陳錦霞

摘 要：本文從事業(yè)單位引入全面預(yù)算管理的重要性進(jìn)行闡述，分析目前公益二類(lèi)事業(yè)單位在實(shí)行預(yù)算管理中存在的問(wèn)題和阻礙，并相應(yīng)提出了合理的建議，提升公益二類(lèi)事業(yè)單位預(yù)算管理水平。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;全面預(yù)算管理;問(wèn)題;對(duì)策

一、公益二類(lèi)事業(yè)單位實(shí)行全面預(yù)算管理重要性

新一輪預(yù)算管理制度改革全面向縱深推進(jìn)，完善政府預(yù)算體系、推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)、改進(jìn)預(yù)算管理和控制、提高財(cái)政支出績(jī)效以及建立全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系等一系列改革措施密集實(shí)施。由此，公益二類(lèi)事業(yè)單位預(yù)算管理模式的構(gòu)建顯得越來(lái)越重要。

1.全面預(yù)算管理有利于單位戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)及可持續(xù)發(fā)展

公益二類(lèi)事業(yè)單位與公益一類(lèi)事業(yè)單位的預(yù)算管理是有區(qū)別的，因?yàn)楣嬉活?lèi)事業(yè)單位的所有經(jīng)費(fèi)（人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目支出）都由國(guó)家財(cái)政據(jù)實(shí)給予保障，基本沒(méi)有經(jīng)費(fèi)缺口及財(cái)務(wù)危機(jī);而公益二類(lèi)事業(yè)單位國(guó)家財(cái)政實(shí)行差額撥款，經(jīng)費(fèi)缺口主要由事業(yè)收入、其他收入等自籌資金彌補(bǔ)，若單位運(yùn)營(yíng)情況不好，將直接影響單位的生存發(fā)展。

同時(shí)，事業(yè)單位分類(lèi)改革工作已拉開(kāi)帷幕，公益二類(lèi)事業(yè)單位面臨的內(nèi)外部環(huán)境將發(fā)生巨變，其市場(chǎng)屬性逐步增強(qiáng);由此也面臨著如何合理平衡其公益屬性及市場(chǎng)屬性的問(wèn)題。財(cái)務(wù)管理質(zhì)量的好壞在很大程度上影響公共服務(wù)質(zhì)量及可持續(xù)發(fā)展，引入全面預(yù)算管理可以利用預(yù)算對(duì)單位內(nèi)部各部門(mén)的各種財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)資源進(jìn)行分配、考核、控制，以便有效地組織和協(xié)調(diào)單位的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，保障既定戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更好提供公共服務(wù)，提升社會(huì)效益。

2.全面預(yù)算管理有利于有限資源的合理分配

對(duì)于公益二類(lèi)事業(yè)單位，財(cái)政補(bǔ)助資金是有限的，主要是通過(guò)自有資源的合理運(yùn)營(yíng)來(lái)保障生存及發(fā)展。做好全面預(yù)算管理，可以促進(jìn)單位根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)分配有限資源，將資金使用到最需要的地方，優(yōu)化資金配置，使資金利用率大大提高。

3.全面預(yù)算管理有利于成本管控工作落實(shí)

全面預(yù)算管理包括支出預(yù)算，支出預(yù)算的編制在一定程度上可替代成本管理標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，以全面預(yù)算管理的約束力來(lái)強(qiáng)化單位成本管理意識(shí)，實(shí)施過(guò)程中將成本管控目標(biāo)及工作任務(wù)層層分解下達(dá)，落實(shí)到具體崗位及責(zé)任人，促使全員嚴(yán)格按照成本管理要求節(jié)支降費(fèi)，從而保證單位成本管理水平提升。

二、公益二類(lèi)事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問(wèn)題

1.預(yù)算管理觀念落后，重視程度不足

一些單位管理者仍受傳統(tǒng)觀念束縛，對(duì)新時(shí)期預(yù)算管理改革要求及其重要性認(rèn)識(shí)不足;普遍認(rèn)為預(yù)算管理只是財(cái)務(wù)部門(mén)為應(yīng)付財(cái)政預(yù)算監(jiān)管而需要完成的任務(wù)，沒(méi)有從制度上和組織上給予預(yù)算管理工作必要支持。管理者不重視，導(dǎo)致其他部門(mén)管理人員及基層員工也認(rèn)為預(yù)算只是財(cái)務(wù)的事情，與自己無(wú)關(guān)，參與度與配合度不高，各部門(mén)溝通不暢、信息不對(duì)稱(chēng)，這就導(dǎo)致預(yù)算編制常與單位戰(zhàn)略目標(biāo)及工作規(guī)劃脫節(jié)。

2.預(yù)算編制方法不科學(xué)，全面性不足

財(cái)務(wù)人員專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)不高，對(duì)全面預(yù)算認(rèn)識(shí)不全面，不到位;管理層及業(yè)務(wù)部門(mén)參與度低，只靠財(cái)務(wù)人員閉門(mén)造車(chē);很多單位在實(shí)踐中仍然采用增量預(yù)算法，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)在上期成本費(fèi)用的基礎(chǔ)上做一定比例的調(diào)增，而不是采用相對(duì)科學(xué)的零基預(yù)算法，更鮮有單位能根據(jù)實(shí)際結(jié)合運(yùn)用彈性預(yù)算法、滾動(dòng)預(yù)算法和作業(yè)預(yù)算法等。由于沒(méi)有跟當(dāng)期工作規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，容易造成預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行差異率高。另外，預(yù)算編制內(nèi)容不夠全面，重收支預(yù)算，輕業(yè)務(wù)預(yù)算、資本預(yù)算、資金預(yù)算。

3.支出預(yù)算編制前期論證決策程序不足

預(yù)算編報(bào)時(shí)間緊任務(wù)重，但一些單位財(cái)務(wù)人員人手不足、業(yè)務(wù)部門(mén)業(yè)務(wù)繁忙無(wú)暇協(xié)助，沒(méi)有提前謀劃、儲(chǔ)備項(xiàng)目。項(xiàng)目預(yù)算缺乏科學(xué)的決策程序，大多沒(méi)有進(jìn)行可行性論證或流于形式，沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分調(diào)研及認(rèn)真規(guī)劃，造成預(yù)算編報(bào)靠主觀臆斷，沒(méi)有按要求做實(shí)做細(xì)，造成后期項(xiàng)目推進(jìn)時(shí)與預(yù)算脫節(jié)，預(yù)算執(zhí)行率差。

4.重預(yù)算編制，輕預(yù)算調(diào)整、執(zhí)行分析與考核，缺乏績(jī)效觀念

目前財(cái)政部門(mén)對(duì)于公益二類(lèi)事業(yè)單位預(yù)算管理的監(jiān)督主要還是集中在財(cái)政補(bǔ)助資金上，對(duì)其他來(lái)源資金的預(yù)算調(diào)整、執(zhí)行、考核環(huán)節(jié)的監(jiān)督主要依靠單位預(yù)算管控措施的落實(shí)。一些單位由于預(yù)算執(zhí)行缺乏過(guò)程監(jiān)督、執(zhí)行反饋機(jī)制不完善等原因，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程會(huì)出現(xiàn)預(yù)算調(diào)整未經(jīng)批準(zhǔn)、隨意變更支出用途、期末突擊花錢(qián)等現(xiàn)象。

預(yù)算績(jī)效考評(píng)機(jī)制缺乏或追責(zé)制度執(zhí)行力不足，令預(yù)算執(zhí)行、實(shí)施的好壞得不到應(yīng)有的獎(jiǎng)懲，降低了預(yù)算管控措施的約束力;也容易使公益二類(lèi)事業(yè)單位僅為追求經(jīng)濟(jì)效益，反而忽略了自身的社會(huì)責(zé)任。預(yù)算的事中控制及事后控制不到位，阻礙了預(yù)算管理全過(guò)程化監(jiān)督職能和作用的發(fā)揮。

5.信息化建設(shè)水平低，限制預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的落實(shí)

大部分單位沒(méi)有一個(gè)預(yù)算管理信息平臺(tái)可以涵蓋整個(gè)預(yù)算的編制、審批、下達(dá)、執(zhí)行與控制環(huán)節(jié)，再能涵蓋預(yù)算調(diào)整、預(yù)算分析、預(yù)算績(jī)效考核功能的就更少，這嚴(yán)重影響全面預(yù)算管理各環(huán)節(jié)實(shí)施的效果與效率。

三、公益二類(lèi)事業(yè)單位全面預(yù)算管理的對(duì)策

1.強(qiáng)化單位人員預(yù)算意識(shí)，全員參與預(yù)算管理過(guò)程

作為公益二類(lèi)事業(yè)單位，在政策上資金上得到了國(guó)家一定的支持，很多單位不具備競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)與危機(jī)意識(shí)，未意識(shí)到自身在預(yù)算管理中存在的癥結(jié)。因此，這就需要公益二類(lèi)單位必須自上而下迅速轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)對(duì)員工的培訓(xùn)和內(nèi)部宣傳工作，讓所有員工都能夠充分了解預(yù)算管理工作的重要性;而且明白預(yù)算管理并不是只靠財(cái)務(wù)部門(mén)單打獨(dú)斗，而是要靠單位所有人員積極參與的全員性工作。充分發(fā)揮管理者在預(yù)算管理中的引領(lǐng)作用，也從預(yù)算管理制度建立、組織體系構(gòu)建上為預(yù)算管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供基礎(chǔ)條件。從單位管理者、中層管理人員到普通員工都能提高認(rèn)識(shí)，全員樹(shù)立較強(qiáng)的預(yù)算意識(shí);并加強(qiáng)部門(mén)間溝通協(xié)作，結(jié)合單位實(shí)際將全面預(yù)算管理工作分解落實(shí)到具體責(zé)任人，以保證責(zé)任落實(shí)，工作落地。

2.提高事業(yè)單位預(yù)算編制的科學(xué)性、全面性

在新形勢(shì)下，增量預(yù)算編制方式及單純的收支預(yù)算已不能滿(mǎn)足公益二類(lèi)事業(yè)單位管理需求，這就要求創(chuàng)新預(yù)算編制方式及豐富其內(nèi)涵。在開(kāi)展預(yù)算編制時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持以收定支，統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)原則，應(yīng)根據(jù)單位今后發(fā)展方向的預(yù)判、現(xiàn)時(shí)運(yùn)營(yíng)狀況、資金運(yùn)用情況、內(nèi)外環(huán)境等因素，通過(guò)綜合運(yùn)用零基預(yù)算法、彈性預(yù)算法、作業(yè)預(yù)算法等科學(xué)方法，對(duì)單位各類(lèi)業(yè)務(wù)開(kāi)展、資源分配、資金投入、收入支出等做出全面規(guī)劃，提高預(yù)算編制的精準(zhǔn)度、合理性和全面性。

3.項(xiàng)目支出實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)管理，全面實(shí)施績(jī)效管理，提高項(xiàng)目支出預(yù)算編制精準(zhǔn)性

各類(lèi)項(xiàng)目支出建議實(shí)施項(xiàng)目庫(kù)管理。項(xiàng)目庫(kù)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，保持常態(tài)化更新;入庫(kù)項(xiàng)目需提前儲(chǔ)備，儲(chǔ)備項(xiàng)目必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格前期論證與審核，不符合條件的不得入選;入庫(kù)項(xiàng)目全面實(shí)施績(jī)效管理，均應(yīng)注重成本效益分析及績(jī)效目標(biāo)的可行性，按照效益優(yōu)先原則進(jìn)行綜合排序。單位應(yīng)堅(jiān)持“事”與“錢(qián)”相統(tǒng)一，單位發(fā)展規(guī)劃與預(yù)算安排相結(jié)合，按照“四個(gè)分清、保障重點(diǎn)、有保有壓、績(jī)效優(yōu)先”的原則進(jìn)行項(xiàng)目支出預(yù)算編制。對(duì)于項(xiàng)目支出預(yù)算編制不能拍腦袋形成，必須要進(jìn)行周密的調(diào)查和討論，并在支出總額控制的基礎(chǔ)上，按照分清輕重緩急、分年實(shí)施、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的要求，擇優(yōu)、分年編制落實(shí)項(xiàng)目支出規(guī)劃，做細(xì)做實(shí)政府采購(gòu)預(yù)算及增量資產(chǎn)配置計(jì)劃，提高項(xiàng)目支出預(yù)算編制的精準(zhǔn)性。

4.建立健全預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算考核體系，增強(qiáng)績(jī)效意識(shí)

要樹(shù)立“無(wú)預(yù)算不支出，有預(yù)算不超支”的觀念，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，確保預(yù)算嚴(yán)肅性，嚴(yán)禁隨意調(diào)整預(yù)算或改變資金用途。建議建立定期預(yù)算執(zhí)行分析制度，一般每季度對(duì)執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行考核，敦促各部門(mén)及時(shí)組織收入，合理安排支出，避免前松后緊、年底突擊花錢(qián)的現(xiàn)象。預(yù)算執(zhí)行考核分析過(guò)程發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)較大的預(yù)算差異時(shí)，各部門(mén)應(yīng)及時(shí)溝通反饋，分析具體原因并做出收回資金、調(diào)整預(yù)算、加快支出進(jìn)度等整改措施。

對(duì)事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，預(yù)算績(jī)效管理正處于學(xué)習(xí)摸索階段，不斷加強(qiáng)這方面的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)十分重要。然后在學(xué)懂弄通的基礎(chǔ)上逐步建立起符合自己?jiǎn)挝粚?shí)際的預(yù)算績(jī)效考評(píng)制度，制定財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法等，健全績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算編制同步申報(bào)、同步審核、同步批復(fù)機(jī)制;建立預(yù)算安排與績(jī)效目標(biāo)掛鉤的獎(jiǎng)懲制度。實(shí)施過(guò)程中要圍繞預(yù)算績(jī)效管理改革，將績(jī)效管理重要節(jié)點(diǎn)前移，認(rèn)真做好績(jī)效目標(biāo)填報(bào)及審核批復(fù)工作，要關(guān)注單位規(guī)劃和預(yù)算安排的有機(jī)結(jié)合，并確保其可行性，使后續(xù)監(jiān)督評(píng)價(jià)工作有據(jù)可依。

加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作，單位可成立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督小組或內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，開(kāi)展績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，加強(qiáng)對(duì)績(jī)效目標(biāo)落實(shí)的跟蹤督導(dǎo)，同時(shí)加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用與信息公開(kāi)，進(jìn)一步促進(jìn)由“要我有績(jī)效”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙锌?jī)效”。

5.完善預(yù)算管理信息系統(tǒng)功能，加強(qiáng)基層單位信息化建設(shè)

隨著事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)及財(cái)務(wù)管理的精細(xì)化管理，預(yù)算管理工作的開(kāi)展必須依靠強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支撐，要對(duì)歷史數(shù)據(jù)、當(dāng)期預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)等進(jìn)行有效分析，因此提升預(yù)算信息化水平的要求勢(shì)在必行。然而很多公益二類(lèi)事業(yè)單位由于經(jīng)費(fèi)有限，缺乏專(zhuān)業(yè)預(yù)算團(tuán)隊(duì)，基本沒(méi)有自己的預(yù)算管理信息平臺(tái)或信息平臺(tái)功能不全，嚴(yán)重影響預(yù)算各環(huán)節(jié)的落實(shí)。因此建議財(cái)政部門(mén)或有條件的主管部門(mén)、基層單位能加大對(duì)預(yù)算管理信息化建設(shè)的投入，盡早建立符合行業(yè)特點(diǎn)和本單位實(shí)際情況的信息系統(tǒng)，提高預(yù)算管理水平。

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