趙吉

〔摘要〕 “放管服”改革是當(dāng)前推進(jìn)全面深化改革的重要著力點(diǎn)。在推進(jìn)“放管服”改革政策執(zhí)行的過程中，中間層級(jí)政府、政策執(zhí)行效率差異大，政策執(zhí)行的可執(zhí)行度相對(duì)較差，政策的機(jī)械式傳導(dǎo)與非合理性安排等現(xiàn)象廣泛存在。文章運(yùn)用范·米特和范·霍恩創(chuàng)立的政策執(zhí)行模型，分析了目前中間層級(jí)政府政策運(yùn)行中面臨的分析效能障礙、運(yùn)行能力障礙、政治支持障礙和政策環(huán)境障礙。認(rèn)為改革要重視中間層級(jí)政府的政策執(zhí)行效能建設(shè)，通過切實(shí)的制度設(shè)計(jì)與安排，解決中間層級(jí)政府政策運(yùn)行中面臨的突出問題。

〔關(guān)鍵詞〕 政策執(zhí)行;中間層級(jí)政府;放管服改革;分析效能障礙

〔中圖分類號(hào)〕D630〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1008-2689（2019）04-0077-08

引 言

自中共十八大以來，全面深化改革逐漸向縱深推進(jìn)。作為全面深化改革的重點(diǎn)領(lǐng)域，“放管服”改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。“放管服”即改革簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，是一項(xiàng)需要在政府體系內(nèi)層層落實(shí)的政策，在根本上需要各級(jí)政府有效執(zhí)行中央政府的總體部署。政策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)，以1973年加州大學(xué)的普雷斯曼（T.L.Pressman）和韋達(dá)夫斯基（A.Wildavsky）的專著《執(zhí)行——華盛頓的美好期待是如何在奧克蘭破滅的》的出版為標(biāo)志，研究政策執(zhí)行的重要性被公共政策研究者所挖掘。對(duì)于“放管服”改革而言，研究政策在各級(jí)政府之間傳導(dǎo)、解釋與實(shí)施的執(zhí)行過程，對(duì)于剖析當(dāng)前在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)中面臨的難題，改進(jìn)各級(jí)政府政策執(zhí)行效能，深入推進(jìn)“放管服”改革具有重要意義。

一、 問題的提出與文獻(xiàn)回顧

李克強(qiáng)總理在2015年5月12日 “全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議”中曾強(qiáng)調(diào)：“國(guó)務(wù)院將繼續(xù)著力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)工作。各地區(qū)各部門也要充實(shí)加強(qiáng)相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作機(jī)制，主要領(lǐng)導(dǎo)要直接抓，及時(shí)拍板解決改革中的重大問題。每個(gè)改革事項(xiàng)都要細(xì)化任務(wù)和分工，有時(shí)間表、路線圖和責(zé)任狀。各地區(qū)各部門要牢固樹立大局意識(shí)和全局觀念，不折不扣地貫徹執(zhí)行黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，確保令行禁止，不能各吹各的號(hào)、各唱各的調(diào)。國(guó)務(wù)院作出的各項(xiàng)改革決定，相關(guān)文件和配套措施必須盡快出臺(tái)，不能久拖不辦?！盵1]國(guó)務(wù)院在“放管服”改革中做出的頂層戰(zhàn)略部署，要求地方政府堅(jiān)決貫徹執(zhí)行，建構(gòu)出一項(xiàng)需要整個(gè)政府體系參與其中的公共政策。賀東航等認(rèn)為“國(guó)家制訂的公共政策需要落實(shí)到一定的地方場(chǎng)域，通過政策細(xì)化或再規(guī)劃的過程，才能實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，從而形成中央統(tǒng)一性和地方多樣性的執(zhí)行格局，說明公共政策往往具有層級(jí)性”[2]。類似地，鄭永年認(rèn)為：“任何頂層設(shè)計(jì)都會(huì)是一個(gè)政策概念，并且是表達(dá)改革和發(fā)展的方向性的東西，不可能要求頂層設(shè)計(jì)完整的制度體系。即使設(shè)計(jì)了，也會(huì)出現(xiàn)很多問題，因?yàn)轫攲雍茈y有足夠的信息和經(jīng)驗(yàn)來這樣做。這就需要中間層次做大量的工作，把頂層政策理念轉(zhuǎn)變成一系列政策和制度，才能到達(dá)微觀層面的運(yùn)作?！盵3]（56-61）可見，重視政府公共政策研究的層級(jí)性在學(xué)界已經(jīng)形成了基本共識(shí)。

而在既有對(duì)于行政審批與放管服改革的研究中，學(xué)者更多的關(guān)注的是中央政府的頂層設(shè)計(jì)，或地方政府的放管服改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于前者，學(xué)者往往在意義與價(jià)值、問題與方向方面給予了原則性的論證，如汪玉凱[4]、張定安[5]、馬寶成[6]等;對(duì)于后者，學(xué)者往往聚焦于地方層級(jí)政府或部門放管服改革的新舉措與新經(jīng)驗(yàn)，如高學(xué)棟[7]、宋林霖[8]等。而這明顯存在兩個(gè)不足：一是，在既有研究中，從政策科學(xué)視角系統(tǒng)考察放管服改革政策執(zhí)行長(zhǎng)期被忽視。早有學(xué)者關(guān)注到我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展過程中，在相當(dāng)程度上還存在著諸如“有令不行、有禁不止”，“上有政策、下有對(duì)策”等政策在執(zhí)行過程中變形、受阻乃至停滯等政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象[9]。甚至已經(jīng)有社會(huì)學(xué)者開始對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行案例實(shí)證研究，他們通過對(duì)2009年開始推行的婦女小額貸款項(xiàng)目的研究，發(fā)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)與官員素質(zhì)存在的問題是導(dǎo)致政策執(zhí)行走樣的重要原因，但更重要的緣由存在于政策執(zhí)行的組織結(jié)構(gòu)[10]。這實(shí)際上為我們進(jìn)一步從政策科學(xué)的視角研究放管服改革中的政策執(zhí)行問題提供了理論上與經(jīng)驗(yàn)上的準(zhǔn)備。二是，當(dāng)前學(xué)者更多關(guān)注到中央層級(jí)政府政策設(shè)計(jì)和基層政府或部門的政策實(shí)踐與創(chuàng)新，而對(duì)于省、市級(jí)政府放管服改革的政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行缺少研究。中間層級(jí)政府，一般就是指省、市級(jí)這類介于中央政府與基層政府之間的政府層級(jí)。學(xué)術(shù)界已有學(xué)者使用“中層政府”的概念，認(rèn)為中層政府的“中間層次”指的是中央和基層之間的廣大中間層[11]。儲(chǔ)建國(guó)曾論證過中間層級(jí)政府在中國(guó)改革中的重要性，認(rèn)為以一定規(guī)模的行政區(qū)域?yàn)閱卧?，在大政方針統(tǒng)一的前提下，相對(duì)自主地進(jìn)行突破性改革，或許是當(dāng)前階段值得考慮的策略性選擇，因此“頂層設(shè)計(jì)”不妨更多地調(diào)整為“中層設(shè)計(jì)”[12]。從這個(gè)角度看，關(guān)注我國(guó)政府體系內(nèi)部中間層級(jí)政府的政策執(zhí)行成為一個(gè)亟待深入研究的領(lǐng)域。

我們?yōu)槭裁匆匾曋虚g層級(jí)政府在政府改革方面政策執(zhí)行的效度？一方面，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)是我國(guó)公共政策的主要執(zhí)行者，中間層級(jí)政府是中央政府政策設(shè)計(jì)與基層政府政策執(zhí)行的橋梁，對(duì)于政策執(zhí)行過程也能夠起到至關(guān)重要的影響作用。有效調(diào)動(dòng)中層政府在全面改革中的積極作用，是中央政府改革政策傳導(dǎo)的前提。另一方面，中間層級(jí)政府既是相對(duì)于中央政府的低層級(jí)政府，又是相對(duì)于基層政府的高層級(jí)政府。因此，中間層級(jí)政府往往既是上級(jí)政府的政策執(zhí)行者，又是相對(duì)于下級(jí)政府而言的政策設(shè)計(jì)者;不僅既需要貫徹上級(jí)的改革政策理念，又要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際細(xì)化方案進(jìn)行政策設(shè)計(jì)。正如有學(xué)者所講的那樣“政策目標(biāo)從中央到地方往往經(jīng)歷政策細(xì)化或再規(guī)劃的過程。從政策的制定到政策面向直接對(duì)象的最終執(zhí)行，其間存在著一定的層級(jí)距離，這一距離給政策目標(biāo)在傳遞過程出現(xiàn)信息扭曲和偏差提供了機(jī)會(huì)，導(dǎo)致政策過程在一系列的層級(jí)上容易出現(xiàn)差錯(cuò)”[2]。而中間層級(jí)政府往往就承擔(dān)著減少差錯(cuò)出現(xiàn)，有效地執(zhí)行政策，并在一定地域空間內(nèi)釋放政策效能的作用。

本文核心關(guān)注的是中間層級(jí)政府在放管服改革進(jìn)程中政策執(zhí)行的效能，就是將放管服改革視作一個(gè)完整的政策過程，分析在政策由中央政府向基層政府逐級(jí)傳導(dǎo)的過程中，中層政府發(fā)揮了怎樣的作用？效能是指行為目的和手段方面的正確性與效果方面的有利性。因此關(guān)注中間層級(jí)政府政策執(zhí)行的效能，就是分析中間層級(jí)政府政策在改革政策執(zhí)行方面是否發(fā)揮了正確且有效的作用，至于如何衡量其效能我們將在下一部分闡述。本文最核心的問題就是在放管服改革的進(jìn)程中，中間層級(jí)政府是否準(zhǔn)確且有效率地執(zhí)行了中央方案，并能夠結(jié)合地區(qū)實(shí)際制定出更適合下級(jí)政府進(jìn)一步執(zhí)行的政策方案？以期深化對(duì)于中間層級(jí)政府在當(dāng)前我國(guó)政府改革與國(guó)家治理中的功能定位的認(rèn)識(shí)。

二、 研究設(shè)計(jì)與資料來源

本文以放管服改革為案例，聚焦2016年國(guó)務(wù)院《2016年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》政策文件的落實(shí)過程。放管服改革被認(rèn)為是現(xiàn)階段我國(guó)政府改革的著力點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)，李克強(qiáng)曾在講話中指出“本屆政府緊緊圍繞處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，按照使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，始終抓住“放管服”改革這一牛鼻子，堅(jiān)韌不拔地推進(jìn)這一‘牽一發(fā)動(dòng)全身的改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變”[13]。 “放管服”雖然是個(gè)新提法，但是簡(jiǎn)政放權(quán)與行政審批制度改革等卻是近些年來政府工作的重心。從縱向歷史時(shí)態(tài)上看，這一政策并不是突然出現(xiàn)，而是政策演化的自然進(jìn)程;從橫向共時(shí)態(tài)上看，放管服改革被中央政府著重強(qiáng)調(diào)，應(yīng)該對(duì)地方政府的行為與決策起到更為明顯的作用。因此我們選取放管服改革作為觀察的案例領(lǐng)域，能夠排除因?yàn)檎咄蛔兒驼咝鼙旧聿蛔銕淼膶?duì)問題分析的障礙。

觀察中間層級(jí)政府在放管服改革進(jìn)程中的政策執(zhí)行，必須要選取一個(gè)相對(duì)完整的政策傳遞周期，還要選取一個(gè)穩(wěn)定而又普遍的政策執(zhí)行行為。在中國(guó)政府體系中“政府文件”扮演著重要的角色。政府文件能夠清晰地體現(xiàn)出本級(jí)政府工作的思路與方法，清晰顯示出政府的政策設(shè)計(jì)。研究從中央到地方放管服改革的政策執(zhí)行過程，就可以聚焦到從國(guó)務(wù)院政府文件到省、市級(jí)政府文件，再到基層政府文件的發(fā)布序列。政府文件作為研究的樣本，既具有較強(qiáng)的可信度，又能夠避免對(duì)政策執(zhí)行效能的主觀臆測(cè)。

中間層級(jí)政府政策執(zhí)行的效能，主要是指中間層級(jí)政府政策在改革政策執(zhí)行方面是否發(fā)揮了正確且有效的作用。這里面我們需要將效能這一概念進(jìn)一步細(xì)化，如表1，根據(jù)表1的具體指標(biāo)，筆者對(duì)樣本政府政策文件進(jìn)行了分析。

本文選取的觀測(cè)文件是《2016年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》。這樣可以預(yù)置足夠的時(shí)間跨度觀察中間層級(jí)政府的政策執(zhí)行。對(duì)于中間層級(jí)政府而言，我們首先將全國(guó)31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)標(biāo)號(hào)，運(yùn)用隨機(jī)數(shù)法生成8個(gè)被選取的省份樣本，最終得出表2?？梢园l(fā)現(xiàn)，省級(jí)政府的隨機(jī)樣本基本上涵蓋了我國(guó)的四大經(jīng)濟(jì)板塊，以及直轄市、民族自治地區(qū)和省等不同類型的省級(jí)政府。為了進(jìn)一步觀測(cè)市級(jí)政府的政策執(zhí)行狀況，筆者先對(duì)各省級(jí)單位所轄市級(jí)單位政策文件公開發(fā)布的實(shí)際情況進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)樣本中陜西省、廣東省、黑龍江省所轄市級(jí)單位對(duì)國(guó)務(wù)院以及該省2016年放管服改革工作要點(diǎn)的政策執(zhí)行文件公開最為豐富。因此選取陜西省、黑龍江省與廣東省作為進(jìn)一步研究的樣本省份，在每個(gè)省份內(nèi)進(jìn)一步通過隨機(jī)數(shù)法生成被觀測(cè)的城市。為了研究的對(duì)比需要，陜西省、黑龍江省所轄市級(jí)單位中均默認(rèn)了選取省會(huì)城市。廣東省選取了深圳市，主要是在于廣州行政級(jí)別相同的情形下，深圳市是計(jì)劃單列市。計(jì)劃單列市往往具有省級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，因此更能豐富本研究的樣本特征。

筆者對(duì)樣本省級(jí)政府和市級(jí)政府進(jìn)行編號(hào)，并且均從政府官方網(wǎng)站上檢索了政策文件原文，進(jìn)行分析。通過文件比對(duì)，確定了省級(jí)政府與市級(jí)政府落實(shí)中央政府《2016年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》政府文件的發(fā)布時(shí)間與政策文本。將政策文件發(fā)布時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)化，以國(guó)務(wù)院政府發(fā)布時(shí)間2016年5月23日為基礎(chǔ)，計(jì)算根據(jù)各地實(shí)際發(fā)布時(shí)間所需的天數(shù)。并將政策文件發(fā)布的模式分類為：原文轉(zhuǎn)發(fā)、附意見轉(zhuǎn)發(fā)、基本方案編制、詳細(xì)方案制定，原文轉(zhuǎn)發(fā)是指，政府公文直接轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)政府文件;制定詳細(xì)方案，是指政府制定了落實(shí)上級(jí)政府的具體任務(wù)分工與進(jìn)度安排?；厩闆r詳見表3。

三、 中間層級(jí)政府政策執(zhí)行效能的實(shí)證分析

根據(jù)上文對(duì)政策執(zhí)行效能概念的分解與測(cè)量，筆者分別就中間層級(jí)政府政策執(zhí)行的效率度、完成度和可執(zhí)行度進(jìn)行分析。雖然不能將其進(jìn)行一一量化度量，但筆者主要是根據(jù)政策文本中的實(shí)際證據(jù)來佐證如下觀點(diǎn)。

（一） 中間層級(jí)政府政策執(zhí)行的效率度

我國(guó)省、市級(jí)政府在執(zhí)行放管服政策方面，所需政策執(zhí)行的時(shí)間間隔大有不同。從表3中的基本數(shù)據(jù)看，省級(jí)政府中，作為直轄市的重慶市政策執(zhí)行所需周期最短，僅用21天。但是同為直轄市的上海市，在政策執(zhí)行方面的周期相對(duì)較長(zhǎng)。因此不能證明直轄市的政策執(zhí)行相比省政府的政策執(zhí)行更有效率。在樣本中，省級(jí)政府政策執(zhí)行時(shí)間的極差達(dá)到了94，即樣本省級(jí)政府中，最快執(zhí)行與最后執(zhí)行該項(xiàng)政策的政府，在時(shí)間上相差三個(gè)月。

在市級(jí)政府中，深圳市的政策印發(fā)時(shí)間間隔僅為49日，在樣本城市政府中政策執(zhí)行效率最高。值得注意的是，深圳市政府政策文件印發(fā)的速度甚至快于廣東省政府。這在一定程度上說明計(jì)劃單列市的省級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，對(duì)于提升相應(yīng)領(lǐng)域政策執(zhí)行效率的效果依然是顯著的。而其他樣本城市政府的政策引發(fā)的時(shí)間間隔大多大于100，哈爾濱市甚至達(dá)到了182日。這說明從國(guó)務(wù)院5月23日印發(fā)2016年工作要點(diǎn)以來，截至到該年年底，哈爾濱市才開始執(zhí)行2016年度的工作。從另外的一組對(duì)比看，在同一個(gè)省份中的不同城市，所需的政策執(zhí)行周期并沒有展現(xiàn)出與行政級(jí)別明顯的相關(guān)性。西安市與哈爾濱市雖為省會(huì)城市，但是并沒有在政策執(zhí)行上比本省地級(jí)市政府有更高的效率。

上述現(xiàn)象表明，我國(guó)各級(jí)政府在執(zhí)行國(guó)務(wù)院改革工作時(shí)，往往在政策執(zhí)行的時(shí)間和效率上參差不齊。但是需要說明的是，我們必須注意政策執(zhí)行的效率并不是唯一追求的目標(biāo)，政府決策往往需要大量的調(diào)研與討論，應(yīng)以審慎。但是全面深化改革等國(guó)家戰(zhàn)略，必然需要中層和基層政府能夠統(tǒng)一到國(guó)家改革的大局中，實(shí)現(xiàn)國(guó)家改革戰(zhàn)略的一致性步調(diào)。從各省、各市政策執(zhí)行的差異看，部分省份還有較大的提效空間，中間層級(jí)政府政策執(zhí)行的時(shí)間周期問題值得注意。

（二） 中間層級(jí)政府政策的完成度

除了政府政策執(zhí)行的效率以外，我們還必須關(guān)注政府政策執(zhí)行的質(zhì)量。而作為中間層級(jí)政府的政策執(zhí)行往往是雙重面向，一方面要能夠全面地落實(shí)上級(jí)政府的政策要點(diǎn)，另一方面則要結(jié)合本級(jí)實(shí)際，制定出相對(duì)細(xì)化的可供本級(jí)和下一級(jí)執(zhí)行的行動(dòng)方案。因此用政策執(zhí)行的完成度和政策的可執(zhí)行度來衡量政策執(zhí)行的質(zhì)量最為合適。我們根據(jù)國(guó)務(wù)院政府做出的工作要點(diǎn)整理出的基本框架，情況詳見表4。這套框架基本上是從“放”“管”“服”三個(gè)大的方面著眼，在每一方面下設(shè)了若干工作要點(diǎn)。國(guó)務(wù)院對(duì)每一項(xiàng)工作要點(diǎn)進(jìn)行了簡(jiǎn)要的說明。

從各樣本文件的分析上看，各個(gè)省份落實(shí)國(guó)務(wù)院工作要點(diǎn)基本上沿用了國(guó)務(wù)院的基本框架，各市級(jí)政府基本沿用了本省省政府的要點(diǎn)框架。舉例來說，黑龍江省基本沿襲了國(guó)務(wù)院政府工作要點(diǎn)的框架，只是在優(yōu)化政府服務(wù)這部分增加了“堅(jiān)決砍掉各類無謂的證明和繁瑣的手續(xù)”這一工作要點(diǎn)。而在繼續(xù)觀察哈爾濱市的任務(wù)分工也可以看出，政策要點(diǎn)與黑龍江省的政策要點(diǎn)完全吻合。值得注意的是也有部分省份在執(zhí)行國(guó)務(wù)院要點(diǎn)的過程中存在政策執(zhí)行缺失的情況。這里需要說明的是，筆者所指的完成度是指在政策文件中清晰明確顯示出國(guó)務(wù)院政府工作要點(diǎn)表述的內(nèi)容。當(dāng)然這里的執(zhí)行主要是指文件上的落實(shí)，本文認(rèn)為文件落實(shí)是政府行政活動(dòng)的先導(dǎo)。其中，遼寧省《關(guān)于推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境的意見》中就缺少對(duì)國(guó)務(wù)院第十五條要點(diǎn)的表述。類似地，湖北省也缺少對(duì)“加快推動(dòng)形成更有吸引力的國(guó)際化、法治化、便利化營(yíng)商環(huán)境”的表述。國(guó)務(wù)院2016年工作要點(diǎn)對(duì)這一項(xiàng)的具體表述為：“（十五）加快推動(dòng)形成更有吸引力的國(guó)際化、法治化、便利化營(yíng)商環(huán)境。圍繞企業(yè)申請(qǐng)開辦時(shí)間壓縮了多少、投資項(xiàng)目審批提速了多少、群眾辦事方便了多少等，提出明確的量化指標(biāo)，制定具體方案并組織實(shí)施。以硬性指標(biāo)約束倒逼減環(huán)節(jié)、優(yōu)流程、壓時(shí)限、提效率，激發(fā)改革動(dòng)力，增強(qiáng)改革實(shí)效?！币浴?016年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕30號(hào)）可以看出，這一項(xiàng)在內(nèi)容上涵蓋了前面多項(xiàng)工作要點(diǎn)的核心內(nèi)容，具有一定的模糊性。因此省級(jí)政府在執(zhí)行過程中，通過其他工作要點(diǎn)的安排分解這一項(xiàng)要點(diǎn)也可以理解。但是從政府文件制定的原則上來看，單獨(dú)設(shè)立的工作要點(diǎn)必然有其核心意指，因此政策設(shè)計(jì)中的目標(biāo)模糊性問題往往會(huì)直接影響中層政府面臨的政策執(zhí)行效能。

（三） 中間層級(jí)政府政策制定的可執(zhí)行度

中間層級(jí)政府并不是機(jī)械式執(zhí)行國(guó)務(wù)院政策的下設(shè)機(jī)構(gòu)，中間層級(jí)政府雖然是受中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的地方政權(quán)機(jī)構(gòu)，但同時(shí)也是享有自主管理地方事務(wù)的權(quán)力的政治機(jī)構(gòu)。若想提升國(guó)務(wù)院政策在地方的政策效能，則必須能夠進(jìn)一步制定出契合地方經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)環(huán)境的細(xì)化政策方案。國(guó)務(wù)院在印發(fā)的放管服改革政策要點(diǎn)中也直接提及到，“鼓勵(lì)地方積極探索創(chuàng)新，一項(xiàng)一項(xiàng)抓好改革任務(wù)的落實(shí)”引自《2016年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕30號(hào)）。一定意義上講，地方政府的創(chuàng)新是政策扎根地方的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，中間層級(jí)政府將國(guó)家政策話語細(xì)化為合理的本級(jí)行動(dòng)方案是提升政策執(zhí)行效能的關(guān)鍵。筆者主要從政策文件發(fā)布的模式、政策內(nèi)容的地方特殊性和分工安排的合理化程度進(jìn)行分析。

從政策文件的發(fā)布模式中可以看出，當(dāng)前我國(guó)存在中層政府政策執(zhí)行中功能發(fā)揮缺位的現(xiàn)象。在表3中，筆者對(duì)樣本省級(jí)、市級(jí)政府文件印發(fā)進(jìn)行了分類，其中大部分省級(jí)政府做到了基本方案的編制，而市級(jí)政府能做到制定詳細(xì)安排。其中陜西省在升一級(jí)政府就做出了相對(duì)詳細(xì)的安排。但是我們也注意到，廣東省政府和汕頭市、汕尾市政府的文本發(fā)布模式。廣東省政府和汕頭市政府都是附帶了相關(guān)意見，然后原文轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院政府的工作要點(diǎn)。而在汕尾市政府更是原文轉(zhuǎn)發(fā)的模式。也就是說到汕尾市政府發(fā)布政策文本時(shí)，汕尾市各部門和所轄各級(jí)單位執(zhí)行的依然是國(guó)務(wù)院政府制定的工作要點(diǎn)。中央政府的政策安排通過百余天的傳導(dǎo)，依然幾乎以原文形式印發(fā)給基層單位。市級(jí)以下政府部門直接執(zhí)行中央政府宏觀工作安排幾乎是個(gè)悖論。

從各省級(jí)政府的政策文本比較來看，中間層級(jí)政府的在政策方案制定上主觀能動(dòng)性差也廣泛存在。初步來看，上海市、重慶市在保證國(guó)務(wù)院工作要點(diǎn)全覆蓋的同時(shí)，較大程度上結(jié)合地方工作實(shí)際，在要點(diǎn)政策設(shè)計(jì)上進(jìn)行了大量的創(chuàng)造性工作。以國(guó)務(wù)院政府工作要點(diǎn)的文本內(nèi)容分析，省份（直轄市、自治區(qū)）之間在具體工作中的方案設(shè)計(jì)中詳略有別。部分省份與國(guó)務(wù)院的表示基本相近，幾乎體現(xiàn)不出地方特色。

從政府的工作安排上來看，市級(jí)政府大多落實(shí)到了時(shí)間刻度。但是究其細(xì)節(jié)不難發(fā)現(xiàn)，很多政策可執(zhí)行性較差。以哈爾濱市為例，哈爾濱市政府2016年11月21日印發(fā)了《哈爾濱市2016年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作方案》，在其中多項(xiàng)工作安排的時(shí)間進(jìn)度為“年底前”，甚至包括一些工作安排在“8月底前”、“9月底前”。這其中不排除市級(jí)政府已經(jīng)在之前的工作中安排了相應(yīng)的方案，但是在年末印發(fā)的市級(jí)工作安排中幾乎90%以上需要在年底前完成。相對(duì)而言，陜西省區(qū)分具體時(shí)間、“持續(xù)推進(jìn)”、“按國(guó)家時(shí)限要求完成”、“待國(guó)家出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)后抓好落實(shí)”等時(shí)限安排顯然更具合理性。

四、 中間層級(jí)政府政策執(zhí)行的

問題診斷與優(yōu)化路徑

中間層級(jí)政府在政策執(zhí)行的效率度、完成度與可執(zhí)行度方面的問題，會(huì)嚴(yán)重影響政策執(zhí)行的效能。有學(xué)者將與政策相關(guān)的一系列任務(wù)理解為“戰(zhàn)略和操作功能的連續(xù)”，認(rèn)為這些和執(zhí)行相關(guān)的任務(wù)必須被整合到整個(gè)公共政策過程中，起始于高層的“戰(zhàn)略”設(shè)計(jì)，直至操作層級(jí)的設(shè)計(jì)，再到稍后階段的能力建設(shè)任務(wù)（如項(xiàng)目管理）。如果整合不成功，政策意圖和實(shí)際執(zhí)行就會(huì)出現(xiàn)明顯的偏差[14]（119）。而政策執(zhí)行對(duì)于一個(gè)亟待通過改革激發(fā)活力、釋放發(fā)展能量的大國(guó)而言，政策執(zhí)行效能的優(yōu)化與頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)化同樣重要。為此必須在中國(guó)語境下，思考上述問題產(chǎn)生的根源，并加以思考可行的優(yōu)化路徑，從而為大國(guó)治理現(xiàn)代化注入能動(dòng)性。近年來諸多學(xué)者已經(jīng)開始反思中國(guó)公共管理模式與西方的差異，并且開始結(jié)合中國(guó)情境修正西方公共政策的理論模型。有學(xué)者就將中國(guó)的壓力型體制、集體主義文化等中國(guó)情境帶入到公共政策的研究中[15]。這些研究很大程度上為進(jìn)一步結(jié)合公共政策經(jīng)典理論探索我國(guó)公共政策的現(xiàn)實(shí)方案提供了支撐。范·米特和范·霍恩在《政策執(zhí)行過程》中構(gòu)建了包括政策目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)、政策資源、組織之間溝通與強(qiáng)制行為、執(zhí)行機(jī)構(gòu)特性、政治經(jīng)濟(jì)與社會(huì)環(huán)境、執(zhí)行者偏好六大要素的政策執(zhí)行系統(tǒng)模型[16]。這一模型認(rèn)為上述六種元素的互動(dòng)影響著公共政策的績(jī)效。筆者嘗試結(jié)合中國(guó)情境修正了這一模型，得到圖1。

筆者試圖用此分析模型說明：政策目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)是分析效能的體現(xiàn)，模糊或者多重性任務(wù)，以及不合理的政策設(shè)計(jì)都會(huì)影響政策的分析效能;政府的特性和政府間溝通與強(qiáng)制行為則集中體現(xiàn)政府的運(yùn)行能力;政策資源其背后是政治支持和政治授權(quán)的體現(xiàn)，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)與政治則構(gòu)成了全方位的政策環(huán)境。各層級(jí)政府之間的溝通與強(qiáng)制狀況和執(zhí)行政府的特性構(gòu)成了中間層級(jí)政府的運(yùn)行能力，中間層級(jí)政府都面對(duì)著巨細(xì)不同政策環(huán)境，和可供調(diào)配的政策資源。而分析效能可能影響著政府的運(yùn)行能力，也可能會(huì)產(chǎn)生出中間層級(jí)政府選擇性執(zhí)行、形式主義執(zhí)行等特性。這個(gè)分析模型更進(jìn)一步是想說明分析效能障礙、運(yùn)行能力障礙、政治支持障礙和政策環(huán)境障礙都會(huì)成為中間層級(jí)政府政策執(zhí)行效能的關(guān)鍵影響因素。

具體來說，政策環(huán)境障礙是一個(gè)復(fù)雜性的動(dòng)態(tài)實(shí)體，需要全方位的調(diào)控與調(diào)度。而從這一模型出發(fā)，在分析效能障礙、運(yùn)行能力障礙、政治支持障礙等方面我們則可以思考中間層級(jí)政府政策執(zhí)行效能的提升與優(yōu)化路徑。

首先，重視改革進(jìn)程中頂層設(shè)計(jì)和基層探索的同時(shí)，漸進(jìn)釋放中層設(shè)計(jì)與中層探索的能動(dòng)性作用，提升中間層級(jí)政府的運(yùn)行能力。黨的十八大以來，全面深化改革堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合。有學(xué)者曾有這樣的擔(dān)心：如果魯莽地推行某種全國(guó)性的一攬子方案，可能會(huì)適得其反。但只靠基層性或邊際性的微改革，又只能產(chǎn)生搔癢的感覺[17]。我國(guó)是單一制的中央集權(quán)國(guó)家，中央雖然賦予了地方政府在轄區(qū)治理上一定的自主權(quán)，使其具有一定的自由裁量權(quán)和自主性意識(shí)，但是中間層級(jí)政府在改革創(chuàng)新方面表現(xiàn)出能動(dòng)性較弱的現(xiàn)狀，因此也導(dǎo)致了中間層級(jí)政府往往機(jī)械式執(zhí)行中央政策的窘境。漸進(jìn)釋放中間層級(jí)政府改革創(chuàng)新的空間，有利于從體制機(jī)制上激發(fā)中間層級(jí)政府公共管理者的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，從外部為中間層級(jí)政府運(yùn)行能力的提升預(yù)留空間。

其次，注重中層政治家和公共管理者的培養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)干部隊(duì)伍賢能化，內(nèi)部激發(fā)中間層級(jí)政府的政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行能力。地方政府間競(jìng)爭(zhēng)是改革開放以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的重要支撐性因素。在全面深化改革進(jìn)程中，要實(shí)現(xiàn)地方的轉(zhuǎn)型升級(jí)、經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政治改革步調(diào)統(tǒng)一、良性推進(jìn)，更要注重地方政府的能動(dòng)性力量。而中層政治家和公共管理者是我國(guó)地方政府的政策制定和執(zhí)行者。堅(jiān)持賢能化的干部選拔，是提升中層政治家與公共管理者能動(dòng)性的基礎(chǔ)性機(jī)制，進(jìn)而對(duì)內(nèi)部?jī)?yōu)化中間層級(jí)政府的政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行能力起積極作用。有學(xué)者指出，以發(fā)展為導(dǎo)向的使命政治是中國(guó)新賢能政治區(qū)別于傳統(tǒng)中國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家最為重要的標(biāo)志，干部選拔制度的奧秘就在于把人的欲望引導(dǎo)到追求現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)黨的使命擔(dān)當(dāng)和歷史責(zé)任的軌道上來，通過各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的自我各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的自我激勵(lì)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)為現(xiàn)代化建設(shè)注入不竭的動(dòng)力源泉[18]。

再次，強(qiáng)化政策頂層設(shè)計(jì)的中層基層參與，建立制度化的政策解釋與說明活動(dòng)，提升政策設(shè)計(jì)與安排的精細(xì)化程度，減弱可能出現(xiàn)的分析效能障礙。分析效能障礙的根源歸根結(jié)底源于政策模糊性。解決這一問題，要從以下兩個(gè)方面入手。第一，要在源頭上注重頂層政策制定中的中層和基層參與，充分討論政策執(zhí)行中可能出現(xiàn)的困難。彭勃等學(xué)者曾經(jīng)關(guān)注到，“中央政府超脫于社會(huì)不同利益之上，擁有很強(qiáng)的自主性，能夠制定出符合公共利益的政策。然而，如果這類政策不符合執(zhí)行層公務(wù)員的利益，他們?cè)趫?zhí)行過程中就不會(huì)全力而為，政策異化就會(huì)不斷出現(xiàn)”[19]。因此要強(qiáng)化政府體系內(nèi)部的政策溝通活動(dòng)，通過電視電話會(huì)議、政策說明、宣講會(huì)、政策調(diào)研等形式，強(qiáng)化政策溝通變強(qiáng)制被動(dòng)執(zhí)行為認(rèn)同主動(dòng)執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)在更大范圍內(nèi)的共識(shí)。第二，早有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，通過強(qiáng)化政策設(shè)計(jì)與安排的精細(xì)化，在政策制定中設(shè)置量化、硬性的指標(biāo)，可以讓識(shí)別較強(qiáng)縱向沖突的政策執(zhí)行者缺少變通執(zhí)行的借口，促使其選擇行政性執(zhí)行。在政策設(shè)計(jì)中的某些要點(diǎn)上設(shè)計(jì)參數(shù)，是解決政策模糊性的有效手段。

最后，理順政策運(yùn)行過程中各層級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，落實(shí)政府體系內(nèi)部政策執(zhí)行監(jiān)督與績(jī)效考核，探索改革政策執(zhí)行的激勵(lì)機(jī)制，破除改革進(jìn)程中的政治支持障礙。中間層級(jí)政府往往面對(duì)改革進(jìn)程中權(quán)責(zé)不匹配的問題，尤其面對(duì)政治支持不足和上級(jí)授權(quán)緩慢的問題。一方面表現(xiàn)為基層的試點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)取得的成效往往需要中央確認(rèn)才能在大范圍內(nèi)推廣，而不能在省內(nèi)或者市域范圍內(nèi)漸進(jìn)推廣。另一方面則表現(xiàn)為上級(jí)政府往往是任務(wù)下派，也就是責(zé)任下派，而缺乏足夠的正式授權(quán)以及驅(qū)動(dòng)政策的資源。因此，政策運(yùn)行中要著力解決好執(zhí)行激勵(lì)與執(zhí)行監(jiān)督兩個(gè)環(huán)節(jié)，使中間層級(jí)政府能夠處于頂層與基層激勵(lì)流程和監(jiān)督流程的中間環(huán)節(jié)，進(jìn)而破除改革進(jìn)程中的政治支持障礙。

結(jié) 語

為什么好的或比較理想的政策方案也不能取得預(yù)期的結(jié)果？在中國(guó)語境下，本文給出了另一種嘗試性的判斷：除了關(guān)注頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)化與合理化，關(guān)心基層政府與官僚的政策執(zhí)行力，我們也應(yīng)該重視中間層級(jí)政府這個(gè)關(guān)鍵變量。中間層級(jí)政府在政策執(zhí)行中面對(duì)著更為具象和復(fù)雜的治理單元，目標(biāo)群體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與政策環(huán)境都大不相同，以往的政策過程可能因缺少與中層政府的共鳴，而執(zhí)行不當(dāng)。在國(guó)家治理的現(xiàn)代化的進(jìn)程中，要更為堅(jiān)定的釋放中間層級(jí)政府的政策執(zhí)行的效能建設(shè)。以切合實(shí)際和國(guó)情的制度設(shè)計(jì)，掃除中間層級(jí)政府在政策執(zhí)行中可能面臨的分析效能障礙、運(yùn)行能力障礙、政治支持障礙和政策環(huán)境障礙。

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（責(zé)任編輯：夏 雪）

Abstract： The reform of “Streamlining Administration， Delegating More Powers， Improving Regulation and Optimizing Services” is a key point to deepen reform comprehensively. In the process of promoting the implementation of the reform policy of “Streamlining Administration， Delegating More Powers， Improving Regulation and Optimizing Services”， the efficiency of policy implementation among the Intermediate Level Government differs greatly， the execution of the policy is relatively poor， and the phenomenon of mechanical transmission and unreasonable arrangement of policy exists widely. In this paper， the policy implementation model established by D. S. Van Meter and C. E. Vanhorn is used to analyze the obstacles of effectiveness in the analysis， the obstacles of operational ability ， the obstacles of political support and the obstacles of policy environment faced by the intermediate level government in policy operation. It is believed that the reform should attach importance to the construction of the policy implementation efficiency of the intermediate level government， and solve the prominent problems in the policy operation of the intermediate level government through practical system design and arrangement.

Key words： policy implementation; intermediate level government; “streamlining administration， delegating more powers， improving regulation and optimizing services”; the obstacles of effectiveness in the analysis