盡快出臺，利用財產(chǎn)稅的特性調(diào)節(jié)收入分配，縮小貧富差距。

二是進(jìn)一步優(yōu)化間接稅設(shè)計。一方面，要進(jìn)一步優(yōu)化增值稅制。營改增減稅效應(yīng)已初現(xiàn)端倪，接下來更應(yīng)完善增值稅的征收抵扣環(huán)節(jié)，減少重復(fù)征稅，避免偷稅漏稅發(fā)生，這有助于稅收公平的實現(xiàn)。另一方面，要進(jìn)一步完善消費稅制。消費稅要充分發(fā)揮引導(dǎo)消費行為的作用，在征稅范圍上，全面覆蓋高消費行為，同時要根據(jù)消費環(huán)境的變化，及時對不合時宜的納稅項目進(jìn)行剔除，避免過度征稅。在征收環(huán)節(jié)上，可以考慮把課稅環(huán)節(jié)移動到批發(fā)、零售環(huán)節(jié)。

三是加強對相關(guān)制度的配套改革。要加強稅收征管機關(guān)信息掌控的能力，可以通過大數(shù)據(jù)等技術(shù)跟蹤個人收入的流轉(zhuǎn)情況等來實現(xiàn)。加快健全第三方評價體系，從制度的角度提升納稅人的遵從度。在宏觀稅負(fù)保持相對穩(wěn)定的情況下，落實稅收優(yōu)惠政策，推進(jìn)涉稅收費制度改革，構(gòu)建規(guī)范的非稅收入體系。

（二）把共享稅作為健全地方稅體系的主力，培育地方主體稅種

近幾年我國中央稅與地方稅比重幾乎是1∶1，這個比例看似均衡，但是地方政府普遍反映存在財政困難，原因就在于這一比重相對于地方支出占比過低，最終的結(jié)果就是無法滿足財力保障需求，現(xiàn)實中表現(xiàn)為地方政府的財政困難，長此以往，嚴(yán)重影響地方政府職能的實現(xiàn)、導(dǎo)致地方政府債務(wù)沉重、影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。除此之外，營改增使地方稅體系缺失主體稅種。在營改增之前，營業(yè)稅收入一直是地方政府進(jìn)行各項管理活動、履行各項政府職能的財力保障。雖然中央與地方的增值稅分享比例已由過去的75∶25調(diào)整為50∶50，但增值稅收入是一種共享稅收入，地方政府沒有稅權(quán)。營改增使得地方稅體系喪失了原先的第一大稅種，在其他稅種的收入規(guī)模都較小的情況下，地方稅體系面臨缺乏主體稅種的問題。

要健全地方稅體系，就需要把共享稅作為主力。營業(yè)稅這一最大地方稅源消失后，在作為地方主體稅種優(yōu)先對象的房地產(chǎn)稅還難以在短期內(nèi)開征的情況下，如果拘泥于以培育地方主體稅種來健全地方稅體系，困難很大。在健全地方稅體系上，應(yīng)采用寬口徑的地方稅概念，把歸地方政府支配使用的共享稅部分視作地方稅，利用具有顯著收入意義的增值稅、企業(yè)所得稅這類共享稅充實地方財政收入，從而使地方稅體系得到可靠的支撐。

需要注意的是，以共享稅作為健全地方稅系的主力并不意味著地方稅系不必培育主體稅種。主體稅種的培育確立對于地方稅體系的健全和持續(xù)發(fā)展具有重要意義。適合劃為地方稅的稅種，要符合受益原則，具有稅基流動性弱、稅源相對穩(wěn)定的特點。照此標(biāo)準(zhǔn)，以房地產(chǎn)稅為代表的財產(chǎn)稅是地方稅的最優(yōu)稅種。同時還要發(fā)展地方稅體系的長效機制，適度開放地方稅收管理權(quán)限，因地制宜地調(diào)控稅收征管，調(diào)動地方政府積極性，提高地方治理能力。

三、建立現(xiàn)代政府間財政體制的主要障礙及改革措施

（一）深化中央-地方事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系改革

中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，只有合理劃分央地財政事權(quán)和支出責(zé)任，才能保障各級政府有效提供基本公共服務(wù)。國務(wù)院2016年8月出臺的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）指出，現(xiàn)行的中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問題。這其中，中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理這一問題尤為突出。一是中央政府事權(quán)與支出責(zé)任較少，而地方政府卻恰恰相反，我國政府公共支出呈現(xiàn)地方化的傾向；二是地方政府在承擔(dān)大量事權(quán)與支出責(zé)任的同時，其相應(yīng)的財權(quán)和財力不足，導(dǎo)致其承擔(dān)事權(quán)的支出責(zé)任能力不強，分稅制改革以來，盡管財政規(guī)模不斷擴大，但是央地財政的收支配比卻失衡嚴(yán)重，中央政府財政逐年盈余的同時，地方政府的財政收支差額越拉越大。盡管《指導(dǎo)意見》已經(jīng)明確提出了財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的總體要求和劃分原則，指出了具體的實施路徑，奠定了改革的方針基礎(chǔ)。但在實際的政策落實中，仍然出現(xiàn)了進(jìn)度慢、方案可操作性低和系統(tǒng)性缺失等一系列問題。要深化中央-地方事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系改革，需要做到以下幾點：

首先，正確認(rèn)識政府和市場的關(guān)系。央地之間在劃分事權(quán)和支出責(zé)任之前要厘清自己的職責(zé)和事權(quán)范圍，不要擾亂市場，也不要完全不管市場。如果市場、社會能夠自行做好的部分，就交給市場，政府無需介入，需要輔助的部分政府伸以援手，市場和社會無法完成的部分政府必須承擔(dān)，參與相關(guān)的資源配置。

其次，還要列出全面清晰的財政事權(quán)清單，增強可操作性。針對不同領(lǐng)域的事權(quán)責(zé)任劃分，完整清晰地列舉中央與地方的財政事權(quán)清單，模糊地帶必須予以細(xì)化，做到科學(xué)劃分，且對于臨時性的未預(yù)期支出要提出各個相關(guān)領(lǐng)域下的劃分原則，確保清單的可操作性。

此外，我國分稅制改革以來，指導(dǎo)我國政府間財政關(guān)系的法律法規(guī)十分有限，往往是根據(jù)國務(wù)院或者有關(guān)部門出臺的行政性決定或者辦法來指導(dǎo)政府間財政關(guān)系，立法程度亟待提高，在推進(jìn)事權(quán)支出責(zé)任劃分時，相應(yīng)配套的法律法規(guī)也應(yīng)及時出臺，保證改革的有序性。

（二）加快推進(jìn)省以下財政關(guān)系調(diào)整，打通權(quán)責(zé)清晰政府關(guān)系的全過程

省以下的政府財政關(guān)系存在著兩個嚴(yán)重的問題。一是基層政府支出壓力較大。當(dāng)有政策或措施出臺時，通常是從上級有關(guān)部門從上而下下發(fā)文件，基層政府幾乎沒有話語權(quán)，這就造成基層政府只能被動地跟進(jìn)財力配套來執(zhí)行政策或措施，下級政府的被動事權(quán)過多，往往導(dǎo)致支出壓力增加。二是省與市縣之間的事權(quán)邊界模糊，其獨立事權(quán)占比少，共同事權(quán)占比多。這就造成了共擔(dān)支出責(zé)任的相對虛化，這些模糊的邊界使得責(zé)任落實不力，甚至省市縣之間相互推諉責(zé)任，政府服務(wù)的質(zhì)量和效率大打折扣。

為了建立權(quán)責(zé)清晰的省以下政府財政關(guān)系，要按照國家統(tǒng)一部署，認(rèn)真落實省以下地方法院、地方檢察院人財物統(tǒng)一管理事宜。我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各地政府的財政狀況存在著巨大差異，因此，對于省以下的事權(quán)支出責(zé)任劃分要充分考慮到經(jīng)濟(jì)情況和財政規(guī)模，例如較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)的省級政府，可以適當(dāng)下放事權(quán)給基層政府，提升基層政府的主動性，便于更為實時有效履行政府職能。而對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，省級政府在下放事權(quán)時需要慎重考慮和商議，根據(jù)財政狀況上收部分市縣無力承擔(dān)的事權(quán)支出，避免基層財政難以覆蓋其支出，加深矛盾。

（三）優(yōu)化現(xiàn)代轉(zhuǎn)移支付制度

隨著深化財稅體制改革的不斷推進(jìn)，我國的轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)日趨完善，規(guī)模不斷擴大的同時結(jié)構(gòu)也逐漸優(yōu)化，但當(dāng)前我國轉(zhuǎn)移支付制度體系仍不健全。我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度至今還沒有構(gòu)建一套完整、科學(xué)的資金確定和計算方法體系，省對市縣轉(zhuǎn)移支付制度也不夠完善。 由于我國行政職權(quán)設(shè)立單一，一直以來從中央到地方，管理財政轉(zhuǎn)移支付的職能部門就是預(yù)算部門，缺少專門管理轉(zhuǎn)移支付資金的部門，轉(zhuǎn)移支付的效果難以評估。而專項轉(zhuǎn)移支付的名目多、結(jié)構(gòu)固化、評估機制難以落實等問題也日益突出。要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，建議從以下方向切入：

首先，科學(xué)定位轉(zhuǎn)移支付的功能，目前階段轉(zhuǎn)移支付是財政體制的不可缺少的重要部分，其功能定位是保證各地區(qū)公共產(chǎn)品的充分供給，提供普惠性公共服務(wù)。其次，我國有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)十分有限，這是導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付制度執(zhí)行不規(guī)范的重要原因，轉(zhuǎn)移支付制度的法律環(huán)境亟需改善。同時，由于央地之間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分不科學(xué)，還要把與地方事權(quán)相關(guān)的稅種劃分給地方，合理劃分中央和地方的稅收收入，便于其履行政府財政職能，逐步提高基本公共服務(wù)在各地區(qū)間的均等化。同時，建議設(shè)立專門的轉(zhuǎn)移支付管理機構(gòu)或部門，嚴(yán)格把控資金的分配和使用。按照“規(guī)范、公平、公開”的原則對于轉(zhuǎn)移支付的資金進(jìn)行管理，對于一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付合理采用不同的計算方法計算（因素法、項目法等）。在財政轉(zhuǎn)移支付的資金分配方式上，通過提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例來均衡地區(qū)間的財力不均，適當(dāng)?shù)亟档蛯ｍ椶D(zhuǎn)移支付比例。還需嚴(yán)格把控新設(shè)專項轉(zhuǎn)移支付的名目和落實情況，并且對已有的專項轉(zhuǎn)移支付績效進(jìn)行評估，設(shè)立評估監(jiān)督機制，對于大項套小項等現(xiàn)象要加大清理整合力度，確保轉(zhuǎn)移支付資金使用的規(guī)范化和公開化。

四、建立現(xiàn)代預(yù)算制度體系的主要障礙及改革措施

（一）建立現(xiàn)代全口徑預(yù)算管理體系，加強預(yù)算績效管理

一方面，構(gòu)建有效機制實現(xiàn)“四本預(yù)算”有機銜接和統(tǒng)籌，從而發(fā)揮出全口徑預(yù)算體系的整體功能，是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下全面深化改革對政府預(yù)算管理制度提出的高層次要求。我國現(xiàn)行的四本預(yù)算的審議、批準(zhǔn)在不同層面分別進(jìn)行，其審批制度各不相同，導(dǎo)致實踐中各預(yù)算資金的余缺難以進(jìn)行系統(tǒng)性籌劃協(xié)調(diào)，無法有機銜接，形成有效可行的一本預(yù)算。但全口徑預(yù)算體系改革無法一蹴而就，因此建議采取分步式改革預(yù)算體系。具體來說，首先把國有資本經(jīng)營預(yù)算納入政府公共預(yù)算中的特種基金進(jìn)行編制，然后，將現(xiàn)行社會保障基金預(yù)算擴展為社會保障基金預(yù)算，接下來設(shè)立顯性債務(wù)預(yù)算，最后把事業(yè)單位的事業(yè)收入、政府的財政專戶資金放入政府公共預(yù)算體系中，逐步實現(xiàn)建立全口徑的預(yù)算體系目標(biāo)。

另一方面，要加強預(yù)算績效管理。必須有預(yù)算績效管理制度的支撐，才能進(jìn)一步深化預(yù)算績效改革。我國預(yù)算績效管理現(xiàn)在仍然存在績效意識淡薄、缺乏科學(xué)的績效評價體系、預(yù)算績效管理法制建設(shè)不夠完善、缺乏全過程預(yù)算績效管理循環(huán)、績效目標(biāo)編制模糊等一系列問題。因此，要推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，一方面要推進(jìn)預(yù)算績效評價的法規(guī)建設(shè)，逐步構(gòu)建完整的預(yù)算績效評價法律體系。另一方面要推動地方政府深化對績效預(yù)算理念的認(rèn)識，形成社會共識。加強對績效評價指標(biāo)權(quán)重設(shè)置的研究，根據(jù)實踐考量合理設(shè)置指標(biāo)權(quán)重，盡可能客觀反映各個指標(biāo)對評價結(jié)果的影響程度，保證公正性和科學(xué)性。同時，還需要完善全過程全方面預(yù)算績效管理體系，全方位加強目標(biāo)管理，推進(jìn)事前績效評估，加強績效評價管理，加強預(yù)算績效監(jiān)控，防患于未然。最后，強化事后預(yù)算績效評價和結(jié)果應(yīng)用層次，對于評價不合格的項目予以整改和問責(zé)，并且積極培育并引導(dǎo)第三方評價機構(gòu)等社會組織參與預(yù)算績效管理全過程。

（二）建立我國現(xiàn)代預(yù)算公開制度，提高透明度

十九大報告提出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。預(yù)算資金公開運作和預(yù)算透明是法治政府的體現(xiàn)，更應(yīng)該是現(xiàn)代財政制度的重要特征。目前，我國政府預(yù)算透明度整體水平較低，各地區(qū)透明程度差異較大，從我國公開的預(yù)算數(shù)據(jù)來看，公開的預(yù)算信息比較粗糙，向公眾展示的只是各大類的預(yù)算資金，預(yù)算信息公開缺乏法律約束，當(dāng)前制度未對信息的完整性、真實性、準(zhǔn)確性提出有針對性的具體標(biāo)準(zhǔn)，政府選擇性公開現(xiàn)象突出。在政府沒有足夠動力公開預(yù)算信息的情況下，倘若再不施加法律約束的壓力，透明度問題將會發(fā)展緩慢。建議中央政府和人大常委會加快出臺《預(yù)算法實施條例》，推動政府信息公開條例升級為政府信息公開法，界定《保密法》涉及財政領(lǐng)域的具體界限，使預(yù)算信息公開在有法可依基礎(chǔ)上，有細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，保障公民知情權(quán)，提升政府財政資金使用效率。此外，還要利用門戶網(wǎng)站、報紙期刊、互聯(lián)網(wǎng)APP、微博微信等多方媒體渠道在規(guī)定時間內(nèi)公布財政預(yù)算信息，利用互聯(lián)網(wǎng)的政務(wù)平臺建設(shè)，加強政府與社會的溝通，接受全社會的監(jiān)督?！?/p>