王立軍

杭州市委十二屆八次全體（擴(kuò)大）會(huì)議提出了大城市治理的“善治六策”。其中第一條，就是推進(jìn)統(tǒng)籌之治，打造高能級(jí)的城市。杭州要持續(xù)增強(qiáng)高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)力源，必須統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)、空間、規(guī)模三大結(jié)構(gòu)，著力提高中心城市綜合承載和資源優(yōu)化配置能力。重點(diǎn)要強(qiáng)化“五個(gè)統(tǒng)籌”： 區(qū)域統(tǒng)籌、動(dòng)能統(tǒng)籌、空間統(tǒng)籌、財(cái)權(quán)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

充分發(fā)揮杭州在全國(guó)區(qū)域統(tǒng)籌中的作用

2013年以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記先后提出了一帶一路倡議、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化等重大國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。其中，與浙江省、杭州市密切相關(guān)的是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略和一帶一路倡議。

在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中，杭州都市區(qū)的定位是成為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和改革創(chuàng)新的先行區(qū)。根據(jù)長(zhǎng)江流域發(fā)展研究院發(fā)布的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市協(xié)同發(fā)展指數(shù)，杭州在2019年的排行榜中提升至第3名，僅次于上海和南京，成為具有輻射帶動(dòng)作用的高級(jí)區(qū)域中心城市。怎樣進(jìn)一步提升杭州在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市協(xié)同發(fā)展中的能級(jí)？首先要以重大科學(xué)設(shè)施、人才、技術(shù)、信息等資源共享為抓手，打造協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò);其次以重點(diǎn)污染企業(yè)管控為抓手，打造生態(tài)大保護(hù)協(xié)同網(wǎng)絡(luò);第三要與沿江城市一起打造現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)集群協(xié)同網(wǎng)絡(luò)、自貿(mào)區(qū)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，一起打造各種類型城市共同發(fā)展的沿江城市網(wǎng)絡(luò)。

在長(zhǎng)三角一體化高質(zhì)量發(fā)展中，杭州必須走在前列，成為南翼的高峰。就區(qū)域統(tǒng)籌而言，杭州市深度融入長(zhǎng)三角，首先要進(jìn)一步接軌上海。取上海之長(zhǎng)補(bǔ)杭州之短，使杭州更好地利用上海這個(gè)大平臺(tái)壯大自己、鏈接全球。推動(dòng)在滬名校名院名所與杭企建立定期對(duì)接機(jī)制，推進(jìn)上海產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院浙江創(chuàng)新院建設(shè)。要對(duì)接共建“雙創(chuàng)”緊密合作機(jī)制，鼓勵(lì)杭企到上海建立研發(fā)機(jī)構(gòu)和企業(yè)研發(fā)中心，支持上海高校聯(lián)盟在杭建設(shè)眾創(chuàng)空間，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)研發(fā)成果兩地共享、產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目?jī)傻毓餐?。其次要加?qiáng)與長(zhǎng)三角城市的聯(lián)動(dòng)合作。推動(dòng)杭州都市圈與寧波都市圈的緊密對(duì)接和分工合作，實(shí)現(xiàn)杭紹甬一體化;建設(shè)寧杭生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶，強(qiáng)化南京都市圈與杭州都市圈協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。重點(diǎn)建設(shè)杭嘉一體化發(fā)展先行區(qū)，以臨平新城、余杭經(jīng)開(kāi)區(qū)、錢塘新區(qū)、海寧長(zhǎng)安-許村等區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，打造滬杭戰(zhàn)略通道上重要節(jié)點(diǎn)和長(zhǎng)三角跨市域同城化發(fā)展示范區(qū);建設(shè)杭湖一體化發(fā)展先行區(qū)，聚焦余杭-德清-安吉，打造城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)示范區(qū);建設(shè)杭紹一體化發(fā)展先行區(qū)，以蕭山-柯橋-諸暨、錢塘新區(qū)-濱海新區(qū)-蕭山益農(nóng)等區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，打造杭紹發(fā)展新高地。第三要提高城市包容性。有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化;推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋;完善城市的積分落戶制度，提升中心區(qū)的人口集聚能力。

在一帶一路建設(shè)中，杭州的特色與優(yōu)勢(shì)是跨境電商和數(shù)字貿(mào)易。杭州要以中國(guó)（杭州）跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)為主體，建設(shè)以數(shù)字貿(mào)易為特色的新型貿(mào)易中心，打造“數(shù)字絲綢之路”門戶樞紐。首先，打造以數(shù)字貿(mào)易為標(biāo)志的新型貿(mào)易中心，大力培育貿(mào)易新業(yè)態(tài)新模式，進(jìn)一步完善1210保稅出口的模式，支持發(fā)展全球中心倉(cāng)業(yè)務(wù)，為國(guó)家提供更多可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。其次是打造全球跨境電商服務(wù)資源中心，堅(jiān)持“內(nèi)培外引”雙管齊下，大力支持本土平臺(tái)建設(shè)，積極引進(jìn)境外跨境電商平臺(tái)，集聚更多為跨境電商發(fā)展提供產(chǎn)業(yè)鏈上下游匹配服務(wù)的企業(yè)。第三是打造跨境電商產(chǎn)業(yè)合作走廊，積極發(fā)揮貿(mào)易大數(shù)據(jù)的作用，推動(dòng)更多傳統(tǒng)外貿(mào)和制造企業(yè)建立現(xiàn)代供應(yīng)鏈，做好線上數(shù)字營(yíng)銷推廣、線下研發(fā)生產(chǎn)管理的深度融合文章，更好服務(wù)“一帶一路”的發(fā)展。第四是支持eWTP做大做強(qiáng)，加強(qiáng)與有關(guān)國(guó)際組織的交流合作，依托杭州綜試區(qū)大力推動(dòng)eWTP的海外拓展，探索形成更多數(shù)字貿(mào)易智能通關(guān)、智能支付、智能物流等領(lǐng)域的中國(guó)實(shí)踐和國(guó)際共識(shí)。

以“雙輪驅(qū)動(dòng)”和“雙招雙引”，實(shí)現(xiàn)動(dòng)能統(tǒng)籌

分析杭州改革開(kāi)放40年來(lái)的發(fā)展動(dòng)能，前20年的主要支撐是制造業(yè)，后20年的主要支撐是數(shù)字經(jīng)濟(jì)。這些年來(lái)，杭州數(shù)字經(jīng)濟(jì)異軍突起，但制造業(yè)發(fā)展總量、增速、投資、產(chǎn)業(yè)層次、企業(yè)吸附能力“五個(gè)明顯不足”日益凸顯，對(duì)整體經(jīng)濟(jì)的支撐作用不斷衰減，制造業(yè)已經(jīng)成為當(dāng)前杭州最大的短板。市委市政府提出“新制造業(yè)計(jì)劃”，是杭州打造新引擎、打好翻身仗的根本指引。全市要堅(jiān)定“高端化、智能化、綠色化、服務(wù)化”發(fā)展目標(biāo)，加快培育、引進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，改造提升優(yōu)勢(shì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，全面整治“低散亂”企業(yè)、淘汰落后產(chǎn)能，形成數(shù)字經(jīng)濟(jì)與制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展“雙引擎”，推進(jìn)新時(shí)代制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。尤其是在培育引進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)方面，著力發(fā)展集成電路、高端裝備、數(shù)字安防、健康醫(yī)藥、綠色化工等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)5年左右時(shí)間，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占比達(dá)到50%以上。

“雙招雙引”是實(shí)現(xiàn)“雙輪驅(qū)動(dòng)”和動(dòng)能轉(zhuǎn)換的重要抓手。一是要理清思路、統(tǒng)籌考慮，把握好招商引資與招才引智的關(guān)系，堅(jiān)持招商與招才并舉、引資和引智并重;把握好全市統(tǒng)籌和條塊協(xié)同的關(guān)系，加快形成“全市一盤棋”聯(lián)動(dòng)機(jī)制;把握好短期投入與長(zhǎng)期產(chǎn)出的關(guān)系，以大投入引進(jìn)大項(xiàng)目、以大項(xiàng)目培育大產(chǎn)業(yè)、以大產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)大發(fā)展。二是要找準(zhǔn)定位、明確目標(biāo)，緊緊圍繞“謀準(zhǔn)、盯緊、抓實(shí)”要求，認(rèn)真開(kāi)展研究，突出產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、招新引特、民生項(xiàng)目、招才引智，解決好“招什么”問(wèn)題;明確重點(diǎn)區(qū)域，集中發(fā)力，有的放矢，解決好“去哪招”問(wèn)題;創(chuàng)新方式方法，注重敲門招商、以情招商、專業(yè)招商、產(chǎn)業(yè)鏈招商，解決好“怎么招”問(wèn)題;整合各方力量，堅(jiān)持“一把手”帶頭招、部門協(xié)同招、市區(qū)聯(lián)動(dòng)招、社會(huì)借力招，解決好“誰(shuí)來(lái)招”問(wèn)題。三是要堅(jiān)定不移把“152”工程和“三名”工程謀深抓實(shí)，繪好市域產(chǎn)業(yè)地圖、人才地圖，從全局、整體上對(duì)招商引資、招才引智進(jìn)行規(guī)劃統(tǒng)籌、政策統(tǒng)籌、項(xiàng)目統(tǒng)籌和要素統(tǒng)籌，健全區(qū)域協(xié)同、利益共享等機(jī)制，努力構(gòu)建“大招商”“大引智”新格局。

完善發(fā)展布局，實(shí)現(xiàn)空間統(tǒng)籌

空間結(jié)構(gòu)不合理、存量空間“自盤自用”、增量空間分配“撒胡椒面”等嚴(yán)重制約了杭州發(fā)展。十二屆八次全會(huì)報(bào)告提出全力做好“上下內(nèi)外”四篇文章，千方百計(jì)盤活存量、突出重點(diǎn)優(yōu)用增量，進(jìn)一步拓展更大發(fā)展空間。這為今后杭州的空間布局與調(diào)整指明了方向。首先，要繼續(xù)實(shí)施“三改一拆”，實(shí)現(xiàn)城市的有機(jī)更新。其次，要深化“畝均論英雄”改革，加大批而未供、供而未用、低效用地的動(dòng)態(tài)化管理、常態(tài)化處置，推動(dòng)全域土地整治，深入挖掘市域墾造耕地資源。第三，要盡快實(shí)施市域行政區(qū)劃調(diào)整。學(xué)習(xí)北京、上海等特大城市經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整原主城區(qū)行政區(qū)劃，騰出空間為錢塘新區(qū)的行政體制改革和空間擴(kuò)容做準(zhǔn)備，打造杭州新的增長(zhǎng)極。第四，要跳出杭州看杭州、立足全局謀杭州。以國(guó)際國(guó)內(nèi)一流城市為參照系，學(xué)習(xí)借鑒雄安新區(qū)投融資機(jī)制等先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，把全市域作為一個(gè)整體，打破原有的小區(qū)域封閉運(yùn)行，用市域統(tǒng)籌的辦法集中力量辦大事，整合優(yōu)勢(shì)資源和力量建設(shè)若干個(gè)高品質(zhì)的城市單元，推動(dòng)杭州城市發(fā)展再上新臺(tái)階。

探索大財(cái)政政策體系，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)統(tǒng)籌

提升大城市治理能力，需要有與之相適應(yīng)的大財(cái)政政策體系。首先要聚焦“市域一體化”，理順市與區(qū)縣（市）財(cái)政體制機(jī)制，推動(dòng)蕭山、余杭、富陽(yáng)、臨安四區(qū)和三縣（市）財(cái)政體制全面融合，探索完善與大城市治理能力相適應(yīng)的大財(cái)政政策體系。其次，要完善財(cái)政資金管理機(jī)制，特別是要建立重大項(xiàng)目資金統(tǒng)籌、專項(xiàng)資金動(dòng)態(tài)整合、專項(xiàng)資金全生命周期績(jī)效管理等機(jī)制，推動(dòng)工作協(xié)同、政策協(xié)同、資金協(xié)同，真正做到“集中財(cái)力辦大事”“有限資金效用最大化”。第三，探索完善城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌的財(cái)政機(jī)制，把一體聯(lián)動(dòng)和分類指導(dǎo)、重點(diǎn)引領(lǐng)和全面發(fā)展有機(jī)結(jié)合，著力完善與市域發(fā)展相適應(yīng)的財(cái)政政策體系和體制機(jī)制，推動(dòng)形成城鄉(xiāng)要素合理配置、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的新格局。

加快公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

就杭州而言，推進(jìn)大城市治理現(xiàn)代化，是涵蓋1.68萬(wàn)平方公里的全市域治理，既包括主城區(qū)，也包括三縣（市），既包括建成區(qū)，也包括廣大農(nóng)村地區(qū)。如何實(shí)現(xiàn)全域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌？首先，要持續(xù)深化交通、教育、衛(wèi)生、文化、旅游、人才“六大西進(jìn)”和區(qū)縣（市）協(xié)作、聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村等機(jī)制，推動(dòng)資金、信息、技術(shù)和人才等要素資源全方位對(duì)接，進(jìn)一步提升市域產(chǎn)業(yè)協(xié)作發(fā)展水平。重點(diǎn)支持美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、保障改善民生和集體經(jīng)濟(jì)削薄增收等項(xiàng)目，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和基層治理領(lǐng)域協(xié)作，進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾的獲得感和幸福感。其次，要加快公共服務(wù)均等化進(jìn)程，落實(shí)土地、戶籍、轉(zhuǎn)移支付等配套政策，完善基本公共服務(wù)同常住人口掛鉤機(jī)制，加快跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老等公共服務(wù)布局，進(jìn)一步縮小東西差距，努力實(shí)現(xiàn)全市域公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)。

作者系浙江省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副主任、研究員