李苗苗 申玉玲

【摘 ?要】城鎮(zhèn)化對(duì)中國(guó)順利實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)和社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重要的戰(zhàn)略意義。城鎮(zhèn)化的過(guò)程會(huì)有巨大的市政建設(shè)需求，在政府財(cái)政資金有限的情況下，政府應(yīng)通過(guò)完善制度設(shè)計(jì)、激勵(lì)機(jī)制充分發(fā)揮市場(chǎng)或社會(huì)在市政建設(shè)中的作用，以彌補(bǔ)市政建設(shè)財(cái)政資金的不足。在參與市政建設(shè)的過(guò)程中，政府通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)比市政建設(shè)參與主體的綜合成本，選擇市政建設(shè)的參與者，以解決公共產(chǎn)品壟斷的低效率問(wèn)題，提高市政建設(shè)的效率和質(zhì)量。與此同時(shí)，政府應(yīng)該完善相應(yīng)的管理機(jī)制，以維護(hù)市政建設(shè)市場(chǎng)或社會(huì)參與的制度化、規(guī)范化運(yùn)行。

【關(guān)鍵詞】市政;建設(shè)參與;市政建設(shè)主體選擇;政府管理

1發(fā)達(dá)國(guó)家政府管理理論探析

為了有效地設(shè)計(jì)符合我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的市政建設(shè)制度，我們可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的政府管理理論、方法和實(shí)踐。20世紀(jì)后半葉，發(fā)達(dá)國(guó)家遇到了經(jīng)濟(jì)滯漲、財(cái)政困境、政府失靈等問(wèn)題，原有的政府公共管理理論已經(jīng)不能滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。由此，以市場(chǎng)為核心的公共管理理論應(yīng)運(yùn)而生，成為美國(guó)、英國(guó)改革政府管理的主要理論工具，并取得了不錯(cuò)的成果。新公共管理理論引進(jìn)市場(chǎng)的管理理念，以新自由主義學(xué)派的理論，特別是公共選擇學(xué)派、新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共選擇理論、交易成本理論、委托代理理論為其理論基礎(chǔ)。公共選擇理論以市場(chǎng)為核心，以“理性人”和“經(jīng)濟(jì)人”為假設(shè)，推出以市場(chǎng)為核心的制度設(shè)計(jì)。公共選擇學(xué)派主張政府引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制，打破政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷，通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)力量，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，以滿(mǎn)足不斷增長(zhǎng)的各類(lèi)公共需求。交易成本理論認(rèn)為，在生產(chǎn)成本之外還有交易成本，交易成本是政府采用內(nèi)部生產(chǎn)還是外部契約的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，也是政府制度有效性的衡量指標(biāo)。交易成本理論的引進(jìn)，成為衡量政府施政得失、評(píng)判政府效率高低的有力工具，可以激勵(lì)政府提高公共管理效率。委托代理理論是指在信息不對(duì)稱(chēng)的情況下，代理人由于個(gè)人主義和理性主義的傾向，為了自身牟利，可能犧牲委托人的利益。因此，如何設(shè)計(jì)一個(gè)好的機(jī)制，使得代理人的行為能符合委托人的利益是一個(gè)核心問(wèn)題。這個(gè)理論引用到公共管理理論中，就是政府簡(jiǎn)政放權(quán)，讓市場(chǎng)或社會(huì)參與公共事務(wù)管理，同時(shí)應(yīng)設(shè)計(jì)相應(yīng)的制度，使得市場(chǎng)或社會(huì)參與主體的行為能夠符合政府的利益和社會(huì)公眾的利益。

2我國(guó)的市政建設(shè)的現(xiàn)狀和問(wèn)題

我國(guó)的市政建設(shè)長(zhǎng)期以來(lái)處于行業(yè)壟斷的狀況，壟斷行業(yè)由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)的活力、動(dòng)力和壓力，會(huì)放松技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，使得生產(chǎn)效率低下;再者，由于壟斷行業(yè)容易利用其壟斷地位，按照其利益最大化的原則制定較高的產(chǎn)品價(jià)格，剝奪消費(fèi)者剩余，造成資源配置的無(wú)效率;第三，壟斷行業(yè)為了尋求壟斷利潤(rùn)，可能游說(shuō)相關(guān)部門(mén)，造成尋租。因此，為了打破市政建設(shè)的壟斷，政府等公共管理部門(mén)有必要放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件，積極引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)力量，通過(guò)相關(guān)的政策培育競(jìng)爭(zhēng)力量，使原有的市政建設(shè)進(jìn)行充分的競(jìng)爭(zhēng)，提高市政建設(shè)的質(zhì)量和效率，滿(mǎn)足在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程公眾對(duì)市政建設(shè)的多樣性需求。分稅制改革之后，中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的矛盾非常突出，主要表現(xiàn)在財(cái)權(quán)上，歸屬中央的稅收的稅源大而集中，歸屬地方的稅源小而分散，且不容易征收，因此財(cái)政收入的大部分歸中央所有，小部分歸地方。在事權(quán)上，地方的事權(quán)沒(méi)有減少，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事項(xiàng)尚需要投入大量的資金，有限的財(cái)政收入根本無(wú)法滿(mǎn)足巨額的財(cái)政支出，在此情況下，土地財(cái)政、地方政府融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。由于土地財(cái)政的不可持續(xù)性以及地方政府融資平臺(tái)的巨大風(fēng)險(xiǎn)性，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了重大的風(fēng)險(xiǎn)隱患和不確定因素，也不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

3市政建設(shè)的制度設(shè)計(jì)

3.1正確處理市政建設(shè)過(guò)程中政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的職能分工問(wèn)題

政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，明確管理的界限和范圍;在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，更加關(guān)注社會(huì)管理和公共服務(wù)，以公共服務(wù)為核心，逐步建立覆蓋全民的基本公共服務(wù)體系。政府在職能分工上，更多的應(yīng)是決策者而非執(zhí)行者，是制度設(shè)計(jì)者而非具體事務(wù)參與者，是監(jiān)管者而非市場(chǎng)參與者。因此，在確定政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的職能問(wèn)題上，當(dāng)前改革的趨勢(shì)是：政府在統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，將更多的權(quán)限賦予市場(chǎng)或社會(huì);發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源有效配置的作用，發(fā)揮社會(huì)對(duì)管理公共事務(wù)的積極性、主動(dòng)性和能動(dòng)性

3.2市政建設(shè)主體選擇的量化標(biāo)準(zhǔn)

（1）生產(chǎn)成本分析

生產(chǎn)成本分析應(yīng)區(qū)分市政建設(shè)所屬項(xiàng)目行業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，如市政管網(wǎng)就是典型的自然壟斷行業(yè)。自然壟斷行業(yè)具有項(xiàng)目所需資金量大、工程建設(shè)周期長(zhǎng)、設(shè)備專(zhuān)用性強(qiáng)、沉沒(méi)成本大等特點(diǎn)，且項(xiàng)目一旦投入使用，具有較大的范圍經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)。一般情況下，由一家或少數(shù)幾家企業(yè)承擔(dān)更有效率。但是，壟斷行業(yè)的低效率弊端眾所周知：由于缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)，壟斷行業(yè)的企業(yè)往往放松技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，缺乏節(jié)約成本的意識(shí)，由此帶來(lái)生產(chǎn)的低效率;壟斷行業(yè)可以利用其壟斷地位制定高價(jià)，剝奪消費(fèi)者剩余，使得分配效率低下;壟斷行業(yè)還可能產(chǎn)生尋租等成本。在此情況下，即使是上述所提的市政管網(wǎng)建設(shè)等自然壟斷行業(yè)，政府也可以引進(jìn)、培育競(jìng)爭(zhēng)力量。對(duì)壟斷行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，政府完全可以通過(guò)招投標(biāo)的方式進(jìn)行集中采購(gòu)，通過(guò)市場(chǎng)的交易方式降低成本，以提高公共產(chǎn)品的效率和質(zhì)量。

（2）交易成本分析

交易成本理論是新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心理論，新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派用交易成本衡量是選用企業(yè)生產(chǎn)還是市場(chǎng)交換，新公共管理論則利用交易成本理論衡量選擇的優(yōu)劣性。市政建設(shè)可以由政府提供，也可以由市場(chǎng)或社會(huì)提供。按照交易成本理論，如果政府的內(nèi)部協(xié)調(diào)成本較低，主張由政府進(jìn)行市政建設(shè);如果政府與市場(chǎng)或社會(huì)的外部交易成本更低，單就交易成本而言，政府應(yīng)該選擇讓市場(chǎng)或社會(huì)參與主體進(jìn)行市政建設(shè)。如果政府與市場(chǎng)或社會(huì)的外部交易成本很小或者為零，則無(wú)論政府或者市場(chǎng)或社會(huì)參與市政建設(shè)都是有效率的。通過(guò)生產(chǎn)成本和交易成本的分析得知：如果市政建設(shè)政府提供的綜合成本低于市場(chǎng)或社會(huì)參與主體，那么就由政府提供;如果政府提供市政建設(shè)的綜合成本高于市場(chǎng)或社會(huì)參與主體，那么就由市場(chǎng)或社會(huì)參與主體提供。

3.3不同主體提供市政建設(shè)的制度設(shè)計(jì)

（1）政府提供市政建設(shè)的制度設(shè)計(jì)

完善政府治理結(jié)構(gòu)。處理好政府的結(jié)構(gòu)關(guān)系，包括處理好政府的管理幅度和管理層級(jí)之間的關(guān)系，政府的決策、執(zhí)行、監(jiān)督之間的關(guān)系;同時(shí)，要處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的關(guān)系，通過(guò)政府治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新、政府組織結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整、權(quán)力運(yùn)行與監(jiān)督的改革，以及決策民主化、科學(xué)化、制度化和規(guī)范化設(shè)計(jì)，以制度改革減少政府內(nèi)部協(xié)調(diào)成本，進(jìn)而完善政府治理結(jié)構(gòu)。

（2）推進(jìn)依法行政

建立以市政建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算為核心的項(xiàng)目決策、執(zhí)行、監(jiān)督體系;對(duì)市政建設(shè)過(guò)程進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控和量化評(píng)估，以提高市政建設(shè)決策的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化。

（3）完善市政建設(shè)決策的民主制度

完善重大市政建設(shè)項(xiàng)目集體決策制度、專(zhuān)家咨詢(xún)制度、聽(tīng)證和社會(huì)公示制度，將社會(huì)各階層、各利益團(tuán)體的要求納入到制度體系內(nèi)，拓寬公眾參與渠道，以利于公眾充分表達(dá)他們的利益和訴求，保證公眾有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以利于提高市政建設(shè)決策民主化。

（4）引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

借鑒公共選擇學(xué)派有關(guān)將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府管理的思想，在政府進(jìn)行市政建設(shè)的過(guò)程中，引入市場(chǎng)機(jī)制，重塑政府管理的激勵(lì)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)政府內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)以及政府與市場(chǎng)或社會(huì)參與主體的競(jìng)爭(zhēng)，提高市政建設(shè)的效率和質(zhì)量，滿(mǎn)足民眾對(duì)市政公共服務(wù)不斷增長(zhǎng)的多樣性、差異性需求。

（5）完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)制度體系

為了對(duì)政府提供的市政建設(shè)進(jìn)行有效的監(jiān)督和效率評(píng)價(jià)，政府應(yīng)該完善以項(xiàng)目為單位的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，用以全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)市政建設(shè)，從而提高政府提供的市政建設(shè)的效率和質(zhì)量，節(jié)省市政建設(shè)的成本。

4結(jié)束語(yǔ)

綜上所訴，我們主要通過(guò)吸收西方新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)以及新公共管理理論的相關(guān)理論成果，在分析中國(guó)市政建設(shè)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出有利于我國(guó)市政建設(shè)發(fā)展的制度體系，以彌補(bǔ)當(dāng)前市政建設(shè)資金不足，緩解地方政府財(cái)政資金緊張、提高市政建設(shè)的質(zhì)量和效率，滿(mǎn)足人民群眾對(duì)市政不斷增長(zhǎng)的需求，從而為城鎮(zhèn)化建設(shè)打下較為堅(jiān)實(shí)的硬件和軟件基礎(chǔ)。

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