話題嘉賓

宋麗穎：西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院教授、博導(dǎo)，院黨委書記，主要研究方向?yàn)樨?cái)政與稅收理論與政策，兼任陜西省人大常委會第十二屆預(yù)算審查專家，陜西省納稅籌劃研究會副會長，中國財(cái)政學(xué)會理事等職

解堊：山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士（后），國家公派馬里蘭大學(xué)經(jīng)濟(jì)系訪問學(xué)者；全國百篇優(yōu)秀博士論文作者；教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才；山東省理論人才“百人工程”入選專家；國家社科基金重大項(xiàng)目首席專家

王怡璞：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副教授、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，長期從事政府間財(cái)政關(guān)系、稅收政策與實(shí)務(wù)等方面研究，包括轉(zhuǎn)移支付、企業(yè)避稅、稅會差異等領(lǐng)域

吳進(jìn)進(jìn)：深圳大學(xué)管理學(xué)院講師，主要研究領(lǐng)域?yàn)楣藏?cái)政與公共政策

冀慧峰：新加坡南洋理工大學(xué)理學(xué)碩士、東北財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士、注冊會計(jì)師、財(cái)政部對外財(cái)經(jīng)人才，多年從事財(cái)政監(jiān)管工作，熟悉財(cái)政預(yù)決算、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理、國庫制度改革、稅收政策等領(lǐng)域

湯楠：管理學(xué)碩士，長期從事財(cái)政預(yù)算監(jiān)管一線崗位工作，熟悉財(cái)政預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付資金管理、地方政府性債務(wù)、國庫支付等業(yè)務(wù)領(lǐng)域

主持人

王光?。骸敦?cái)政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

為了緩解地方財(cái)政“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、?；久裆泵媾R的巨大壓力，今年中央財(cái)政進(jìn)一步加大了轉(zhuǎn)移支付力度。數(shù)據(jù)顯示，2019年中央對地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為75399億元，比2018年執(zhí)行數(shù)增加6244.17億元，增長9%。與之相對應(yīng)的是，經(jīng)濟(jì)下行和減稅降費(fèi)疊加導(dǎo)致地方財(cái)政收入增速回落，使得地方對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付依賴度持續(xù)上升。在此背景下，規(guī)范資金管理、提高資金效率成為當(dāng)務(wù)之急。

近日，財(cái)政部相繼印發(fā)《農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付管理辦法》和《農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付績效管理辦法》，對農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付使用管理、績效管理進(jìn)行了規(guī)范。要求各地應(yīng)創(chuàng)新農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付投入和使用方式，積極采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助、先建后補(bǔ)、政府與社會資本合作等方式，引導(dǎo)社會資金參與農(nóng)村綜合改革發(fā)展有關(guān)事項(xiàng)，放大財(cái)政資金使用效能。而縣級及以上財(cái)政部門對中央財(cái)政預(yù)算安排的農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付設(shè)定、審核、上報(bào)、下達(dá)、調(diào)整績效目標(biāo)，以及績效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控，績效自評和重點(diǎn)績效評價(jià)，績效評價(jià)結(jié)果反饋應(yīng)用的全過程績效管理。

緊隨其后，為規(guī)范和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金使用管理，建立健全激勵(lì)和約束機(jī)制，提高財(cái)政資金使用效益，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金績效管理辦法》，明確農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金績效管理應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)規(guī)范、結(jié)果導(dǎo)向、推動整合、分級管理四個(gè)原則，符合真實(shí)、客觀、公平、公正的要求，建立規(guī)范的工作流程，健全全過程績效管理運(yùn)行機(jī)制。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，近年來中央財(cái)政對欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷加大。然而，中國財(cái)政科學(xué)研究院近日發(fā)布的調(diào)研成果顯示，中央轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)了全國基本公共服務(wù)均等化，但效率轉(zhuǎn)化不足已經(jīng)成為推升當(dāng)前公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。我國轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)揮著什么作用？資金管理現(xiàn)狀如何？怎樣看待轉(zhuǎn)移支付的公平和效率問題？未來轉(zhuǎn)移支付制度的完善需從哪些方面發(fā)力？本期監(jiān)督沙龍聚焦財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)行情況，圍繞相關(guān)話題展開探討。

規(guī)范和加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管

主持人：如背景材料所述，近年來，中央財(cái)政不斷加大對地方轉(zhuǎn)移支付力度，數(shù)據(jù)顯示，2019年中央對地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為75399億元，比2018年執(zhí)行數(shù)增加6244.17億元，增長9%。我國轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)揮著什么作用？如此龐大的資金規(guī)模，使用管理情況如何？

宋麗穎：我國轉(zhuǎn)移支付制度主要發(fā)揮了三個(gè)方面的作用：一是有效地抑制日趨擴(kuò)大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，緩解“公平與效率”之間的矛盾。合理的轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)現(xiàn)社會公平的重要手段。實(shí)現(xiàn)社會公平是財(cái)政分配的重要職能。公平不僅僅指個(gè)人收入方面的公平，還包括在享受政府提供的各項(xiàng)公共服務(wù)方面的平等權(quán)利，如義務(wù)教育、公共交通服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等。這些服務(wù)如果只靠當(dāng)?shù)卣畞斫鉀Q，或者在財(cái)政體制中缺乏這種社會公平的機(jī)制，就必然出現(xiàn)區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大差距。要很好地解決社會公平的問題，必須有合理的轉(zhuǎn)移支付制度。二是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，有利于強(qiáng)化中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。對中央財(cái)政來說，可以通過多集中一些財(cái)政收入，提高中央政府對區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力，并通過對地方政府不同形式的補(bǔ)助，貫徹中央政府宏觀調(diào)控的政策意圖，增強(qiáng)財(cái)政資金的邊際使用效益，促進(jìn)資源的有效配置。通過建立合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，更可以使中央財(cái)政從與各省博弈中解脫出來，集中精力提高管理水平，加強(qiáng)宏觀調(diào)控。三是合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度能夠正確調(diào)動地方政府增收節(jié)支的積極性，促使地方經(jīng)濟(jì)走向良性循環(huán)。如果缺乏規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付辦法，地方政府往往將精力和時(shí)間放在同中央財(cái)政的討價(jià)還價(jià)，以及在“關(guān)鍵時(shí)候”采取不正當(dāng)手段如突擊支出或突擊收稅等方面，而懶于發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)。這些不正常的增收和多支，不僅造成中央有限財(cái)政資源的極大浪費(fèi)，而且導(dǎo)致了政府行為的錯(cuò)位，給市場發(fā)出錯(cuò)誤的信息，使供求平衡產(chǎn)生波動。在稅費(fèi)方面長期存在的政出多門、隨意減免、亂開稅法口子的混亂現(xiàn)象，與此有著密切的關(guān)系。有些區(qū)域?qū)⑾喈?dāng)一部分精力用在與其他區(qū)域攀比，以及“跑部向錢”上面。這種現(xiàn)象很不利于調(diào)動地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的積極性。合理的轉(zhuǎn)移支付制度可以有效地克服以上弊端，使地方政府能夠更好地發(fā)揮自己應(yīng)有的職能，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金的使用效益，有利于嚴(yán)肅稅法，提高稅收的征收管理水平，真正為企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的良好環(huán)境，從而配合中央政府縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。

2019年中央財(cái)政一般公共預(yù)算中變化最大的是轉(zhuǎn)移支付。2019年中央對地方轉(zhuǎn)移支付75399億元，其中一般性轉(zhuǎn)移支付67763.1億元，占90%（過去年份一般占60%左右）；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付7635.9億元，占10%。2019年一般性轉(zhuǎn)移支付中的“共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付”是新生事物。2019年共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為31845.69億元，比2018年執(zhí)行數(shù)增加2099.88億元，增長7.1%。如加上使用以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金640.3億元，共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付為32485.99億元。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中的相當(dāng)部分通過“共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付”科目調(diào)整到一般性轉(zhuǎn)移支付，這是一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)量大幅增加的直接原因。一種流行的觀點(diǎn)是一般性轉(zhuǎn)移支付比專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付好，因此轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的優(yōu)化就是要提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比。2019年的中央財(cái)政預(yù)算顯示，一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付的90%，符合所謂優(yōu)化目標(biāo)的要求。

解堊：我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年分稅制財(cái)政體制改革基礎(chǔ)之上建立起來，目前已形成以一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主的轉(zhuǎn)移支付體系，不同轉(zhuǎn)移支付的作用有所差異，一般性轉(zhuǎn)移支付的基本作用為平衡地區(qū)間的財(cái)力，更進(jìn)一步地將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則旨在彌補(bǔ)公共物品的外部性和實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性政策目標(biāo)。站在“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”視角來看，轉(zhuǎn)移支付制度也發(fā)揮著促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要作用。

近年我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模持不斷擴(kuò)張態(tài)勢，2019年中央對地方轉(zhuǎn)移支付總預(yù)算75399億元，比上年增長9%。從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)上看，有90%為一般性轉(zhuǎn)移支付，10%為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，與往年結(jié)構(gòu)相比，一般性轉(zhuǎn)移支付比重大幅上升，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重下降，主要是“共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付”科目調(diào)整為一般性轉(zhuǎn)移支付，這種調(diào)整意味著我國在不斷強(qiáng)化資金的使用與管理，可期今后轉(zhuǎn)移支付資金效益將有很大提升。

王怡璞：轉(zhuǎn)移支付在政府間財(cái)政關(guān)系的優(yōu)化中發(fā)揮著重要作用。對于中央政府而言，隨著經(jīng)濟(jì)市場化的不斷推進(jìn)，中央政府以計(jì)劃、指令與行政管理等方式對地方政府的行為進(jìn)行具體調(diào)控的情形正在變化，在這種環(huán)境下，集中財(cái)權(quán)并通過轉(zhuǎn)移支付對地方政府形成財(cái)政激勵(lì)，并對地方政府的支出決策產(chǎn)生重要影響，就成為中央政府的一個(gè)自然的政策反應(yīng)。對于省級政府，作為地方基本財(cái)力保障的責(zé)任主體，一方面需要中央政府下發(fā)的轉(zhuǎn)移支付資金彌補(bǔ)財(cái)政缺口，另一方面又要向基層政府提供足額的財(cái)政補(bǔ)助資金，以滿足基本公共服務(wù)的財(cái)政需要?？偠灾D(zhuǎn)移支付的重大作用就在于解決地方財(cái)力缺口的同時(shí)，還能夠通過自身的機(jī)制設(shè)計(jì)，對地方政府形成一種激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)地方政府對資源的有效配置，實(shí)現(xiàn)中央政府宏觀調(diào)控的目標(biāo)。

轉(zhuǎn)移支付在管理上，分類方式經(jīng)歷了較大的轉(zhuǎn)變。2018年的財(cái)政決算中，一般性轉(zhuǎn)移支付38722.06億元（占比62.8%），專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付22927.09億元 （占比37.2%）。2019年的財(cái)政預(yù)算中，一般性轉(zhuǎn)移支付67763.10億元（占比89.8%），專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付7635.90億元（占比10.3%）。需要注意到，2019年一般性轉(zhuǎn)移支付的比重大幅上升是由于共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付暫時(shí)歸為一般性轉(zhuǎn)移支付。由此可見，轉(zhuǎn)移支付體系結(jié)構(gòu)的變化只是源于統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生了變化。一般觀點(diǎn)認(rèn)為，一般轉(zhuǎn)移支付的資金不指定具體用途，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的目的是明確的。在我國，從轉(zhuǎn)移支付的主管部門（財(cái)政部）對轉(zhuǎn)移支付的具體劃分中可以看出，一般性轉(zhuǎn)移支付包含了諸多項(xiàng)目，除均衡性轉(zhuǎn)移支付與體制結(jié)算補(bǔ)助等幾種補(bǔ)助外，大部分項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付基本都被指定了大體用途，比如基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付、就業(yè)補(bǔ)助資金等。近年來也有很多專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目被劃為一般性轉(zhuǎn)移支付，由此可見，一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之間的概念界定應(yīng)進(jìn)一步提高科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性。

吳進(jìn)進(jìn)：我國的轉(zhuǎn)移支付制度，除了稅收返還外，主要分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付主要發(fā)揮著促進(jìn)地區(qū)財(cái)力均衡的作用，地方支出自主權(quán)較大。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則主要體現(xiàn)著上級政府的政策意向，是上級政府為實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)與任務(wù)，委托下級政府支出而設(shè)立的補(bǔ)助資金。隨著當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性減稅政策的深入，地方財(cái)政收入增長不同程度地受到影響，中央對地方轉(zhuǎn)移支付力度也隨之加大。當(dāng)前中央轉(zhuǎn)移資金規(guī)模龐大，占中央財(cái)政收入的80%，地方財(cái)政支出近40%來自中央轉(zhuǎn)移支付。從中央到地方，各級政府對轉(zhuǎn)移支付資金使用和管理總體狀況良好，轉(zhuǎn)移支付資金的撥付、使用和管理程序較為規(guī)范，支出效率不斷提高。然而，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度也存在著不夠健全的地方，如一般性轉(zhuǎn)移支付中指定用途資金占比仍較高，轉(zhuǎn)移支付資金專項(xiàng)化色彩仍比較明顯。部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排存在交叉重疊現(xiàn)象，影響了資金使用效率。部分轉(zhuǎn)移支付管理不完善或執(zhí)行不嚴(yán)格，如專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付退出機(jī)制不完善，支出項(xiàng)目只增不減的格局尚未根本改變；少數(shù)轉(zhuǎn)移支付未細(xì)化到地區(qū)，或未提前下達(dá)地方；有的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配不夠規(guī)范，未嚴(yán)格執(zhí)行因素法等要求。

冀慧峰：轉(zhuǎn)移支付制度是發(fā)揮財(cái)政作為國家的治理基礎(chǔ)和重要支柱作用的有力手段，至少體現(xiàn)為三個(gè)方面：首先，轉(zhuǎn)移支付制度是維護(hù)中央集權(quán)體系的重要基礎(chǔ)。目前，我國已經(jīng)完成了基本公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，應(yīng)急救援、自然資源等其他領(lǐng)域的劃分改革也在穩(wěn)步推進(jìn)。最終，中央和地方政府之間將藉由“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的財(cái)政關(guān)系而成為一種更加緊密的政治和社會關(guān)系，有力地促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。其次，轉(zhuǎn)移支付制度是維護(hù)社會公平的重要基礎(chǔ)。通過中央和地方以及不同地方之間的轉(zhuǎn)移支付制度，可以有效緩和中央和地方財(cái)政之間的縱向不平衡和各區(qū)域之間的橫向不平衡，促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)改革開放的成果人人共享。最后，轉(zhuǎn)移支付制度是政府實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的重要手段。適應(yīng)社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同需要，政府設(shè)置具有針對性的一般性或?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金等引導(dǎo)社會資源投向符合社會和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的方向上來，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的“撬杠”作用。特別當(dāng)前，轉(zhuǎn)移支付資金在促進(jìn)打贏脫貧攻堅(jiān)、污染防治等“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”以及支持深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等方面都發(fā)揮著重要作用。

整體來看，轉(zhuǎn)移支付資金極大地促進(jìn)了社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一方面，助力各地民眾享受到大體相同的基本民生性服務(wù)、公共事業(yè)性服務(wù)、公益基礎(chǔ)性服務(wù)以及公共安全性服務(wù)等；另一方面，助力實(shí)現(xiàn)“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、新能源汽車發(fā)展、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等重大社會和經(jīng)濟(jì)政策。并且，對轉(zhuǎn)移支付資金的管理也日益規(guī)范，多年存在的資金撥付不及時(shí)、挪用、沉淀以及績效不高等問題越來越少。從審計(jì)署2018年的審計(jì)報(bào)告看，目前主要存在一般性轉(zhuǎn)移支付中指定用途資金占比仍較高、部分轉(zhuǎn)移支付安排交叉重疊、部分轉(zhuǎn)移支付管理辦法不完善或執(zhí)行不嚴(yán)格、全面預(yù)算績效管理機(jī)制尚不完善等問題。

湯楠：轉(zhuǎn)移支付資金是為了均衡各級政府之間的財(cái)政收支能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，統(tǒng)籌不同地區(qū)公共服務(wù)水平的財(cái)政資金再分配。目前我們國家的轉(zhuǎn)移支付資金，規(guī)模最大的就是中央對地方的轉(zhuǎn)移支付資金，分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付中包含了均衡性轉(zhuǎn)移支付。從名稱來簡單理解，一般性轉(zhuǎn)移支付是不規(guī)定具體用途的，由地方政府自主協(xié)調(diào)使用。但實(shí)際上，我國很大一部分的一般轉(zhuǎn)移支付都規(guī)定了使用范圍，只能在明確的范圍之內(nèi)使用資金。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是規(guī)定了具體用途的轉(zhuǎn)移支付資金，比如農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付。近年來，我國進(jìn)一步規(guī)范了一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的種類，對地方財(cái)政特別是省級財(cái)政在使用資金、履行職能上進(jìn)一步規(guī)范要求的同時(shí)，也強(qiáng)化了其自主權(quán)，便于資金在地方的統(tǒng)籌安排和發(fā)揮效力。

目前轉(zhuǎn)移支付資金的管理情況，第一從政策層面來說，轉(zhuǎn)移支付資金的政策架構(gòu)是完善的，如專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有《中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》，單項(xiàng)的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也都有明確的管理辦法，如最新修訂出臺的《農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付管理辦法》。每一項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金在管理辦法中對轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)助對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)，資金的分配、下達(dá)、運(yùn)行監(jiān)管、績效考核等各個(gè)方面都制定了明確要求。第二從執(zhí)行層面來看，各級財(cái)政對資金的使用和管理都遵循了轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法的相關(guān)要求，從近年的核查、調(diào)研、績效評價(jià)結(jié)果來看，資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性都能夠得到有效保障并不斷提升，轉(zhuǎn)移支付資金的管理使用更加規(guī)范，同時(shí)做到公平、公開、公正。

主持人：近期《農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付管理辦法》《農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付績效管理辦法》《農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金績效管理辦法》等文件相繼出臺，對相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金使用管理、績效管理等進(jìn)行了規(guī)范。這釋放了什么信號？您認(rèn)為該如何提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用績效？

宋麗穎：《農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付管理辦法》《農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付績效管理辦法》《農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金績效管理辦法》等文件最近相繼出臺，是我國以財(cái)政政策為支持，以農(nóng)村綜合改革為動力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措，是農(nóng)村綜合改革進(jìn)入深化階段的體現(xiàn)。農(nóng)村綜合改革最早起始于改革開放時(shí)的 “家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，這在當(dāng)時(shí)的確促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也為農(nóng)業(yè)養(yǎng)活工業(yè)、農(nóng)村養(yǎng)活城市提供了更強(qiáng)的動力基礎(chǔ)和更廣的經(jīng)濟(jì)源泉。但是隨著以國有企業(yè)為核心的改革發(fā)展和科技進(jìn)步等給城市帶來巨大發(fā)展和變革，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)弊端和落后顯現(xiàn)出來，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的所謂“三農(nóng)”問題顯露出來。2015年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，指出要建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入穩(wěn)定增長機(jī)制，把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財(cái)政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，中央預(yù)算內(nèi)投資繼續(xù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入只增不減。中共十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年中央一號文件對實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行了全面部署?！掇r(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付管理辦法》等文件的出臺，是以財(cái)政手段推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，著力增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，激發(fā)農(nóng)村各類要素的潛能和各類主體的活力，不斷為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入新動能。轉(zhuǎn)移支付資金使用方面，一直是我國財(cái)政問題研究的熱點(diǎn)和重點(diǎn)。目前，我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或多或少存在著使用低效或無效的問題，這一方面是由于資金使用監(jiān)管體系不完善造成的，另一方面也是由于相關(guān)人員意識不強(qiáng)導(dǎo)致。提高轉(zhuǎn)移支付資金使用績效，一是要提高認(rèn)識，牢固樹立預(yù)算績效管理理念，明確資金使用目標(biāo)、期間效果、預(yù)計(jì)困難等，保證實(shí)時(shí)監(jiān)督，及時(shí)監(jiān)督，閉環(huán)管理；二是著力于制度建設(shè)，不斷強(qiáng)化績效管理相關(guān)規(guī)范，建立切合實(shí)際的績效考核體系，規(guī)范資金使用程序，提高資金使用質(zhì)量；三是著力于過程控制，對于轉(zhuǎn)移支付資金的使用，不能只“顧頭顧尾”，而是要全程監(jiān)控，保證資金使用全過程監(jiān)督，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)著重控制。只有真正提升轉(zhuǎn)移支付的資金使用效果，才能夠最大限度地發(fā)揮財(cái)政政策的作用，使其更好地為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略服務(wù)。

解堊：面對經(jīng)濟(jì)下行和擴(kuò)張性財(cái)政政策的壓力，中央轉(zhuǎn)移支付資金有限，必須要加強(qiáng)資金管理和績效管理，以發(fā)揮有限資金的最大效益。以往財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金效率低下，缺乏規(guī)范的資金管理體系，這些文件的相繼出臺表明了未來我國轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整方向，將重點(diǎn)放在地方政府轉(zhuǎn)移支付資金的管理與績效評價(jià)方面，將有利于今后轉(zhuǎn)移支付制度的完善和區(qū)域間公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，也是深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度的必然要求。

為提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用績效，應(yīng)該注重轉(zhuǎn)移支付資金使用全過程中的前期設(shè)定、中期監(jiān)控與事后評價(jià)三個(gè)方面。首先，對于前期設(shè)定應(yīng)科學(xué)規(guī)劃績效目標(biāo)，對項(xiàng)目時(shí)間安排、資金規(guī)模以及預(yù)期結(jié)果作出合理預(yù)判；其次，中期監(jiān)控即實(shí)行對轉(zhuǎn)移支付資金使用過程中的動態(tài)監(jiān)控，不僅有利于跟蹤資金使用情況，也可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并作出適當(dāng)調(diào)整；最后，完善事后評價(jià)體系，依照績效目標(biāo)，采取可量化、易計(jì)算的方法建立指標(biāo)體系進(jìn)行績效評價(jià)，將評價(jià)結(jié)果作為后期轉(zhuǎn)移支付資金分配的參考，達(dá)到激勵(lì)與約束相容。

王怡璞：這些文件說明我國加強(qiáng)了相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金的管理，提高了對資金管理、績效管理等方面的要求。同時(shí)，財(cái)政部門戶網(wǎng)站2016年專門建立“中央對地方轉(zhuǎn)移支付管理平臺”，集中公開除涉密信息外的各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付信息，轉(zhuǎn)移支付的透明化程度得到進(jìn)一步增強(qiáng)。

轉(zhuǎn)移支付資金使用績效的提升可以從以下幾方面入手：一是繼續(xù)提高透明化程度。以農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付為例，從中央到省政府采用的是因素法進(jìn)行分配，可以較大程度上滿足效率與公平的目標(biāo)。但是從省到地方政府的分配中，由于要因地制宜地進(jìn)行設(shè)計(jì)，一些分配的規(guī)則與金額目前仍屬于非公開的范疇?？梢钥紤]隨著條件與時(shí)機(jī)的成熟，將這些資金的分配與使用情況也放在公眾監(jiān)督之下，從而促進(jìn)對資金監(jiān)督的“常態(tài)化”。二是提高轉(zhuǎn)移支付資金管理的信息化程度。通過引入大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段，保證每一筆財(cái)政資金都可以追蹤，每一分錢都有 “痕跡”。三是從更微觀的角度入手，將轉(zhuǎn)移支付的績效考核指標(biāo)納入官員的評價(jià)體系。同時(shí)，完善激勵(lì)相容制度，對于實(shí)踐情況較好的地區(qū)加強(qiáng)財(cái)政性激勵(lì)力度。

吳進(jìn)進(jìn)：農(nóng)業(yè)一直以來是我國國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的短板，補(bǔ)短板工作要把農(nóng)業(yè)建設(shè)放在重要位置。在財(cái)政收入增速放緩、財(cái)政支出需求持續(xù)增長的環(huán)境下，提高支出的效率和績效顯得尤為關(guān)鍵。近期陸續(xù)出臺的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付績效管理辦法體現(xiàn)了中央政府對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性、高效性、整合性、問責(zé)性的明確要求，目的在于使有限增長的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移支付資金發(fā)揮最大的政策效益。提高轉(zhuǎn)移支付資金績效的關(guān)鍵舉措就是轉(zhuǎn)移支付的撥付和支出績效掛鉤，更加注重轉(zhuǎn)移支付資金的績效評價(jià)工作，提高績效評價(jià)結(jié)果在決定轉(zhuǎn)移支付資金分配中的權(quán)重，實(shí)現(xiàn)績效決定支付，低績效少支付，無績效不支付。

冀慧峰：對農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付管理辦法的修訂，首先是呼應(yīng)2019年財(cái)政部對中央轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整，即將中央對地方轉(zhuǎn)移支付由原來的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類，調(diào)整為一般性轉(zhuǎn)移支付、共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三類；制定相應(yīng)的績效資金管理辦法則是進(jìn)一步貫徹落實(shí)中共中央和國務(wù)院要求全面實(shí)施預(yù)算績效管理的要求，預(yù)計(jì)今后在新出臺或修訂轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法時(shí)，對一些重要的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目會單獨(dú)制定績效管理辦法；當(dāng)然這三個(gè)文件都是關(guān)于農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展的，可以說是在脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入決勝期的當(dāng)下，中央財(cái)政致力于增強(qiáng)基層財(cái)政保障能力，助力實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的一個(gè)重要舉措。

要提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用績效，關(guān)鍵還是要在加強(qiáng)預(yù)算績效管理上下工夫：一是要繼續(xù)完善績效評價(jià)體系和結(jié)果使用鏈條，逐步加大績效評價(jià)結(jié)果與資金分配的關(guān)聯(lián)度，盡快從結(jié)果參考型績效預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯訏煦^型績效預(yù)算。二是要科學(xué)確定績效評價(jià)指標(biāo)，改變當(dāng)前指標(biāo)不完整不細(xì)化、量化程度不夠、可衡量性不夠、與項(xiàng)目匹配度不高、設(shè)置不規(guī)范等問題，增強(qiáng)績效評價(jià)指標(biāo)的操作性和針對性。三是持續(xù)推進(jìn)項(xiàng)目績效自評，逐漸實(shí)現(xiàn)績效自評全覆蓋。由資金使用單位對照年初預(yù)算績效目標(biāo)及指標(biāo)值跟蹤評價(jià)績效情況，對項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果進(jìn)行自我評價(jià)，促進(jìn)主管部門和項(xiàng)目單位履行主體責(zé)任。四是合理確定財(cái)政監(jiān)督部門開展績效評價(jià)的環(huán)節(jié)與方式，在對項(xiàng)目單位的自評結(jié)果進(jìn)行再評價(jià)的同時(shí)，對重點(diǎn)項(xiàng)目和資金進(jìn)行動態(tài)跟蹤，實(shí)施績效監(jiān)控和全面績效評價(jià)。

湯楠：這釋放了多個(gè)信號：一是中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的進(jìn)一步規(guī)范和明確。文件出臺后，農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付資金從一般轉(zhuǎn)移支付變成了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，并且明確是為了推動落實(shí)黨中央、國務(wù)院有關(guān)農(nóng)村綜合改革發(fā)展重大決策部署。二是對資金的使用更加強(qiáng)調(diào)績效評價(jià)結(jié)果，資金分配的因素法更加具體合理，績效評價(jià)結(jié)果對下一年度資金的分配影響達(dá)到了20%，充分強(qiáng)調(diào)了資金的支出成效和責(zé)任。三是進(jìn)一步鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果。根據(jù)脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃，到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口要實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣要全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧?？梢哉f，從現(xiàn)在開始，農(nóng)村的基本公共服務(wù)建設(shè)和脫貧攻堅(jiān)一樣進(jìn)入了沖刺期，同時(shí)為了保障脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的目標(biāo)順利達(dá)成，也必須提高農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付資金的支出成效。

提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用績效，需要各級財(cái)政部門、業(yè)務(wù)部門、資金監(jiān)管部門齊心合力。一是需要各級財(cái)政和業(yè)務(wù)部門明確轉(zhuǎn)移支付資金年度重點(diǎn)支出事項(xiàng)，制定轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算執(zhí)行情況表，及時(shí)足額對轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行分配下達(dá)和資金配套。二是需要強(qiáng)調(diào)資金使用的合規(guī)性和合理性，業(yè)務(wù)部門使用轉(zhuǎn)移支付資金的方向要符合資金管理辦法的要求，發(fā)揮“專業(yè)人做專業(yè)事”的優(yōu)勢，將資金轉(zhuǎn)化為切實(shí)的成果；財(cái)政部門要做好“鐵公雞”，打好“鐵算盤”，把轉(zhuǎn)移支付的每一分錢花在 “刀刃”上。三是需要資金監(jiān)管部門加強(qiáng)對轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)管和督導(dǎo)，對轉(zhuǎn)移支付資金的分配、下達(dá)、配套、使用等多個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程的監(jiān)管，加強(qiáng)對資金使用的跟蹤問效，對發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)提醒、督促整改。四是加強(qiáng)資金使用的信息公開，將財(cái)政資金的預(yù)算分配、支出項(xiàng)目、補(bǔ)助對象、補(bǔ)助程序、評價(jià)結(jié)果等多項(xiàng)內(nèi)容對社會公開，接受群眾監(jiān)督。

主持人：《農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付管理辦法》要求各地應(yīng)創(chuàng)新農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付投入和使用方式，積極采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助、先建后補(bǔ)、政府與社會資本合作等方式，引導(dǎo)社會資金參與農(nóng)村綜合改革發(fā)展有關(guān)事項(xiàng)，放大財(cái)政資金使用效能。您對此作何解讀？對創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付投入和使用方式有何想法建議？

宋麗穎：《農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付管理辦法》中提到的以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助、先建后補(bǔ)、政府與社會資本合作等方式，實(shí)際上在之前的文件中是有部分涉及的。2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，指出要健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入穩(wěn)定增長機(jī)制。進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換財(cái)政資金投入方式，通過政府與社會資本合作、政府購買服務(wù)、擔(dān)保貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)却胧?，帶動金融和社會資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和杠桿作用?！秾?shí)施方案》是深化農(nóng)村綜合改革整體性綜合性的方案，而《轉(zhuǎn)移支付管理辦法》中列出的轉(zhuǎn)移支付投入和使用方式是財(cái)政部對《實(shí)施方案》的進(jìn)一步詮釋與落實(shí)。以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式是財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的重要?jiǎng)?chuàng)新。這些方式的特征有二：一是資金落實(shí)具有錯(cuò)位性。與以往直接的投入一分使用一分不同，《轉(zhuǎn)移支付管理辦法》列出的方法需要在一定條件完成之下方能投入資金，這樣使得資金在使用上達(dá)到高效。二是資金具有杠桿效應(yīng)。民辦公助、政府與社會資本合作等方式，將政府之外的資金引入農(nóng)村綜合改革中，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金在規(guī)模上達(dá)到效率最大?！掇D(zhuǎn)移支付管理辦法》列出的轉(zhuǎn)移支付方法是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要?jiǎng)?chuàng)新，在實(shí)踐過程中，需要結(jié)合實(shí)際情況，因地制宜，不拘泥于形式以追求資金使用效果；同時(shí)要牢記底線，杜絕轉(zhuǎn)移支付過程中任何借助創(chuàng)新方式實(shí)現(xiàn)的違法違紀(jì)行為。

解堊：由于我國正處于財(cái)政體制改革階段，對于地方政府而言，有限的財(cái)力對于龐大的支出責(zé)任可謂捉襟見肘，因此既要以產(chǎn)出為導(dǎo)向提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效率，又要多重手段并行創(chuàng)新資金投入和使用，“開源節(jié)流”才能更有利于創(chuàng)造更多的公共服務(wù)，發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金的最大效益。鑒于此，今后要積極創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付投入和使用方式，一方面，農(nóng)村綜合改革涉及范圍廣，資金需求多，投資回報(bào)周期長，而社會資金的涌入能夠緩解地方政府的財(cái)政壓力，因此要加強(qiáng)政府引導(dǎo)，輔以金融部門支持，創(chuàng)新資金投入方式，以保障社會資金投入的長效機(jī)制；另一方面，社會資金參與不僅能夠提高轉(zhuǎn)移支付使用效率，還能夠抑制地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張，但風(fēng)險(xiǎn)防范問題不容忽視，因此還需嚴(yán)格監(jiān)管社會資本，公開透明資金用途，充分保障資金權(quán)益，從而增強(qiáng)社會資本長期投資信心。

王怡璞：轉(zhuǎn)移支付使用績效的提升，除了政府端發(fā)力之外，還需要引入社會與人民的力量。轉(zhuǎn)移支付作用的主要領(lǐng)域之一就是基本公共服務(wù)供給。在基本公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會資本力量，可以考慮成為未來基本公共服務(wù)改革的主要方向，不僅可以有效緩解政府的財(cái)政壓力，還能夠通過引入市場競爭機(jī)制激發(fā)活力。社會資金的引入，本質(zhì)是在不完善的市場和不完善的政府之間尋求平衡，充分發(fā)揮政府和私人部門各自的優(yōu)勢，在相互合作的基礎(chǔ)上提高轉(zhuǎn)移支付使用的效率。

在創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付方式的同時(shí)，需要根據(jù)公共物品屬性、外部性等多種指標(biāo)，并充分吸收國內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，合理界定可以創(chuàng)新的基本公共服務(wù)的種類，嚴(yán)格規(guī)范管理流程。政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，還需要為社會資本提供制度激勵(lì)，規(guī)制其負(fù)外部性，控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)公眾的利益。

吳進(jìn)進(jìn)：農(nóng)村綜合改革工作涉及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國有農(nóng)場辦社會職能改革等多項(xiàng)任務(wù)，是一個(gè)長期、大規(guī)模、綜合性農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)戰(zhàn)略任務(wù)，轉(zhuǎn)移支付資金在其中發(fā)揮著關(guān)鍵性引導(dǎo)作用，而不是大包大攬的角色。提高農(nóng)業(yè)綜合改革轉(zhuǎn)移支付資金的效益，需要發(fā)揮公共財(cái)政資金撬動性作用。創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付投入和使用方式是提高財(cái)政資金使用效益的重要舉措，更是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的題中之義。首先，要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，改變農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金碎片化的現(xiàn)狀。其次，創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付投入和融資方式，積極推進(jìn)PPP模式在農(nóng)村綜合改革項(xiàng)目中的運(yùn)用，利用現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金渠道，對農(nóng)村PPP項(xiàng)目提供資本投入。

冀慧峰：對比中央2019年和2016年先后制定的財(cái)政農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法，發(fā)現(xiàn)二者對“創(chuàng)新農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付投入和使用方式”的表述不盡相同，區(qū)別一是老文件表述為“可采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)……等方式”，新文件表述為“積極采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)……等方式”，從“可采用”變?yōu)椤胺e極采用”，體現(xiàn)出經(jīng)過3年的政策實(shí)施，財(cái)政資金的這些投入方式是行之有效的，值得大力推行；區(qū)別二是老文件表述為“采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助、貸款貼息、政府與社會資本合作等方式”，新文件表述為“采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助、先建后補(bǔ)、政府與社會資本合作等方式”，后者沒有列出“貸款貼息”，但增列了 “先建后補(bǔ)”，體現(xiàn)出經(jīng)過3年的政策實(shí)施，財(cái)政部門對農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民的實(shí)際情況有了更加清晰的了解，相應(yīng)地在財(cái)政資金的重點(diǎn)支持方式上，適當(dāng)?shù)刈隽宋⒄{(diào)，以更有效地支持農(nóng)村綜合改革。

轉(zhuǎn)移支付資金的投入和使用方式直接影響著轉(zhuǎn)移支付資金的績效，是轉(zhuǎn)移支付資金管理中的關(guān)鍵一環(huán)，必須引起重視。對此，一要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向。即從解決每項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的政策效果出發(fā)，充分發(fā)揮財(cái)政資金在引導(dǎo)和培育方面的“四兩撥千斤”作用，撬動金融和社會資本投入，形成財(cái)政打基礎(chǔ)、金融有扶持、全社會參與的多元投入格局。二要堅(jiān)持問題導(dǎo)向。立足各地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同特點(diǎn)，針對轉(zhuǎn)移支付資金中容易出現(xiàn)的資金下達(dá)晚、項(xiàng)目推進(jìn)緩慢、單位及個(gè)人騙取套取或違規(guī)獲取專項(xiàng)資金等問題，對照各類投入和使用方式，查找并封堵其中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。此外，還必須充分發(fā)揮財(cái)政和審計(jì)等監(jiān)管力量，加強(qiáng)對資金的監(jiān)管和評估。

湯楠：農(nóng)村綜合轉(zhuǎn)移支付資金中央下達(dá)數(shù)2017年是 313.6000億元，2018年是313.5500億元，相對2017年減少了0.5億元。而2019年的預(yù)算下達(dá)數(shù)達(dá)到了332.5500億元，同比增長了19億元，增幅6.06%。在增加資金投入的同時(shí)，積極鼓勵(lì)社會資本參與農(nóng)村綜合改革發(fā)展的有關(guān)事項(xiàng)，這至少釋放了三個(gè)信號：一是引導(dǎo)社會資本進(jìn)入農(nóng)村綜合改革的領(lǐng)域，把社會資本的投資方向從目前偏向于城市的一些基礎(chǔ)設(shè)施投資、資本投資等轉(zhuǎn)向農(nóng)村的綜合改革支出。二是充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用和引導(dǎo)作用。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的地方引入社會資本，能夠發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，以小投入帶動大發(fā)展；在地方財(cái)力困難的地區(qū)，增加社會資金的投入，能夠減輕地方財(cái)政的支出壓力，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。三是強(qiáng)調(diào)資金支出的目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，不管是以獎(jiǎng)代補(bǔ)還是其他方式，都存在從“重支出”轉(zhuǎn)向“重結(jié)果”的一種價(jià)值導(dǎo)向。

對創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付投入和使用方式的建議：一是不斷研究完善資金分配環(huán)節(jié)的方式，強(qiáng)化因素法、公式法或以獎(jiǎng)代補(bǔ)方法分配資金的科學(xué)性，強(qiáng)調(diào)績效評價(jià)和資金監(jiān)管結(jié)果對資金分配的影響。二是充分調(diào)動地方政府的積極性，對資金加強(qiáng)管理的同時(shí)，也要加強(qiáng)資金的指導(dǎo)和督促，形成良性的上下互動機(jī)制。三是對轉(zhuǎn)移支付資金強(qiáng)調(diào)管理和引導(dǎo)，加大財(cái)政扶持力度的同時(shí)，積極試點(diǎn)社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。邀請銀行機(jī)構(gòu)、金融擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供融資業(yè)務(wù)，搭建銀企合作平臺。不斷創(chuàng)新財(cái)政投入與社會資本相融合的公共服務(wù)支出機(jī)制，支持和鼓勵(lì)社會資本對脫貧攻堅(jiān)、環(huán)境整治、農(nóng)村建設(shè)等方面的投入，加大放管服，減少社會資本入場的審批環(huán)節(jié)。

進(jìn)一步改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度

主持人：5月31日，中國財(cái)政科學(xué)研究院發(fā)布地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)研報(bào)告顯示，近些年地方政府對轉(zhuǎn)移支付依賴度持續(xù)上升，中西部地區(qū)財(cái)政自給率不足50%。與此同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付未能有效地轉(zhuǎn)化為地方的內(nèi)生動力，轉(zhuǎn)移支付主要流入地區(qū)的基本公共服務(wù)效率沒有顯著變化。為什么會出現(xiàn)這種局面？您認(rèn)為現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度存在哪些不足？

宋麗穎：地方政府對轉(zhuǎn)移支付依賴度持續(xù)上升，但是轉(zhuǎn)移支付主要流入地區(qū)的基本公共服務(wù)效率沒有顯著變化，這實(shí)際上是兩個(gè)獨(dú)立的問題。第一個(gè)問題是轉(zhuǎn)移支付持續(xù)上升。2018年，財(cái)政自給率排名前三的省份分別是上海、北京及廣東，自給率分別為85.11%、80.63%和76.91%。自給率超過50%的還有浙江、江蘇、天津、山東、福建和山西。財(cái)政自給率情況基本與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況相一致。在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的大環(huán)境下，經(jīng)濟(jì)增長暫時(shí)放緩，地方政府收入相對減少，而其組織地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)而進(jìn)行的支出不變，這就導(dǎo)致了地方政府對轉(zhuǎn)移支付的依賴程度提高。我國經(jīng)濟(jì)有鮮明的地域特征，經(jīng)濟(jì)較活躍的北京、上海及東南沿海省份尚能保持主要依靠地方政府收入，而其他經(jīng)濟(jì)欠活躍的省份只能更多依賴財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。從這個(gè)角度來說，地方政府對于轉(zhuǎn)移支付依賴度持續(xù)上升，是我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)時(shí)期的表現(xiàn)。第二個(gè)問題是轉(zhuǎn)移支付主要流入地區(qū)的基本公共服務(wù)效率未得到顯著改善。這個(gè)問題可以從兩個(gè)方面來進(jìn)行解釋。首先，地區(qū)基本公共服務(wù)大多是中大型服務(wù)項(xiàng)目或設(shè)施，如城市地鐵、高鐵、碼頭港口等交通工程或大型產(chǎn)業(yè)園區(qū)。很多工程需要長期的投入才能產(chǎn)生顯著性變化，短期投入的資金很難立刻生效。此外，在經(jīng)濟(jì)較為活躍的省份，很多公共服務(wù)可以吸收民間及社會資本，使得公共服務(wù)更加容易實(shí)現(xiàn)與獲取，而經(jīng)濟(jì)欠活躍省份社會資本力量相對較弱，僅僅依賴財(cái)政完成公共服務(wù)的提供，導(dǎo)致服務(wù)水平與東部地區(qū)相比有一定差異。其次，在轉(zhuǎn)移支付的過程中，不可否認(rèn)會存在一定的資金浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)、效率不足等問題。這就涉及目前轉(zhuǎn)移支付制度的局限性。我國目前轉(zhuǎn)移支付制度主要的不足：一是單一的縱向支付難以實(shí)現(xiàn)均衡地方財(cái)政。目前實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付制度是一種單一的縱向轉(zhuǎn)移支付制度，還沒有建立地區(qū)之間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。在中央財(cái)力比較有限的情況下，僅僅依靠中央對地方的轉(zhuǎn)移支付難以實(shí)現(xiàn)均衡地方財(cái)力的目標(biāo)。二是轉(zhuǎn)移支付資金分配方式不合理，制約其發(fā)揮均衡地區(qū)間財(cái)力的作用?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付主要通過“稅收返還”和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行，既不合理又不規(guī)范。就“稅收返還”而言，由于稅收返還數(shù)額的確定要求建立在往年基數(shù)基礎(chǔ)上，這就進(jìn)一步拉大了地方政府的財(cái)政差距。就專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付而言，資金分配不是按照規(guī)范的方式來進(jìn)行，而是看地方的討價(jià)還價(jià)能力，這就違背了轉(zhuǎn)移支付的初衷。三是專項(xiàng)資金的管理和監(jiān)督不到位，缺乏有效約束，所以存在某些政府挪用與擠占情況，“拆東墻補(bǔ)西墻”，將專項(xiàng)資金用于彌補(bǔ)地方財(cái)政赤字或用于“形象工程”“政績工程”建設(shè)，專項(xiàng)資金的“?？顚Ｓ谩彪y以完全兌現(xiàn)。

解堊：針對上述局面，可以從三個(gè)視角進(jìn)行理解：首先，歸因于現(xiàn)行財(cái)政體制中地方政府財(cái)力與支出責(zé)任不匹配，財(cái)權(quán)上行與事權(quán)下放加重地方政府財(cái)政壓力，且缺乏主體稅種導(dǎo)致地方政府財(cái)力不足，造成對中央轉(zhuǎn)移支付的持續(xù)依賴；其次，地方政府“重投資輕民生”的支出偏向，導(dǎo)致地方政府在公共服務(wù)內(nèi)容上更傾向于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類投資，而對文教科衛(wèi)等民生性公共服務(wù)偏向性較弱，不利于內(nèi)生動力的提升；最后，中央轉(zhuǎn)移支付存在粘蠅紙效應(yīng)，不僅加劇地方財(cái)政支出規(guī)模的擴(kuò)張，也降低轉(zhuǎn)移支付資金使用效率，無法顯著提升地方基本公共服務(wù)水平。

由此可見，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度存在諸多不足之處，可概括為以下三個(gè)主要方面：一是中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不匹配，中央政府集中掌握絕大多數(shù)財(cái)力，而地方政府承擔(dān)更多支出責(zé)任，急需更完善的轉(zhuǎn)移支付制度才能保障地方政府實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化；二是轉(zhuǎn)移支付界線不清晰，降低效率與公平作用，一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在內(nèi)容交叉，不利于有效發(fā)揮一般性轉(zhuǎn)移支付的公平作用及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的效率作用，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付資金使用效益折損；三是省以下轉(zhuǎn)移支付資金管理不善，雖然目前轉(zhuǎn)移支付資金撥付問題已得到初步解決，但是資金使用過程中的分配與監(jiān)管，以及相關(guān)績效管理問題仍有待進(jìn)一步提高，否則地方政府資金濫用行為將不利于發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金使用效益和推動公共服務(wù)均等化；四是轉(zhuǎn)移支付資金管理偏重事后評價(jià)，缺少對事前審核和事中動態(tài)監(jiān)控，且績效管理技術(shù)手段落后，結(jié)果的權(quán)威性不足，不利于約束地方政府行為。

王怡璞：隨著“營改增”改革的全面鋪開，地方政府失去了營業(yè)稅這一主要的稅種，同時(shí)在減稅降費(fèi)的大背景下，一些地方政府對轉(zhuǎn)移支付的依賴度有所提升，是不可避免的。目前的轉(zhuǎn)移支付體系下，地方政府對公共服務(wù)投入的重視程度需要加強(qiáng)。一方面，地方政府對提高當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有強(qiáng)烈的沖動，而對公共服務(wù)的提供缺乏積極性。另一方面，地方政府會過于依賴轉(zhuǎn)移支付帶來的財(cái)政資源，降低稅收努力，忽視自身財(cái)政能力創(chuàng)新的重要性。因此，完善轉(zhuǎn)移支付的關(guān)鍵在于提高地方政府對公共服務(wù)投入的積極性。在轉(zhuǎn)移支付能夠顯著調(diào)節(jié)地方政府支出行為的背景下，需要真正有效地利用轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化地方政府行為，推動地方政府公共職能的轉(zhuǎn)變。

吳進(jìn)進(jìn)：隨著中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的不斷增長，地方財(cái)政對轉(zhuǎn)移支付依賴度也隨之增長，部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)也逐漸患上了轉(zhuǎn)移支付依賴癥。由于大部分轉(zhuǎn)移支付和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越落后，獲得的轉(zhuǎn)移支付越多，這就對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入增長的內(nèi)生動力產(chǎn)生了負(fù)面激勵(lì)作用。經(jīng)濟(jì)發(fā)展好不好，財(cái)政收入增長多不多，公共服務(wù)提供效率高不高都不影響轉(zhuǎn)移支付數(shù)量。轉(zhuǎn)移支付主要流入地區(qū)的基本公共服務(wù)效率沒有顯著變化，從中可以看到我國目前的轉(zhuǎn)移支付制度還存在著若干問題和缺陷，如轉(zhuǎn)移支付制度缺乏強(qiáng)有力的績效評估體系，重自下而上的申報(bào)、評審，輕自上而下的績效評估和結(jié)果導(dǎo)向的有效問責(zé)。正是由于難以做到根據(jù)績效評估結(jié)果決定資金分配，導(dǎo)致部分地區(qū)轉(zhuǎn)移支付使用效率低。

冀慧峰：出現(xiàn)這種局面，一是與我國基本公共服務(wù)的整體水平提升有關(guān)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國家的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力越來越強(qiáng)，人們對政府提供的基本公共服務(wù)的種類和質(zhì)量也有了更高的期許。而要實(shí)現(xiàn)更高層次上的各地基本公共服務(wù)均等化，中央就必須要逐年加大對中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，當(dāng)轉(zhuǎn)移支付的增速超出當(dāng)?shù)刈杂胸?cái)力的增速時(shí)，中西部地區(qū)的財(cái)政自給率就必然呈現(xiàn)下降趨勢。二是與當(dāng)前我國轉(zhuǎn)移支付制度的主要目標(biāo)有關(guān)。當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付制度更多地關(guān)注“公平”，力圖通過平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和解決貧富差距的方式，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，對“效率”關(guān)注相對不足。三是與中西部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人才集聚、管理能力和思想理念上的相對落后有關(guān)?；谶@些不足，中西部較難實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給與需求的精準(zhǔn)對接，較難實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)資源的共享和綜合利用，較難形成基本公共服務(wù)的多元化供給格局，這些對提升基本公共服務(wù)效率都有很大影響。

轉(zhuǎn)移支付制度非常復(fù)雜，存在問題也較多，我主要說兩方面：一是有指定用途的轉(zhuǎn)移支付資金占比仍然較高。2013年以來，中央財(cái)政對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行了清理、整合和歸并，專項(xiàng)的數(shù)量得到大幅壓減，但按照財(cái)政部目前的新統(tǒng)計(jì)口徑仍然有109項(xiàng)。并且部分一般轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目甚至均衡性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目也指定了用途。二是中央和地方在政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行上溝通還不夠順暢。如，在分配某些資金時(shí)，地方財(cái)政部門雖然了解基本的因素，但并不清楚這些因素的口徑和權(quán)重。在規(guī)定地方配套標(biāo)準(zhǔn)等籌資標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，上級財(cái)政沒有充分考慮地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力差異，一味連年提高標(biāo)準(zhǔn)，挫傷了基層財(cái)政和群眾的積極性。

湯楠：轉(zhuǎn)移支付主要流入地區(qū)的基本公共服務(wù)效率沒有顯著變化這種情況，個(gè)人覺得有多方面的原因。第一個(gè)就是財(cái)力的不足，影響轉(zhuǎn)移支付資金的地方配套，進(jìn)而影響了資金的成效體現(xiàn)。第二個(gè)是社會環(huán)境的落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的滯后會影響到轉(zhuǎn)移支付資金的使用效果。第三個(gè)是轉(zhuǎn)移支付資金的使用方向多是公益性領(lǐng)域、基礎(chǔ)性建設(shè)項(xiàng)目等。資金發(fā)揮的是社會發(fā)展風(fēng)向標(biāo)和穩(wěn)定器的作用，轉(zhuǎn)化為地方的內(nèi)生動力，提高基本公共服務(wù)效率是一個(gè)長期的過程。第四個(gè)是轉(zhuǎn)移支付資金對地方來說長期以來存在一定的無償性，花錢辦事效果和效率有待提高。

現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度可以說正處于一個(gè)不斷完整的過程，從大的方面來說，轉(zhuǎn)移支付資金的制度建設(shè)是已經(jīng)相對完備的。但是具體到每一項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的制度建設(shè)，目前存在兩個(gè)方面的不足：一是需要進(jìn)一步明確中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，這是各級政府用好轉(zhuǎn)移支付資金，有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障。二是需要逐步分領(lǐng)域、分層次建立轉(zhuǎn)移支付資金的績效評價(jià)系統(tǒng)。用科學(xué)、合理的績效評價(jià)指標(biāo)來提高資金使用效率，發(fā)揮資金支出成效。中央財(cái)政對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和部分一般轉(zhuǎn)移支付設(shè)定整體績效目標(biāo)，各級財(cái)政部門逐級設(shè)立細(xì)化的績效目標(biāo)，系統(tǒng)反映轉(zhuǎn)移支付資金在使用期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果。

主持人：中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希近日提出，過去轉(zhuǎn)移支付側(cè)重實(shí)現(xiàn)地區(qū)財(cái)力公平，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，但在這一過程中，將效率割裂開來，忽視了人長期發(fā)展的能力建設(shè)和效率提升，最終導(dǎo)致區(qū)域分化趨勢加劇。您如何看待轉(zhuǎn)移支付的公平和效率問題？

宋麗穎：公平與效率問題，不僅僅存在于轉(zhuǎn)移支付，還存在于各類經(jīng)濟(jì)行為之中。從本源上看，公平與效率是哲學(xué)問題，本質(zhì)上是矛盾，是對立統(tǒng)一，沒有公平，效率將沒有持續(xù)的基礎(chǔ)。從分配制度上看，我國的基本分配制度要求在分配時(shí)，既要反對平均主義，又要防止差距懸殊，既要提倡奉獻(xiàn)精神，又要落實(shí)分配政策，體現(xiàn)公平正義。作為中央與地方財(cái)政分配方式，我國的轉(zhuǎn)移支付制度在理論上實(shí)際是兼顧了效率與公平的。在制度設(shè)計(jì)上，轉(zhuǎn)移支付保障了以中央為支付方，以地方為轉(zhuǎn)移方，以稅收返還、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等為具體方法，使得地區(qū)之間的財(cái)政收入差距不會過分懸殊，體現(xiàn)出社會公平的特征。同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付帶來的正向效應(yīng)本身就是效率的體現(xiàn)。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系下，地區(qū)能夠發(fā)展的充分因素便是充足的資金，資金能夠帶來累加效應(yīng)，帶來進(jìn)一步的發(fā)展。僅有市場進(jìn)行資源配置的環(huán)節(jié)下，經(jīng)濟(jì)活躍與欠活躍地區(qū)的差距將因?yàn)橘Y金差而不斷拉大，到一定階段，欠活躍地區(qū)將會產(chǎn)生一系列負(fù)效應(yīng)，其自身的價(jià)值將因?yàn)闊o資金涌入而無法得到體現(xiàn)。在這種情況下，轉(zhuǎn)移支付能夠使經(jīng)濟(jì)欠活躍地區(qū)的資金得到基礎(chǔ)性保障與支持，使得其價(jià)值發(fā)揮程度顯著高于無轉(zhuǎn)移支付的情形。而這正是轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)了效率的體現(xiàn)。當(dāng)然，以上僅僅說明理論上轉(zhuǎn)移支付是兼顧了效率與公平的。在實(shí)際執(zhí)行過程中，存在著制度設(shè)計(jì)不夠完善導(dǎo)致的公平或效率問題，這是不可避免的，也是正常的現(xiàn)象，需要在實(shí)踐中加以解決。

解堊：公平與效率的權(quán)衡是財(cái)政學(xué)領(lǐng)域探討的熱點(diǎn)，轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)立之初是為彌補(bǔ)地區(qū)間因資源稟賦不同而導(dǎo)致的收支差異，其對財(cái)政收入進(jìn)行二次分配的功能更偏重轉(zhuǎn)移支付的公平性，在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，助推區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中保障社會公平，但是轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)不健全所引發(fā)效率問題將惡化公平性結(jié)果，主要表現(xiàn)為，轉(zhuǎn)移支付不僅給地方政府帶來收入效應(yīng)，同時(shí)會扭曲地方政府收支行為。首先，大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付增強(qiáng)地方政府依賴程度，進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府的支出規(guī)模，降低稅收努力程度；其次，受地方政府行政績效的影響，地方財(cái)政支出重投資輕民生，公共服務(wù)供給不能與居民需求相匹配，不利于人力資本積累，進(jìn)而抑制地區(qū)經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展；最后，資金管理漏洞導(dǎo)致資金撥付與監(jiān)管脫節(jié)，造成資金濫用，易滋生尋租腐敗現(xiàn)象。

公平與效率相輔相成，兩者缺一不可，在轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施過程中為兼顧公平與效率，需注重對地方政府的激勵(lì)與約束。一方面，優(yōu)化機(jī)制設(shè)計(jì)，合理配置轉(zhuǎn)移支付資源，以激勵(lì)地方政府支出轉(zhuǎn)向民生性建設(shè)，同時(shí)動態(tài)規(guī)劃轉(zhuǎn)移支付分配，實(shí)現(xiàn)以人為本的基本公共服務(wù)有效供給；另一方面，加強(qiáng)規(guī)范管理，不僅能夠優(yōu)化政府間財(cái)政關(guān)系，提高地方政府行政效率，還有利于約束地方政府行為，提升轉(zhuǎn)移支付資金使用效率和經(jīng)濟(jì)效益。

王怡璞：轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)的目的之一就在于解決財(cái)政不平衡的問題，包括兩個(gè)維度，一個(gè)是中央與地方政府之間的縱向不平衡，一個(gè)是地區(qū)間的橫向不平衡。在實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)的同時(shí)，效率是必須要引起重視的因素。利用轉(zhuǎn)移支付，既要能有效緩解基層財(cái)政困境，又要能促進(jìn)地方政府對公共服務(wù)的投入。具體而言，轉(zhuǎn)移支付的效率應(yīng)體現(xiàn)在三個(gè)層面：分配階段的效率，有效彌補(bǔ)各地區(qū)的財(cái)政缺口；使用階段的效率，不僅要關(guān)注財(cái)政資金短期使用的效果，還要引入長期動態(tài)視角；管理階段的效率，包括預(yù)算資金的撥付、預(yù)算執(zhí)行等方面。

目前，轉(zhuǎn)移支付資金的使用存在一定的效率缺失。根據(jù)一些地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付審計(jì)結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，年末一些轉(zhuǎn)移支付資金并未得到安排。出現(xiàn)這一情況的主要原因是資金撥付時(shí)項(xiàng)目落實(shí)不具體、不細(xì)化，有時(shí)候沒有與具體的部門相對應(yīng)，而是在執(zhí)行中具體內(nèi)容才能確定，還有部分項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備和可行性研究不充分，在年內(nèi)尚不具備資金使用條件。

吳進(jìn)進(jìn)：轉(zhuǎn)移支付應(yīng)實(shí)現(xiàn)公平和效率的平衡，在過去財(cái)政收入增長較快，轉(zhuǎn)移支付資金較為充足的條件下，地區(qū)間財(cái)力公平是轉(zhuǎn)移支付的首要目標(biāo)。但是，隨著財(cái)政收入增速下滑，國家財(cái)力面臨硬預(yù)算約束時(shí)，效率應(yīng)擺在更加重要的位置。過去的公平單純看轉(zhuǎn)移支付是否降低地區(qū)財(cái)力和支出規(guī)模差距，忽略了轉(zhuǎn)移支付是否顯著提升了落后地區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量，特別是人力資本與人口長期發(fā)展能力的提高。今后的轉(zhuǎn)移支付，不僅要加強(qiáng)績效評估，提高支出的結(jié)果導(dǎo)向，還要調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，突出對落后地區(qū)人力資本和人口長期發(fā)展能力的投資。

冀慧峰：轉(zhuǎn)移支付是各級政府之間為解決財(cái)政失衡而通過一定的形式和途徑轉(zhuǎn)移財(cái)政資金的活動，是政府財(cái)政資金單方面的無償轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)的是非市場性的分配關(guān)系，是二級分配的一種手段。因此，在公平和效率的問題上，轉(zhuǎn)移支付還是應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注公平，同時(shí)兼顧效率。并且，二者應(yīng)體現(xiàn)在不同的層次，互為補(bǔ)充，互相促進(jìn)。首先，在制度設(shè)計(jì)上要優(yōu)先保證公平。要確保用于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和資金占大多數(shù)，以幫助中西部地區(qū)能夠有效供給具有基礎(chǔ)性、支撐性的必需的基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會公平和正義。同時(shí)，也要設(shè)立一定比例的具有激勵(lì)和約束作用的行業(yè)性、區(qū)域性和臨時(shí)性的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，來引導(dǎo)不同的地方特別是中西部地區(qū)，積極發(fā)展各相關(guān)產(chǎn)業(yè)，打通基本公共服務(wù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展之間的良性循環(huán)關(guān)系，提升效率。其次，在制度運(yùn)行和管理上，要重點(diǎn)關(guān)注效率。要配合戶籍制度等相關(guān)領(lǐng)域改革，持續(xù)推進(jìn)以常住人口而非戶籍人口測算轉(zhuǎn)移支付資金的方式，實(shí)現(xiàn)“人錢掛鉤可流動”。要在推進(jìn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任改革的同時(shí)，減少指定用途的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，擴(kuò)大地方統(tǒng)籌使用轉(zhuǎn)移支付資金的范圍和權(quán)力，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付資金的適用性和針對性。還要強(qiáng)化對轉(zhuǎn)移支付資金的績效管理和日常監(jiān)管，督促地方加快撥付進(jìn)度，減少滯留時(shí)間，讓資金盡快發(fā)揮效用。

湯楠：轉(zhuǎn)移支付資金的公平和效率問題，是資金分配、使用的兩個(gè)方面，并不存在沖突和矛盾。資金的公平，主要體現(xiàn)在分配環(huán)節(jié)，因?yàn)楸举|(zhì)上轉(zhuǎn)移支付資金還是一個(gè)財(cái)力上的均衡。資金的效率主要體現(xiàn)在資金的使用管理，體現(xiàn)在資金支出后的效果體現(xiàn)和效率提升。近年來，中央財(cái)政提高了一般轉(zhuǎn)移支付的占比，強(qiáng)化地方對資金的統(tǒng)籌能力；對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以整合，打破了部門壁壘，充分發(fā)揮資金支出效果；對轉(zhuǎn)移支付資金的使用進(jìn)行了不斷地細(xì)化和管理約束，更加注重資金的指向性，要求各級部門將更多的精力放在為基層服務(wù)和干事情上；加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理，盤活各級財(cái)政存量資金，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益。

主持人：在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、各項(xiàng)減稅降費(fèi)政策逐步落地、放管服改革持續(xù)深化等背景下，作為財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容，我國轉(zhuǎn)移支付制度的進(jìn)一步完善需從哪些方面發(fā)力？請談?wù)勀目捶ā?/p>

宋麗穎：要完善轉(zhuǎn)移支付制度，就要從體制、方式、執(zhí)行三個(gè)方面著手突破。第一是體制，暨建構(gòu)起以分級、分權(quán)為主體的財(cái)政體制。就我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀而言，想要更好地推動財(cái)政稅收體制改革的創(chuàng)新，就要在原有體制基礎(chǔ)上對其予以調(diào)整與優(yōu)化，建構(gòu)起以分級、分權(quán)為主體的財(cái)政體制方案。以此種財(cái)政體制為背景，首先，需要及時(shí)調(diào)整地方政府的財(cái)政實(shí)權(quán)，并借助中央財(cái)政部門的賦予來實(shí)現(xiàn)，這能夠有效保障地方政府以稅種范圍為界定，實(shí)施稅收減免和稅收立法的權(quán)利；其次，對于以各級地方政府為單位獲得的財(cái)政收入要予以整理和劃分，從而為中央財(cái)政的發(fā)展做好鋪墊；最后，想要提升財(cái)政管理的實(shí)效性，還要以固有的間接管理為著手點(diǎn)，推動其向直接管理轉(zhuǎn)變。這樣，一方面可以減少因財(cái)政支出給地方政府帶來的各種壓力，另一方面還能充分提升財(cái)政支出的及時(shí)性和有效性，是后續(xù)管理水平得以提升的主要依托。第二是方式，暨需要制定更加有效的轉(zhuǎn)移支付方式。當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付體系主要是為了保證經(jīng)濟(jì)平衡性而建立的，對我國轉(zhuǎn)移支付予以劃分，包括財(cái)力轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等。剖析上述轉(zhuǎn)移支付類型的出現(xiàn)原因，可以總結(jié)為以下兩點(diǎn)：一是沒有建立切實(shí)可行的制度，轉(zhuǎn)移支付工作過程缺乏有效的監(jiān)管，導(dǎo)致各種類型賬面缺乏明確性；二是轉(zhuǎn)移支付類型結(jié)構(gòu)不合理，不同區(qū)域間獲取的經(jīng)濟(jì)收益也會因此受到影響，既制約了財(cái)政支出均等化原則所具有的作用的發(fā)揮，又導(dǎo)致了平衡化、均等化發(fā)展的目標(biāo)無法得到良好的實(shí)現(xiàn)。在此背景下，需要加快轉(zhuǎn)移支付體系的制定與建立，這對發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的高效完成也起到重要的保障作用。第三是執(zhí)行，暨提高財(cái)政管理者的素質(zhì)水平。財(cái)政管理者素質(zhì)水平的提升必須基于對現(xiàn)有管理人員基本情況有詳細(xì)了解的背景下來進(jìn)行。具體來講，就是要明確目前財(cái)政稅收管理工作特點(diǎn)以及財(cái)政管理工作對管理工作人員的具體要求，并對現(xiàn)有管理人員的綜合能力和知識體系予以測評，以測評結(jié)果為參考，完成培養(yǎng)方案的制定。除此之外，無論是日常工作還是學(xué)習(xí)，都要讓管理人員深刻認(rèn)識到持續(xù)學(xué)習(xí)的重要性，并加大對其培訓(xùn)力度，積極為管理人員營造鍛煉自我、提升自我的平臺，用當(dāng)下最先進(jìn)的管理思想和理念武裝管理人員，從而保證其在后續(xù)管理工作中能夠與時(shí)俱進(jìn)，更好地滿足新形勢下我國財(cái)政稅收對管理工作的具體要求。

解堊：我國轉(zhuǎn)移支付制度解決地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的過程中，要將激勵(lì)與約束相容，引導(dǎo)資源自上而下的有效配置，加強(qiáng)自下而上的績效管理，強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)化配置，重視資金使用效率，完善管理制度流程，并加強(qiáng)績效評價(jià)、監(jiān)督與反饋機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)中央政府宏觀調(diào)控與改革發(fā)展的目標(biāo)。

首先，合理界定轉(zhuǎn)移支付權(quán)責(zé)范圍，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)?；诓煌愋娃D(zhuǎn)移支付優(yōu)勢及各地區(qū)民生建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)劃分不同轉(zhuǎn)移支付責(zé)任范圍，充分發(fā)揮一般性轉(zhuǎn)移支付公平作用與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付民生保障作用，在兼顧公平與效率的基礎(chǔ)上采用動態(tài)規(guī)劃分配方式精準(zhǔn)轉(zhuǎn)移支付資金的引導(dǎo)和調(diào)控。

其次，加速健全轉(zhuǎn)移支付科學(xué)管理，提升資金使用效率。需注重轉(zhuǎn)移支付的投入到產(chǎn)出整個(gè)過程的科學(xué)管理，不僅要?jiǎng)?chuàng)新資金投入方式進(jìn)一步釋放資金效能，還要依靠現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，全程監(jiān)控資金使用，動態(tài)跟蹤項(xiàng)目實(shí)施與成果檢驗(yàn)，規(guī)范資金投入并提升使用效率。

再次，匹配行政體制與預(yù)算管理體制，完善管理制度流程。提升轉(zhuǎn)移支付資金效益離不開各級政府協(xié)調(diào)與各部門之間協(xié)作，簡化自上而下的傳達(dá)與審批有利于縮減轉(zhuǎn)移支付管理成本，加強(qiáng)各部門橫向協(xié)作，有利于轉(zhuǎn)移支付資金的整合與規(guī)范管理。

最后，嚴(yán)格依照目標(biāo)健全評價(jià)指標(biāo)體系，加大監(jiān)管反饋力度。一方面，績效目標(biāo)科學(xué)、合理設(shè)計(jì)是績效管理體系的基石，注重問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向能夠?qū)⒃u價(jià)指標(biāo)與目標(biāo)有機(jī)結(jié)合；另一方面，加快建立轉(zhuǎn)移支付資金信息共享平臺，可以及時(shí)監(jiān)管資金使用過程中不規(guī)范等問題，有利于促進(jìn)廉政建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)防范，便于強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果的問責(zé)機(jī)制。

王怡璞：加強(qiáng)事前考核，提高轉(zhuǎn)移支付決策的科學(xué)性。在事前階段引入多方論證，不僅要有政府部門，還要多聽取社會各方的意見。對轉(zhuǎn)移支付的分配與使用進(jìn)行統(tǒng)籌安排，提升轉(zhuǎn)移支付編制的科學(xué)性。

進(jìn)一步明確省以下各級政府，尤其是縣級政府支出責(zé)任的劃分。本次新設(shè)的共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付2018年執(zhí)行數(shù)中占比47.2%，在2019年預(yù)算數(shù)中占比47.0%，占據(jù)了轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域的半壁江山。因此，如何利用好這些共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付對于轉(zhuǎn)移支付資金的有效使用至關(guān)重要。根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況，中央政府劃分了五個(gè)檔次來確定各地區(qū)的分擔(dān)比例分擔(dān)支出責(zé)任。在省以下，各地區(qū)的財(cái)力狀況仍有較大差異，需要各省進(jìn)行統(tǒng)籌安排，進(jìn)一步明確基層政府支出責(zé)任的劃分，同時(shí)結(jié)合實(shí)際財(cái)力狀況更加有效地配置財(cái)政資源。

宏觀層面，轉(zhuǎn)移支付與稅收是地方政府的兩大重要收入來源。轉(zhuǎn)移支付的完善還需要與稅收體系進(jìn)行協(xié)同調(diào)整。轉(zhuǎn)移支付資金的發(fā)放會不會影響到地方政府的征稅策略，引發(fā)地方政府的財(cái)政惰性，是一個(gè)需要考慮的現(xiàn)實(shí)問題。這就更需要加強(qiáng)對轉(zhuǎn)移支付使用的績效考核，構(gòu)建激勵(lì)相容的制度，通過轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

吳進(jìn)進(jìn)：建議從以下方面完善我國轉(zhuǎn)移支付制度：第一，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，特別是大幅增加均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重，降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的比重。減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)量和規(guī)模的重要途徑是改專項(xiàng)為中央本級支出，以及變專項(xiàng)為一般轉(zhuǎn)移支付。減低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重的另一項(xiàng)關(guān)鍵舉措在于清理整合當(dāng)前過多過雜的專項(xiàng)項(xiàng)目。專項(xiàng)資金整合要向重點(diǎn)項(xiàng)目傾斜，圍繞重點(diǎn)項(xiàng)目整合資金，發(fā)揮重點(diǎn)項(xiàng)目的平臺作用。第二，做好專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫建設(shè)，以縣級為單位，建立健全縣級財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫，以項(xiàng)目庫建設(shè)促進(jìn)項(xiàng)目的合理安排。強(qiáng)化專項(xiàng)資金特別是重要領(lǐng)域、重大項(xiàng)目的專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌使用，集中財(cái)力解決制約主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)展的瓶頸問題。第三，完善專項(xiàng)資金的績效管理、定期評估與退出機(jī)制，確保轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目能上能下。在科學(xué)合理的績效評價(jià)基礎(chǔ)之上，即通過運(yùn)用一定的評價(jià)方法、量化指標(biāo)及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度以及財(cái)政資金使用情況進(jìn)行綜合性評價(jià)。

冀慧峰：在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢和改革背景下，我國的轉(zhuǎn)移支付制度改革更應(yīng)體現(xiàn)出前瞻性、針對性和有效性，更需要與財(cái)稅制度改革等實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。第一，要在進(jìn)一步推進(jìn)中央和地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革上下工夫。要按照“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”的要求，優(yōu)化中央對地方轉(zhuǎn)移支付體系，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度與事權(quán)和支出責(zé)任劃分相銜接。第二，要樹立過緊日子的思想，增加重點(diǎn)領(lǐng)域投入，提高轉(zhuǎn)移支付的精準(zhǔn)度。當(dāng)前重點(diǎn)要增加對脫貧攻堅(jiān)、“三農(nóng)”、結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保、民生等領(lǐng)域的投入，著力支持深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加強(qiáng)創(chuàng)新和技術(shù)攻關(guān)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和軍民融合發(fā)展等。第三，要注重發(fā)揮人大、專家、媒體以及社會大眾對轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)立和退出的政策性監(jiān)督。在對經(jīng)濟(jì)、社會和民生有重大影響的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)立和退出時(shí)，一方面向人大作出說明，由人大充分監(jiān)督。另一方面廣泛采用聽證、第三方論證等方式，提高媒體和社會大眾的參與度。第四，要加快推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付資金的績效評價(jià)全覆蓋。要科學(xué)確定績效評價(jià)指標(biāo)、完善績效評價(jià)體系和結(jié)果使用鏈條，對重點(diǎn)項(xiàng)目和資金進(jìn)行動態(tài)跟蹤，實(shí)施績效監(jiān)控和全面績效評價(jià)，并逐步加大績效評

價(jià)結(jié)果與資金分配的關(guān)聯(lián)度，盡快從結(jié)果參考型績效預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯訏煦^型績效預(yù)算。第五，要注重發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)在轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行中的作用。通過橫向和縱向整合財(cái)政業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，將獨(dú)立運(yùn)行的業(yè)務(wù)系統(tǒng)與宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測分析系統(tǒng)等進(jìn)行底層整合，并打通上下級財(cái)政預(yù)算指標(biāo)系統(tǒng)、國庫集中支付系統(tǒng)等之間的連接，讓上級財(cái)政既可以隨時(shí)抓取數(shù)據(jù)以測算和分配轉(zhuǎn)移支付資金，又可以隨時(shí)對下級財(cái)政的執(zhí)行情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控。

湯楠：就當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的這種形勢，如果社會經(jīng)濟(jì)的整體環(huán)境是一個(gè)魚塘的話，減稅降費(fèi)可以說是對整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的“放水養(yǎng)魚”，放管服改革可以說是 “簡政放權(quán)”“休養(yǎng)生息”，那么轉(zhuǎn)移支付制度改革以及整個(gè)財(cái)稅體制改革，則是對魚塘整體的加固、變強(qiáng)。就目前的轉(zhuǎn)移支付制度來說，我覺得需要從三個(gè)方面進(jìn)行完善：一是在制度建設(shè)上明確應(yīng)由中央直接負(fù)責(zé)的事務(wù)和應(yīng)由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，避免出現(xiàn)中央承擔(dān)過多、地方?jīng)]有擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的支出責(zé)任的情況，避免中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉重疊；厘清各級政府職能定位，避免財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏法律依據(jù)，法治化、規(guī)范化程度不高的情況，避免財(cái)政包攬過多，或出現(xiàn)應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)卻承擔(dān)不夠的情況。二是需要進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，對現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付資金，根據(jù)中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，調(diào)整一般和專項(xiàng)的種類。緊密圍繞財(cái)稅體制改革和“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治”三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，完善轉(zhuǎn)移支付資金的使用方向。三是制度上明確加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管責(zé)任，盡快建立起各領(lǐng)域轉(zhuǎn)移支付資金的績效評價(jià)體系，績效評價(jià)的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)清晰反映相關(guān)轉(zhuǎn)移支付的預(yù)期產(chǎn)出和效果，與資金涉及的任務(wù)數(shù)相對應(yīng)，與資金量相匹配。在整體上對績效評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)，同時(shí)指導(dǎo)各級財(cái)政從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本，以及經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、滿意度等方面進(jìn)行績效評價(jià)指標(biāo)的細(xì)化?！?/p>