徐家良 王昱晨

(上海交通大學國際與公共事務學院，上海 200030)

一、 研 究 背 景

隨著社會組織逐漸發(fā)展壯大，社會組織的作用日益受到黨和政府的高度重視，黨的十九大報告提出：“打造共建共治共享的社會治理格局，加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。”自1949年10月中華人民共和國成立以來，上海作為國際性大都市，依靠其獨有的政策環(huán)境與治理思路，在社會組織建設層面取得一系列顯著成果，使其成為推進城市經(jīng)濟與社會發(fā)展的有生力量。為此，有必要對上海社會組織演變作進一步研究，提煉有益經(jīng)驗。

當前，學界對社會組織的研究不斷增多，早期研究側(cè)重于“國家與社會”的宏觀二元理論邏輯，對市民社會、法團主義等理論進行概念思辨，在此基礎上分析中國的政社關(guān)系。前者認為社會組織是國家與個體之間的中介組織區(qū)域，社會成員基于自愿結(jié)成這些組織以保護自身利益或價值;(1)White G， Howell J A， Xiaoyuan Shang. In search of civil society： Market reform and social change in contemporary China[M]. Oxford： Oxford University Press， 1996： 208.后者則強調(diào)社會組織與政府之間有制度化的聯(lián)系渠道，功能性組織利益性代表具有壟斷地位，且伴隨著政府所施加的控制。(2)Unger J， Chan A. China， corporatism， and the East Asian model[J]. The Australian Journal of Chinese Affairs， 1995(33)： 29-53.后續(xù)研究則開始側(cè)重于提出一個解釋性的概念框架，用于描述中國社會組織發(fā)展的具體狀態(tài)，如康曉光等提煉出“分類控制體系”概念；(3)康曉光，韓恒.分類控制： 當前中國大陸國家與社會關(guān)系研究[J].社會學研究，2005(06)： 73-89，243-244.吳玉章認為通過一系列制度安排，政府有目的地建構(gòu)起將社會組織邊緣化、進而有效整合的所謂“排斥”體系；(4)吳玉章.結(jié)社與社團管理[J].政治與法律，2008(03)： 9-15.徐家良指出，社會組織通過雙重賦權(quán)和內(nèi)部合法性運行，政府在同社會組織交往過程中逐漸形成體制吸納問題的關(guān)系模式，能有效解決常態(tài)和非常態(tài)的問題，保持社會的和諧與活力；(5)徐家良.雙重賦權(quán)： 中國行業(yè)協(xié)會的基本特征[J].天津行政學院學報，2003(01)： 34-38；徐家良.新組織形態(tài)與關(guān)系模式的創(chuàng)建——體制吸納問題探討[J].北京大學學報(哲學社會科學版)，2008(03)： 103-108.鄧正來等通過歷史梳理后發(fā)現(xiàn)政府對社會組織管理蘊含著一種監(jiān)護型控制的總體邏輯；(6)鄧正來，丁軼.監(jiān)護型控制邏輯下的有效治理——對近三十年國家社團管理政策演變的考察[J].學術(shù)界，2012(03)： 5-26，257-265.王名等在總結(jié)他人研究的基礎上，歸納出執(zhí)政黨與政府在社會組織管理上有發(fā)展型、控制型、規(guī)范型三種戰(zhàn)略思路及其制度安排。(7)王名，孫偉林.社會組織管理體制： 內(nèi)在邏輯與發(fā)展趨勢[J].中國行政管理，2011(07)： 16-19.同時，也有側(cè)重于對具體案例或某一區(qū)域時下社會組織發(fā)展形勢進行特征分析，如江華等經(jīng)案例比較研究后指出國家對社會組織選擇支持還是限制受國家與社會的利益契合程度決定；(8)江華，張建民，周瑩.利益契合： 轉(zhuǎn)型期中國國家與社會關(guān)系的一個分析框架——以行業(yè)組織政策參與為案例[J].社會學研究，2011，26(03)： 136-152，245.黃曉春認為在社會組織政策領域由于政策信號和制度框架的模糊特征決定了自上而下的過程監(jiān)管機制難以運用，由此產(chǎn)生了相應的模糊發(fā)包的行為邏輯。(9)黃曉春.當代中國社會組織的制度環(huán)境與發(fā)展[J].中國社會科學，2015(09)： 146-164，206-207.

目前，伴隨著社會轉(zhuǎn)型歷程的不斷演進，對于社會組織的研究已經(jīng)取得了一些進展，這對于把握社會組織演變的時代價值與內(nèi)在發(fā)展具有重要啟示，但當前研究主要基于某一個理論視角或某一案例、時段，更多的是一種橫截面的分析，對社會組織演進和政社關(guān)系變遷的論述缺乏縱向的系統(tǒng)性。在新中國成立七十周年之際，應從一個整體性的歷史視角出發(fā)，考察國家建設中的社會組織演變，呈現(xiàn)其脈絡和趨勢。社會組織并不是孤立存在，不能只局限于社會組織領域而研究社會組織發(fā)展，其發(fā)展的廣度和深度受到多方面的影響和制約，具有普遍聯(lián)系的復雜性，離不開制度規(guī)范，也離不開所處生產(chǎn)生活實踐的具體時代背景。因此，對于上海社會組織七十年演進的梳理回顧，分析其與國家宏觀發(fā)展建設的內(nèi)在聯(lián)系，有助于進一步理解政社互動的過程。

新中國成立后基于國家建設的需要，上海從上到下進行了諸多改造，社會組織發(fā)展迎來轉(zhuǎn)折。1978年12月中國實行改革開放政策后隨著國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的重大調(diào)整，上海經(jīng)濟、社會的全面轉(zhuǎn)型，作為社會領域重要環(huán)節(jié)的社會組織的演變也隨之調(diào)整升級，由此形成了上海社會組織發(fā)展的不同階段。通過對建國七十年來上海社會發(fā)展的歷史回顧和總結(jié)，更好地把握當下社會組織發(fā)展的趨勢狀態(tài)，有助于進一步推進上海社會組織可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建新型政社合作關(guān)系。

二、 上海社會組織演變歷程及特征

新中國成立七十年來，上海社會組織演變同新中國整個國家宏觀發(fā)展歷程有著密不可分的聯(lián)系?？梢哉f，國家建設所處的不同時期、不同階段和主要任務的變化，對社會組織的發(fā)展態(tài)勢產(chǎn)生直接或間接的影響，使上海社會組織在不同歷史時期呈現(xiàn)出各異的發(fā)展特征。結(jié)合國家建設和上海城市發(fā)展的演進情況，本研究將新中國成立后上海社會組織的演進劃分為五個階段： 探索萌芽階段(1949—1978年)、粗放無序發(fā)展階段(1978—1989年)、調(diào)整革新階段(1990—2004年)、優(yōu)化布局階段(2004—2017年)和升級擴展階段(2018年—至今)。

(一) 探索萌芽階段及其特征

隨著中國開始實行高度集中的政治經(jīng)濟體制，上海作為工業(yè)基地的基本定位被確立下來，單位制在上海被迅速推廣開來。一方面，單位制下，上海城市空間主要由一系列公共部門、國有工業(yè)企業(yè)等各類功能片區(qū)占據(jù)，個人依附于單位，非群團類社會組織的發(fā)展空間受到了限制，上海社會組織發(fā)展遇阻。另一方面，新中國成立后在上?；鶎釉O立街道、里弄等居民組織也留下了上?；鶎由鐣芾淼幕倦r形，“(1950年6月到現(xiàn)在)在建立區(qū)一級的政權(quán)組織，擴大人民民主組織制度的基本方針下，進行街道里弄組織的研究與建立工作”。(12)一九五一年上海街道里弄組織工作總結(jié)——建國初上海社區(qū)組織史料選(一)[J].檔案與史學，2001(05)： 25-32.這些基層機構(gòu)的創(chuàng)制，為以后上海社會治理奠定了組織基礎以及政社關(guān)系的總基調(diào)。

在該階段，上海社會組織演進呈現(xiàn)出三大特征。其一，社會組織承擔的社會功能在國家政策要求下實現(xiàn)了功能再造，實現(xiàn)了由“舊”向“新”的轉(zhuǎn)變；其二，國家與社會組織發(fā)展融為一體，單位制作為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要組織形式，對社會組織賴以存在的各類資源產(chǎn)生了極大吸附作用，使社會組織發(fā)展呈現(xiàn)出邊緣化的局面；其三，建國初期基層街道居委會的相關(guān)建設也在一定程度上為群眾性社會組織的發(fā)展提供了良好的文化氛圍與自治基礎，其在改革開放后成為開展基層管理的重要載體。

(二) 粗放發(fā)展階段及其特征

粗放發(fā)展階段主要集中在1978—1989年。該階段迎來了改革開放的偉大歷史轉(zhuǎn)折，社會組織發(fā)展空間得到擴展，而上海也開始調(diào)整社會政策特別是基層管理體制以適應新形勢的變化需要。隨著舊有單位制的消解以及對外開放的逐步擴大，擺脫桎梏的群眾紛紛自發(fā)開展結(jié)社活動，上海社會組織特別是社會團體的數(shù)量急劇膨脹。1981年，上海有各類社會團體633個，1984年增加到2 256個。1989年底，全市社會團體的總數(shù)達到4 300個，其中學術(shù)性團體1 348個，經(jīng)濟類團體317個，社會公益團體380個，文藝團體313個，體育類團體477個，宗教團體50個，其他團體584個。(13)上海市地方志辦公室網(wǎng)站.專業(yè)志—上海民政志—第十五章社會團體管理—第一節(jié) 歷史沿革[EB/OL].(2003-11-4)[2019-6-11].http：//www.shtong.gov.cn/Newsite/node2/node2245/node65977/node66000/node66038/userobject1ai61634.html.由于沒有統(tǒng)一的審批登記主管機構(gòu)，缺少必要的規(guī)章制度，這一階段的社會組織呈現(xiàn)出粗放式增長的態(tài)勢，甚至在政治上出現(xiàn)一定程度的偏差。

同時，上海在基層政權(quán)建設方面也進行了諸多有益的探索，1985年上海進行街道行政管理體制改革試點；《上海市城市居民委員會工作條例(試行)》和《上海市街道辦事處工作暫行條例》相繼于1986年、1987年由上海市政府頒布實施。推進街道辦事處工作規(guī)范化、法制化，注重發(fā)揮居委會作用。20世紀80年代中后期，隨著企業(yè)改革的深入和計劃經(jīng)濟逐步向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)換，為適應社會形勢發(fā)展的需要，上海開始注重社區(qū)服務理論的研究和社區(qū)服務工作試點，先后編輯出版了一系列研究著作。1989年，市區(qū)80多個街道成立“街道社會保障委員會”。

在該階段，上海社會組織發(fā)展有三個主要特征。其一，伴隨著社會空間的擴展，上海社會組織登記數(shù)量不斷增加，形成了社會團體迅猛發(fā)展、其他類型組織緩慢增長的局面；其二，社會組織制度規(guī)范缺失，組織發(fā)展的制度環(huán)境不健全，導致社會組織更多的是粗放增長而非質(zhì)的提升；其三，圍繞著基本公共服務供給，基層政府改革進程不斷加快，為社會組織基層化發(fā)展提供了社會經(jīng)濟條件。

(三) 調(diào)整革新階段及其特征

調(diào)整革新階段主要集中在1990—2004年。該階段伴隨鄧小平同志南方講話和浦東開發(fā)開放，上海全方位加速發(fā)展，社會組織領域一方面積極糾偏，另一方面也在改革創(chuàng)新，社會治理和社區(qū)發(fā)展有機融合。1990年2月，汲取蘇聯(lián)東歐劇變和當時世界局勢動蕩的經(jīng)驗教訓，上海市社會團體管理處成立，作為地方層面最早進行社會團體登記和監(jiān)管的民政機構(gòu)之一，根據(jù)國務院頒布的《社會團體登記管理條例》和上級部門明確的“雙重管理”體制，對各類社會團體進行清理整頓和復查登記。從此，上海市開始依法登記和管理各類社會團體，頒發(fā)了一系列針對社會組織的規(guī)范性文件，開展相關(guān)監(jiān)管工作，由此使上海社會組織不再單純是數(shù)量上的增加同時也有質(zhì)量方面的監(jiān)督保障。

1996年3月，中共上海市委、市政府召開上海市城區(qū)工作會議，制訂《關(guān)于加強街道、居委會建設和社區(qū)管理意見》的十八條政策，指出必須以基層社區(qū)建設和管理為重點，動員全社會共同參與社區(qū)管理。社會組織與基層建設治理走上了一條有上海特色的融合之路。20世紀90年代浦東開放后，1996年上?；浇糖嗄陼邮苌虾Ｆ謻|新區(qū)社會發(fā)展局的委托，運營上海浦東新區(qū)羅山市民會館作為綜合性社區(qū)服務中心，突破了傳統(tǒng)社區(qū)服務中心由政府一元化設置和管理的一般模式，向政府委托非營利組織經(jīng)營相關(guān)城市公共空間這一方向邁出了關(guān)鍵性的第一步。(14)楊團.社區(qū)公共服務設施托管的新模式——以羅山市民會館為例[J].社會學研究，2001(03)： 77-86.

在中心城區(qū)社會組織試點改革方面，2000年8月上海設立了全國首家省級民間組織服務中心——上海市民間組織服務中心。在上海市民間組織服務中心的基礎上，2001年5月上海市首家區(qū)一級的服務中心——普陀區(qū)民間服務中心成立。2002年8月，全市首家街鎮(zhèn)級服務中心——普陀區(qū)長壽路街道民間服務中心成立，該服務中心因塑造了政府與社會新型關(guān)系，獲得第四屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”。(15)上海市民政局(上海市社會組織管理局)主編.上海市社會組織發(fā)展二十年(1999—2008).上海： 上海人民出版社，2019： 80.在前期試點的基礎上，2002年12月，上海市委辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步推進本市民間組織參與社區(qū)建設和管理的意見》，提出了各區(qū)(縣)、各街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))要建立民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的民間組織服務中心，為駐地在本社區(qū)的各級各類民間組織服務的要求。

在該階段，上海社會組織發(fā)展有三個主要特征。其一，組織發(fā)展制度化與規(guī)范化不斷加強，初步形成社會組織登記、年檢、評估、培育、抽檢、處罰、撤銷的管理機制，實現(xiàn)了社會組織發(fā)展從彌散性發(fā)展到有序推進；其二，社會組織發(fā)展逐漸參與到社會治理過程中，政府與社會組織開始良性互動，其中政府購買服務成為政社合作的重要形式；其三，社會組織發(fā)展的政治合法性不斷增強，越來越多的基層政府將社會組織發(fā)展納入組織工作中，扮演起更多的社會管理與社會服務的角色，特別是街鎮(zhèn)級民間組織服務中心的先后成立，直接影響了上海社會組織發(fā)展創(chuàng)新的實踐路徑。

2016年至2017年，我國冰雪旅游市場達1.7億人次規(guī)模，冰雪旅游收入約2700億元人民幣。隨著國家大力推進冰雪運動的普及，以及提出“帶動三億人參與冰雪運動”目標，這無疑為冰雪旅游打了一劑強心針。以2016年11月至2017年3月為例，吉林省冰雪旅游的游客數(shù)達到6199.08萬人次，旅游收入達到人民幣1160億元。2017年11月至2018年3月，全省接待冰雪旅游游客更是同比增長了17.18%；旅游收入穩(wěn)步提升，同比增長達22.57%。冰雪旅游規(guī)模和冰雪旅游收入均創(chuàng)新高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Υ蟆?/p>

(四) 優(yōu)化布局階段及其特征

優(yōu)化布局階段主要集中在2005—2017年。該階段體現(xiàn)了改革開放穩(wěn)步推進、成果顯著等特點，北京奧運會和上海世博會相繼召開，通過不斷革新管理體制并出臺促進政策，社會組織進一步融入上海社會治理。從2006年上海市“十一五”規(guī)劃綱要提出“推進社會組織健康發(fā)展”開始，上海市出臺了一系列培育扶持社會組織的地方政策法規(guī)?！笆晃濉逼陂g，上海市通過制定促進社會組織發(fā)展的政策，進行公益招投標和公益創(chuàng)投的探索實踐，拓展了社會組織的領域和空間。通過社會團體樞紐式管理試點，促進行業(yè)協(xié)會改革發(fā)展進行“脫鉤”試點工作，建成市級公益新天地和區(qū)級浦東公益服務園，實施了公益創(chuàng)投和公益招投標項目?！笆濉逼陂g，上海市先后出臺《上海市社會組織直接登記管理若干規(guī)定》《關(guān)于進一步加強本市社會組織建設的指導意見》等文件，明確4類社會組織可以直接登記，規(guī)范公務人員在協(xié)會的兼職和任職等。由于人口流動的加劇、利益訴求的變化以及價值觀念的轉(zhuǎn)變，城市化不可避免地會伴隨著各種各樣的社會矛盾。(16)謝岳，葛陽.大都市秩序治理中的國家基礎權(quán)力[J].上海交通大學學報(哲學社會科學版)，2017，25(03)： 5-13.為積極應對相關(guān)問題和挑戰(zhàn)，2014年，上海市委將“創(chuàng)新社會治理、加強基層建設”列為年度重點調(diào)研課題，當年年底，課題調(diào)研形成“1+6”成果，其中“組織引導社會力量參與社區(qū)治理”對于社會組織參與社區(qū)治理創(chuàng)新發(fā)展具有指導意義。2016年，上海市社會團體管理局協(xié)同市委辦公廳、市財政局、市社會工作黨委等部門，制訂了《關(guān)于進一步推進社會組織參與社會治理的工作方案》。2016年6月，上海市民政局、上海市社會團體管理局發(fā)布《上海市社會組織信息公開辦法(試行)》。2017年2月，上海市民政局、上海市社會團體管理局印發(fā)《上海社會組織發(fā)展“十三五”規(guī)劃》。2017年8月，中共上海市委辦公廳、上海市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于本市改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的實施意見》。上述扶持舉措，使社會組織得到了相對優(yōu)越的成長環(huán)境，社會組織數(shù)量由此大幅增加(見表1)。

表1 2013—2017年上海市社會組織發(fā)展情況表

資料來源： 上海社會組織年度發(fā)展報告(2017)。

“十二五”期間，上海市還進一步加強黨建對社會治理的引領工作，完善黨組織領導基層工作的相關(guān)制度，使上海區(qū)域化黨建工作機制和“1+3”黨建體制不斷完善，基本建成以街道黨組織為核心、社區(qū)黨組織為基礎、駐區(qū)單位黨組織和社區(qū)內(nèi)全體黨員共同參與的區(qū)域化黨建格局。在不斷完善社會組織治理制度的同時，上海還嘗試黨在社會領域的創(chuàng)新工作方法，探索并試點單位黨建、行業(yè)黨建、區(qū)域黨建等新模式。(17)陳群民，李顯波，徐建，錢潔.“十三五”時期上海社會發(fā)展和社會治理思路研究[J].科學發(fā)展，2015(06)： 27-36.有序推進社區(qū)社會組織聯(lián)合會黨建，加強黨建聯(lián)絡員培訓和選派力度，發(fā)揮其組織宣傳、聯(lián)系服務、協(xié)調(diào)指導作用。

這一階段上海社會組織發(fā)展的主要特征有三個方面。其一，社會組織發(fā)展空間持續(xù)擴展，可享受到的社會資源也在增加，組織類型傾向多元化，組織主體走向聯(lián)動、協(xié)同發(fā)展的局面；其二，政府與社會組織合作程度加強，社會組織服務開始嵌入到政府內(nèi)部，隨著組織數(shù)量、類型的增加，政府與社會組織合作發(fā)展進入了雙向選擇、互助共贏的層面，政府、企業(yè)、社會組織三圈互動的格局不斷深化；(18)徐家良.第三部門資源困境與三圈互動： 以秦巴山區(qū)七個組織為例[J].中國第三部門研究，2012，3(01)： 34-58.其三，社會組織黨建得到增強，其黨組織在整合不同資源、獲取不同主體支持上意義重大，在黨建引領下社會組織成為創(chuàng)新社會治理、加強基層建設的重要力量。

(五) 升級擴展階段及其特征

升級擴展階段主要始于2018年以后。黨的十九大報告強調(diào)發(fā)揮好社會組織、慈善事業(yè)、志愿服務在決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程中的作用。隨著中國特色社會主義進入新時代，上海對城市發(fā)展和社會組織能力建設提出了更高的要求，城市治理政策與制度調(diào)控力的提高是提升城市公共服務承載力的關(guān)鍵路徑，(19)王郁.城市公共服務承載力的理論內(nèi)涵與提升路徑[J].上海交通大學學報(哲學社會科學版)，2016(06)： 15-22.通過對社會組織賦權(quán)賦能有助于其更好地協(xié)助政府提供公共服務。一方面圍繞上海的城市發(fā)展，針對性擴展升級相應的社會組織的作用功能，使其在社會治理中發(fā)揮更大的作用。城市治理政策與制度調(diào)控力的提高是提升城市公共服務承載力的關(guān)鍵路徑。2018年7月，上海市社會團體管理局組織實施《上海市承接政府購買服務社會組織推薦目錄(2018版)》的編制和推薦工作，通過區(qū)分社會組織的專業(yè)服務領域，推薦了一批社會組織及其項目，供購買主體在購買服務時優(yōu)先選擇；2018年9月，上海市社會團體管理局關(guān)于實施《社會組織服務中心建設與服務指南》地方標準的通知，首次規(guī)定了本市街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))社會組織服務中心(以下簡稱服務中心)的建設要求、服務內(nèi)容、服務評價與改進，規(guī)范了服務中心的服務內(nèi)容和工作要求，為服務中心建設與服務提供了依據(jù)。上述具體領域工作的不斷優(yōu)化改進，有助于進一步推動上海社會組織全面發(fā)展，更好地服務于社會治理。另一方面，積極推進上海社會組織“走出去”，更好地服務于“一帶一路”建設、中西部地區(qū)精準扶貧以及“長三角區(qū)域一體化”等國家戰(zhàn)略，成為新時代上海社會組織發(fā)揮創(chuàng)新示范作用面臨的新課題。

這一階段的社會組織發(fā)展特點有三個方面。其一，社會組織管理體制日益明確，各項制度化工作得到有序推進，“以評促建”的組織發(fā)展戰(zhàn)略，促進了上海社會組織規(guī)范化標準與層級的提升；其二，基層社會組織聯(lián)動創(chuàng)新程度不斷加強，社區(qū)基金會、社區(qū)工作者協(xié)會、社會組織服務中心、群眾團體間的互動合作日益緊密，協(xié)同化程度持續(xù)增強；其三，上海社會組織參與國際與區(qū)域化合作不斷加強，社會組織在“走出去”的同時，也開始立足區(qū)域發(fā)展，參與到長三角區(qū)域一體化建設中，現(xiàn)已成為組織創(chuàng)新的主要主體與參與力量。

從探索萌芽階段社會組織的“有計劃”發(fā)展到升級擴展階段社會組織與其他不同主體致力于社會共建共治共享服務格局的構(gòu)建，上海社會組織發(fā)展逐漸邁向創(chuàng)新聯(lián)動的發(fā)展之路，其核心在于舊制度的改革、新制度的形塑和立足于社會需求的治理轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)了組織發(fā)展由彌散到秩序，“存量”有限到“增量”擴展，單一類型向多元共進，主體分隔到協(xié)同互助的轉(zhuǎn)變。

三、 邁向創(chuàng)新聯(lián)動的上海社會組織發(fā)展70年的基本思路

中華人民共和國成立后特別是改革開放以來，上海在推進社會組織發(fā)展的實踐探索過程中，以深化管理制度改革為主線，以加快構(gòu)建社會組織服務支持體系和綜合監(jiān)管體系為工作思路，逐漸形成邁向創(chuàng)新聯(lián)動的社會組織發(fā)展之路。在推進過程中上海市通過基層政權(quán)建設和社會組織黨建，具備了有序動員社會組織參與社會治理的組織基礎，使社會組織在基層社區(qū)治理等領域不斷發(fā)揮積極作用，體現(xiàn)了較強的層次性，涵蓋從宏觀戰(zhàn)略，到中觀的制度創(chuàng)新再到具體操作的微觀層面。通過對國家宏觀發(fā)展格局的準確把握，堅持解放思想，上海對社會組織領域的相關(guān)制度進行了改革創(chuàng)新，同時有針對性地做好監(jiān)督管理和黨建政治引領，推動社會組織全面發(fā)展更好地滿足社會多元需求，其基本思路可概括為以下五個方面：

(1) 將社會組織同國家建設的宏觀戰(zhàn)略和時代背景相結(jié)合，樹立推進社會組織發(fā)展的服務大局意識。1953年，中央會議提出“從中華人民共和國成立，到社會主義改造基本完成，這是一個過渡時期”。(20)毛澤東選集(第五卷)[M].北京： 人民出版社，1977： 89.上海在同時期開展對上海舊有社會組織的清理整頓并積極發(fā)展新社會組織，以服務于“一化三改造”的需要。1978年12月，十一屆三中全會討論把全黨的工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設上來，提出“一個中心兩個基本點”，上海社會組織發(fā)展迎來重大轉(zhuǎn)折。1994年9月，十四屆四中全會在《中共中央關(guān)于加強黨的建設幾個重大問題的決定》中指出：“各種新建立的經(jīng)濟組織和社會組織日益增多，需要從實際出發(fā)建立黨的組織，開展黨的活動。”上海隨即推進“兩新組織”中的“新社會組織”發(fā)展并加強其黨建。2013年，十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，上海有針對性地出臺以“1+6”文件為代表的社會組織扶持政策和發(fā)展規(guī)劃，賦權(quán)增能將社會組織納入社會治理體系。2018年10月，黨的十九大報告指出中國特色社會主義進入了新時代，社會組織將在中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”中發(fā)揮更大的作用，上海針對社會組織發(fā)展也在2018年前后出臺了一系列政策規(guī)劃，將社會組織納入到城市發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略。在這些重要的歷史節(jié)點上，上海始終緊跟國家建設的宏觀大局，著眼于國家建設不同時期、不同階段的主要矛盾和主要任務變化，制定和落實符合時代需求的各項社會組織政策和規(guī)劃，在黨政機構(gòu)同社會組織之間建立起緊密關(guān)系，共同服務于國家發(fā)展戰(zhàn)略和城市建設規(guī)劃。

(2) 適時解放思想推動社會組織發(fā)展，具有敢為天下先的勇氣，善于把握國家和城市發(fā)展進程中若干重大歷史機遇期。鄧小平在上海視察時曾提道：“浦東是面向世界的……浦東開發(fā)晚了，是件壞事，但也是好事。可以借鑒廣東的經(jīng)驗，可以搞得好一點，搞得現(xiàn)代化一點，起點可以高一點。起點高，關(guān)鍵是思想起點要高，后來居上，我相信這一點?！?21)許沁.傾聽，鄧小平的上海聲音[N].解放日報，2014-08-18(06).以浦東開發(fā)為起點，浦東新區(qū)在政府購買社會組織公共服務、設立公益園基地等方面走在全國前列；以加入世貿(mào)組織為契機，加強行業(yè)協(xié)會商會能力建設；以“世博會”召開為動力，推進志愿服務團體建設；以張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)獲批為原點，科技類社會組織迎來發(fā)展高潮；以自貿(mào)區(qū)建設為推力，探索創(chuàng)新社會組織管理體制。在國家現(xiàn)代化建設進程中，上海在推動社會組織發(fā)展方面，做到人無我有，人有我優(yōu)，始終發(fā)揮著創(chuàng)新示范作用。

(3) 審視過去積極革新舊有制度規(guī)范，面向未來精心布局推出新的制度和規(guī)劃。由于傳統(tǒng)制度一定程度上阻礙了社會組織的發(fā)展，上海開展多次政策革新，這一點在行業(yè)協(xié)會體制改革探索方面表現(xiàn)尤為明顯。2002年1月和2002年10月，上海市政府、人大常委會相繼發(fā)布《上海市行業(yè)協(xié)會暫行辦法》《上海市促進行業(yè)協(xié)會發(fā)展規(guī)定》，率先將行業(yè)協(xié)會由業(yè)務主管單位、登記管理機關(guān)雙重管理制度調(diào)整為業(yè)務主管單位、行業(yè)協(xié)會發(fā)展署、登記管理機關(guān)三重登記管理制度，增加了行業(yè)協(xié)會登記的多種選擇。在除弊之外，上海也積極興利，從創(chuàng)新政府購買社會組織服務形式(公益招投標和創(chuàng)投)、建立浦東公益服務園和公益新天地，再到舉辦公益伙伴日等進行了一系列新型制度安排和布局規(guī)劃。上海將社會組織發(fā)展目標納入《上海國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十三五規(guī)劃》《上海民政事業(yè)改革與發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中，專門制定《上海社會組織發(fā)展“十三五”規(guī)劃》。結(jié)合國家戰(zhàn)略和上海定位，提出了四個“率先”，明確發(fā)展戰(zhàn)略目標： 率先建成組織分類明確、登記分級清晰、審批高效便捷的新型社會組織登記制度，率先建成覆蓋更加廣泛、載體更加多樣、扶持更加有力的社會組織服務支持體系，率先建成社會組織自律自治有方、法律監(jiān)管有力、政府監(jiān)管有效、社會公眾監(jiān)督有序的社會組織綜合監(jiān)管體系，率先形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的社會組織制度。

(4) 社會組織黨建引領以及監(jiān)督管理過程強化和方式優(yōu)化等對社會組織健康發(fā)展尤為重要。社會組織演進是一個歷史的系統(tǒng)工作，具有長期性和復雜性，僅憑其自我監(jiān)督、行業(yè)自律，難以實現(xiàn)社會組織的良性健康發(fā)展。有必要在社會組織發(fā)展過程中，和以監(jiān)督和管理，實現(xiàn)社會組織的健康發(fā)展。上海市在《關(guān)于本市改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的實施意見》明確指出“各級黨委和政府要把加強和改進社會組織管理工作列入重要議事日程，列入黨委和政府績效考核內(nèi)容和社會治安綜合治理考評體系；建立完善研究決定社會組織工作重大事項制度，黨委常委會應該定期聽取社會組織工作匯報”。上海對在社會組織管理方面立足于“管得住、管得好”，在強有力的政府監(jiān)管基礎上，健全社會組織內(nèi)部治理機制、建立重大事項報告制度、加大信息披露力度、促進同業(yè)規(guī)范，不斷創(chuàng)新管理方式方法以獎優(yōu)汰劣，促進社會組織良性健康發(fā)展。同時注重黨建的政治引領作用，不斷豐富和創(chuàng)新社會組織黨建形式，通過區(qū)分不同類型、不同行業(yè)、不同規(guī)模的社會組織，按照行業(yè)相近、產(chǎn)業(yè)相通原則，依托業(yè)務主管單位、行業(yè)主管部門或者同類型規(guī)模較大的社會組織，聯(lián)合建立黨組織，從而有針對性地做到黨建全覆蓋。

(5) 社會組織功能豐富，類型層次多樣，完善社會組織體系可更好地滿足多元化社會需求，推動社會組織差異化和精細化發(fā)展。上海大力培育社區(qū)生活服務類、社區(qū)公益慈善類、社區(qū)文體活動類、社區(qū)專業(yè)調(diào)處類等四類社區(qū)社會組織，使其更好地服務于社區(qū)治理。通過扶持行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類等類型社會組織，服務上海“五個中心和四大品牌”建設。同時，早期培育的恩派、映綠等社會組織已走向全國成為高端樞紐型社會組織，發(fā)揮著價值示范和經(jīng)驗推廣的作用，使上海社會組織發(fā)展呈現(xiàn)出全面性和系統(tǒng)性，涵蓋了社會組織各個層次。上海積極推動社會組織多元法人實踐，在既有法人基礎上，增加新的法人，從而增強組織籌資能力，逐漸形成社會組織法人集團，充分發(fā)揮社會組織規(guī)?；c多功能集聚作用。

四、 創(chuàng)新聯(lián)動拓展深化： 上海社會組織發(fā)展再出發(fā)

上海社會組織發(fā)展在經(jīng)歷了五大階段之后，已形成具有上海特色的“創(chuàng)新聯(lián)動”的組織發(fā)展模式，主要是以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為基本導向，注重黨建政治引領，結(jié)合上海城市發(fā)展在社會治理領域內(nèi)的具體實踐要求，在政府、社會組織等主體的實踐探索過程中改革舊有體制、借鑒先進經(jīng)驗，推出具有示范影響意義的一系列新型的理念、制度、文化，努力運用先進的技術(shù)、結(jié)構(gòu)、模式，在政府協(xié)助下不斷推動上海市社會組織實現(xiàn)自身優(yōu)化和能力提升，從而發(fā)揮出更好的社會效益，產(chǎn)出更多新型公益項目，為提升上海的社會治理水平和能力貢獻自己的力量。

當前上海社會組織發(fā)展呈現(xiàn)出量大質(zhì)優(yōu)、結(jié)構(gòu)布局合理、國內(nèi)外交流廣泛等良好態(tài)勢。在對治理體系和治理能力現(xiàn)代化的積極探索中，針對推進社會組織發(fā)展，上海不斷革新社會組織管理體制，一方面，創(chuàng)建有利的政策環(huán)境出臺一系列政策規(guī)劃，從市級五年規(guī)劃到民政規(guī)劃再到具體的社會組織規(guī)劃，政府同社會組織之間圍繞社會治理開展互動合作在政策層面的共同語言日益增多，成為互動合作的框架指南。另一方面，上海正致力于卓越全球城市建設，圍繞城市發(fā)展的目標和藍圖，政府和社會組織等主體之間合作互動日益增多，政府、社會組織之間互動合作日益常態(tài)化、系統(tǒng)化和規(guī)范化。在現(xiàn)階段，需要進一步拓展深化上海政社的“創(chuàng)新聯(lián)動”關(guān)系，推動上海社會組織全面升級。

一是堅持創(chuàng)新驅(qū)動，積極創(chuàng)建新型培育扶持社會組織的政策體系，涵蓋各種類別以及各種層次，從小微社會組織孵化到引導大型社會組織“走出去”發(fā)揮樞紐示范作用，以更好地服務于社會發(fā)展的多維度需要。

二是不斷提升政社聯(lián)動的深度，上海社會組織發(fā)展需要在補齊短板、破解難題、優(yōu)化環(huán)境、增強活力上進行新的努力。未來可從上海市城市規(guī)劃視角來關(guān)注上海市社會組織與城市發(fā)展的匹配程度，重點設置和發(fā)展一批有影響力的項目以及公益園區(qū)、基地，依托園區(qū)、基地來開展社會組織黨建和政社合作項目，對接公益服務與公益需求。

三是開拓具有上海特色的社會組織服務。社會組織具有較強的公共性價值，回應多元主體與多元領域的服務需求，在今后的發(fā)展中需要助推社會組織與長三角區(qū)域一體化、“四大品牌”服務等具有上海特色的服務對接，革新現(xiàn)有的組織服務領域，為建構(gòu)新時代現(xiàn)代社會組織治理體系體制發(fā)揮積極作用。