截至2018年底，中國內(nèi)地共有35個城市（其中經(jīng)國家發(fā)改委審批建設(shè)規(guī)劃的城市33個）開通城市軌道交通，運營線路總長度5761公里（含地方政府、鐵總審批項目），累計完成客運量210億人次，較上年增長14%。

2019年上半年開通運營城市軌道交通的城市達(dá)到37個（其中經(jīng)國家發(fā)改委審批建設(shè)規(guī)劃的城市35個，新增溫州、濟南），新增運營線路約324公里，其中：地鐵261公里，市域快軌35公里，有軌電車28公里。

預(yù)計到年底開通運營城市軌道交通的城市將達(dá)到41個（其中經(jīng)國家發(fā)改委審批建設(shè)規(guī)劃的城市38個，新增蘭州、常州、徐州），新增運營線路約1070公里，其中：地鐵907公里，市域快軌92公里，有軌電車71公里。屆時全國運營線路總長度將超過6800公里，提前完成“十三五”規(guī)劃目標(biāo)。

從已開通運營線網(wǎng)規(guī)模上看，2018年共計有18個城市的線網(wǎng)規(guī)模達(dá)到100公里以上，其中上海、北京兩市均超700公里。廣州超400公里，南京、武漢、成都、重慶超300公里，深圳、天津超200公里。到2019年底上海將超過800公里，廣州將超過500公里，成都將超過400公里，深圳將超過300公里。但是從運營線路系統(tǒng)制式構(gòu)成看，整體結(jié)構(gòu)變化不大，除地鐵和有軌電車占比略有增加，從76%增到77%，5.7%增到5.9%，輕軌、單軌、市域快軌等其它制式占比基本上沒有變化。

另外，全國目前仍有6000多公里城軌的在建規(guī)模，其中地鐵制式超80%。從對目前城市軌道交通建設(shè)發(fā)展趨勢的研判，我們已經(jīng)進入高位穩(wěn)定發(fā)展的階段，每年4000多億元的投資規(guī)模、800多公里的建成運營規(guī)模，將會持續(xù)到“十四五”期間。

時至今日我國城市軌道交通行業(yè)發(fā)展已經(jīng)到了從拼速度、比規(guī)模的發(fā)展方式轉(zhuǎn)向聚焦高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)上來。城軌未來發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)該是：安全、便捷、綠色、智慧。

一、已經(jīng)進入融合及高質(zhì)量發(fā)展的歷史階段

在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推動下的城市形態(tài)發(fā)展出現(xiàn)變化，軌道上的都市圈、城市群成為區(qū)域一體化發(fā)展的基礎(chǔ)條件。傳統(tǒng)城市軌道交通規(guī)劃的理念也隨之遇到挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的“國鐵”、“城軌”互不相干的界限已被打破，地鐵、輕軌與市域快軌、城際鐵路的界線也逐漸模糊，融合發(fā)展的理念已經(jīng)深入人心。“國鐵（高鐵、普鐵）、城際、市域（郊）鐵路、城軌（地鐵、輕軌）”四網(wǎng)并存的多層級網(wǎng)絡(luò)體系已基本形成。目前，在規(guī)劃建設(shè)過程中各不同層級軌道交通雖已基本實現(xiàn)銜接換乘，但在跨層級互通互聯(lián)和協(xié)同運輸方面，仍存管理分割和技術(shù)壁壘的障礙。如城際鐵路按照國鐵系統(tǒng)模式設(shè)計和運營，市域（郊）鐵路也存在國鐵、地鐵不同系統(tǒng)模式，多數(shù)與城軌線網(wǎng)不能互聯(lián)互通，無法實現(xiàn)公交化運營服務(wù)，不利于實現(xiàn)“一票式”聯(lián)程和“一卡通”服務(wù)。隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展，都市圈、城市群內(nèi)相鄰城市間客觀上產(chǎn)生了軌道交通互聯(lián)互通的需求，相鄰城市地鐵線網(wǎng)呈現(xiàn)出由邊界換乘向貫通運營發(fā)展的趨勢。但目前各城市線網(wǎng)規(guī)劃因行政區(qū)邊界限制形成的地域性特征仍很明顯，不能從區(qū)域一體化規(guī)劃的角度實現(xiàn)“跨區(qū)域整合”。雖然多系統(tǒng)制式的融合發(fā)展將比以往具有更加廣闊的拓展空間，但在管理體制機制，技術(shù)發(fā)展路線等方面仍有許多改革創(chuàng)新的路需要探索。

“十四五”期間是城軌建設(shè)從高速度向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型階段，同期建設(shè)軌道交通也依然是從中央到地方各級政府穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要抓手之一，是城鎮(zhèn)化發(fā)展，都市圈建設(shè)的重要支撐條件。宏觀經(jīng)濟大環(huán)境對城軌發(fā)展依然有利，需要我們自身“借東風(fēng)”做好本職工作。

以信息化為基礎(chǔ)的新一輪科技革命將為城軌高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。迫切需要以新理念、新思路來引導(dǎo)做好新一輪軌道交通發(fā)展的頂層規(guī)劃設(shè)計。其規(guī)劃目標(biāo)和發(fā)展原則應(yīng)該是：安全、便捷、綠色、智慧。在這里，安全是發(fā)展的基本保證，便捷是評價服務(wù)水平的基本指標(biāo)，綠色是可持續(xù)發(fā)展的基本條件，智慧是科技創(chuàng)新所追求的最高境界。

從城軌大國走向城軌強國的主要“短板”

1997年，中共十五大報告首次提出“兩個一百年”奮斗目標(biāo)：到建黨一百年時，使國民經(jīng)濟更加發(fā)展，各項制度更加完善；到世紀(jì)中葉建國一百年時，基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，建成富強民主文明的社會主義國家。

黨的十九大報告清晰地提出全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的時間表、路線圖。在2020年全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)的基礎(chǔ)上，再奮斗15年，在2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。從2035年到本世紀(jì)中葉，在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，再奮斗15年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出建設(shè)交通強國的偉大戰(zhàn)略任務(wù)。建設(shè)城軌強國是交通強國建設(shè)的重要組成部分。城軌建設(shè)50年的發(fā)展，從上世紀(jì)六十年代的1個城市，到如今的37個城市，總規(guī)模從前20年建設(shè)不到100公里，到近20年迅速接近6000公里，中國已經(jīng)成為名副其實的城軌“大國”。但是我們距離城軌“強國”還有很長的路要走，我們的城軌系統(tǒng)在服務(wù)效率和服務(wù)水平上還不夠強，城軌裝備制造在自主化、科技創(chuàng)新方面還不夠強。

此外，我國城軌發(fā)展的不均衡性仍然非常突出，形成了仍處于不同發(fā)展階段的“梯隊”：

第一梯隊，有9個城市線路總規(guī)模超過200公里（其中2個超700，一個超400，4個超300）已經(jīng)基本成網(wǎng)；

第二梯隊有9個城市線路總規(guī)模超過100公里已建成骨干網(wǎng)；

第三梯隊為其余十多個城市還處在總規(guī)模小于100公里的起步發(fā)展階段。

除此之外還有一大批具備基本條件（符合52號文“門檻”條件）的城市“整裝待發(fā)”，正在積極研究、編制城軌線網(wǎng)規(guī)劃。部分基本條件已經(jīng)成熟的城市已經(jīng)在開始研究、編制、申報建設(shè)規(guī)劃。發(fā)展的不均衡使我們一部分城市要在繼續(xù)解決“短缺”和完善“網(wǎng)絡(luò)”的路上加速發(fā)展，另一部分城市已經(jīng)在聚焦高質(zhì)量發(fā)展上向“城軌強國”邁進。

當(dāng)前，需要用“問題導(dǎo)向”和“補短板”的思維方式來厘清我們高質(zhì)量發(fā)展需解決的問題。

主要“短板”：

一是國家層面宏觀管理缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，呈現(xiàn)“碎片化”（發(fā)改批規(guī)劃、住建定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、交通運輸管運營服務(wù)、工信管裝備制造）。

二是政策、法規(guī)不統(tǒng)一。指導(dǎo)城軌規(guī)劃、建設(shè)、運營乃至資源開發(fā)利用的多是主管部門、地方政府頒布的政策、條例和管理辦法，沒有國家層面的“城市軌道交通法”。

三是行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系不建全，專業(yè)技術(shù)裝備認(rèn)證工作還未開展。

四是對什么是“高質(zhì)量城軌”只有定性描述，沒有衡量“高質(zhì)量城軌”的指標(biāo)體系，無法對標(biāo)。

這幾個“短板”問題由來已久，需要通過不懈的努力和一定的時間逐步解決。這里僅談兩點與實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展關(guān)系比較密切的問題，必須提早引起大家重視，并開始著手落實解決方案，越早越主動。

城軌與城市發(fā)展的深度融合

這里提到的融合具有雙重含義，一是城軌系統(tǒng)與其它軌道系統(tǒng)的融合，二是城軌發(fā)展與城市發(fā)展的融合。城軌交通已經(jīng)不僅僅是解決城市交通出行問題，還關(guān)系到城市經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面，但是目前我們的城軌系統(tǒng)無論是規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運營還是資源開發(fā)基本上還是以“軌道”為主自成體系，還沒有融合到城市發(fā)展的方方面面。

“城市發(fā)展+軌道建設(shè)”的融合，首先要從發(fā)展綜合交通運輸體系入手，實現(xiàn)“軌道系統(tǒng)+多種運輸系統(tǒng)”的融合，實現(xiàn)多規(guī)合一、多網(wǎng)融合，構(gòu)建統(tǒng)一的多層次網(wǎng)絡(luò)；其次要從單一的交通運輸功能向具有綜合服務(wù)功能的城市軌道網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)型。核心是城軌產(chǎn)業(yè)（價值）鏈創(chuàng)新，形成集物理位移、生活空間、信息服務(wù)、精神文化協(xié)調(diào)發(fā)展的集成價值創(chuàng)新模式。

形成以城軌站場（車站周邊物業(yè)+上蓋物業(yè)開發(fā)的TOD）為核心的城市出行、居住、工作、消費和娛樂于一體的都市新生態(tài)，要與城市其它公共服務(wù)系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)和生活設(shè)施相融合。

發(fā)展以軌道交通為支撐的城市綜合交通樞紐

綜合交通樞紐是城市綜合交通體系的核心，現(xiàn)代城市綜合交通樞紐都少不了城軌的身影，由于它的存在，在樞紐這個節(jié)點上，形成城市對外大交通（鐵路、民航、港口），市內(nèi)不同方式交通（道路公交、出租車、私家車、共享單車），及市內(nèi)不同軌道交通線路之間的換乘。國內(nèi)已建成的不少以鐵路（高鐵）、民航空港為中心的交通樞紐，基本上都有城軌的聯(lián)通。但是這些樞紐主要還是體現(xiàn)交通的功能，車站也主要是服務(wù)于城市交通功能，車站內(nèi)部，各種運輸方式有各自的“地盤”，還沒有體現(xiàn)城市中心、綜合服務(wù)的功能。需要規(guī)劃理念和建設(shè)管理模式的突破創(chuàng)新。

如果去過東京，你一定對東京的軌道交通印象深刻。它是東京人生活的重要組成部分，也是外來者不能不選擇的一種交通出行方式。讓人印象最深刻的是，軌道交通車站已成為東京城市名副其實、不可缺少的生活中心。這與國內(nèi)對軌道交通相對單純的功能定位不盡相同。被稱作“東京玄關(guān)”的日本丸之內(nèi)車站的紅磚砌筑百年老車站站房建于20世紀(jì)初，2003年被指定為國家重要文化遺產(chǎn)，其建筑復(fù)原工程于2012年完成。經(jīng)改擴建之后的車站周邊成為日本第一商務(wù)街，高層寫字樓林立。用于搭乘新干線的站臺層位于地面層正上方，有3條地鐵線路的交換系統(tǒng)都集中在東京車站的正下方區(qū)域，包括站臺層、地面層總共有7層不同的功能分層，其中集交通的客流集疏和各類生活、休閑服務(wù)于一體。在站點周邊布置工作崗位、學(xué)校、醫(yī)療中心、圖書館、政府機構(gòu)等，這些可以提高周邊土地升值，同時還可以提高平峰時段的客流，使站點成為沿途名副其實的社區(qū)中心。同時兼顧設(shè)計好周邊接駁設(shè)施，如公共交通、出租車、小汽車停車場、完善的步行系統(tǒng)等，奠定軌道交通在城市生活中的支配地位，形成以軌道站點為城市公共中心的高效、低碳、便捷的城市生活方式。

軌道站點建設(shè)開發(fā)追求的效益目標(biāo)包括兩個：一是土地經(jīng)營效益最大化，二是為軌道提供盡可能多的客流，使運營效益最大化。是否能做到這兩點，體現(xiàn)出服務(wù)理念的差異，即：從城市居民的需求角度出發(fā)，讓站點不僅是交通節(jié)點，更成為居民生活的中心。軌道站點應(yīng)引入城市生活必須、且成為和軌道可以共生的公共服務(wù)項目，包括商業(yè)、餐飲服務(wù)，運動、休閑場館、賓館等，許多項目可直接布置在車站建筑內(nèi)，盡可能的利用站點客流，同時也為軌道交通提供客流。這種以人為本，服務(wù)第一的發(fā)展理念正是我們實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展需要追求的目標(biāo)。高質(zhì)量服務(wù)是交通強國的核心，同樣也是城軌強國的核心內(nèi)容。用城軌為城市經(jīng)濟發(fā)展和為人民生活提供服務(wù)這一屬性，來衡量是否實現(xiàn)城軌強國的目標(biāo)，主要考量其服務(wù)水平，即城軌服務(wù)供給能力和質(zhì)量。

聚焦城軌高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展面對的挑戰(zhàn)

行業(yè)發(fā)展方面：

一是建設(shè)資金不足，投融資模式創(chuàng)新成果有限。除少數(shù)城市外，多數(shù)城市政府投資能力有限，債務(wù)壓力大，投融資模式創(chuàng)新進展不大。而隨著線網(wǎng)規(guī)模的不斷增加，運營補貼、運維、更新改造需要的資金投入也在不斷增加。

二是前期工作不夠深入細(xì)致，產(chǎn)生的問題給可持續(xù)發(fā)展遺留后患。即使在包括北、上、廣在內(nèi)的已經(jīng)建成運營，甚至已經(jīng)實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化運營的城市也不難發(fā)現(xiàn)一些存在的問題是因為當(dāng)初前期工作的不夠深入而遺留的后患。另外，重建設(shè)輕運營的情況仍然存在，特別是一些在建和擬建城市更為突出。

三是專業(yè)人才短缺，特別是中、高級管理人才，行業(yè)領(lǐng)軍人才奇缺。

熱點問題方面：

1、輕軌系統(tǒng)的發(fā)展，需要一個“指導(dǎo)意見”

輕軌發(fā)展的滯后也是我們多年來重視大運量系統(tǒng)的發(fā)展，忽視中低運量系統(tǒng)發(fā)展而帶來的后遺癥。雖然有其歷史發(fā)展階段的原因，但現(xiàn)實情況是適合發(fā)展大運量系統(tǒng)的城市越來越少，而適合建設(shè)中運量系統(tǒng)的城市成為城軌建設(shè)的主力軍，問題是我們對輕軌系統(tǒng)的研究比較滯后。理論上講，輕軌是采用全封閉或部分封閉的線路、專用的軌道，以獨立運營為主的中運量城市軌道交通系統(tǒng)。

我國現(xiàn)行的《城市公共交通分類標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T 114—2007）中的輕軌系統(tǒng)是指鋼輪鋼軌體系的中運量系統(tǒng)，主要技術(shù)特征如下：

1）主要服務(wù)于市區(qū)，一般適用于特大城市的輔助線路或大城市的骨干線；

2）單向運輸能力一般為1—3萬人次/小時。

3）采用全封閉線路或部分封閉線路，基本為獨立路權(quán)。一般設(shè)置在地面或高架橋上，有時也設(shè)置在地下隧道內(nèi)。

4）采用鋼輪鋼軌支撐和導(dǎo)向，旋轉(zhuǎn)電機或直線電機牽引。我國內(nèi)地采用旋轉(zhuǎn)電機牽引的輕軌車輛為C型車，采用直線電機牽引的地鐵車輛為LC型車。

而52號文中稱之為輕軌的系統(tǒng)應(yīng)該是包括：單軌、中低速磁懸浮、自動導(dǎo)軌APM在內(nèi)的所有中運量系統(tǒng)。目前狀況是，已經(jīng)和即將跨過輕軌“門檻”的城市對建設(shè)什么樣的輕軌比較“迷?！?，而設(shè)計咨詢單位通常以自家“特長”推薦建設(shè)方案，是否適合相關(guān)城市的需求，在不同設(shè)計研究單位，不同專家之間本身就存在爭議，由于缺乏相關(guān)研究和標(biāo)準(zhǔn)，給最終決策造成困難。

政策建議：

盡快出臺國家層面對發(fā)展輕軌系統(tǒng)的指導(dǎo)意見，從規(guī)劃層面明確輕軌在軌道交通線網(wǎng)中的功能定位，從設(shè)計、建設(shè)、運營管理、裝備制造等層面明確輕軌系統(tǒng)特征，如：線路敷設(shè)方式、站臺形式特點、運營組織要求、車輛等技術(shù)裝備系統(tǒng)制式，等等。

2、市域快軌的發(fā)展，需要城軌發(fā)展從規(guī)劃到建設(shè)運營的全面制度創(chuàng)新

截至2019年2月18日，國務(wù)院共先后批復(fù)了10個國家級城市群，分別是：長江中游城市群、哈長城市群、成渝城市群、長江三角洲城市群、中原城市群、北部灣城市群、關(guān)中平原城市群、呼包鄂榆城市群、蘭西城市群、粵港澳大灣區(qū)。

都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。在都市圈內(nèi)部需要推進基礎(chǔ)設(shè)施一體化：以增強都市圈基礎(chǔ)設(shè)施連接性貫通性為重點，以推動一體化規(guī)劃建設(shè)管護為抓手，織密網(wǎng)絡(luò)、優(yōu)化方式、暢通機制，加快構(gòu)建都市圈公路和軌道交通網(wǎng)。

說到都市圈軌道交通我們首先想到的就是日本東京都市圈軌道交通。在以東京為中心，半徑100公里范圍內(nèi)，聚集了全日本 64% 的外資企業(yè)、 27% 的本土制造業(yè)，承接 40% 的國際會議，接待34.6% 的外國游客，這里擁有全日本 25% 的 大學(xué)和 36.8%的大學(xué)生，各種商業(yè)設(shè)施總數(shù)占全日本的 34.8% ，以日本 4% 的國土面積，聚集30% 的人口，創(chuàng)造了30% 以上的 GDP 總量， 是日本名副其實的政治、經(jīng)濟、文化和國際交流中心。東京都市圈內(nèi)軌道交通網(wǎng)規(guī)模達(dá)到約5540公里，其中：新干線約590公里，約占10.6%；市域鐵路約4470公里，約占80.7%；地鐵約350公里，約占6.3%；其它系統(tǒng)制式約120公里，約占2.1%；也是名副其實的軌道上的都市圈，其路網(wǎng)規(guī)模之大、之密，運營組織之多樣化、效率之高，服務(wù)于不同客流群體的系統(tǒng)制式之齊全，令人嘆為觀止。我們一直想學(xué)，但是學(xué)不了，為什么？因為發(fā)展歷程不同。東京都市圈是先有鐵路網(wǎng)，后有城市群，城市依鐵路而建，形成“軌道上的都市圈”，與城市發(fā)展和改造的不斷現(xiàn)代化形成鮮明對比的是鐵路線路和車站的“巋然不動”，城市居民乘坐鐵路出行早于駕駛汽車機動化出行，鐵路在城市交通體系中的地位小汽車永遠(yuǎn)取代不了。而中國絕大多數(shù)地區(qū)是先有都市圈、城市群，以及比較完善的道路、高速公路系統(tǒng)，后建軌道交通網(wǎng)，先普及私人駕駛和汽車機動化出行，后建設(shè)并提倡軌道交通優(yōu)先，形成“都市圈上的軌道”。在已經(jīng)基本形成規(guī)模的都市圈內(nèi)、城市群及地面道路網(wǎng)中進行軌道選線、設(shè)站、建維修基地，條件之苛刻，情況之復(fù)雜，難度之大，可想而知。加之區(qū)域分割、行業(yè)劃分、技術(shù)壁壘等等，需要破解的問題之多，前所未有。針對不同的國情，如果沒有創(chuàng)新思維，探索一條適合中國特色的發(fā)展道路，只能“望洋興嘆”。好在頂層設(shè)計已經(jīng)起步，局部探索已經(jīng)啟動，有發(fā)展的需求，有高質(zhì)量發(fā)展的動力，以及城軌50年，改革40年的經(jīng)驗積累，相信我們“都市圈上的軌道”能走出一條中國特色之路。

2019 年2月19日國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號）。提出“打造軌道上的都市圈”，其發(fā)展思路是：統(tǒng)籌考慮都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局，構(gòu)建以軌道交通為骨干的通勤圈。

在有條件地區(qū)編制都市圈軌道交通規(guī)劃，推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”。

探索都市圈中心城市軌道交通適當(dāng)向周邊城市（鎮(zhèn)）延伸。統(tǒng)籌布局都市圈城際鐵路線路和站點，完善城際鐵路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，有序推進城際鐵路建設(shè)，充分利用普速鐵路和高速鐵路等提供城際列車服務(wù)。創(chuàng)新運輸服務(wù)方式，提升城際鐵路運輸效率。

大力發(fā)展都市圈市域（郊）鐵路，通過既有鐵路補強、局部線路改擴建、站房站臺改造等方式，優(yōu)先利用既有資源開行市域（郊）列車；有序新建市域（郊）鐵路，將市域（郊）鐵路運營納入城市公共交通系統(tǒng)。

此外，早在2017年，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于促進市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》，也提出：總結(jié)國內(nèi)外先進經(jīng)驗和有效做法，以體制機制創(chuàng)新為動力，以示范項目為抓手，強化規(guī)劃銜接，推進既有鐵路挖潛擴能改造，視需要有序規(guī)劃新線，著力擴大市域（郊）鐵路公交化運營服務(wù)的有效供給，鼓勵發(fā)展多層次、多模式、多制式的軌道交通系統(tǒng)，完善城市綜合交通運輸體系，更好地適應(yīng)都市圈和城市群發(fā)展新要求。

但是，長期以來由于管理體制的原因我國軌道交通按照國鐵、地方鐵路、城市軌道交通分屬不同體系和不同管理部門，其審批機制、標(biāo)準(zhǔn)體系、運營管理均是各自為政，難以適應(yīng)建設(shè)都市圈和城市群軌道交通網(wǎng)的要求。

政策建議：

一是建立以都市圈和城市群里中心城市為主體的跨區(qū)域、跨部門的共管、共治軌道交通管理機制，組織協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)劃、建設(shè)、運營等工作。

二是將原單一城市的城軌建設(shè)規(guī)劃的審批，逐步過渡到統(tǒng)籌審批都市圈、城市群軌道交通建設(shè)規(guī)劃。使一些自身不具備城軌建設(shè)（地鐵、輕軌）條件的城市依托中心城市，在區(qū)域一體化的大背景下研究自身軌道交通建設(shè)的可行性。

3、現(xiàn)代有軌電車的發(fā)展，需納入城市軌道交通體系專業(yè)化引導(dǎo)

據(jù)UITP的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018年全世界有軌電車總里程約10610公里（協(xié)會有軌電車分會數(shù)據(jù)16536公里），約占城軌總里程的40%，主要在歐洲，（歐盟27個國家，179個城市，超過約8700公里線路）其中僅德國就有約2750公里（地鐵約400公里）排名第一，約占26%，俄羅斯有軌電車排名第二。

中國有軌電車僅占城軌總規(guī)模5.7%，國際占比僅3%，可以說微不足道。但是其發(fā)展?jié)摿Σ蝗缓鲆?。目前?5個城市建成運營25條線路約329公里，在建規(guī)模超過400公里。初步統(tǒng)計全國約有80個城市或地區(qū)正在研究擬建有軌電車，涉及28個省市自治區(qū)，擬建規(guī)模超過7700公里。

然而與巨大的潛在市場形成較大反差的是，發(fā)展的宏觀指導(dǎo)、戰(zhàn)略研究、建設(shè)規(guī)劃和項目前期工作均顯薄弱，主要表現(xiàn)如下：

一是與發(fā)展現(xiàn)代有軌電車系統(tǒng)的政策法規(guī)不健全，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系缺失，致使其在城市公共交通中的功能定位不明確，既認(rèn)可它是屬于城軌系統(tǒng)制式，又將其排除在城軌管理體系之外。

二是對其認(rèn)識仍停留在傳統(tǒng)有軌電車的思維上（受歐洲模式影響較大），在規(guī)劃設(shè)計、工程建設(shè)、運營管理等方面缺乏符合、適應(yīng)中國城市發(fā)展特色的創(chuàng)新。為什么不能學(xué)歐洲？因為，在有軌電車高度發(fā)達(dá)的歐洲城市，基本上都是先有有軌電車成為居民機動化出行工具，后有小汽車的家庭化普及，至今有軌電車在城市道路中的優(yōu)先地位仍然高于小汽車。而中國恰恰相反，先有小汽車的家庭化普及，后有有軌電車的建設(shè)，在既有城市道路中發(fā)展有軌電車就是擠占小汽車的行駛空間，兩者矛盾難以調(diào)和。

三是缺乏統(tǒng)一的技術(shù)平臺，已經(jīng)具有自主知識產(chǎn)權(quán)，符合中國城市特色的現(xiàn)代有軌電車裝備卻缺乏應(yīng)有的市場發(fā)展空間。相反，從本世紀(jì)初開始，國內(nèi)各車輛制造企業(yè)分別先后引進不同國外公司的現(xiàn)代有軌電車技術(shù)，反而國內(nèi)企業(yè)自主研發(fā)的有軌電車卻很難打開國內(nèi)市場。什么時候能夠有我們中國標(biāo)準(zhǔn)的，自主知識產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)代有軌電車來主導(dǎo)國內(nèi)各城市的發(fā)展需求？

一些現(xiàn)象值得我們關(guān)注，個別城市的行為將有軌電車“簡單、實用”的理念，被“先進、靚麗”的片面追求取代，結(jié)果是工程造價不斷攀升，技術(shù)經(jīng)濟效益難以體現(xiàn)。后果：一是項目建成后不能及時開通運營；二是建設(shè)運營起步后即停滯不前；三是開通運營后客流長期不能達(dá)到預(yù)期。

政策建議：

一是從國家層面明確有軌電車在城市公共交通系統(tǒng)中的功能定位。如果明確其屬于城軌系統(tǒng)，應(yīng)進一步明確其在城軌線網(wǎng)規(guī)劃中必須同步統(tǒng)籌研究。

二是為適應(yīng)巨大的潛在市場需求，應(yīng)盡快完善有軌電車標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，科學(xué)引導(dǎo)發(fā)展。

三是應(yīng)有宏觀調(diào)控手段，對有軌電車裝備制造企業(yè)的發(fā)展給以必要的指導(dǎo)。鼓勵具有自主知識產(chǎn)權(quán)的國產(chǎn)裝備成為市場主流。

中國城市軌道交通協(xié)會的科研專項《有軌電車標(biāo)準(zhǔn)體系及關(guān)鍵技術(shù)指標(biāo)研究》已經(jīng)完成，對行業(yè)的健康發(fā)展具有積極的指導(dǎo)意義。

以改革創(chuàng)新迎接城市軌道交通高質(zhì)量發(fā)展的新階段

以科技創(chuàng)新打造智慧城軌

“互聯(lián)網(wǎng)+城軌交通”正在衍生出嶄新的城軌新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)。依托信息化、大數(shù)據(jù)平臺，將使云計算、人工智能在城軌這個傳統(tǒng)行業(yè)大放光彩，已經(jīng)開始從自動化向智能化邁進。近幾年國內(nèi)城市軌道交通行業(yè)技術(shù)創(chuàng)新取得了長足的進步，如廣州地鐵的云支付、上海地鐵的智能運維、北京地鐵的全自動無人駕駛等等。但總體來看，仍未脫離在既有系統(tǒng)功能上不斷疊加新技術(shù)、新功能，或是利用新技術(shù)手段改造傳統(tǒng)系統(tǒng)設(shè)備，提升系統(tǒng)功能和服務(wù)能力的“技術(shù)疊加”發(fā)展模式，導(dǎo)致現(xiàn)在的城軌系統(tǒng)越來越復(fù)雜、投資造價和運營成本越來越高、運營維護越來越困難。然而，新一代信息技術(shù)的發(fā)展實現(xiàn)了信息化與自動化雙融合，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展更是將先進的智能感知、數(shù)字通信、數(shù)據(jù)處理、信息融合、計算機視覺等技術(shù)高度集成一體，城市軌道交通出現(xiàn)了以新科技手段為基礎(chǔ)，顛覆傳統(tǒng)系統(tǒng)技術(shù)架構(gòu)，構(gòu)建全新、精簡、高效的新一代技術(shù)體系，以創(chuàng)新型的“技術(shù)迭代”取代了“打補丁”式的“技術(shù)疊加”。智能化裝備發(fā)展將打造出未來的智慧城軌。

以管理體制創(chuàng)新打通邁向高質(zhì)量發(fā)展的道路

積極推進城軌建設(shè)規(guī)劃的審批制度改革。應(yīng)從國家軌道交通發(fā)展大局著眼，從落實國家城市群發(fā)展戰(zhàn)略入手，全面推進跨層級、跨行政區(qū)界的區(qū)域軌道交通一體化協(xié)同規(guī)劃、協(xié)同設(shè)計、協(xié)同建設(shè)和協(xié)同運營，推進區(qū)域軌道交通共生共融。

打破國鐵、城際和地鐵行業(yè)間、城市間的技術(shù)壁壘，從國家層面盡快制定多層級軌道交通網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、協(xié)同運輸?shù)募夹g(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和服務(wù)評價體系。在線網(wǎng)管轄權(quán)關(guān)系、系統(tǒng)設(shè)施資源、區(qū)域協(xié)同運輸組織、票務(wù)清分規(guī)則、信息互聯(lián)互通規(guī)則、安全應(yīng)急處理機制等方面取得突破，推動區(qū)域軌道交通資源共享。

創(chuàng)新跨城市、跨層級軌道交通管理機制，從規(guī)劃設(shè)計、投融資、工程建設(shè)、運營管理、資源經(jīng)營、項目驗收、資產(chǎn)管理等方面，構(gòu)建跨區(qū)域軌道交通管理體系。突破由于行政主體不同、實施主體不同、管理主體不同存在的機制障礙。

幾個主要城市體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新熱點

北京地鐵建管公司：

在施工技術(shù)創(chuàng)新、穿越重大風(fēng)險工程控制、工程建設(shè)安全風(fēng)險管控、減隔振系統(tǒng)自主化、CBTC 信號系統(tǒng)自主化、全自動運行系統(tǒng)自主化等領(lǐng)域取得突出成績。

在國內(nèi)首次創(chuàng)新建立“1綜合+3專項”安全質(zhì)量管理體系及信息化平臺，有效遏制了地鐵建設(shè)過程中的重大生產(chǎn)安全事故的發(fā)生。

在城市軌道交通工程中應(yīng)用BIM技術(shù)，主編完成國家住建部《城市軌道交通工程BIM應(yīng)用指南》，項目成果在國內(nèi)軌道交通工程領(lǐng)域發(fā)揮了示范應(yīng)用作用。

以網(wǎng)絡(luò)化為導(dǎo)向創(chuàng)建了北京市軌道交通路網(wǎng)指揮中心，處理軌道交通緊急、突發(fā)事件，為政府及相關(guān)部門提供決策依據(jù)。

以關(guān)鍵設(shè)備系統(tǒng)自主化為導(dǎo)向自主研發(fā)了一套完整以信號系統(tǒng)CBTC為核心技術(shù)的列車自動控制系統(tǒng)，并成功在北京地鐵亦莊線示范應(yīng)用。

全自動運行的北京燕房線是國家自主創(chuàng)新示范工程，實現(xiàn)了中國版FAO技術(shù)體系創(chuàng)新、列車無人駕駛技術(shù)創(chuàng)新、FAO行車綜合自動化管控技術(shù)創(chuàng)新和全系統(tǒng)全生命周期RAMS保障技術(shù)創(chuàng)新等，成為我國城軌發(fā)展史的里程碑事件。

上海申通地鐵集團：

提出并實施“從重建設(shè)向重運營管理轉(zhuǎn)變，從單線管理向網(wǎng)絡(luò)化管理轉(zhuǎn)變”的轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略，持續(xù)推進“人性化服務(wù)、精細(xì)化管理、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”，推動企業(yè)不斷向卓越目標(biāo)邁進。

建成國內(nèi)首個軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)風(fēng)險遠(yuǎn)程監(jiān)控中心（RSCC）。

基本形成安全高效的軌道交通網(wǎng)絡(luò)化運營體系。

成為首家國家級地鐵運營服務(wù)綜合標(biāo)準(zhǔn)化試點創(chuàng)建單位。

軌道與城市融合發(fā)展取得成效。打造地鐵都市新生態(tài)，探索實踐地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)，已建成運營的上海萬象城、凱德星貿(mào)、天空之城等一批項目成為城市新地標(biāo)。

以2035年基本建成卓越的全球城市軌道交通企業(yè)為發(fā)展目標(biāo)，實現(xiàn)向高質(zhì)量發(fā)展的三個轉(zhuǎn)型。一是聚焦運營服務(wù)品質(zhì)，從建設(shè)運營的高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型；二是聚焦價值鏈創(chuàng)新，從單一的交通運輸功能向綜合服務(wù)的城市地鐵網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)型；三是聚焦財務(wù)可持續(xù)發(fā)展，從運營地鐵向經(jīng)營地鐵轉(zhuǎn)型。

廣州地鐵集團：

在第三期建設(shè)規(guī)劃新線中全面推進智慧地鐵設(shè)計。開展了全自動無人駕駛、線網(wǎng)云平臺、大數(shù)據(jù)應(yīng)用和智慧車站的設(shè)計建設(shè)。目前，相關(guān)設(shè)計工作已經(jīng)落實，正在建設(shè)過程中。

以承接國家863課題研發(fā)列車在途檢測預(yù)警系統(tǒng)為契機，全面推進智慧運維建設(shè)。在八號線上實踐應(yīng)用列車在途檢測預(yù)警系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，逐步向供電、接觸網(wǎng)、軌道、隧道、信號系統(tǒng)在線檢測功能研究擴展，全面搭建線網(wǎng)智慧運維新技術(shù)平臺。

以改造建設(shè)廣州塔、智慧城兩座智慧車站試點為切入點，全面推進線網(wǎng)智慧車站建設(shè)。嘗試采用智能客服、智能支付、無人值守、智慧管理等新技術(shù)理念，徹底打破傳統(tǒng)車站的低效管理模式，為后續(xù)線網(wǎng)車站建設(shè)提供示范。

利用省政府委托廣州地鐵接管珠三角城際網(wǎng)運營的契機，組織開展了城際地鐵運營一體化互聯(lián)互通、協(xié)同運輸、規(guī)劃優(yōu)化專題研究，利用廣佛軌道互聯(lián)互通、一體化運營的經(jīng)驗，著手制定城際地鐵線網(wǎng)一體化運營的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)則，繼而推進粵港澳大灣區(qū)城際地鐵一體化、多城市線網(wǎng)一體化的發(fā)展格局。

下一步，將按照2019年7月發(fā)布的新時代城市軌道交通創(chuàng)新與發(fā)展白皮書要求，集中力量研究應(yīng)用線網(wǎng)動態(tài)行車組織、乘客智能出行引導(dǎo)、智慧運維管理、智慧車站建設(shè)、大數(shù)據(jù)應(yīng)用和云平臺建設(shè)等新技術(shù)體系，在后續(xù)新線網(wǎng)的建設(shè)中率先落實，進而對既有線網(wǎng)逐步更新改造，以便全面降低線網(wǎng)運營成本，提高線網(wǎng)運營效率和安全保障能力。

南京地鐵集團：

城軌線網(wǎng)規(guī)劃修編注重引導(dǎo)城市空間發(fā)展，加強四網(wǎng)融合，構(gòu)建多層次一體化軌道線網(wǎng)體系。修編工作著眼優(yōu)化市域軌道互聯(lián)互通、增強城市中心覆蓋強度，改善線網(wǎng)間換乘聯(lián)系。

精心設(shè)計、推動技術(shù)創(chuàng)新。設(shè)計過程中關(guān)注線路與生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，秉持嚴(yán)謹(jǐn)、審慎的態(tài)度，妥善處理線路與文物、歷史文化名城、生態(tài)紅線和風(fēng)景名勝區(qū)等的關(guān)系。積極推進新技術(shù)的應(yīng)用，在南京地鐵七號線采用全自動駕駛技術(shù)，是江蘇省內(nèi)第一條按GOA4設(shè)計的全自動駕駛線路。

建設(shè)“安全惠民效益型”地鐵，每公里配員 36 人，大大低于住建部的用人標(biāo)準(zhǔn)；6 項指標(biāo)在 NOVA（國際地鐵協(xié)會）中排名世界第一，是交通部城市公共交通領(lǐng)域唯一的安全風(fēng)險管理試點單位。

重視品牌打造，率先在國內(nèi)同行中推出了“人文地鐵”服務(wù)品牌，每條線、每個站都有主題鮮明的文化塑造，“人文地鐵”獲評“中國公共事業(yè)十大影響力品牌”和“江蘇省服務(wù)業(yè)名牌”。

實現(xiàn)了從經(jīng)營商業(yè)資源到締造地鐵經(jīng)濟的歷史跨越。以保障軌道交通事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展為基點，潛心建設(shè)地鐵經(jīng)濟圈。堅持 TOD 發(fā)展模式，打造“立體城市”，83 個站點完成一體化設(shè)計，相關(guān)成果陸續(xù)落地。在行業(yè)率先推進車站及上蓋物業(yè)確權(quán)，實現(xiàn)資產(chǎn)增值近 100 億元。堅持“產(chǎn)權(quán)化開發(fā)、多元化功能、項目化運作”，屬于南京地鐵的“軌道+土地”開發(fā)模式逐步成熟。

成都地鐵集團：

緊扣打造“一流軌道交通綜合運營商”戰(zhàn)略目標(biāo)，聚焦軌道主業(yè)、綜合開發(fā)、多元經(jīng)營、人才建設(shè)，全力打好“加速成網(wǎng)”“深化改革”“發(fā)展轉(zhuǎn)型”三大攻堅戰(zhàn)，推動軌道交通事業(yè)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

推動完成《軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃修編》，有效促進國鐵、市域鐵路、地鐵“三鐵融合”。

促進軌道交通多制式發(fā)展。在新一輪線網(wǎng)規(guī)劃中增加了快線線路，在部分車站增設(shè)越行線，實現(xiàn)快慢車混合運行。成都軌道交通成功實現(xiàn)由骨干線網(wǎng)向多制式網(wǎng)絡(luò)化運營的轉(zhuǎn)變。

扎實提升運營服務(wù)水平。創(chuàng)新構(gòu)建了“1+3”O(jiān)CC線網(wǎng)運營調(diào)度體系，列車準(zhǔn)點率達(dá)到99.99%，運行圖兌現(xiàn)率100%，高峰期最小行車間隔壓縮到2分鐘。

建立設(shè)備維保大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，實現(xiàn)實時監(jiān)測設(shè)備狀態(tài)，打造軌道交通自動化、智能化的后臺防護系統(tǒng)。

成都地鐵2號線犀浦站、成都東客站在全國首次實現(xiàn)地鐵與高鐵“同臺換乘”及“安檢互信”。

加快推進綜合開發(fā)。對標(biāo)城市總體規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略，差異化確立105個站點和75個車輛基地TOD項目功能定位，合理布局前沿業(yè)態(tài)，努力實現(xiàn)業(yè)態(tài)策劃和形態(tài)設(shè)計完美統(tǒng)一，確保TOD項目的市場競爭力和可持續(xù)發(fā)展活力。打造形成一批精品工程、高品質(zhì)住宅、商業(yè)綜合體、地鐵小鎮(zhèn)。力爭5年內(nèi)TOD項目成為美麗宜居公園城市的重要組成部分。

加速拓展產(chǎn)業(yè)多元。在產(chǎn)業(yè)投資、技術(shù)研發(fā)、設(shè)計咨詢、廣告?zhèn)髅?、軌道交通教育培?xùn)等領(lǐng)域進行布局，先后注冊成立了軌道資源經(jīng)營公司、軌道產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院、軌道產(chǎn)業(yè)投資公司、地鐵傳媒公司，積極籌備軌道交通學(xué)院。大力構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集群，全力支持國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)企業(yè)落戶成都，配合引入了一批城軌裝備企業(yè)在成都設(shè)立研發(fā)、生產(chǎn)基地，成都軌道交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模及產(chǎn)業(yè)鏈完整度位居全國副省級城市前列。

做優(yōu)人才梯隊，推進用人制度的改革創(chuàng)新，進一步激發(fā)人才隊伍活力。引進國際人才，組建合資公司，依托其國際品牌優(yōu)勢，引入國際高端人才充實軌道交通事業(yè)發(fā)展力量，進一步強化專業(yè)技術(shù)和人才支撐。

武漢地鐵集團：

完善軌道交通行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。相繼成立了有關(guān)軌道交通土地儲備、資源經(jīng)營及維護維保業(yè)務(wù)的全資子公司，補全業(yè)務(wù)經(jīng)營板塊，實現(xiàn)各業(yè)務(wù)版塊自主經(jīng)營，獨立核算，軌道交通相關(guān)業(yè)務(wù)板塊實現(xiàn)更為精細(xì)化的管理。

共享合作拓展多元化業(yè)務(wù)。合資成立了房地產(chǎn)開發(fā)、軌道交通通號設(shè)備等公司，同時整合了規(guī)劃設(shè)計類相關(guān)業(yè)務(wù)的公司，以發(fā)展軌道交通行業(yè)上下游業(yè)務(wù)，在強化武漢地鐵自身業(yè)務(wù)經(jīng)營能力的同時，發(fā)展壯大新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，尋求城市軌道交通相關(guān)業(yè)務(wù)由發(fā)展公益性業(yè)務(wù)向發(fā)展市場化業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。

探索混改實現(xiàn)強強聯(lián)合。整合城市通卡業(yè)務(wù)資源，積極探索通卡業(yè)務(wù)的混合所有制改革工作，完成了對一卡通公司股權(quán)收購，與相關(guān)行業(yè)領(lǐng)先企業(yè)溝通，拓展通卡出行與智慧城市相關(guān)大數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，整合各企業(yè)優(yōu)質(zhì)資源。目前已完成企業(yè)混改方案，加緊落實推進混改工作，以軌道交通大數(shù)據(jù)資源為起點，做強做大智慧出行、智慧城市相關(guān)業(yè)務(wù)。