姜秀敏 汪光霞

摘要：為應(yīng)對海島開發(fā)利用的熱潮和海島環(huán)境惡化的趨勢，加快構(gòu)建海島多元治理體制，有力支撐海島治理決策，文章關(guān)注山東省海島治理現(xiàn)狀，采用多元協(xié)同治理理論進(jìn)行系統(tǒng)評價，診斷其中存在的問題，并結(jié)合國外先進(jìn)經(jīng)驗，有針對性地探究科學(xué)合理的治理對策。研究結(jié)果表明：山東省是海洋大省，共有海島589個，主要分布于黃、渤海附近海域;目前山東省海島治理存在主體范圍過窄、權(quán)責(zé)界限混亂、政策法制不健全以及社會力量總體參與積極性不高等問題;針對政府職能轉(zhuǎn)變不徹底、缺乏多元共建長效機(jī)制和非政府主體參與海島治理意識不強(qiáng)等方面存在的不足，亟須明確海島治理多元主體的角色定位和探索海島多元協(xié)同治理的現(xiàn)實路徑，即培育海島多元協(xié)同治理的價值理念、明晰海島多元協(xié)同治理的權(quán)責(zé)范圍、健全海島多元協(xié)同治理規(guī)范和優(yōu)化海島多元協(xié)同治理機(jī)制，從而真正形成政府主導(dǎo)、社會組織有效協(xié)助和公眾積極主動參與的海島多元協(xié)同治理新局面。

關(guān)鍵詞：多元主體;協(xié)同治理;海島治理;社會組織;政府職能

中圖分類號：C931;P74;C919文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1005-9857（2019）12-0032-06

Dilemma and Countermeasure of Multiple Cooperative Governance on Islands in Shandong Province

JIANG Xiumin，WANG Guangxia

（School of International Affairs and Public Administration，Ocean University of China，Qingdao 266100，China）

Abstract： In order to cope with the trend of island development and the gradual deterioration of the island environment，accelerate the construction of an island multigovernance system，and strongly support island governance decisions，this paper focused on the current status of island governance in Shandong province，and conducted a systematic review based on the theory of multicollaborative governance to diagnose the existing problems.Then this paper explored scientific and reasonable governance countermeasures combined with foreign advanced experience.The results showed that Shandong province，as a major marine province，has a total of 589 islands，mainly distribute in the waters near the Yellow and Bohai Seas.At present，Shandong province′s island governance has issues such as a narrow scope of subjects，chaotic power and responsibility boundaries，inadequate policies and legal systems，and low levels of enthusiasm for the overall participation of social forces.There are deficiencies in the transformation of government functions，longterm mechanisms for multiple coconstruction，the participation awareness of nongovernmental entities in island governance.It is urgent to explore the realistic path of multisubject collaborative governance of islands in Shandong province，cultivate the value concept of multisubject collaborative governance of islands，clarify the scope of powers and responsibilities of multisubject collaborative governance of islands，improve the norms of multisubject collaborative governance，and optimize the island′s multidisciplinary collaborative governance mechanism.Then we can truly realize the new situation of the island′s multidisciplinary collaborative governance，which is led by the government，effectively assisted by social organizations，and actively participated by the public.

Key words：Multistakeholders，Cooperative governance，Governance on island，Social organization，Governmental function

0引言

黨的十九大提出加快建設(shè)海洋強(qiáng)國。海島作為海洋資源不可或缺的一部分，對于保護(hù)海洋環(huán)境、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)和維護(hù)海洋權(quán)益具有重要價值和意義。山東省是海洋大省，共有海島近600個，主要分布于黃、渤海附近海域。面對海島開發(fā)利用的熱潮和海島環(huán)境惡化的趨勢，海島治理工作面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而由政府主導(dǎo)、多元主體參與的協(xié)同治理是大勢所趨。本研究基于多元協(xié)同治理的理論視角，結(jié)合國外海島先進(jìn)治理經(jīng)驗，有針對性地探究治理對策，提出構(gòu)建由政府主導(dǎo)、社會組織和公眾有效協(xié)助和主動參與的海島多元協(xié)同治理體制。

1山東省海島多元協(xié)同治理的現(xiàn)狀

近年來，山東省致力于打造藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)，加強(qiáng)對海島的開發(fā)利用，實現(xiàn)海島協(xié)同發(fā)展，對海島進(jìn)行歸類管理和分區(qū)布局，總體上取得一些成效，但尚未形成完善的海島治理機(jī)制。隨著海島經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和海島生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化，單一由政府主導(dǎo)的海島治理工作面臨新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，非政府主體參與海島治理的意愿和程度都亟待提高。

11山東省海島的基本情況

根據(jù)《山東省海島保護(hù)規(guī)劃（2012-2020年）》，山東省共有海島589個，主要分布于黃、渤海附近海域，包括有居民海島32個和無居民海島557個。有居民海島分布于濱州市、煙臺市、威海市和青島市，其中村級海島數(shù)量較多且分布較分散（表1）。

山東省絕大部分海島靠近大陸海岸線，而遠(yuǎn)離大陸海岸線的海島主要分布在山東省唯一的海島縣——長島縣境內(nèi)。山東省海島經(jīng)濟(jì)的核心區(qū)為膠東半島海島經(jīng)濟(jì)區(qū)，海島生態(tài)保護(hù)區(qū)主要包括黃河三角洲海島和魯南海島。

12多元主體協(xié)同參與海島治理的情況

山東省海島治理的主體是政府。為貫徹執(zhí)行《中華人民共和國海島保護(hù)法》以及規(guī)范海島管理和開發(fā)，山東省頒布《山東省無居民海島使用金征收使用管理辦法》《山東省無居民海島使用審批管理暫行辦法》《山東省無居民海島使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓管理暫行辦法》和《山東海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃（2018-2020）》等文件?！渡綎|海洋強(qiáng)省建設(shè)行動方案》提出協(xié)同戰(zhàn)略，即實行海島分類管理，充分利用海島及其附近海域的各項自然資源，保護(hù)海島及其附近海域的生態(tài)系統(tǒng)，其中重點保護(hù)和利用青島島群、威海島群、長島和煙臺島群、日照島群以及濱州島群五大島群，“因島制宜”協(xié)同發(fā)展特色海島經(jīng)濟(jì)。以青島市為例：青島市海洋發(fā)展局主要負(fù)責(zé)海島管理，林業(yè)等其他行政管理部門協(xié)助管理;出臺《青島市無居民海島管理條例》和國內(nèi)首個市級無居民海島規(guī)劃——《青島市海島保護(hù)規(guī)劃（2014-2020年）》，依據(jù) “統(tǒng)一規(guī)劃、保護(hù)為主、限制利用”的原則，對無居民海島進(jìn)行管理。

與此同時，山東省非政府主體參與海島治理的程度不足，尚未形成多元主體協(xié)同參與海島管理的機(jī)制。山東省海島開發(fā)利用數(shù)量少，無居民海島尤其是距離大陸較遠(yuǎn)海島的開發(fā)利用程度普遍較低，已開發(fā)或開發(fā)過的海島有140余個，主要為廟島群島和田橫島等鄉(xiāng)級以上海島，主要用于旅游業(yè)和漁業(yè)，企業(yè)參與開發(fā)較少。同時，山東省的海洋環(huán)保組織數(shù)量少、規(guī)模小和資金不足，且由于尚未構(gòu)建完善的溝通協(xié)調(diào)平臺和信息公開機(jī)制，社會公眾參與海島政策制定和貫徹的積極性不高，海島保護(hù)和海島治理的意識不足。以青島市為例：《青島市無居民海島管理條例》允許個人和企業(yè)申請使用無居民海島，但對保護(hù)海島生態(tài)環(huán)境的要求很高，導(dǎo)致開發(fā)利用成本提高;受海島地理環(huán)境的限制，交通極為不便，個人、企業(yè)和其他社會環(huán)保公益組織登島困難;在青島市第一批無居民海島開發(fā)名錄公布后，有不少投資者前往三平島等海島實地考察，但最終均因資金不足或與政府觀念不和而不了了之。

2山東省海島多元協(xié)同治理的困境及其原因

21山東省海島多元協(xié)同治理的困境

本研究運用多元協(xié)同治理理論，根據(jù)海島治理的相關(guān)法律法規(guī)和政策文件，從參與治理的主體范圍、多元治理的權(quán)責(zé)界限、海島治理的政策法制和社會力量的總體參與積極性等方面，分析山東省海島多元協(xié)同治理的困境。

211參與海島治理的主體范圍過窄

目前山東省海島多元治理的主要主體仍是政府，而對多元主體的培育效果不明顯。在海島治理等公共事務(wù)管理的過程中，政府處于毋庸置疑的“壟斷”地位：一方面，政府可利用主導(dǎo)地位充分整合社會資源，為海島治理提供強(qiáng)有力的保障;另一方面，企業(yè)、社會組織和公眾等非政府主體的力量薄弱，政府未能有效動員這些力量參與海島治理，也未能搭建制度性的合作平臺和協(xié)商溝通機(jī)制，從而形成較單一的海島治理模式，整體缺乏由政府主導(dǎo)的、權(quán)責(zé)明確的海島治理體系。由于山東省海島治理工作面臨新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，構(gòu)建由政府主導(dǎo)的、多元主體參與的協(xié)同治理體制越加重要。

212海島多元治理的權(quán)責(zé)界限混亂

目前山東省海島保護(hù)和利用的總體規(guī)劃不足，未形成統(tǒng)一的無居民海島管理體系，且缺乏保護(hù)和利用措施。未明確劃分各治理主體的職責(zé)，執(zhí)行主體范圍界定不清晰，缺乏相關(guān)管理監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致不能充分貫徹落實海島治理的相關(guān)政策，公共服務(wù)保障能力不強(qiáng)。未明確建立海島資源的權(quán)屬制度，導(dǎo)致社會組織和公眾缺乏法律規(guī)范約束，為謀求個人利益而隨意開發(fā)利用海島，對海島生態(tài)環(huán)境造成極大破壞。

海島多元協(xié)同治理是復(fù)雜而綜合的系統(tǒng)工作，須由政府承擔(dān)責(zé)任并發(fā)揮好主導(dǎo)作用，企業(yè)、公眾和社會組織等其他治理主體也應(yīng)自覺承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，積極參與海島治理行動，相互協(xié)作、互為補充，形成參與主體多元、執(zhí)行力強(qiáng)和綜合全面的協(xié)作治理和監(jiān)督體系。

213海島治理的政策法制不健全

我國海島專項立法起步較晚，而只有完善法律法規(guī)，才能將海島治理工作提升到政府政策和制度安排層面。為貫徹執(zhí)行《中華人民共和國海島保護(hù)法》，山東省已出臺《山東省無居民海島使用金征收使用管理辦法》《山東省無居民海島使用審批管理暫行辦法》《山東省無居民海島使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓管理暫行辦法》和《山東海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃（2018-2020）》等辦法和規(guī)劃，但其針對性不足，未切實明確各治理主體的責(zé)任，缺乏落實的方法、途徑和監(jiān)督管理機(jī)制，且對執(zhí)行主體界定不明確，導(dǎo)致各治理主體在參與海島治理的過程中出現(xiàn)“無法可依”的情形。此外，海島治理相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容仍不完善，亟須引起重視。

214社會力量總體參與積極性不高

除政府和企業(yè)力量外，我國海島治理主體還應(yīng)加強(qiáng)對社會力量的重視。公眾是參與海島治理的至關(guān)重要的主體，社會環(huán)保組織等關(guān)心海島治理的民間團(tuán)體也是不容忽視的主體。但目前山東省大部分公眾參與海島治理的意愿和程度均不高，海洋環(huán)保組織也剛剛起步，數(shù)量少、規(guī)模小、專業(yè)性不強(qiáng)和資金不足等限制其擴(kuò)充和發(fā)展，導(dǎo)致社會力量總體參與海島治理的積極性不高。

22山東省海島多元協(xié)同治理困境背后的原因

221政府職能轉(zhuǎn)變不徹底

近年來我國一直著力建設(shè)服務(wù)型政府，轉(zhuǎn)變政府職能，即從傳統(tǒng)管理模式轉(zhuǎn)向協(xié)同治理模式。但目前山東省政府仍是海島治理的主要主體，非政府主體參與治理的程度較低。在政府的“壟斷”主導(dǎo)下，非政府主體往往處于被動和弱勢的地位，有些社會組織和企業(yè)在政府的要求下被動開展相關(guān)工作，而并非自愿承擔(dān)職責(zé)和義務(wù)。政府權(quán)力占據(jù)大部分資源，導(dǎo)致社會組織資源不足和能力不強(qiáng)，無法實現(xiàn)充分發(fā)展。作為公共權(quán)力的中心，政府職能轉(zhuǎn)變的實踐過于緩慢，且配套制度建設(shè)落后，缺乏對培育和發(fā)展社會組織的重視，導(dǎo)致政府與社會組織之間的權(quán)力分配不均，社會組織自主發(fā)展的動力不足、空間較小和積極性不高。政府應(yīng)充分有效利用公共權(quán)力，積極凝聚非政府主體的力量，充分調(diào)動和利用地方資源，切實維護(hù)社會組織的發(fā)展自主性，支持社會組織的成熟和壯大。

222缺乏多元共建長效機(jī)制

由于多元共建的長效機(jī)制尚未形成，社會組織和公眾參與海島治理的渠道仍不暢通，信息也不充分，導(dǎo)致社會組織和公眾主動參與海島治理的主動性和積極性整體不高。近年來政府不斷重視發(fā)展民主政治，公眾可通過政府信息公開制度和聽證制度等更加豐富的信息溝通和交流平臺參與政策制定。但這些制度剛剛起步，政府和公眾之間的信息溝通和交流仍不充分，仍須豐富和拓展協(xié)商渠道。就目前山東省海島多元協(xié)同治理的主要制度建設(shè)而言，亟須完善多元主體參與海島治理的方式、信息溝通和合作的渠道以及監(jiān)督和制約多元主體行為等方面的配套制度措施。

223非政府主體參與海島治理意識不強(qiáng)

我國非政府主體的責(zé)任意識和公共精神均顯薄弱。受傳統(tǒng)政府管理模式的影響，大部分公眾仍認(rèn)為海島治理只是政府的責(zé)任，加之可獲得的信息較少，使非政府主體不能對海島治理的具體情況有更加深入的了解和認(rèn)識，也不能對海島治理的實際情況進(jìn)行充分分析和判斷。近年來雖有部分企業(yè)、非政府組織、媒體和公眾參與海島治理工作，但規(guī)模小、人員少、資金有限和組織程度低，限制其充分發(fā)展。當(dāng)前山東省非政府主體參與海島治理的程度仍難以滿足海島治理的需求，尚未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

3國際海島多元協(xié)同治理的經(jīng)驗

由于地理環(huán)境的特殊性，海島生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱。近年來，隨著海島經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和海島環(huán)境的持續(xù)惡化，國際海島領(lǐng)域已形成相對成熟的管理規(guī)劃制度、資源開發(fā)許可制度、開發(fā)利用監(jiān)督制度、災(zāi)害管理制度以及征用、開放和涉外管理制度。這些制度的實施不僅依靠政府的引導(dǎo)，而且包含非政府主體的參與。

31建設(shè)合理的協(xié)商參與平臺

世界各國的海洋管理機(jī)構(gòu)各不相同，為協(xié)調(diào)政府部門之間以及政府與企業(yè)和社會公眾之間的利益問題，部分國家通過搭建合理的協(xié)商參與平臺，暢通信息溝通渠道。跨部門的專門委員會或一般委員會由現(xiàn)存行政部門構(gòu)成，有助于通過組織機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)，制定或?qū)嵤┖Ｑ笳遊1]。例如：美國成立“新海洋政策委員會”，政府部門在處理海島相關(guān)事務(wù)時，政府官員和議會議員都可通過該機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商，及時傳達(dá)海島相關(guān)信息，促進(jìn)各部門之間的協(xié)作;印度尼西亞在中央政府下成立海洋理事會，由海洋與漁業(yè)部部長負(fù)責(zé)，不僅包括海洋與漁業(yè)部、外交部、旅游部、交通部和國防部等政府部門負(fù)責(zé)人，而且一些私企和非政府組織的代表也積極參與其中，政府與非政府主體通過該理事會共同協(xié)商和處理海島治理的相關(guān)事務(wù)[2]。

32引入非政府主體參與海島治理

許多國家的無居民海島所有權(quán)屬于國家，政府將海島出租給企業(yè)或個人從而獲得租金收益，但并不售賣。美國和英國均采用出租的方式實現(xiàn)無居民海島的使用價值，即由政府部門將海島出租給企業(yè)或個人進(jìn)行生產(chǎn)和建設(shè)。阿聯(lián)酋則允許出售海島，出售后的海島歸企業(yè)或個人所有。出租或出售后的海島管理主要由企業(yè)或個人負(fù)責(zé)，政府相應(yīng)減少行政干預(yù)。

國外非營利組織的發(fā)展也較完善，如海洋守護(hù)者協(xié)會和大自然保護(hù)協(xié)會，其中有相當(dāng)數(shù)量的專家學(xué)者致力于保護(hù)海洋環(huán)境，政府可從這些非營利組織中直接獲得理論和技術(shù)支持，從而提高海島開發(fā)、保護(hù)和管理決策的科學(xué)性。

33完善與海島治理相關(guān)的法律制度

許多國家為海島開發(fā)管理制定相應(yīng)的法律規(guī)范和制度，如海島監(jiān)督檢查、災(zāi)害管理以及征用、開放和涉外管理等，主要包括《1972年美國聯(lián)邦海岸帶管理法》《印度尼西亞海岸帶和小島管理法》和《日本孤島振興法》等。其中，《印度尼西亞海岸帶和小島管理法》明確建立“沿岸海域開展業(yè)務(wù)證明書”制度和海島監(jiān)督與控制制度，小島及其周邊水域的開發(fā)管理由政府機(jī)構(gòu)、相關(guān)研究機(jī)構(gòu)和專家共同參與，并由被授權(quán)的特定官員對海岸帶和小島的管理進(jìn)行監(jiān)督和控制;中央政府和地方政府均有義務(wù)監(jiān)督規(guī)劃及其實施情況，公眾也可主動提交報告進(jìn)行監(jiān)督。

4完善山東省海島多元協(xié)同治理的對策建議

為完善山東省海島治理機(jī)制，解決海島治理參與主體范圍過窄、多元治理權(quán)責(zé)界限混亂、政策法制不健全和社會總體參與積極性不高的問題，本研究結(jié)合多元協(xié)同治理理論，并借鑒國外先進(jìn)實踐經(jīng)驗，有針對性地從明確多元主體的角色定位和探索海島多元協(xié)同治理的現(xiàn)實路徑2個方面，為提升山東省海島多元協(xié)同治理水平提出科學(xué)合理的對策建議，從而真正形成政府主導(dǎo)、社會組織有效協(xié)助和公眾積極參與的山東省海島多元協(xié)同治理新局面，為加快海洋強(qiáng)國建設(shè)助力。

41明確多元主體的角色定位

411政府是海島治理事務(wù)的協(xié)調(diào)者

政府首先要明確自身角色定位，即海島治理的指導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者，必須承擔(dān)制定公共政策、整合公共資源和協(xié)調(diào)利益相關(guān)者利益矛盾的責(zé)任。應(yīng)強(qiáng)化制度供給和法律監(jiān)管，加強(qiáng)對多元主體的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，使多元主體協(xié)同形成完整的治理結(jié)構(gòu)。一方面，進(jìn)一步加快行政體制改革步伐，積極主動向“有限政府”轉(zhuǎn)變，明確界定政府部門的職責(zé)范圍，建立相對集中且功能專門化的管理機(jī)制[3];另一方面，把握治理大局和方向，深化與企業(yè)、社會組織和公眾等的合作協(xié)商，疏通參與渠道，并對其進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，引導(dǎo)多元主體合作開展相關(guān)活動，形成政府與社會合作協(xié)商的平臺。

412市場是海島治理服務(wù)的生產(chǎn)者

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及政府決策科學(xué)化和民主化程度的不斷提高，市場作為公共服務(wù)的生產(chǎn)者，在海島治理中發(fā)揮的作用也越來越大。海島經(jīng)濟(jì)屬于資源型經(jīng)濟(jì)，在我國，漁業(yè)通常是海島的支柱產(chǎn)業(yè)，此外還有一些富有海島特色的產(chǎn)業(yè)，如海島水利和電力工業(yè)以及發(fā)展迅速的海島旅游業(yè)等[4]。對于企業(yè)而言，企業(yè)擁有較多的人力、財力和物力等資源，有效發(fā)揮市場配置資源的重要作用，可提高海島開發(fā)利用效率;企業(yè)應(yīng)帶頭遵守法律法規(guī)，堅持綠色發(fā)展理念，在開發(fā)利用海島的同時承擔(dān)應(yīng)盡的社會責(zé)任，加強(qiáng)與政府的合作和溝通。對于非營利組織而言，非營利組織在海島開發(fā)保護(hù)宣傳和志愿者組織方面更具有針對性和專業(yè)性，可更好地動員社會公眾，積極為海島開發(fā)利用和保護(hù)政策的制定和實施建言獻(xiàn)策。

413社會是海島治理事務(wù)的支持者

公眾應(yīng)注重自身責(zé)任意識和公共精神的培育，通過參與政策制定等方式參與海洋環(huán)境協(xié)同治理。媒體應(yīng)利用廣告和紀(jì)錄片等各種形式，加強(qiáng)海島治理工作宣傳和國際交流，做好政策解讀工作，加強(qiáng)與公眾的互動交流，提升公眾參與海島治理的意識。加強(qiáng)專家隊伍建設(shè)和完善人才引進(jìn)制度，積極吸納島外人才資源參與海島開發(fā)建設(shè)，促進(jìn)島外和島內(nèi)人才資源的有機(jī)融合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補和共同利用[5]。為政策和制度的制定和實施提供理論支持。加強(qiáng)與涉海高校的合作，吸納優(yōu)秀學(xué)生進(jìn)入海島治理專業(yè)人才庫。切實提高海島管理人員的專業(yè)素養(yǎng)，重視管理部門的專業(yè)化建設(shè)。

42探索海島多元協(xié)同治理的現(xiàn)實路徑

421培育海島多元協(xié)同治理的價值理念

隨著政府、市場和社會三重體系的日益完善以及海島治理工作日益面臨新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，政府強(qiáng)勢主導(dǎo)的治理模式已不能滿足海島治理發(fā)展的需求。通過培育海島多元主體協(xié)同治理的價值理念，推動多元主體協(xié)同行動，可提升海島治理效率和化解利益矛盾，實現(xiàn)海島多元協(xié)同治理目標(biāo)。

海島治理并不僅是政府和企業(yè)的責(zé)任，而且是社會組織和公眾的責(zé)任。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理理念，提高公共服務(wù)水平，實現(xiàn)公共利益，最大限度地調(diào)動社會主體的認(rèn)同感、主動性和積極性，達(dá)成利益共識;企業(yè)、社會組織和公眾應(yīng)各負(fù)其責(zé)和密切配合，積極發(fā)揮治理主體作用，增強(qiáng)責(zé)任意識、公共意識和參與意識，積極參與海島開發(fā)和保護(hù)，助力海島多元協(xié)同治理的可持續(xù)發(fā)展。

422明晰海島多元協(xié)同治理的權(quán)責(zé)范圍

權(quán)責(zé)交叉會導(dǎo)致分工不足和效率低下，科學(xué)清晰的權(quán)責(zé)劃分有助于實現(xiàn)各治理主體的合理分工，從而提升海島治理效率和水平。只有在明確權(quán)責(zé)劃分的基礎(chǔ)上，各治理主體才能切實實現(xiàn)相互協(xié)作，推動多元主體協(xié)同海島治理機(jī)制的構(gòu)建和完善。應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)，明確各治理主體之間的權(quán)利和職責(zé)。政府應(yīng)切實搭建有效的合作平臺和信息溝通渠道，實現(xiàn)海島治理信息的公開透明，推動非政府主體積極參與海島治理相關(guān)政策的制定。社會組織應(yīng)充分利用人力、財力和物力等資源以及專家學(xué)者的專業(yè)信息支持，樹立綠色發(fā)展理念，主動積極參與海島治理，切實為海島治理政策的制定和實施建言獻(xiàn)策。公眾應(yīng)不斷提升海島環(huán)境保護(hù)意識和公共精神，關(guān)注海島治理動向，積極參與海島治理。

423健全海島多元協(xié)同治理規(guī)范

目前我國尚未形成完整的海島治理法律法規(guī)體系，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)海島治理法律法規(guī)體系建設(shè)，完善無居民海島開發(fā)管理和使用權(quán)市場化出讓等制度，保護(hù)參與主體的合法權(quán)益，確保海島有序和有償開發(fā)利用。一方面，加強(qiáng)法制教育和宣傳力度，有效規(guī)范和引導(dǎo)多元主體參與海島治理，并約束各治理主體的行為;另一方面，完善法律監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)各治理主體之間的互相監(jiān)督，推動政務(wù)信息公開，預(yù)防并及時懲處海島管理違法違紀(jì)行為，確保制度和規(guī)則的公信力，規(guī)范海島使用管理活動。

424優(yōu)化海島多元協(xié)同治理機(jī)制

海島協(xié)同治理需要政府、企業(yè)、社會組織、媒體和公眾的共同行動和有效協(xié)商。因此，構(gòu)建政府與非政府主體的多元參與和共同合作機(jī)制以及公開透明的信息共享機(jī)制是海島治理發(fā)展的必然要求。應(yīng)充分借鑒發(fā)達(dá)國家海島治理的先進(jìn)經(jīng)驗，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，搭建公開的信息平臺，切實完善參與機(jī)制，促進(jìn)海島政務(wù)公開，提高科學(xué)決策效率。一方面，進(jìn)一步完善海島管理信息系統(tǒng)和海島統(tǒng)計調(diào)查制度[6]，及時公開海島治理相關(guān)信息，使社會組織和公眾充分了解海島治理的政策內(nèi)容;另一方面，利用大數(shù)據(jù)對海島治理過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析，有針對性地采取治理手段，避免資源浪費，提升協(xié)同治理效率和水平。

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