閆龍

[摘 要] 近年來(lái)，國(guó)家持續(xù)增加對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)債的支持力度，通過(guò)系列文件規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)債的運(yùn)作。專(zhuān)項(xiàng)債的推行給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。本文從專(zhuān)項(xiàng)債制度背景、相關(guān)政策要求、專(zhuān)項(xiàng)債的特點(diǎn)研究分析專(zhuān)項(xiàng)債如何影響地方基建發(fā)展，從而影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 專(zhuān)項(xiàng)債 實(shí)施路徑 作用機(jī)理 經(jīng)濟(jì)發(fā)展

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

一、專(zhuān)項(xiàng)債的背景

專(zhuān)項(xiàng)債制度最早源于《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《預(yù)算法》）。從法律效力層面，《預(yù)算法》對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債的相關(guān)規(guī)定高于國(guó)務(wù)院所屬的各部、委員會(huì)根據(jù)法律和行政法規(guī)制定的相關(guān)政策規(guī)范性文件。《預(yù)算法》第三十五條規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字。”目前地方政府舉債規(guī)模受?chē)?guó)務(wù)院下達(dá)的限額管控，專(zhuān)項(xiàng)債屬于地方舉債范疇，使用范圍只能用于公益性資本支出。新《預(yù)算法》在專(zhuān)項(xiàng)債的收益保障上進(jìn)行了較為明確的規(guī)定，所借債務(wù)應(yīng)制定償還計(jì)劃并且明確償還借款的資金來(lái)源。

新《預(yù)算法》的出臺(tái)指明了現(xiàn)代財(cái)政制度的改革方向，原《預(yù)算法》重點(diǎn)在于收支平衡，要求征收部門(mén)保質(zhì)保量完成預(yù)算收入的征收上繳任務(wù)。這種體制下產(chǎn)生了“順周期”現(xiàn)象，在經(jīng)濟(jì)下行周期，為完成任務(wù)，會(huì)導(dǎo)致相關(guān)部門(mén)提高征收力度，在一定程度上損害實(shí)體經(jīng)濟(jì)。在經(jīng)濟(jì)上行時(shí)，相關(guān)部門(mén)缺乏增加收入的動(dòng)力，在一定程度上增加經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，不利于需求拉動(dòng)型通貨膨脹的調(diào)節(jié)，不利于經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。而新的《預(yù)算法》向支出預(yù)算轉(zhuǎn)變，新的債務(wù)管理制度將改善這一局面。

專(zhuān)項(xiàng)債作為地方債務(wù)管理的重要一環(huán)，新《預(yù)算法》為專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行奠定了基礎(chǔ)，隨后相繼出臺(tái)的《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)[2015]83號(hào)）、《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)[2016]155號(hào)）、《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2017]35號(hào)）、《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)[2017]89號(hào)）等辦法使得專(zhuān)項(xiàng)債管理制度逐漸成形和完善。

二、專(zhuān)項(xiàng)債的特點(diǎn)分析

專(zhuān)項(xiàng)債券和一般債券都屬于地方政府債券。兩者發(fā)行的標(biāo)的項(xiàng)目類(lèi)型不同，地方政府一般債券發(fā)行標(biāo)的指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市政府）為沒(méi)有收益的公益性項(xiàng)目，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行標(biāo)的為有一定收益的公益性項(xiàng)目?？梢?jiàn)專(zhuān)項(xiàng)債因公益性而發(fā)行，具有一般債券的信用屬性。

專(zhuān)項(xiàng)債的管理更加靈活，適用范圍更廣，一般債券納入公共預(yù)算管理，與赤字率直接掛鉤，專(zhuān)項(xiàng)債納入政府性基金預(yù)算管理，政府性基金管理的原則是以收定支、專(zhuān)款專(zhuān)用、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)使用，故專(zhuān)項(xiàng)債并不納入財(cái)政赤字安排，其適用范圍也更廣。目前已發(fā)行的專(zhuān)項(xiàng)債券有土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債、收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債、棚戶區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)債、軌交專(zhuān)項(xiàng)債、高校專(zhuān)項(xiàng)債、水資源工程專(zhuān)項(xiàng)債、文旅專(zhuān)項(xiàng)債、供水專(zhuān)項(xiàng)債、鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)債、污水處理專(zhuān)項(xiàng)債、園區(qū)專(zhuān)項(xiàng)債等類(lèi)型。相關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)債的配套管理辦法有《地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)[2017]62號(hào)）、《地方政府收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)[2017]97號(hào)）、《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法》（財(cái)預(yù)[2018]28號(hào)），未來(lái)還有更大的擴(kuò)展和創(chuàng)新空間，促進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)債在更多領(lǐng)域中發(fā)揮作用。

專(zhuān)項(xiàng)債具有更強(qiáng)的市場(chǎng)化屬性。一般債券主要以一般公共預(yù)算收入為債券還本付息來(lái)源，專(zhuān)項(xiàng)債券以政府基金或?qū)ｍ?xiàng)收入為債券還本付息來(lái)源，收益來(lái)源更加市場(chǎng)化。已實(shí)施的專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目在較大程度上能通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)收入覆蓋專(zhuān)項(xiàng)債本息，往往能實(shí)現(xiàn)收益自平衡。這類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)債收益保障措施完善符合國(guó)家的政策方針，融資成本較低。根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，近期發(fā)行的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目、生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目、城鄉(xiāng)公用事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目（供水供氣，污水和生活垃圾治理）、醫(yī)療衛(wèi)生等各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)債票面利率基本在4%以下。

三、專(zhuān)項(xiàng)債的實(shí)施路徑

在《預(yù)算法》及相關(guān)政策文件基礎(chǔ)上，2019年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），提出堅(jiān)持協(xié)同配合的原則，實(shí)施政策財(cái)政、貨幣、投資等政策的“組合拳”，支持有收益但收益不足的重大公益性項(xiàng)目?！锻ㄖ穼?shí)施的目的是支持重大工程的建設(shè)并帶動(dòng)消費(fèi)?！锻ㄖ分赋隽私鹑谥С謱?zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目回款資金的來(lái)源，對(duì)于沒(méi)有收益的項(xiàng)目，通過(guò)統(tǒng)籌財(cái)政預(yù)算資金和政府一般債券予以支持。根據(jù)專(zhuān)項(xiàng)債的基本原則和突出重點(diǎn)的基本目的，可考慮以下路徑支持地方發(fā)展。

從資金應(yīng)用層面來(lái)看，支持項(xiàng)目可從以下三個(gè)方面開(kāi)展。其一，直接用項(xiàng)目公司的資本金，可探索專(zhuān)項(xiàng)債與PPP結(jié)合，專(zhuān)項(xiàng)債成本一般較低，作為資本金可在一定程度上降低項(xiàng)目整體的運(yùn)作成本，提高項(xiàng)目的可融資性。但專(zhuān)項(xiàng)債作為資本金項(xiàng)目在發(fā)行審核和項(xiàng)目論證上沒(méi)有成熟的機(jī)制，可能存在不夠規(guī)范的弊端，而且配套市場(chǎng)化融資也缺乏可行的操作細(xì)則，這使得專(zhuān)項(xiàng)債引發(fā)地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。其二，在引入投資人的前提下，用于項(xiàng)目公司的債務(wù)性資金，對(duì)于重大公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，效益一般較差，以項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性收入做市場(chǎng)化融資還款來(lái)源，可能產(chǎn)生較大的資金缺口，而專(zhuān)項(xiàng)債要求的收益較低，且可采用政府性基金進(jìn)行差額補(bǔ)足，提高項(xiàng)目的落地率。其三，政府相關(guān)部門(mén)作為建設(shè)單位投資建設(shè)該項(xiàng)目，這種運(yùn)作模式下，專(zhuān)項(xiàng)債杠桿作用難以體現(xiàn)，但契合了傳統(tǒng)基建方式，操作相對(duì)簡(jiǎn)單，項(xiàng)目周期較短，適合醫(yī)療衛(wèi)生等投入較小的重大民生項(xiàng)目。

四、專(zhuān)項(xiàng)債的作用機(jī)理

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從兩個(gè)角度影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施投資在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值核算中屬于固定資產(chǎn)投資，增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會(huì)直接帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)對(duì)于改善生產(chǎn)環(huán)境、提高生產(chǎn)效率起到間接的促進(jìn)作用，對(duì)居住、消費(fèi)等起到正外部性的作用，間接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

目前市場(chǎng)存在的專(zhuān)項(xiàng)債投資方向主要由片區(qū)園區(qū)開(kāi)發(fā)、基本公共服務(wù)和存量的PPP、特許經(jīng)營(yíng)等項(xiàng)目。片區(qū)園區(qū)的開(kāi)發(fā)不同于土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債，其本質(zhì)目的為鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，隨著政策支持力度的增加，該類(lèi)項(xiàng)目有望解決融資難的問(wèn)題。教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目主要由事業(yè)單位進(jìn)行承接，是改善民生的重要工程，在政府性基金的保障下將會(huì)迎來(lái)一定的發(fā)展空間。由于地方政府建設(shè)資金匱乏，特許經(jīng)營(yíng)、PPP等一系列市場(chǎng)化運(yùn)作的項(xiàng)目具有一定的融資屬性，專(zhuān)項(xiàng)債的引入可在一定程度上緩解這個(gè)局面，使特許經(jīng)營(yíng)、PPP項(xiàng)目回歸本源，在提高基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)效率和質(zhì)量上發(fā)揮重要作用。

目前經(jīng)濟(jì)下行壓力增加，政府債務(wù)狀況不明朗，盲目地實(shí)行寬松的財(cái)政政策對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)可能產(chǎn)生負(fù)面影響，為規(guī)范政府債務(wù)管理，定向支持必要的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，專(zhuān)項(xiàng)債受到重視。有限的額度促進(jìn)政府在基建項(xiàng)目中優(yōu)中選優(yōu)，有助于更高效地利用資金，增加有效投資，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行對(duì)撬動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極的探索意義。近幾年，專(zhuān)項(xiàng)債相關(guān)系列文件出臺(tái)，專(zhuān)項(xiàng)債相關(guān)規(guī)范制度逐步建立，專(zhuān)項(xiàng)債有望成為支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具。但專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行、流轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)問(wèn)題較多，目前存在操作性障礙，仍有可能引發(fā)地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題。為充分發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的支撐作用，可考慮結(jié)合地方市場(chǎng)需求及國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的階段，研究制訂切實(shí)可行的操作細(xì)則，引導(dǎo)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的運(yùn)作。在新的制度和新的政策文件的引導(dǎo)下，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)的管理將具備更強(qiáng)的規(guī)范性和可行性，在穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中起到重要作用。