□ 何 憲

中小學(xué)教師工資水平是中小學(xué)教師待遇的核心問題，也是中小學(xué)教師社會地位的集中體現(xiàn)。黨和國家一直高度重視中小學(xué)教師的工資收入，多次在各種法律文件中規(guī)定和重申中小學(xué)教師工資不低于或高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資收入水平。但是這一要求落實(shí)起來并不簡單，很多問題需要進(jìn)行深入的研究。

一、研究中小學(xué)教師工資水平的重要意義

一項(xiàng)職業(yè)要得到社會的重視，可以在宣傳上加以贊美，可以在社會活動中予以尊重，但是最核心的指標(biāo)還是從業(yè)人員的工資收入水平。在冷戰(zhàn)時(shí)期，蘇聯(lián)為了在科技領(lǐng)域與美國競爭，對科學(xué)家的工資收入給予了最大的傾斜，蘇聯(lián)科學(xué)院院長的工資是蘇共中央總書記的167%，大學(xué)校長工資為總書記的133%，院士、所長工資為總書記的111%～167%[1]。這一政策措施使得蘇聯(lián)在經(jīng)濟(jì)落后于美國的情況下，很多科技領(lǐng)域領(lǐng)先于美國。我國要實(shí)現(xiàn)科教興國戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，必須要重視教育工作，提高中小學(xué)教師的社會地位，吸引更多更好的人才從事教育工作。要真正做到這些，最實(shí)質(zhì)性的問題就是確保中小學(xué)教師保持較高的工資收入水平，這是一項(xiàng)重要的基本條件，也是一項(xiàng)關(guān)鍵性的基本措施。

為確保中小學(xué)教師保持較高的工資水平，黨和國家很早就提出了中小學(xué)教師工資水平不低于公務(wù)員工資水平的要求。最早從法律上提出這一要求的是1993年10月31日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過的《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）?！督處煼ā返诙鍡l規(guī)定，教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高。2006年6月29日，全國人大常委會通過了新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》（以下簡稱《義務(wù)教育法》）?！读x務(wù)教育法》在《教師法》對教師平均工資水平規(guī)定的基礎(chǔ)上，又規(guī)定義務(wù)教育教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平。這一規(guī)定，避免了由于高校教師平均工資水平較高而掩蓋了中小學(xué)教師工資較低的實(shí)際情況，對有效保障義務(wù)教育教師的工資水平有重要意義。后來國家以及有關(guān)部委關(guān)于教育事業(yè)發(fā)展、教育體制機(jī)制改革、教師或義務(wù)教育教師工資的規(guī)定，基本延用了這一提法，在不同的政策文件中，繼續(xù)重申和強(qiáng)調(diào)對教師特別是中小學(xué)教師工資水平的保障。直至2017年9月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》仍然延續(xù)使用這一提法。2018年1月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》（以下簡稱《意見》），提出要完善中小學(xué)教師待遇保障機(jī)制，“確保中小學(xué)教師平均工資收入水平不低于或高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平”。

對中小學(xué)教師工資水平問題，理論界從不同角度進(jìn)行了研究。薛海平、唐一鵬根據(jù)2014—2016年中小學(xué)教師工資的抽樣調(diào)查及訪談的研究，認(rèn)為中小學(xué)教師工資低于社會平均工資，也低于公務(wù)員平均工資[2]。安雪慧認(rèn)為，近年來，中小學(xué)教師工資水平不斷提高，保證了教師的供應(yīng)來源，但與金融、科研、衛(wèi)生和社會管理等相關(guān)行業(yè)比較，收入水平還是偏低，中小學(xué)教師工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平的要求遠(yuǎn)未達(dá)到[3]。郝方園比較了1998 — 2011年中小學(xué)教師工資與人均國內(nèi)生產(chǎn)總值比較的變化情況，認(rèn)為中小學(xué)教師的絕對工資在不斷增長，但與國內(nèi)生產(chǎn)總值相比的相對工資沒有變化[4]。姜金秋、杜育紅基于《中國勞動統(tǒng)計(jì)年鑒（1991 — 2011）》的行業(yè)工資數(shù)據(jù),分析了20年間我國中小學(xué)教師實(shí)際工資與相對工資水平的變動，認(rèn)為中小學(xué)教師與公務(wù)員的工資差距自1990年以來逐年擴(kuò)大直至2009年開始縮小，中小學(xué)教師實(shí)際工資在12年里都低于制造業(yè)工人工資,直到2007年以后才開始真正扭轉(zhuǎn)[5]。楊建芳、王蓉從收入結(jié)構(gòu)的角度考察了全國、分地區(qū)、分省的義務(wù)教育教師與公務(wù)員收入差距,認(rèn)為《教師法》和《義務(wù)教育法》關(guān)于教師不低于公務(wù)員工資水平的規(guī)定在以下兩個(gè)方面是不明確的：一是比較的內(nèi)容不明確, 用于比較的“工資水平”是指基本工資還是指工資總額不清楚；二是比較的人員群體不明確, 即在哪些教師與哪些公務(wù)員之間進(jìn)行比較不明確[6]。周國華、吳海江從中小學(xué)教師勞動報(bào)酬稱謂、理論基礎(chǔ)、薪酬構(gòu)成、增長機(jī)制、管理體制、與其地位關(guān)系6 個(gè)方面對近15年的文獻(xiàn)進(jìn)行分析,特別注意到了工資和薪酬兩個(gè)概念的差別，把工資、獎金、津貼、補(bǔ)貼及各種福利是否屬于工資或福利進(jìn)行了區(qū)分[7]。

上述成果對推進(jìn)中小學(xué)教師工資水平研究有重要意義，特別是從不同的年代、用不同的比較方式都得出中小學(xué)教師工資水平偏低的結(jié)論值得重視，對引起中小學(xué)教師工資水平偏低的原因分析也很有價(jià)值，提出的政策建議值得政策制定部門參考。但從總體看，對確定中小學(xué)教師工資水平的依據(jù)缺少研究，對中小學(xué)教師工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資的現(xiàn)狀也缺乏理論分析。由于文獻(xiàn)大都從教育學(xué)的角度進(jìn)行研究，對公務(wù)員及公務(wù)員工資的情況分析不夠，盡管對中小學(xué)教師工資仍然偏低的結(jié)論可能正確，但提出的政策、建議的針對性和可操作性還不夠強(qiáng)。

本文對確定中小學(xué)教師工資水平的依據(jù)進(jìn)行探討，在對公務(wù)員工資數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，對1988年以來的中小學(xué)教師工資與公務(wù)員工資的關(guān)系進(jìn)行實(shí)證研究，并在此基礎(chǔ)上提出了進(jìn)一步達(dá)到中小學(xué)教師工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平要求的政策建議。

二、關(guān)于中小學(xué)教師工資水平確定機(jī)制的探討

探討某種職業(yè)、某種工作或某類人員的工資性質(zhì)、工作強(qiáng)度、工作難度等對工資水平提出的要求，是從工資理論上進(jìn)行研究。而工資怎么確定、依據(jù)什么來確定，我們常常稱為工資的確定機(jī)制，是從工資操作角度進(jìn)行研究。理論上探討中小學(xué)教師工作對工資水平提出的要求很重要，但是從政策和實(shí)際操作的角度，討論如何來確定中小學(xué)教師的工資、依據(jù)什么來確定中小學(xué)教師的工資，是一個(gè)更重要的問題。

一種職業(yè)的工資是怎么確定的呢？勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，均衡工資是勞動力的供給和勞動力的需求達(dá)到均衡點(diǎn)時(shí)的工資。當(dāng)工資過高時(shí)，勞動力的供給量高而需求量低；當(dāng)工資過低時(shí)，勞動力的需求量高而供給量低；只有當(dāng)工資達(dá)到均衡點(diǎn)時(shí)，企業(yè)的用人需求才能滿足，勞動者工作的要求也才能滿足。每個(gè)企業(yè)實(shí)際工資就分布在均衡工資左右。但均衡工資僅僅是一種經(jīng)濟(jì)分析理論，對一個(gè)具體用人單位來說，工資怎么來確定呢？首先需要通過各種方式了解同樣工作崗位的市場價(jià)位。然后再根據(jù)本用人單位的要求進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，形成企業(yè)的工資水平。在這個(gè)基礎(chǔ)上，在企業(yè)的運(yùn)作中，還會加入企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的因素，使得不同企業(yè)的工資在市場平均價(jià)位的左右浮動和變化。

公立中小學(xué)屬于公共部門，公共部門與私人企業(yè)不一樣，不能自己確定自己的工資水平，工資收入政策是國家統(tǒng)一制定的。那么國家怎么來確定中小學(xué)教師的工資呢？世界各國確定公職人員工資的方法大致可以分為三種。一種是通過調(diào)查比較的方法來確定。即通過調(diào)查市場相同職位的薪酬水平來確定公職人員的薪酬。比如通過調(diào)查私立學(xué)校教師的工資水平，來確定公立學(xué)校教師的工資水平。日本、美國基本屬于這種類型。第二種是通過公職人員行業(yè)工會與雇用他們的政府部門進(jìn)行談判來確定，即政府用人與企業(yè)用人實(shí)行同樣的規(guī)則，讓雇用者與受雇者進(jìn)行平等談判確定勞動條件和勞動報(bào)酬。加拿大大致屬于這種類型。第三種是通過嚴(yán)格的職位分析，讓公職人員中相同職等的人領(lǐng)取相同的工資，只要某一類人員根據(jù)市場化的原則確定工資水平后，其他公共部門的人員就都按其所在職等領(lǐng)取同樣的工資。德國大致屬于這種類型。

第一種辦法對我國公立中小學(xué)不可行。因?yàn)槲覈W(xué)校是中小學(xué)教育的主體，私立中小學(xué)數(shù)量比較少，只是公立學(xué)校的一個(gè)補(bǔ)充，在市場上占比很小，也不具有代表性。即使調(diào)查出數(shù)據(jù)，將其用于作為主體的公立中小學(xué)教師的工資水平確定依據(jù)也不合理。第二種辦法不適合我國國情。不僅僅是中小學(xué)教師，所有公職人員都不可能采取這種辦法來確定工資。第三種辦法也不行，我國沒有在嚴(yán)格職位分析基礎(chǔ)上的職位分類，因此要把不同部門、不同職業(yè)、不同崗位的人員放在一起，劃分出職等是不可能的事。沒有科學(xué)的職位分析，硬要把不同職業(yè)的公職人員劃分職等，即使劃分出來也得不到認(rèn)可。那么怎么辦呢？我國采取了中小學(xué)教師工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平的辦法。

為什么教師的工資要以公務(wù)員的工資作為參照系呢？

第一，公務(wù)員是公職人員的標(biāo)志和典型，以公務(wù)員工資作為其他公共部門人員的參照系是比較符合常識的。公職人員的工資來自國家財(cái)政，無論公共管理部門還是公共服務(wù)部門的公職人員，付出同樣勞動就應(yīng)獲得同樣報(bào)酬，不能因?yàn)橛行姓?quán)力而獲得高收入，沒有行政權(quán)力從事公共服務(wù)而獲得較低的收入。中小學(xué)教師和公務(wù)員都是國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的公職人員，公職人員之間要保持基本的平衡，把公務(wù)員工資作為中小學(xué)教師工資的參照，是合理的。

第二，公務(wù)員工資有一套確定工資的制度。我國《公務(wù)員法》規(guī)定，國家實(shí)行工資調(diào)查比較制度，定期進(jìn)行公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的調(diào)查比較，并將工資調(diào)查比較結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)。也就是說，公務(wù)員法全面貫徹落實(shí)后，我國將建立起一套合理確定公務(wù)員工資水平的制度，隨著這套制度的形成和逐步完善，公務(wù)員的工資收入水平將進(jìn)一步趨于科學(xué)和合理。在沒有形成完善的調(diào)查比較制度之前，公務(wù)員的工資充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)變化、社平工資和其他群體的收入水平等因素來確定。從這個(gè)角度看，以公務(wù)員的工資作為中小學(xué)教師工資參照系也是可行的。

第三，公務(wù)員隊(duì)伍是一個(gè)完整的體系，便于和中小學(xué)教師進(jìn)行比較。各個(gè)行政管理層級都有公務(wù)員，各個(gè)地區(qū)也都有公務(wù)員，落實(shí)中小學(xué)教師不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平，具體操作起來是很方便的。當(dāng)然，絕大多數(shù)的中小學(xué)教師分布在區(qū)縣，主要是把區(qū)縣的公務(wù)員工資作為參照來確定中小學(xué)教師的工資。公務(wù)員的工資的確定，一般都以縣級行政區(qū)作為最基層單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)員工資也由縣一級統(tǒng)一管理。有教師的地方都有公務(wù)員，中小學(xué)教師工資不低于公務(wù)員的要求比較方便落實(shí)，便于操作。

第四，把中小學(xué)教師的工資與公務(wù)員工資進(jìn)行比較，符合大家的認(rèn)知，便于社會接受。社會一般認(rèn)為，公務(wù)員是國家管理機(jī)關(guān)工作人員，工資又是國家在管理，因此公務(wù)員的工資水平是比較有保障的，把中小學(xué)教師與公務(wù)員的工資掛鉤，大家都覺得是保證中小學(xué)教師工資收入的一個(gè)好辦法。因此，1993年國家一提出教師的工資不能低于公務(wù)員工資的法律要求，立即得到社會廣泛的支持和擁護(hù)。這么多年來，幾乎沒有人對這一要求提出過反對意見，大家討論得比較多的是怎么使這一很好的法律規(guī)定真正落到實(shí)處。

但是，要落實(shí)中小學(xué)教師工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平，有幾個(gè)問題值得注意。

一是不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平，“當(dāng)?shù)亍笔且粋€(gè)很重要的約束條件。這里有三點(diǎn)值得注意。其一，我國地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，工資水平差異也比較大，因此，中小學(xué)教師工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平，就不能去與其他地區(qū)比，不能去和公務(wù)員工資高的發(fā)達(dá)地區(qū)比，只能和“當(dāng)?shù)亍钡墓珓?wù)員工資進(jìn)行比較。其二，由于中小學(xué)大都由縣一級直接管理，當(dāng)?shù)匾话闶侵缚h本級，當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資就是指縣級行政區(qū)內(nèi)的公務(wù)員工資水平，不能去與市級、省級、中央級的公務(wù)員工資水平相比。其三，公務(wù)員的干部人事管理是以縣為單位的，工資水平也是以縣為單位統(tǒng)計(jì)的，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)教師的工資水平不是簡單與本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)員工資進(jìn)行比較，而是全縣的中小學(xué)教師與全縣的公務(wù)員進(jìn)行比較。

二是應(yīng)將中小學(xué)教師與公務(wù)員的整體工資水平進(jìn)行比較，而不是把中小學(xué)教師與公務(wù)員的某一類人員比較。有學(xué)者把教師的不同職稱和公務(wù)員的相應(yīng)職務(wù)對應(yīng)起來，將其調(diào)查了解到的兩類人員的工資水平進(jìn)行對應(yīng)比較，這是不合適的，也不符合法律原來的含義。為什么不適合進(jìn)行中小學(xué)教師和公務(wù)員各類人員的相對應(yīng)比較呢？中小學(xué)教師與公務(wù)員的工作性質(zhì)不同，我國沒有實(shí)行嚴(yán)格的職位分析，要找到完全相同的職位有難度。硬要進(jìn)行比較，會產(chǎn)生很多矛盾和問題。而且，由于中小學(xué)教師職稱結(jié)構(gòu)和公務(wù)員職位結(jié)構(gòu)有很大的差別，若進(jìn)行職位的對應(yīng)關(guān)系比較，結(jié)果是與收入水平矛盾的。而法律要求是不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資收入水平，這里的公務(wù)員是一個(gè)集合概念，而不是指哪一個(gè)具體的公務(wù)員。在工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平的前提下，中小學(xué)教師可以根據(jù)教育工作的特點(diǎn)和人員結(jié)構(gòu)的要求，實(shí)行更合理的工資收入分配。

三是收入水平的比較不是“工資水平”的比較，而是“工資收入水平”比較?！兑庖姟敷w現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)和發(fā)展的新思想、新要求。對教師工資的具體要求，《意見》的表述看起來和《教師法》《義務(wù)教育法》似乎沒有明顯的差別。但認(rèn)真比較會發(fā)現(xiàn)，“確保中小學(xué)教師的平均工資收入，不低于或高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平” 與以往的表述相比，增加了“收入”兩個(gè)字。過去的規(guī)定一般講的是平均工資，而《意見》講的是平均工資收入。這兩個(gè)字的增加，不容易引起人們的注意，但就從事工資工作專業(yè)人員來看，則非常重要，有沒有這兩個(gè)字差別很大。使用“平均工資收入”使得教師工資水平的表述更準(zhǔn)確、更完整。工資有狹義和廣義之分，狹義的工資只包括工資而不包括津貼、補(bǔ)貼、獎金等，因而在用平均工資概念的時(shí)候，常常會因哪些項(xiàng)目屬于或不屬于工資引起爭議。而新的表述用“平均工資收入”的概念，就明確無誤了，國家或單位發(fā)給公務(wù)員的基本工資、津貼、補(bǔ)貼及其他獎金都應(yīng)當(dāng)包括在內(nèi)。因此，用“平均工資收入”取代“平均工資”的概念，說明黨和國家對中小學(xué)教師的工資收入考慮更周全，規(guī)定更嚴(yán)謹(jǐn)，表述更科學(xué)，更有利于基層準(zhǔn)確理解和嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。

三、中小學(xué)教師工資水平的實(shí)證分析

本文的中小學(xué)教師工資水平的實(shí)證研究，主要對中小學(xué)教師工資與公務(wù)員工資進(jìn)行分析比較。我國現(xiàn)階段沒有公布專門的公務(wù)員工資水平數(shù)據(jù)，但一直公布機(jī)關(guān)工作人員的工資水平。所謂機(jī)關(guān)工作人員是1993年頒布實(shí)施《國家公務(wù)員暫行條例》以前我國黨政機(jī)關(guān)工作人員的簡稱，1993年《國家公務(wù)員暫行條例》出臺以及2006年《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）頒布實(shí)施后，機(jī)關(guān)工作人員平均工資這一統(tǒng)計(jì)口徑一直沒有進(jìn)行調(diào)整。那么，機(jī)關(guān)工作人員和公務(wù)員到底有什么區(qū)別呢？根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，公務(wù)員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。實(shí)際包括七個(gè)方面的人員，即：中國共產(chǎn)黨各級機(jī)關(guān)、各級人民代表大會及常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、各級行政機(jī)關(guān)、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)、各級審判機(jī)關(guān)、各級檢察機(jī)關(guān)、各級民主黨派和工商聯(lián)的機(jī)關(guān)。這和我們此前用的機(jī)關(guān)工作人員概念所包括的單位范圍是基本一致的。但是在這些單位內(nèi)，公務(wù)員和機(jī)關(guān)工作人員的范圍有很大不同。公務(wù)員人數(shù)統(tǒng)計(jì)范圍是嚴(yán)格根據(jù)公務(wù)員的編制、進(jìn)行嚴(yán)格考試錄用獲得公務(wù)員身份的人員；而機(jī)關(guān)工作人員工資的統(tǒng)計(jì)，是根據(jù)財(cái)務(wù)會計(jì)制度的分類，通過機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)發(fā)放工資的人員，都屬于機(jī)關(guān)工作人員。把機(jī)關(guān)工資總額除以這個(gè)人員總數(shù)，就得到了機(jī)關(guān)工作人員的平均工資。根據(jù)中央組織部公布的數(shù)據(jù)，2015年我國公務(wù)員總數(shù)為716.7 萬人，而國家統(tǒng)計(jì)局公布的機(jī)關(guān)工作人員人數(shù)為1377 萬人，除公務(wù)員外的660.3 萬人是什么人呢？因各地的情況不一樣，除公務(wù)員外在機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)統(tǒng)一發(fā)放工資的人員也不一樣，大致有以下幾種情況：與機(jī)關(guān)性質(zhì)相近的參公事業(yè)單位工作人員，為機(jī)關(guān)服務(wù)的信息中心、為機(jī)關(guān)提供后勤保障的服務(wù)中心等機(jī)構(gòu)的人員，有些地方還包括一些機(jī)關(guān)的聘用人員，因此公務(wù)員的工資水平可能比機(jī)關(guān)工作人員的工資水平略高。很明顯，完全用機(jī)關(guān)工作人員的工資代替公務(wù)員的工資是不行的，但是在沒有公務(wù)員工資數(shù)據(jù)的情況下，用公布的機(jī)關(guān)工作人員工資代替公務(wù)員工資來與中小學(xué)教師工資進(jìn)行比較，也可以得出一些比較有價(jià)值的結(jié)論。特別是機(jī)關(guān)工作人員工資這一統(tǒng)計(jì)口徑一直沒有變化，比較有利于我們做歷史的分析和比較。下面我們所稱的公務(wù)員工資均指公布的機(jī)關(guān)工作人員工資，所列的公務(wù)員工資數(shù)據(jù)均為機(jī)關(guān)工作人員工資數(shù)據(jù)。

中小學(xué)教師平均工資水平國家一直在公布，但從2003年開始統(tǒng)計(jì)口徑改為初等教育和中等教育。與中小學(xué)教師相比，初等教育和中等教育的范圍更寬一些，但是中小學(xué)仍然是初等教育和中等教育的主體。而且，中小學(xué)以外的初等教育和中等教育教師的工資水平，也和中小學(xué)教師大致相當(dāng)。因此，我們就把前期統(tǒng)計(jì)公布的中小學(xué)教師工資和后期公布的初等教育、中等教育視為一個(gè)口徑來進(jìn)行研究。

圖1是在1988 — 2017年的30年中，我國公務(wù)員和中小學(xué)教師工資水平的變化情況。這里的公務(wù)員工資是全體公務(wù)員的工資水平，不是所謂“當(dāng)?shù)亍惫珓?wù)員工資水平。如果準(zhǔn)確進(jìn)行比較，所有“當(dāng)?shù)亍惫珓?wù)員的工資水平，實(shí)際就是全國區(qū)縣公務(wù)員平均工資水平。但國家沒有公布全國區(qū)縣公務(wù)員平均工資水平。那么全國公務(wù)員平均工資水平和全國區(qū)縣公務(wù)員平均工資水平有什么差別呢？由于職務(wù)結(jié)構(gòu)的原因，我國層級越高的機(jī)關(guān)，平均工資水平越高。因此，全國公務(wù)員的平均工資水平要高于全國區(qū)縣公務(wù)員的平均工資水平。也就是說，當(dāng)全國中小學(xué)教師工資達(dá)到不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平時(shí)，會適度低于全國公務(wù)員的平均工資水平。

從圖1可以看出，其一，30年中，公務(wù)員和中小學(xué)教師工資都得到了較大幅度的增長，其中公務(wù)員增長了3.99 倍，中等教育教師工資增長了3.61 倍，初等教育教師工資增長了3.53倍。其二，公務(wù)員和中小學(xué)教師工資增長的趨勢是一致的，當(dāng)公務(wù)員工資增長平緩時(shí)，中小學(xué)教師工資增長也比較平緩；當(dāng)公務(wù)員工資增長較快時(shí)，中小學(xué)教師工資增長也比較快。其三，中小學(xué)教師工資與公務(wù)員工資有一個(gè)差別區(qū)間，但這個(gè)區(qū)間看上去是相對穩(wěn)定的，有變化，但是變化不是很大。

圖1 中小學(xué)教師工資水平與公務(wù)員工資水平絕對額的比較

上述分析很有意義，但是對我們研究中小學(xué)教師工資水平來說還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?，F(xiàn)在中小學(xué)教師工資水平確定的唯一依據(jù)就是當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的工資收入水平，因此，我們必須對中小學(xué)教師工資水平與公務(wù)員工資水平進(jìn)行更深入的研究。為了準(zhǔn)確比較中小學(xué)教師工資水平和公務(wù)員工資水平的差別及變化趨勢，我們把公務(wù)員工資作為1，再算出與中學(xué)（中等教育）教師和小學(xué)（初等教育）教師工資的關(guān)系，得出了圖2。

從圖2我們可以看出，中小學(xué)教師和公務(wù)員工資的比值變化較大，最高的階段，中學(xué)教師工資為機(jī)關(guān)工資的104%，小學(xué)教師工資為公務(wù)員工資的99.5%。最低的階段，中學(xué)教師工資為公務(wù)員工資的87.3%，小學(xué)教師為公務(wù)員工資的74.5%。認(rèn)真研究圖2的比值變化可以發(fā)現(xiàn)，在不同的階段中小學(xué)教師工資與公務(wù)員工資比值呈現(xiàn)不同的走向。大致可以把這30年的時(shí)間劃分為四個(gè)階段。

第一個(gè)階段是1988—1992年。這個(gè)階段中小學(xué)教師與公務(wù)員工資的比值是下降的，中學(xué)教師與公務(wù)員工資的比值從1988年的104 ∶100 下降到1992年的98.4 ∶100，小學(xué)教師與公務(wù)員工資的比值從1988年的99.5 ∶100下降到1992年的93.6 ∶100。這一階段的特點(diǎn)是，雖然中小學(xué)教師與公務(wù)員工資的比值呈下降趨勢，但大致還是屬于正常范圍。

圖2 中小學(xué)教師工資水平與公務(wù)員工資水平相對值的比較

圖3 中小學(xué)教師與機(jī)關(guān)工資比值的四個(gè)時(shí)期

第二個(gè)階段是1993 — 2008年。這一階段，除個(gè)別年份有波動外，中小學(xué)教師工資與公務(wù)員工資的比值總體趨勢是往下走的。一直到2008年才停止了下行的趨勢。中學(xué)教師與公務(wù)員工資的比值從1992年的98.4 ∶100 下降到了2008年的87.3 ∶100，小學(xué)教師與公務(wù)員工資的比值從1992年的93.6 ∶100 下降到了2008年的76.7 ∶100，其中還有2005年和2006年低于這一比值，達(dá)到74.5 ∶100 和75.8 ∶100?？梢哉f，這一階段中小學(xué)教師和公務(wù)員工資的比值已經(jīng)離開了正常范圍。

第三個(gè)階段是2009 — 2015年。從2009年開始，中小學(xué)教師工資與公務(wù)員工資的比值逐步上揚(yáng)，一直到2015年，中小學(xué)教師工資與公務(wù)員工資的比值每年都有一定增加，而且幅度都比較大，圖上出現(xiàn)了一個(gè)比較陡的增長曲線。從2009年到2015年的6年中，中學(xué)教師和公務(wù)員工資的比值從87.3 ∶100 增加到100 ∶100，增加了12.7 個(gè)百分點(diǎn)，小學(xué)教師和公務(wù)員工資的比值從76.7：100 增加到了93.7 ∶100，增加了17 個(gè)百分點(diǎn)。

第四個(gè)階段是2016—2017年。這一階段，中小學(xué)教師和公務(wù)員工資的比值重新開始下降。中學(xué)教師與公務(wù)員工資的比值從100 ∶100 下降到96.8 ∶100，下降了3.2 個(gè)百分點(diǎn)；小學(xué)教師與公務(wù)員工資的比值從93.7 ∶100 下降到90.3 ∶100，下降了3.4 個(gè)百分點(diǎn)。

為什么會出現(xiàn)四個(gè)不同的階段呢？形成中小學(xué)教師與公務(wù)員工資比值變化背后的原因是什么呢？

我們先來看第一階段。20世紀(jì)80年代初期還處于后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，特別是在工資方面，管理方法與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期差不了多少，除了國家發(fā)的工資外，基本沒有其他項(xiàng)目。在這樣的情況下，中小學(xué)教師的工資是高于機(jī)關(guān)公務(wù)員的工資的。但從1986年開始，機(jī)關(guān)開始允許發(fā)放獎金。1986年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，相關(guān)部門發(fā)出通知，規(guī)定各級國家機(jī)關(guān)工作人員的獎勵工資，全年可按不超過機(jī)關(guān)工作人員一個(gè)月平均基本工資的數(shù)額發(fā)給。從1988年起，機(jī)關(guān)工作人員的獎勵工資提高到1.5 個(gè)月，1992年起進(jìn)一步提高到不超過3 個(gè)月[8]。這些獎勵工資要從行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算包干結(jié)余中開支，沒有專門另外增加預(yù)算。而這一時(shí)期，為了鼓勵事業(yè)單位向經(jīng)濟(jì)自立、經(jīng)費(fèi)自給過渡，事業(yè)單位實(shí)行的是獎金稅制度，即自收自支單位3 個(gè)月、差額撥款單位2 個(gè)月、全額撥款單位1.5 個(gè)月以上的獎金，必須繳納獎金稅。中小學(xué)校創(chuàng)收渠道極為有限，在獎金上逐步和機(jī)關(guān)拉開了差距。這是這一階段出現(xiàn)中小學(xué)教師和機(jī)關(guān)公務(wù)員工資比值下降的主要原因。

再看看第二個(gè)階段的情況。1956年以來中國處理地區(qū)之間的工資差別用的是地區(qū)類別制度，即把全國劃分為11 類地區(qū)，不同地區(qū)工資標(biāo)準(zhǔn)不一樣。但改革開放后，這種比較靜態(tài)的地區(qū)類別制度不能適應(yīng)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的變化，于是1993年工資制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是不再實(shí)行地區(qū)類別制度，建立新的地區(qū)附加津貼制度。同時(shí)，在1993年工資制度改革時(shí)，中央文件中出現(xiàn)了一個(gè)非常重要的提法，即“允許省、自治區(qū)、直轄市運(yùn)用地方財(cái)力安排一些工資性支出，用于縮小機(jī)關(guān)工作人員工資水平與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)職工工資水平的差距”。由于新的地區(qū)附加津貼制度遲遲未能建立，地方就利用國家文件中允許的政策開始發(fā)放津貼補(bǔ)貼。開始時(shí)發(fā)得很少，只有少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)，后來逐步演變到幾乎所有地區(qū)都發(fā)，且越發(fā)越高、越發(fā)越亂，直至2006年清理規(guī)范津貼補(bǔ)貼工作開始后的一段時(shí)間，津貼補(bǔ)貼的增長速度才逐步慢下來。而中小學(xué)校的創(chuàng)收能力非常有限 ，除國家發(fā)放的工資外，自行發(fā)放的津貼補(bǔ)貼很少。因此，教師與機(jī)關(guān)公務(wù)員的工資收入差距越拉越大。

第三個(gè)階段的情況大家都比較清楚。公務(wù)員規(guī)范津貼補(bǔ)貼工作開始后，各地區(qū)、各單位自行發(fā)放的津貼補(bǔ)貼由暗轉(zhuǎn)明，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，縮小差距，津貼補(bǔ)貼水平又有較大幅度的增長，與中小學(xué)教師的收入差距進(jìn)一步拉大，各方面反映強(qiáng)烈，尤其是基層中小學(xué)教師，紛紛要求按不低于公務(wù)員工資水平的標(biāo)準(zhǔn)，享受公務(wù)員的津貼補(bǔ)貼。2008年，《義務(wù)教育學(xué)校教師實(shí)施績效工資意見》出臺，要求按照教師平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平的原則確定義務(wù)教育學(xué)校教師的績效工資。由于中小學(xué)教師與公務(wù)員的基本工資是差不多的，因此，各地基本上是按照公務(wù)員的規(guī)范津貼補(bǔ)貼水平來確定中小學(xué)教師的績效工資水平。但是由于中小學(xué)教師在區(qū)縣財(cái)政撫養(yǎng)人口中占的比重較大，很多區(qū)縣財(cái)政難以在短期內(nèi)兌現(xiàn)中小學(xué)教師的績效工資。因此，盡管文件在2008年12月下達(dá)，但文件的完全實(shí)施到位花了幾年的時(shí)間。這就是從2008年開始，中小學(xué)教師與機(jī)關(guān)公務(wù)員工資比值逐步縮小的原因。

第四個(gè)階段出現(xiàn)了新的情況。為什么比值在2015年又開始出現(xiàn)下降了呢？這與公務(wù)員開始發(fā)放目標(biāo)考核獎勵直接相關(guān)。政府進(jìn)行目標(biāo)考核，是加強(qiáng)政府管理的一項(xiàng)重要措施。我國政府目標(biāo)考核工作已經(jīng)開展了多年，但開始時(shí)并沒有與經(jīng)濟(jì)待遇掛鉤。近年來，地方開始搞政府目標(biāo)考核的獎勵，最初是少數(shù)地區(qū)搞，后來大部分地區(qū)搞；開始時(shí)獎勵的數(shù)額較少，后來數(shù)額逐步增加，高的地區(qū)達(dá)到年人均10 多萬元。而這些目標(biāo)考核獎大部分地區(qū)是沒有考慮中小學(xué)教師的。2016年是各地年終目標(biāo)考核獎勵全面開展第一年，本來已經(jīng)縮小的中小學(xué)教師和機(jī)關(guān)人員工資的差距，又開始增大。2017年中小學(xué)教師工資與機(jī)關(guān)人員工資比值進(jìn)一步下降。對此，各地中小學(xué)教師的意見很大，反映強(qiáng)烈。國家下發(fā)文件，要求公務(wù)員年終發(fā)放的一次性獎勵及普遍發(fā)放的獎勵性補(bǔ)貼，要及時(shí)統(tǒng)籌中小學(xué)教師。文件是2018年9月下發(fā)的，真正實(shí)施和完全實(shí)施，需要兩三年的時(shí)間。因此，估計(jì)2018年中小學(xué)教師和機(jī)關(guān)公務(wù)員工資的比值會進(jìn)一步下降，2019年可能止住下降的勢頭，2020年會出現(xiàn)上升。

從30年中小學(xué)教師工資與公務(wù)員工資比較的幾個(gè)階段可以看出，其一，中小學(xué)教師工資達(dá)到不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平周期較長，具有嚴(yán)重的滯后性。不能說中小學(xué)教師工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資的規(guī)定沒有起作用，因?yàn)楦鞣矫嬖谟懻撝行W(xué)教師工資時(shí)，還是把不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平作為確定中小學(xué)教師工資的法律依據(jù)。但是從30年的實(shí)際情況看，一旦中小學(xué)教師的工資偏低情況出現(xiàn)，要回到正常狀態(tài)往往需要較長時(shí)間，即要達(dá)到不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平，需要相當(dāng)長時(shí)間。

其二，中小學(xué)教師達(dá)到不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平的方式比較被動，缺少保障。中小學(xué)教師工資達(dá)到不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平?jīng)]有一個(gè)保障機(jī)制，法律規(guī)定怎么來落實(shí)、誰來落實(shí)都是未知數(shù)。實(shí)際情況是教師反映強(qiáng)烈了，甚至通過罷課、上訪等方式表達(dá)出來，才引起重視，得到解決。

其三，中小學(xué)教師不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平缺少監(jiān)測機(jī)制，一般要問題比較嚴(yán)重后才被發(fā)現(xiàn)。實(shí)際上，中小學(xué)教師工資偏低的問題在1996年前后就已經(jīng)出現(xiàn)，但一直到2006年達(dá)到非常嚴(yán)重才引起重視。有了中小學(xué)教師工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平的法律規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)對中小學(xué)教師工資水平進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)測，一旦發(fā)現(xiàn)中小學(xué)教師工資低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平的情況，就應(yīng)及時(shí)采取措施予以解決。

其四，中小學(xué)教師達(dá)到不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平的規(guī)定落實(shí)主體不明確，責(zé)任虛化。中小學(xué)教師工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資，究竟該誰來落實(shí)沒有明確的規(guī)定。從這些年的情況看，往往是地方政府在制定公務(wù)員相關(guān)工資福利政策時(shí)統(tǒng)籌考慮中小學(xué)教師后，才由中央提出統(tǒng)一的要求來解決。

四、確保中小學(xué)教師工資水平的幾點(diǎn)思考

通過上面的分析可以清楚地看到，盡管1993年出臺了教師工資不低于公務(wù)員工資的法律規(guī)定，但從總體上看，具體落實(shí)情況并不令人滿意。中小學(xué)教師工資總跟在機(jī)關(guān)后面追，追上了又被甩下，再追上再被甩下。中小學(xué)教師工資不得低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資的法律落實(shí)得很艱難。要真正做到“確保中小學(xué)教師的平均工資收入，不低于或高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平”，必須建立一套長效的落實(shí)機(jī)制。

第一，要在有關(guān)法律的基礎(chǔ)上制定具體實(shí)施意見。關(guān)于中小學(xué)教師工資的法律規(guī)定不能說制定得不好，但是從1993年制定教師工資不低于公務(wù)員工資的法律規(guī)定以后，教師與公務(wù)員工資之比一直呈現(xiàn)下降態(tài)勢，這說明，這項(xiàng)法律規(guī)定出臺沒有對提高中小學(xué)教師工資起到實(shí)質(zhì)性的促進(jìn)作用。為什么會這樣呢？這是因?yàn)橹行W(xué)教師工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平從一開始就只是一種原則性的要求，沒有可操作的具體辦法。因此，要真正把中小學(xué)教師工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平的要求落到實(shí)處，就必須由政府相關(guān)部門按法律的要求，制定專門的實(shí)施意見或者具體辦法，對中小學(xué)教師工資的確定、調(diào)整、增長等問題做出具體的、全面的、可操作的規(guī)定。沒有這樣的具體規(guī)定，相關(guān)法律條文就成了空中樓閣，落不了地。

第二，要明確比較的辦法。中小學(xué)教師工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的工資，最核心的問題就是怎么和公務(wù)員工資進(jìn)行比較，哪些屬于比較的范圍，哪些不屬于比較的范圍，誰來對范圍出現(xiàn)的爭議進(jìn)行權(quán)威解釋，誰來進(jìn)行具體的比較，這些問題都需要明確。要細(xì)化公務(wù)員工資收入的范圍和中小學(xué)教師工資收入的范圍，要把進(jìn)行比較的工資收入項(xiàng)目一一列出，使其具有可操作性。有的項(xiàng)目可能頗具爭議，一定要認(rèn)真鑒別性質(zhì)，予以明確。比如公務(wù)員的公車改革補(bǔ)貼應(yīng)不應(yīng)當(dāng)包括在公務(wù)員的工資收入中進(jìn)行比較，比如義務(wù)教育教師的艱苦地區(qū)生活補(bǔ)貼應(yīng)不應(yīng)當(dāng)包括在中小學(xué)教師的工資收入中進(jìn)行比較等，都要一一明確。比較對象應(yīng)當(dāng)是清晰的，而不是模糊的，一模糊馬上就會在執(zhí)行中出問題，中小學(xué)教師工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資的法律要求就難以實(shí)現(xiàn)。

第三，要明確進(jìn)行比較的時(shí)間。從上面的分析可以看出，如果把時(shí)間拉長一些來看，實(shí)際上我們也在進(jìn)行中小學(xué)教師和公務(wù)員工資的比較，也最終實(shí)現(xiàn)了不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平，但是這種比較時(shí)間太長，代價(jià)太大，以至于教師工資低于公務(wù)員工資水平成了常態(tài)，這不是嚴(yán)格落實(shí)法律規(guī)定應(yīng)有的狀態(tài)。因此，為了防止差距出現(xiàn)時(shí)間太久才得以解決，必須對比較的時(shí)間做出明確的規(guī)定。那么，多長時(shí)間進(jìn)行一次比較好呢？一般來說，一年比較一次為好，即每年年終都把中小學(xué)教師工資與公務(wù)員工資進(jìn)行比較，然后根據(jù)比較的結(jié)果采取措施，及時(shí)調(diào)整中小學(xué)教師的工資收入。

第四，要明確責(zé)任主體。落實(shí)中小學(xué)教師工資不得低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資收入水平，必須有責(zé)任主體。否則，誰都在說，誰都不落實(shí)，誰都沒有責(zé)任，這個(gè)法律執(zhí)行就會落空。除了

制定相關(guān)的實(shí)施意見或?qū)嵤┺k法由中央相關(guān)部門負(fù)責(zé)外，這項(xiàng)工作應(yīng)當(dāng)由“當(dāng)?shù)亍秉h委政府來負(fù)責(zé)。即中小學(xué)所在地的區(qū)、縣黨委政府是責(zé)任主體，區(qū)、縣委書記和區(qū)、縣長是責(zé)任人。可以由當(dāng)?shù)卣M(jìn)行自檢并作為政府工作報(bào)告的內(nèi)容，每年在兩會召開時(shí)向人代會代表和政協(xié)委員報(bào)告，也可以由上級政府派檢查組進(jìn)行檢查，作出評估，并追究責(zé)任。