佟元琪 王海軍

〔內(nèi)容提要〕目前，央企和地方政府已陸續(xù)開(kāi)展并進(jìn)一步擴(kuò)容國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的改革試點(diǎn)，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的頂層設(shè)計(jì)也日趨完善。如何明晰經(jīng)營(yíng)體制，是推動(dòng)地方國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司有效開(kāi)展試點(diǎn)和高質(zhì)量運(yùn)營(yíng)發(fā)展的關(guān)鍵。

〔關(guān)鍵詞〕國(guó)有企業(yè)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制

注：本文系2019年度沈陽(yáng)市社會(huì)科學(xué)立項(xiàng)課題“關(guān)于完善對(duì)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的對(duì)策研究”（課題編號(hào)：SYSK2019-26-01）階段性研究成果

一、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式概述

1.國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)模式。政府授權(quán)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)兩類(lèi)公司依法履行出資人職責(zé)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可根據(jù)兩類(lèi)公司實(shí)際情況和具體定位，按照“因企而異”原則，授權(quán)兩類(lèi)公司董事會(huì)履行部分出資人職責(zé)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)制定清晰的監(jiān)管清單和責(zé)任清單，明確和完善對(duì)兩類(lèi)公司的監(jiān)管內(nèi)容及方式，依法落實(shí)和保障兩類(lèi)公司董事會(huì)職權(quán)。包括但不限于以下內(nèi)容：授予兩類(lèi)公司董事會(huì)制定中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、投資項(xiàng)目審批、非重要子企業(yè)管理事項(xiàng)、上市公司管理事項(xiàng)、董事會(huì)實(shí)行市場(chǎng)化業(yè)績(jī)考核和薪酬管理選聘的經(jīng)理層人員的權(quán)利等。同時(shí)，兩類(lèi)公司根據(jù)授權(quán)在規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)相應(yīng)的國(guó)有資本（所屬出資企業(yè)）履行出資人職責(zé)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)定期向本級(jí)政府報(bào)告對(duì)兩類(lèi)公司的考核和評(píng)價(jià)結(jié)果。

2.政府直接授權(quán)模式。由政府直接對(duì)兩類(lèi)公司依法履行出資人職責(zé)。政府亦可根據(jù)兩類(lèi)公司實(shí)際情況和具體定位，按照“因企而異”原則，授權(quán)兩類(lèi)公司董事會(huì)履行部分出資人職責(zé)。同時(shí)，兩類(lèi)公司根據(jù)授權(quán)在規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)相應(yīng)的國(guó)有資本（所屬出資企業(yè)）履行出資人職責(zé)。在授權(quán)范圍內(nèi)兩類(lèi)公司自主開(kāi)展資本運(yùn)作，對(duì)國(guó)家政策和戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行貫徹落實(shí)，并履行定期向政府報(bào)告年度工作情況以及重大事項(xiàng)職責(zé)。兩類(lèi)公司的考核和評(píng)價(jià)由政府直接完成。

二、履行出資人職責(zé)內(nèi)容

1.國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)。依照《公司法》及相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，對(duì)其出資企業(yè)履行出資人相應(yīng)職責(zé)，維護(hù)國(guó)有資本合法權(quán)益；指導(dǎo)推進(jìn)所出資企業(yè)中出資為獨(dú)資、控股的企業(yè)改革和重組事項(xiàng)；開(kāi)展稽核、統(tǒng)計(jì)等工作，對(duì)國(guó)有資本的保值增值情況進(jìn)行有效監(jiān)管；依照規(guī)定向所出資企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)人員；依法對(duì)所出資企業(yè)的高級(jí)管理人員進(jìn)行任免、考核，并進(jìn)行相應(yīng)獎(jiǎng)懲；其他履行出資人職責(zé)以及負(fù)責(zé)辦理政府交辦的其他相關(guān)事項(xiàng)。國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)也可制定企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理方面的相關(guān)規(guī)章制度。

2.國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司出資人職責(zé)內(nèi)容。作為出資人其職責(zé)包括但不限于以下內(nèi)容：決定兩類(lèi)公司的經(jīng)營(yíng)方針、投資計(jì)劃；審議批準(zhǔn)董事會(huì)提請(qǐng)的報(bào)告；選舉和更換兩類(lèi)公司中除由職工代表?yè)?dān)任的董事及高級(jí)管理人員，并決定其報(bào)酬；對(duì)兩類(lèi)公司的年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案以及決算方案進(jìn)行審核批準(zhǔn)；對(duì)兩類(lèi)公司的利潤(rùn)分配方案以及彌補(bǔ)虧損方案進(jìn)行審議批準(zhǔn)；對(duì)公司債券的發(fā)行作出決議；對(duì)兩類(lèi)公司增加或者減少注冊(cè)資本作出決議；對(duì)公司重大決策作出決議（如清算解散或者變更公司形式等）；根據(jù)公司發(fā)展實(shí)際需要修改公司章程以及章程規(guī)定的應(yīng)由其履行的其他職權(quán)。兩類(lèi)公司董事會(huì)可在授權(quán)范圍內(nèi)代為履行出資人部分職責(zé)。

三、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司法人治理結(jié)構(gòu)

1.國(guó)有獨(dú)資公司的特別規(guī)定。國(guó)有獨(dú)資公司是由國(guó)家單獨(dú)出資設(shè)立的有限責(zé)任公司，其由對(duì)應(yīng)的履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)務(wù)院或者地方人民政府授權(quán)依法履行出資人職責(zé)。其不設(shè)股東會(huì)，由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)行使股東會(huì)職權(quán)。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)可以結(jié)合公司董事會(huì)建設(shè)及管理實(shí)際授予董事會(huì)行使股東會(huì)的部分職權(quán)，并在職權(quán)范圍內(nèi)決定公司的重大事項(xiàng)；其設(shè)董事會(huì)，依照《公司法》對(duì)有限責(zé)任公司的董事會(huì)規(guī)定及特殊規(guī)定行使職權(quán)；其設(shè)經(jīng)理，由董事會(huì)聘任或者解聘。經(jīng)理和有限責(zé)任公司對(duì)經(jīng)理的規(guī)定職權(quán)一致；其設(shè)監(jiān)事會(huì)，監(jiān)事會(huì)成員至少由五人組成，其中由職工代表?yè)?dān)任的監(jiān)事比例不得低于三分之一，公司章程可規(guī)定具體比例。

2.國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司法人治理結(jié)構(gòu)。兩類(lèi)公司也是由政府或履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)行使股東會(huì)職權(quán)的國(guó)有獨(dú)資公司，其是改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的重要平臺(tái)，董事會(huì)在授權(quán)范圍內(nèi)代為行使股東會(huì)部分職權(quán)。為保障授權(quán)經(jīng)營(yíng)的順暢實(shí)施，兩類(lèi)公司需建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，設(shè)立健全黨組織、董事會(huì)、經(jīng)理層架構(gòu)及職能，以及各方有效制衡、主體權(quán)責(zé)對(duì)等、機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用，落實(shí)和保障董事會(huì)決策作用，合理歸位經(jīng)理層在經(jīng)營(yíng)管理方面的自主權(quán)。

四、完善國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的建議

1.進(jìn)一步明確履行出資人職責(zé)、機(jī)構(gòu)職責(zé)及授放權(quán)內(nèi)容。有效實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的三位一體化，結(jié)合履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)和授權(quán)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際情況以及兩類(lèi)公司董事會(huì)建設(shè)的實(shí)際情況，正確處理好“授權(quán)放活”和“管好授權(quán)”的關(guān)系，確保該落實(shí)的落實(shí)到位，該授權(quán)的授權(quán)到位，該歸位的歸位到位，提高監(jiān)督管理效能，激發(fā)企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力，并將應(yīng)分離的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門(mén)和單位。

2.完善國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司法人治理結(jié)構(gòu)及管控模式。要更加牢固樹(shù)立黨組織在兩類(lèi)公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，建立規(guī)范的董事會(huì)人員架構(gòu)及決策程序，授予和落實(shí)董事會(huì)對(duì)應(yīng)職權(quán)，維護(hù)、落實(shí)好董事會(huì)依法履行重大決策、人員選用、薪酬分配等權(quán)利。拓寬外部董事來(lái)源，建立和完善外部董事管理機(jī)制，使外部董事的決策作用得以充分發(fā)揮。有效推行職業(yè)經(jīng)理人制度，實(shí)行工資總額預(yù)算備案制管理，逐步實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)，探索完善中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制，釋放企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力。將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)，原則上歸位于兩類(lèi)公司，將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)；要依法落實(shí)經(jīng)理層的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，不斷規(guī)范經(jīng)理層經(jīng)營(yíng)行為，使其符合董事會(huì)的戰(zhàn)略決策。

3.建立漸進(jìn)式授權(quán)機(jī)制。履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)及兩類(lèi)公司可以按照持股企業(yè)戰(zhàn)略功能定位、治理及管理能力、所處發(fā)展階段等實(shí)際情況，建立漸進(jìn)式的授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，采取解鎖式授放權(quán)模式。通過(guò)明晰的授放權(quán)清單等級(jí)表和企業(yè)管控及法人治理結(jié)構(gòu)完善程度等級(jí)表，建立對(duì)應(yīng)的授權(quán)經(jīng)營(yíng)“鑰匙和鎖”，以企業(yè)管控及法人治理結(jié)構(gòu)完善程度等級(jí)的“鑰匙”去逐步開(kāi)啟授放權(quán)清單劃分等級(jí)的“鎖”。同時(shí)，以此為依托逐步開(kāi)發(fā)國(guó)資在線智能授放權(quán)監(jiān)測(cè)管控平臺(tái)，讓不同授權(quán)經(jīng)營(yíng)主體及時(shí)、準(zhǔn)確了解自身權(quán)責(zé)，并建立對(duì)應(yīng)預(yù)警監(jiān)測(cè)指標(biāo)，對(duì)于管控升級(jí)及授放權(quán)經(jīng)營(yíng)不力的情形，及時(shí)解鎖升級(jí)或封鎖降級(jí)。

4.完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制。針對(duì)兩類(lèi)公司戰(zhàn)略發(fā)展實(shí)際情況，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展為考核導(dǎo)向，對(duì)標(biāo)實(shí)施目標(biāo)要求，健全符合實(shí)際的業(yè)績(jī)考核機(jī)制，對(duì)業(yè)績(jī)考核指標(biāo)體系進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，根據(jù)兩類(lèi)公司及其所屬企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展水平、行業(yè)特征等深入推進(jìn)差異化分類(lèi)考核機(jī)制，不斷提升業(yè)績(jī)考核的科學(xué)性和有效性，加大對(duì)資本結(jié)構(gòu)調(diào)整、資本運(yùn)作效果的專(zhuān)項(xiàng)考核力度。

5.建立多方協(xié)同監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化事前、事中、事后的多節(jié)點(diǎn)監(jiān)管。充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息化手段，統(tǒng)籌協(xié)同各類(lèi)監(jiān)督力量，依據(jù)責(zé)任追究及容錯(cuò)機(jī)制等相關(guān)配套政策，實(shí)施“追容結(jié)合”的責(zé)任追究制度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)減輕企業(yè)工作心理負(fù)擔(dān)、提升監(jiān)管效能的目標(biāo)。明確和細(xì)化出資人、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)、巡視等機(jī)構(gòu)監(jiān)督職責(zé)，完善監(jiān)督工作會(huì)商研究運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)兩類(lèi)公司的統(tǒng)籌監(jiān)督。

（作者單位：1.沈陽(yáng)科技學(xué)院；2.朝陽(yáng)市國(guó)有資產(chǎn)管理中心）