羅美雪 涂振順 孫芹芹 姬厚德

摘要：海域使用論證是取得海域使用權(quán)的一項基礎(chǔ)工作，現(xiàn)行的《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》主要適用于以行政配置方式申請用海的海域使用論證，對于市場化配置方式出讓海域使用權(quán)，因為委托業(yè)主的不同和對海域利用方案的不確定性，對海域使用論證的關(guān)注點也有所不同，文章討論對市場化配置方式出讓用海的海域使用論證內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)優(yōu)化，主要從項目用?；厩闆r、用海資源環(huán)境影響分析和用海合理性分析等方面優(yōu)化進(jìn)行初步探討，并提出完善海域市場化配置制度和相關(guān)的技術(shù)規(guī)范的建議。

關(guān)鍵詞：行政配置方式;市場化配置方式;海域使用權(quán);海域使用論證;優(yōu)化

中圖分類號：P741文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1005-9857（2019）11-0010-05

Exploration on Optimizing the Content in Demonstration of Sea Area Utilization under Market-oriented Allocation

LUO Meixue1，2，TU Zhenshun1，2，SUN Qinqin1，2，JI Houde1，2

（1Fujian Institute of Oceanography，Xiamen 361013，China;2Fujian Provincial Key Laboratory of Coast and Island Management Technology Study，Xiamen 361013，China）

Abstract： The demonstration of sea area utilization is a basic work to obtain the right of sea area use.The Technical Guideline for the Demonstration of sea area utilization is applicable to the applications for the use of sea area for administrative allocation.Because of the uncertainty of the sea area use project，the content of the sea area use demonstration is different for the sea area use right obtained by means of marketoriented allocation.This paper discussed how to optimize the demonstration content of sea area utilization in the marketoriented allocation，including the basic situation of sea area development，impact of projects and development activities on marine resources and environment，and rationality of sea area utilization.Some suggestions were put forward to improve the marketoriented allocation system of sea areas and related technical specifications.

Key word：Administrative allocation，Marketoriented allocation，Right of sea area use，Demonstration of sea area utilization，Optimization

0引言

海域?qū)儆趪宜校瑔挝缓蛡€人使用海域，必須依法取得海域使用權(quán)。海域使用論證是海域使用管理的一項重要基礎(chǔ)工作，《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域法》）規(guī)定：“在中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海持續(xù)使用特定海域三個月以上的排他性用?；顒樱瑧?yīng)向海洋行政主管部門申請使用海域時必須提交海域使用論證材料”。

自2002年《海域法》實施以來，海域使用論證工作已運行了10余年，海域使用論證工作從論證技術(shù)規(guī)范、論證報告編制和評審、論證監(jiān)督檢查等體系基本形成，對科學(xué)管海、科學(xué)用海的決策支持作用得到發(fā)揮[1]。

《海域法》提出，海域使用權(quán)除通過申請審批方式取得外，也可以通過招標(biāo)或者拍賣的方式取得?！逗Ｓ蚴褂脵?quán)管理規(guī)定》提出海域使用權(quán)招標(biāo)、拍賣應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則有計劃地進(jìn)行，除特殊情況外，同一海域有兩個或者兩個以上用海意向人的，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣方式出讓海域使用權(quán)，同時還對招標(biāo)、拍賣的程序作了明確規(guī)定。隨著我國市場化進(jìn)程的不斷發(fā)展，掛牌也逐漸成為取得海域使用權(quán)的一種重要方式。2010年，江蘇省如東縣通過首次招拍掛市場化運作，掛牌出讓6宗海域使用權(quán)，出讓總金額為未掛牌確認(rèn)海域使用權(quán)前的3倍[2]。

曹英志[2]對我國海域資源配置發(fā)展階段進(jìn)行分析，提出以1993年、2002年和2011年為時間節(jié)點，將我國海域資源配置發(fā)展劃分為萌芽階段（1993年之前）、起步階段（1993—2002年）、確立階段（2002—2011年）和發(fā)展階段（2011年以來）。

2013年以來，浙江、河北、福建、海南和山東等省陸續(xù)頒布招標(biāo)拍賣掛牌出讓海域使用權(quán)管理辦法，以規(guī)范海域使用權(quán)招標(biāo)、拍賣和掛牌行為，推進(jìn)海域市場化配置。

1行政配置方式和市場化配置方式出讓用海在海域論證工作中的差別

海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場主要包括一級市場和二級市場，其中一級市場包括行政審批和招拍掛兩種方式，二級市場包括轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承等[3]，在本研究中，市場化配置指一級市級中的招拍掛出讓方式。對比通過行政配置和通過市場化配置兩種不同方式取得海域使用權(quán)，海域使用論證的出發(fā)點和驅(qū)動機制也有所不同，主要體現(xiàn)在以下3個方面。

11委托論證的業(yè)主不同導(dǎo)致委托論證的出發(fā)點不同

行政配置方式的委托方為用海申請人，其委托論證的出發(fā)點是要闡明用海申請人“為什么要用海，以及如何執(zhí)行科學(xué)用海、依法用海和集約用海的要求”的用海訴求，海域論證關(guān)注點是申請人的用海需求、用海合理性和用海必要性，以及在海域使用如何執(zhí)行對海洋資源集約利用和環(huán)境保護(hù)要求，并合理協(xié)調(diào)解決利益相關(guān)者。

市場化配置方式的委托方為出讓人（海洋行政主管部門），其委托論證的出發(fā)點是闡明出讓人“為什么要出讓海域，出讓后要求競得者應(yīng)該如何科學(xué)合理使用海域資源”，海域論證關(guān)注點是出讓人對擬出讓海域的用海類型定位、海域的使用條件、用?？刂埔蠛秃Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)要求。

12配置方式的不同導(dǎo)致對海域利用的確定性不同

行政配置方式取得海域使用權(quán)，其海域使用業(yè)主是確定的，對海域的如何利用也是很明確的，此時的海域資源利用帶有單一指向性的，申請人必須通過編制工程可行性研究報告，根據(jù)不同工程方案比選以達(dá)到工程技術(shù)可行性、經(jīng)濟可行性和環(huán)境可行性，實現(xiàn)對海洋資源的合理利用和環(huán)境保護(hù)要求，也就是說建設(shè)方案在前，海域使用論證在后。

對于市場化配置方式出讓海域使用權(quán)，從嚴(yán)格意義上講，出讓海域的競得業(yè)主是不明確的，除已經(jīng)有區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃和論證、港口控制性詳細(xì)規(guī)劃和園區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的區(qū)域外，海域的利用方案和建設(shè)內(nèi)容也是不明確的，將因意向海域使用主體的不同，導(dǎo)致對海域使用具體工程方案設(shè)計必然存在差異，因此在海域論證過程中，出讓人主要設(shè)定海域開發(fā)利用條件引導(dǎo)用海，重點把握對招拍掛方式出讓海域的用海類型和用海方式定位，具體工程方案應(yīng)該由競得方再根據(jù)工程地質(zhì)勘察、水深測量和水文泥沙測驗等結(jié)果，根據(jù)相關(guān)工程設(shè)計規(guī)范編制工程可行性研究報告，根據(jù)不同工程方案比選以達(dá)到工程技術(shù)可行性、經(jīng)濟可行性和環(huán)境可行性，實現(xiàn)對海洋資源的合理利用和環(huán)境保護(hù)要求。也就是說海域使用論證在前，建設(shè)方案在后。

13海域使用驅(qū)動機制不同導(dǎo)致對海域利用的利益最大化追求不同

對通過行政配置方式申請取得海域使用權(quán)的用海申請者來說，海域利用是以對經(jīng)濟利潤的實際追求為動力，海域使用者基于對利潤的追求在海域利用的過程中將用海成本和用海收益作為首要的考慮因素，往往會將海域資源的集約利用和對海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)放在相對次要的位置。

當(dāng)然，在海域資源市場化配置中，目前的方式主要以競價高者取得海域使用權(quán)，海域資源市場化配置的結(jié)果也與經(jīng)濟效益收益直接掛鉤，依靠這種方式配置出來的對海域使用目前還是以經(jīng)濟效益為主，但是隨著國家對海洋生態(tài)文明建設(shè)的高度重視，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》《濕地保護(hù)管理規(guī)定》《建設(shè)項目用海面積控制指標(biāo)（試行）》等法律法規(guī)的頒布實施，要求在海域使用中嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)紅線制度，確保重要生態(tài)空間功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不變，同時自然岸線保護(hù)納入沿海地方人民政府政績考核，加強對海洋資源存量的考核要求，在此約束下，出讓人在設(shè)置海域出讓條件時更能兼顧考慮海域使用的社會效益、經(jīng)濟效益和資源環(huán)境效益三者綜合所體現(xiàn)的綜合價值。

2現(xiàn)行海域使用論證方式與市場化配置出讓用海論證的適應(yīng)問題

從前述的行政配置方式與市場化配置方式出讓的海域論證工作區(qū)別來看，現(xiàn)行的《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則（試行）》（以下簡稱《導(dǎo)則》）主要適用于以行政配置方式申請用海的海域使用論證，是在用海項目建設(shè)內(nèi)容、用海工程方案非常明確的情況下，論證項目用海是否可行。

《導(dǎo)則》提出在海域使用論證相應(yīng)的章節(jié)中對用海項目建設(shè)內(nèi)容、平面布置和主要結(jié)構(gòu)、尺度、項目主要施工工藝和方法等工作內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)說明。如前所述，在競得方不明確的情況下，除已經(jīng)有區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃和論證、港口控制性詳細(xì)規(guī)劃的區(qū)域外，市場化配置方式出讓用海對項目具體建設(shè)內(nèi)容和用海工程方案是不明確的，因此在論證時對項目平面布置的合理性和面積合理性等方面也就無法明確闡述;另一方面，用海方案不明確、工程可行性研究工作未開展，導(dǎo)致用海的環(huán)境影響不能像有明確工程方案的用海進(jìn)行合理預(yù)測，難以根據(jù)《導(dǎo)則》完成報告編制工作。

基于前述存在的問題，隨著海域使用權(quán)市場化配置的推進(jìn)，有必要對市場化配置方式出讓海域的海域使用論證內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)優(yōu)化，本研究對該項工作進(jìn)行初步的探討。

3市場化配置出讓用海海域使用論證優(yōu)化內(nèi)容的探討

對比《導(dǎo)則》的工作內(nèi)容，對市場化配置出讓用海海域論證需要重點優(yōu)化的內(nèi)容主要有：項目用?；厩闆r（第2章）、項目用海資源環(huán)境影響分析（第4章）和用海合理性分析（第7章）等3個部分的內(nèi)容。

31項目用海基本情況論證內(nèi)容的優(yōu)化

項目用?；厩闆r包括項目建設(shè)內(nèi)容、平面布置和主要結(jié)構(gòu)和尺度、主要施工工藝和方法、申請用海情況和用海必要性等5個部分。

海洋行政主管部門代表地方人民政府作為出讓人，在用海業(yè)主不明確的情況下，除區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃和港口控制性詳細(xì)規(guī)劃的區(qū)域外的出讓用海，其他出讓用海的項目建設(shè)內(nèi)容和用海工程方案難以做到最明確，因此在該部分應(yīng)重點應(yīng)對項目建設(shè)內(nèi)容、平面布置和主要結(jié)構(gòu)和尺度、主要施工工藝和方法等3個內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化。即海域出讓人在出讓時主要確定出讓海域的用海類型、用海方式和用海邊界，具體的項目平面布置和結(jié)構(gòu)尺度、施工工藝和方法應(yīng)由競得者開展工程可行性研究后確定。

311用海類型的確定

用海類型的確定是海域論證中必須明確的重點內(nèi)容，對出讓人來說，用海類型的確定主要依據(jù)國土空間規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃、海岸帶規(guī)劃、城市規(guī)劃和港口規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃和國家產(chǎn)業(yè)政策，以及擬出讓用海周邊產(chǎn)業(yè)布局情況和開發(fā)利用現(xiàn)狀，確定出讓海域的用海類型。

312用海方式的確定

根據(jù)《海域使用分類》（HYT 123—2009），一級類的用海方式有填海造地、構(gòu)筑物、圍海、開放式和其他方式。

對于一個用海項目，可能存在單一的用海方式，也可能存在多種用海方式，而用海方式的不同又影響到用海界址的確定，同時用海方式也關(guān)系到后續(xù)的海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價工作，因此，合理確定用海方式是重點也是難點。

2018年國務(wù)院《關(guān)于加強濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知》（國發(fā)〔2018〕24號）提出“除國家重大戰(zhàn)略項目外，全面停止新增圍填海項目審批”，同時綜合沿海各省、市、自治區(qū)已出臺的招標(biāo)拍賣掛牌出讓海域使用權(quán)的相關(guān)法規(guī)文件，對國家重大項目、能源項目、公益項目和公共基礎(chǔ)設(shè)施項目和臨時用海項目可以不通過招拍掛方式出讓，在此基礎(chǔ)上，對其他各類用海方式是否可能采用招拍掛方式出讓進(jìn)行過濾（表1）。

從表1可以看出，可通過市場化配置出讓用海的用海方式，主要有鹽業(yè)、圍海養(yǎng)殖、開放式養(yǎng)殖、浴場、海砂等礦產(chǎn)開采、非透水構(gòu)筑物、透水構(gòu)筑物、港池蓄水和游樂場等9種用海方式，前5種用海方多以單一用海方式出現(xiàn)，后4種用海方式可以有多種組合在出現(xiàn)同一個用海項目中。

313出讓用海邊界的確定

以單一用海方式出讓的用海，其出讓用海界址可相對明確界定;而非透水構(gòu)筑物、透水構(gòu)筑物、港池、蓄水、游樂場等，可能以單一用海方式或多種用海方式組合在同一個用海項目中，其用海界址和宗海內(nèi)部單元界定在出讓時較難明確劃定。因此在海域論證中建議只劃定出讓用海的外界址線，而對在該論證階段尚未能合理劃分宗海內(nèi)部單元的，建議在海域出讓后由競得者完成工程可行性研究報告，再補充海籍調(diào)查，明確用海內(nèi)部單元。

32項目用海資源環(huán)境影響分析的優(yōu)化

在缺少明確的工程可行性研究支撐的情況下，在出讓用海的海域使用論證工作中，對項目用海資源環(huán)境影響分析的數(shù)據(jù)和分析結(jié)果具有很大的不確定性。

2016年12月，國務(wù)院發(fā)布《企事業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》（國務(wù)院令第673號），明確項目選址意見書、環(huán)評批文等不再是項目立項核準(zhǔn)或備案的前置條件。同時《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第二十五條也明確規(guī)定：“建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未依法經(jīng)審批部門審查或?qū)彶楹笪从枧鷾?zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)”。普遍的理解就是，環(huán)評批復(fù)不再是項目立項之前必須完成的，但在項目開工前必須完成?！陡＝ㄊ『Ｓ蚴褂脵?quán)出讓網(wǎng)上公開試點工作方案》（閩海漁〔2017〕87號）也提出 “海洋環(huán)評，由原來在出讓方案編制前開展海洋環(huán)評并獲得核準(zhǔn)，改為競得單位在動工前提交海洋環(huán)評審查批準(zhǔn)意見”，即海洋環(huán)評可在工程可行性研究確定后編制。因此，在招標(biāo)拍賣掛牌出讓階段，建議在海域使用論證工作中對海洋環(huán)境影響主要考慮以常規(guī)的施工方案和施工工藝初步估算的出讓用海對水文動力、懸浮泥沙擴散、地形地貌與沖淤和海洋生態(tài)等環(huán)境的初步影響。進(jìn)一步的用海資源環(huán)境影響分析在海域競拍后，在工程可行性研究后編制海洋環(huán)評里進(jìn)行詳細(xì)的分析，海域使用論證中該部分不再作為重點。

33項目用海合理性分析章節(jié)的優(yōu)化

項目用海合理性分析內(nèi)容包括用海選址、用海方式和平面布置、用海面積、用海期限等4個方面的內(nèi)容。對于市場化配置出讓的用海，該部分的內(nèi)容建議與前述31的內(nèi)容可以進(jìn)行合并，即在出讓用?；厩闆r中明確出讓用海的位置、范圍、用海類型和用海方式，不再另設(shè)章節(jié)分析用海選址、用海方式和平面布置、用海面積、用海期限的合理性。

建議把該章節(jié)內(nèi)容調(diào)整為“出讓用海的用海要求”，即在海域使用論證中提出海域的要求，主要包括：①符合產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入要求;②岸線保護(hù)措施與新形成岸線的生態(tài)化建設(shè)合理性;③污染物排放控制要求;④生態(tài)保護(hù)與修復(fù)要求;⑤在受讓用海后需開展工作基本要求，包括工程可行性研究、海洋環(huán)評、根據(jù)優(yōu)化后的用海方案完善項目宗海界址圖。

4結(jié)語

海域使用論證工作是取得海域使用權(quán)的一個重要環(huán)節(jié)，現(xiàn)行的海域使用論證不完全適用于市場化配置方式出讓用海的論證，需要對論證內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)優(yōu)化，特別在項目用海基本情況、用海資源環(huán)境影響分析和用海合理性分析等方面進(jìn)行優(yōu)化。同時，隨著海域資源配置的市場化工作持續(xù)推進(jìn)，原有配套的文件和規(guī)范等制度不夠完善的問題也逐漸突顯，這就需要海洋行政主管部門要在制度上有所突破，完善海域市場化配置制度和相關(guān)的技術(shù)規(guī)范，切實推進(jìn)海域使用權(quán)市場化的實施。

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